Sincelejo, Sucre, veinticinco (25) de marzo de dos mil veintiséis (2026) Radicación 70001-33-33-003-2023-00083-01 Demandante: ALFONSO MONTERROZA ÁVILA Demandado: DEPARTAMENTO DE SUCRE Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: FUNCIONARIO DE HECHO M. Ponente: JORGE ELIECER LORDUY VILORIA QR expediente
1. OBJETO DE DECISIÓN. Procede la Sala a decidir el Recurso de Apelación interpuesto por la Parte Demandante en contra la Sentencia de fecha 15 de octubre de 2025 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Sincelejo, en la cual se negaron parcialmente a las súplicas de la demanda. 2.
ANTECEDENTES 2.1. Pretensiones: El señor Alfonso Monterroza Ávila, actuando por conducto de apoderada judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra el Departamento de Sucre, pretendiendo la nulidad del Oficio N° 1000.11.03/SSN0.1155 del 13 de diciembre de 2022 expedido por la Secretaría de Salud Departamental, por el cual se negó el reconocimiento de prestaciones sociales, salarios y prestaciones sociales como funcionario de hecho, entre otras Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconozca «a favor del Señor ALFONSO MONTERROSA AVILA, el reconocimiento sin solución de continuidad las prestaciones sociales devengadas por los servidores públicos que laboran para la Gobernación de Sucre, tales como: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-33-33- 003-2020-00083-01.
Demandante: Alfonso Monterroza Ávila. Demandado: Departamento de Sucre. 2 Cesantías y sus intereses, compensación en dinero de vacaciones, prima de navidad, prima semestral, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados, bonificación por recreación, aportes a seguridad social en pensiones, entre los años 2003 hasta el 31 de diciembre de 2021, como contratista al servicio de la Gobernación del Departamento de Sucre, así como salarios, prestaciones sociales y aportes a seguridad social en pensiones como funcionaria de hecho, delimitados entre los mismos extremos temporales, laborados al servicio de la misma entidad» 2.1.
Hechos: El señor Alfonso Monterroza Ávila fue vinculado a Dasssalud-Secretaria de Salud Departamental de Sucre a través de sucesivos contratos de prestación de servicios desempeñando el cargo de auxiliar administrativo (auxiliar de sistemas) en el lapso de tiempo comprendido entre el 27 de febrero de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2021.
Narra el demandante que laboró como funcionario de hecho para Dassalud hoy Secretaria de Salud Departamental, durante el tiempo en que finalizaban los contratos de prestación de servicios hasta el inicio del nuevo contrato, realizando las mismas funciones, tiempos en los que debía además rendir informes a sus jefes inmediatos y al Instituto Nacional de Salud y Ministerio de Salud.
El cargo desempeñado por el señor Alfonso Monterroza existe en el manual de funciones y competencias laborales del Departamento de Sucre, denominado Técnico Administrativo, Nivel Técnico, Código 367, Grado 07, el cual establece como propósito principal «desarrollar e implementar en forma correcta y oportuna aplicación de tecnologías de la información de la entidad y coordinar la correcta aplicación de los planes, políticas y programas del nivel central y territorial» Durante la relación laboral tanto por contrato de prestación de servicios, como funcionario de hecho, al señor Alfonso Monterroza le correspondía atender las instrucciones y ordenes impartidas por el Departamento de Sucre, cumplir los horarios laborales impuestos caracterizados por jornadas de lunes a viernes de 8:00 a.m. a 12:00 p.m. y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m., y los sábados de 8:00 a.m. a 12:00 p.m., y recibía un salario como contraprestación de los servicios prestados.
El 9 de septiembre de 2022 el señor Monterroza Ávila presentó ante el Departamento de Sucre, reclamación administrativa tendiente al reconocimiento de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-33-33- 003-2020-00083-01. Demandante: Alfonso Monterroza Ávila. Demandado: Departamento de Sucre. 3 sus derechos laborales, la cual fue resuelta negativamente mediante Oficio Nº 1000.11.03/SSN0. 1155 del 13 de diciembre de 2022. 2.3.
Normas violadas y Concepto de la Violación: Como normas violadas por la expedición del acto demandado, se señalaron en la demanda las siguientes disposiciones: los artículos 2, 6, 13, 24, 25, 42, 88, 90, 230, 287 y 315 de la Constitución Política. Ley 715 de 2001.Decreto 2323 del 12 de julio de 2006, Decreto Nº 3518 del 09 de octubre de 2006, Decreto N° 3039 de 2007.
Artículos 60 y 40 del Pacto Internacional de Derechos Políticos y Sociales de las Naciones Unidas y de la Convención Americana de Derechos, vigentes en las leyes 74 de 1968 y 16 de 1972. En sus razones para ello, en resumen, expuso “El acto administrativo demandado lo primero que hace es desconocer esa obligación social que les asigna la Constitución a las autoridades de la República en relación con el trabajo, para luego no protegerlo y entrar a desconocer que mi patrocinado tenía derecho a todas las prestaciones sociales que se derivaban de la prestación y cumplimiento de funciones de su cargo”.
Continúa diciendo «que el administrador público es el primer obligado a respetar las normas que regulan la función pública, cosa que no hizo el Honorable Gobernador de Sucre al desconocer el pago de la totalidad de las prestaciones sociales del demandante, desviando de esta forma las atribuciones propias de su cargo, constituyéndose en una desviación de poder, y constituyéndose también claro desconocimiento de las disposiciones legales».
Respecto del funcionario de hecho refiere «los requisitos esenciales para configuración del funcionario de hecho son que existan de jure el cargo y la función ejercidas irregularmente y que el cargo ha de haberse ejercido en la misma forma y apariencia como lo hubiera desempeñado una persona designada regularmente» Finaliza diciendo que el actor «bajo la apariencia de la legitimidad de su título y de su autoridad el actor desempeñó por un buen período de tiempo ciertas funciones, lo cual es propio de los funcionarios de facto».
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-33-33- 003-2020-00083-01. Demandante: Alfonso Monterroza Ávila. Demandado: Departamento de Sucre. 4 2.4. Trámite en primera instancia: La demanda fue repartida al Juzgado Tercero Administrativo de Sincelejo el 12 de mayo de 2023, según Acta de la Oficina Judicial. En auto del 12 de junio de 2023, ese Juzgado admitió la demanda, decisión que fue notificada personalmente a la entidad demandada y al Delegado del Ministerio Público, el 13 de agosto de 2020. 2.5 Contestación: El Municipio de Sincelejo contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones de la misma, por cuanto “no existió vulneración por parte de la entidad demandada en relación a los derechos reclamados por aquel en la demanda, igualmente esta carece de soporte jurídico y probatorio con respecto a las pretensiones de la misma, pues no existió vínculo laboral, legal y reglamentario entre los ahora demandante y demandado, en los extremos indicados en los hechos de la petitum.
Se reitera y así lo muestran los documentos aportados con la demanda, el vínculo fue por contratos de prestación de servicios”. Sobre la configuración del funcionario de hecho que el demandante pretende acreditar, señala que deben cumplirse los siguientes requisitos: «i) existencia del empleo público; ii) desempeño de las funciones con la anuencia de la entidad; iii) ejercicio de las funciones en la misma forma y apariencia como lo desempeñaría una persona nombrada regularmente», así pues no se cumplen con los requisitos para su configuración pues «el tiempo en que el demandante manifiesta haber laborado mediante un contrato verbal según su decir como funcionario de hecho, en la planta de personal del Departamento de Sucre no existía el empleo denominado “Técnico Administrativo, Nivel técnico, Código 367, grado 07”».
Como excepciones propuso: i) Inexistencia del contrato de trabajo o vínculo legal y estatutario, ii) Inexistencia de las obligaciones demandadas iii) Falta de causa para demandar y iv) Prescripción de los derechos emanados del contrato realidad. 2.6 Alegatos. En audiencia de pruebas celebrada el 9 de julio de 2024, se dio por terminada la etapa probatoria y corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos, NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-33-33- 003-2020-00083-01.
Demandante: Alfonso Monterroza Ávila. Demandado: Departamento de Sucre. 5 oportunidad dentro de la cual tanto la parte demandante como demandada se pronunciaron. El Ministerio Público guardó silencio. 2.7 Providencia apelada. En Sentencia del 15 de octubre de 2025, el Juzgado Tercero Administrativo del Oral del Circuito Judicial de Sincelejo, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, así: “PRIMERO: Declarar la nulidad del oficio Nº 1000-11.03/SSN0.1155 del 13 de diciembre de 2022, a través del cual, la administración departamental de Sucre le negó al señor Alfonso Monterroza Ávila el reconocimiento y pago de varias prestaciones sociales y emolumentos laborales.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, condenar al Departamento de Sucre a pagar al señor Alfonso Monterroza Ávila las prestaciones sociales y emolumentos laborales dejados de percibir en los siguientes períodos: -. Desde el 27 de febrero hasta el 27 de diciembre de 2003. -. Desde el 29 de abril hasta el 29 de diciembre de 2004. -.
Desde el 8 de marzo hasta el 31 de diciembre de 2005. -. Desde el 1 de febrero de 2006 hasta el 31 de diciembre de 2011. -. Desde el 9 de marzo de 2012 hasta el 9 de agosto de 2012. -. Desde el 9 de octubre de 2012 hasta el 22 de diciembre de 2014. -. Desde el 3 de febrero de 2015 hasta el 24 de diciembre de 2015. -. Desde el 1 de febrero de 2016 hasta el 22 de diciembre de 2016 -.
Desde el 3 de abril de 2017 hasta el 24 de diciembre de 2018. -. Desde el 11 de febrero de 2019 hasta el 11 de diciembre de 2019. -. Desde el 30 de marzo de 2020 hasta el 1 de octubre de 2020. -. Desde el 25 de enero de 2021 hasta el 31 de diciembre de 2021. Serán liquidados conforme al valor pactado en los contratos suscritos, debidamente indexadas, conforme quedó expuesto en la parte motiva de esta providencia. La totalidad del tiempo laborado se computará para efectos pensionales.
TERCERO: Condenar a la entidad demandada, a título de restablecimiento del derecho, tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional al señor Alfonso Monterroza Ávila, dentro de los períodos laborados por contrato de prestación de servicios, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados por él como contratista y los que se debieron efectuar, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante en concepto de aportes, pero solo en el porcentaje que le correspondía como “empleador”.
Por lo cual, la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al Sistema General de Seguridad Social en pensiones durante el tiempo que duró su vinculación, y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, deberá cancelar o completar, según sea el caso, el porcentaje que le correspondía como “trabajador”.
La totalidad del tiempo laborado se computará para efectos pensionales de conformidad con los períodos relacionados en el numeral anterior.
CUARTO: Niéguense las demás pretensiones de la demanda. (…)” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-33-33- 003-2020-00083-01. Demandante: Alfonso Monterroza Ávila. Demandado: Departamento de Sucre. 6 Como fundamento de lo anterior, sostuvo: “(…) Del análisis de las piezas documentales que reposan en el expediente, se encuentra acreditado sin lugar a dudas, la prestación personal del servicio del accionante como “apoyo a la gestión”, atendiendo el objeto contractual pactado en los contratos de prestación de servicios, suscritos entre él y la administración departamental de Sucre […] Igualmente, le correspondía desarrollar, entre otras, las siguientes actividades (según informe enviado por la entidad demandada): […] Asimismo, se encuentra probado que, durante la prestación de sus servicios, el accionante debía percibir una contraprestación económica mensual, tal como se desprende de los honorarios pactados en cada uno de los contratos.
Ahora bien, con relación a la existencia de la subordinación, punto medular de la litis, se observa que la relación entre el accionante y el Departamento de Sucre se vio rodeada de unas condiciones particulares, que permiten a este Juzgado sostener, en este caso, que se trató de un vínculo subordinado y sin autonomía del contratista, por ende, de una relación “laboral” entre las partes.
Al efecto, en primer lugar, se tiene que los marcos temporales de la relación entre el Departamento de Sucre y el demandante desbordaron los límites de permanencia, para distinguir el contrato de prestación de servicios de la relación “laboral”, concretado en un poco más de 18 años. Aunado a ello, las pruebas que reposan en el expediente permiten concluir, que el señor Alfonso Monterroza Ávila no se le dio plena autonomía para la prestación sus servicios, pues, el lugar, horario y disponibilidad de tiempo, para realizar sus funciones, estaban sujetos a la determinación de un jefe inmediato, tal como se desprende de los siguientes testimonios: […] En efecto, como se observa, los testimonios son coincidentes en cuanto a ciertas condiciones fácticas, que rodeaban la prestación personal del servicio del señor Alfonso Monterroza Ávila con el Departamento de Sucre y son categóricos al afirmar, que i) se dedicaba como auxiliar de sistema en las instalaciones del extinto Departamento Administrativo de Seguridad Social en Salud de Sucre (hoy Secretaría de Salud Departamental de Sucre); ii) cumplía un horario laboral; iii) dicho horario comprendía jornada desde las 08:00 a.m. hasta las 12:00 p.m. y de 02:00 p.m. hasta las 06:00 p.m. de lunes a viernes y ocasionalmente los sábados; iii) prestó dichos servicios desde el año 2003 hasta el año 2021; iv) recibía órdenes e instrucciones de su jefe directo y de los empleados que requieran su servicios y v) les consta lo anterior, por la relación laboral que se mantuvo durante el tiempo en que estuvieron vinculados con la administración departamental de Sucre.
Dilucidado lo anterior, el Despacho agrega, que en el expediente se vislumbra una falta de actividad probatoria de parte de la entidad accionada, respecto de supuestos concernientes a que el desarrollo y los horarios de la labor desempeñados por el accionante, no coincidían con otros profesionales pertenecientes al ente territorial, provocando con ello, que se llegue a un convencimiento pleno, de la desnaturalización de la relación contractual, invocada y demostrada por la parte demandante y no la tesis del funcionario de hecho, según los requisitos descritos. […] NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-33-33- 003-2020-00083-01.
Demandante: Alfonso Monterroza Ávila. Demandado: Departamento de Sucre. 7 Frente al tema de la prescripción de los derechos derivados de la desnaturalización de la relación contractual, el Honorable Consejo de Estado unificó su posición al respecto, bajo los siguientes términos: “1. Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual.” […] También dictaminó la Alta Corporación: “Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios.” Atendiendo lo anterior y en aplicación del precedente judicial descrito, el cual es deber asumirlo por parte de este Juzgado, amén del respeto a las sentencias de unificación del máximo órgano de lo contencioso administrativo, el Juzgado debe precisar, que el término de prescripción en el presente caso, debe contabilizarse a partir de la terminación del vínculo contractual con la entidad e identificable por el Despacho, como una verdadera relación “laboral”.
Siendo así y como quiera que la reclamación administrativa (establecida en aplicación del principio de la “primacía de la realidad sobre las formalidades” y bajo la figura de la “desnaturalización de la relación contractual”), se realizó el 9 de septiembre de 2022, es decir, dentro de los tres años siguientes a su desvinculación contractual; el Despacho advierte que los derechos prestacionales pretendidos, no se encuentran prescritos. […]» 2.8.
Recurso de apelación. Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, con el objeto de que se revoque parcialmente la mencionada sentencia, argumentando lo siguiente: «[…] Haber negado la prosperidad de la pretensión de reconocer la condición de funcionario de hecho del demandante por una indebida apreciación y valoración de las pruebas testimoniales y abundantes pruebas documentales, no obstante que se encuentran probados los elementos de una relación laboral, teniendo en cuenta que son coincidentes los testimonios obrantes en el expediente acreditándose el cumplimiento de horario de trabajo cumplido por el demándate, de las órdenes verbales recibidas de sus superiores y que estaba obligado a cumplir con las labores misionales como técnico de sistemas NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-33-33- 003-2020-00083-01.
Demandante: Alfonso Monterroza Ávila. Demandado: Departamento de Sucre. 8 (técnico administrativo), de la Secretaría de Salud de la Gobernación de Sucre, determinando que el señor ALFONSO MONTERROZA ÁVILA, ha prestado sus servicios bajo la figura de funcionario de hecho, esto es, sin el cumplimiento de los elementos formales reglados para éste tipo de empleados.
Si bien es cierto que no existió una vinculación legal y reglamentaria, no es menos cierto que ello ocurrió por la omisión del ente departamental, quien no formalizó la vinculación de la demandante con el respectivo nombramiento y posesión. El A quo consideró que no existía en el presente asunto los requisitos necesarios para considerar a el demandante ejerció labores como funcionario de hecho, no obstante que la comunidad probatoria en el presente asunto conduce a determinar que el citado señor prestó sus servicios de manera personal y subordinada a la administración sin una vinculación laboral que cumpla con los parámetros legales y constitucionales, pero ciertamente la administración se benefició de sus servicios, en aplicación del Principio de la Primacía de la Realidad sobre las Formas.
Para la parte demandante se debe declarar la nulidad del acto administrativo recurrido, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de sueldos y prestaciones sociales a favor del señor ALFONSO MONTERROZA ÁVILA y se reconozca todas las pretensiones incoadas en la demanda. El a quo realizó una indebida apreciación y valoración de las pruebas obrantes en el expediente, por ello se debe revocar la Sentencia del 15 de octubre de 2025, mediante la cual negó al demandante ALFONSO MONTERROZA ÁVILA el reconocimiento y pago de los salarios, prestaciones sociales y aportes a seguridad social y pensión como funcionario de hecho, delimitados entre los mismos extremos temporales en los que el demandante laboró sin contrato de prestación de servicios.
Se hace necesario determinar si en el asunto sub examine se satisfacen los presupuestos para que se configure la teoría del funcionario de hecho precisamente entre los tiempos de finalización e inicio de los distintos contratos de prestación de servicios que el señor Alfonso Monterroza suscribió con la Gobernación de Sucre, para ello se acreditará la existencia del cargo en la planta de personal de la Gobernación de Sucre y que el demandante ejerció funciones de manera irregular, en la misma forma y apariencia como la haría una persona regularmente designada para tal efecto; ejercicio del cargo con la anuencia y permiso de las autoridades encargadas de controlar e impedir esas situaciones». 2.9.
Trámite ante la segunda instancia. En auto del 16 de diciembre de 2025 se admitió el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia del 15 de octubre de 2025, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo. Dentro de la oportunidad establecida en el numeral 4 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, la parte demandante y las entidades demandadas guardaron silencio.
El agente del Ministerio Público delegado ante la Corporación no emitió concepto de fondo en el término previsto en el numeral 6 de la norma en cita. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-33-33- 003-2020-00083-01. Demandante: Alfonso Monterroza Ávila. Demandado: Departamento de Sucre. 9 3. CONSIDERACIONES. 3.1.
Competencia. Este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de este proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 153 del CPACA. 6.2. Problema Jurídico: Comoquiera que el juez de segunda instancia solamente debe pronunciarse sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación1, corresponde a la Sala determinar si los presupuestos esenciales para reconocer al señor Alfonso Monterroza Ávila como funcionario de hecho del Departamento están probados y, si en virtud de ello, tiene derecho al reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales que no devengó durante el tiempo en que tuvo dicha calidad. 6.3.
Del funcionario de Hecho. El artículo 122 de la Constitución Política, “no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben”.
De donde se sigue que, un empleado público “es aquella persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo, previo el cumplimiento de los requisitos para su ejercicio”2. Ahora bien, para que se admita que una persona desempeña un empleo público y obtenga los derechos que de ello se derivan, es necesario que se cumplan los siguientes presupuestos: (i) la existencia de un empleo en la planta de personal de la entidad;
(ii) tener asignadas las funciones propias del cargo; y, (iii) la provisión 1 “Artículo 328. Competencia del Superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia”. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", Consejero ponente: César Palomino Cortés, Sentencia del quince (15) de julio de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 44001-23-33-000-2016- 00091-01(5783-18).
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-33-33- 003-2020-00083-01. Demandante: Alfonso Monterroza Ávila. Demandado: Departamento de Sucre. 10 de los recursos en el presupuesto para pagar por la labor realizada. De manera que su ingreso debe realizarse mediante designación válidamente realizada, sea por nombramiento o elección, seguida de la posesión, previo cumplimiento de los requisitos necesarios para ejercer las funciones asignadas al empleo3.
A su turno, el artículo 125 ibídem estableció que “los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”. En ese orden, nuestro régimen jurídico tiene previstas tres clases de vinculaciones con entidades del Estado: (a) de los empleados públicos (relación legal y reglamentaria);
(b) de los trabajadores oficiales (relación contractual laboral) y (c) De los contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal). Sin embargo, puede presentarse que, en ejercicio de la función pública, exista una vinculación con el Estado al que se le ha denominado “funcionario de hecho”, que hace referencia a la persona que ocupa un cargo en la administración pública y cumple las funciones propias del mismo, como si fuese un verdadero funcionario, pero sin título o con título irregular4.
Sobre este aspecto, el Consejo de Estado en sentencia del 27 de mayo de 20215 señaló: «Funcionario de hecho 1. Al particular sobre el “funcionario de hecho” corresponde a un tipo de vinculación inusual y anormal, que se configura cuando (i) existe un cargo público; (ii) se ejercen las funciones de manera irregular (sin nombramiento o elección, según el caso, ni posesión o que estos ya no estén vigentes), y (iii) que se desempeñen las labores en las mismas condiciones en las que lo haría un funcionario de planta de la entidad.
Igualmente, cuando estas se desplieguen con la anuencia y permiso de las autoridades encargadas de controlar e impedir esta clase de situaciones. 2. Al respecto la Subsección, en sentencia de 13 de febrero de 2014,6 estableció al respecto que: 3 Ob. Cita 10. 4 Ob. Cita 10. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, SUBSECCIÓN "B", Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación número: 41001-23-31-000-2011-00359-01(4863-16). 6 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 13 de febrero de 2014, expediente: 73001-23-31-000-2011-00215-01(2300-12), consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, actora: María Elizabeth Botero Lentino, demandado: municipio de Ibagué-secretaría de educación. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-33-33- 003-2020-00083-01.
Demandante: Alfonso Monterroza Ávila. Demandado: Departamento de Sucre. 11 “[…] Según la doctrina se denomina habitualmente funcionario de hecho a la persona que, sin título o con título irregular, ejerce funciones públicas como si fuese verdadero funcionario7. Estas situaciones, pueden originarse de muy distintas maneras, pero cabe distinguir dos series de casos: a) En los períodos de normalidad institucional pueden surgir funcionarios de hecho.
Se da esta situación cuando media título que habilita para el ejercicio de la función pública, pero por causas anteriores o supervivientes resulta inválido o deja de surtir efectos. Esto ocurre en hipótesis muy variadas: designación de una persona que no reunía las condiciones legales exigidas, por lo cual más tarde es revocada; funcionario que posteriormente a su designación se inhabilita para el ejercicio del cargo y que, no obstante, continúa ejerciéndolo, o que permanece en funciones luego de vencido el término de su mandato, etc. b) En épocas de anormalidad institucional, producida por guerras, revoluciones, grandes calamidades, etc., el panorama es distinto.
En tales casos es frecuente que asuman el ejercicio de funciones públicas quienes no tienen título legal alguno. A veces son personas de buena voluntad que, frente a la desaparición de las autoridades constituidas, toman a su cargo ciertas funciones públicas. En este orden, los requisitos esenciales para que se configure el funcionario de hecho en los períodos de normalidad institucional son, que existan de jure el cargo y la función ejercidas irregularmente y que el cargo se ejerza en la misma forma y apariencia como lo hubiera desempeñado una persona designada regularmente8.» (Negrillas de la Sala) Igualmente, el Consejo de Estado ha precisado que se requiere probar que la actividad en la entidad fue personal y permanente y que por dicha labor recibió una remuneración o pago y, además, que en la relación con el empleador existió subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo9. 4.CASO CONCRETO.
Dentro del presente asunto se encuentra demostrado que entre el señor Alfonso Monterroza Ávila y la entidad demandada fueron suscritos los siguientes contratos de prestación de servicios: Contrato N° Objeto Duración OPS sin número de fecha 27 de febrero de Prestación de servicios de apoyo a la gestión en el desarrollo del proyecto de vigilancia en salud pública del plan de atención básica del Departamento de Sucre 2003 10 meses (27 de febrero a 27 de diciembre de 2003) 7Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho administrativo, tomo I, cuarta edición, Montevideo, 1974, páginas 300 a 302. 8 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección A, sentencia de 15 de marzo de 2007, Expediente: 25000-23-25-000-1996-41885-01(6267-05), consejero ponente: Alberto Arango Mantilla. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 24 de enero de 2019, C.P. César Palomino Cortés, número de radicación 50001-23-31-000-2005-00492-01(1150-14) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-33-33- 003-2020-00083-01.
Demandante: Alfonso Monterroza Ávila. Demandado: Departamento de Sucre. 12 2003 SIN CONTRATO 83 DÍAS (28 DE DICIEMBRE DE 2003 AL 28 DE ABRIL DE 2004) OPS sin número de fecha 29 de abril de 2004 Procesar y actualizar la información epidemiológica de los datos generados por los municipios del Departamento de Sucre 8 meses (29 de abril al 29 de diciembre de 2004) SIN CONTRATO 47 DÍAS (30 DE DICIEMBRE DE 2004 AL 7 DE MARZO DE 2005) OPS sin número de fecha 8 de marzo de 2005 Prestar servicios técnicos en el procesamiento y actualización de la información epidemiológica de los datos generados por los municipios del Departamento de Sucre 9 meses 24 días (8 de marzo al 31 de diciembre de 2005) SIN CONTRATO 21 DÍAS (1° AL 31 DE ENERO DE 2006) OPS sin número de fecha 1° de febrero de 2006 Prestar servicios técnicos en el procesamiento y actualización de la información epidemiológica de los datos generados por los municipios del Departamento de Sucre 11 meses (1° de febrero al 31 de diciembre de 2006) SIN CONTRATO 8 DÍAS (1° AL 14 DE ENERO DE 2007) OPS sin número de fecha 15 de enero de 2007 Procesar y actualizar la información epidemiológica de los datos generados por los municipios del Departamento de Sucre 11 meses y 15 días (15 de enero al 31 de diciembre de 2007) SIN CONTRATO 1 DÍAS (2 DE ENERO DE 2008) OPS sin número de fecha 3 de enero de 2008 Procesar y actualizar la información epidemiológica de los datos generados por los municipios del Departamento de Sucre 2 meses (3 de enero al 3 de marzo de 2008) SIN CONTRATO 26 DÍAS (4 DE MARZO AL 11 DE ABRIL DE 2008) CPS N°00107 de fecha 14 de abril de 2008 Prestación de servicios de técnico en sistemas, para el procesamiento y actualización de la información epidemiológica de los datos generados por los municipios del Departamento de Sucre 2 meses y 17 días (14 de abril al 30 de junio de 2008) SIN CONTRATO 10 DÍAS (1° AL 14 DE JULIO DE 2008) OPS sin número de fecha 15 de julio de 2008 Prestación de los servicios de técnico en sistema para la ejecución del sistema de información de vigilancia en salud pública (SIVIGILA) y actualización de la información epidemiológica de los datos generados por los municipios del Departamento de Sucre 5 meses y 16 días (15 de julio al 31 de diciembre de 2008) SIN CONTRATO 5 DÍAS (2 AL 8 DE ENERO DE 2009) OPS sin número de fecha 9 de enero de 2009 Prestación de los servicios de técnico en sistema para la ejecución del sistema de información de vigilancia en salud pública (SIVIGILA) y actualización de la información epidemiológica de los datos generados por los municipios del Departamento de Sucre 1 mes (9 de enero al 9 de febrero de 2009) SIN CONTRATO 21 DÍAS (10 DE FEBRERO AL 10 DE MARZO DE 2009) CPS N°56 de 2009 Prestación de servicios de tecnólogo en sistemas, para el procesamiento y actualización de la información epidemiológica de los datos generados por los municipios del Departamento de Sucre 5 meses (11 de marzo al 11 de agosto de 2009) SIN CONTRATO 3 DÍAS (12 AL 14 DE AGOSTO DE 2009) CPS N°144-1 de 2009 Prestación de servicios de tecnólogo en sistemas, para el procesamiento y actualización de la información epidemiológica de los datos generados por los municipios del Departamento de Sucre 4 meses y 13 días (18 de agosto al 31 de diciembre de 2009) SIN CONTRATO 17 DÍAS (4 AL 27 DE ENERO DE 2010) CPS N°082 de 2010 Prestación de servicios de tecnólogo en sistemas, para el procesamiento y actualización de la información epidemiológica del sistema de vigilancia de salud pública (SIVIGILA) del Departamento de Sucre 11 meses (28 de enero a 31 diciembre de 2010) SIN CONTRATO 4 DÍAS (29 DE DICIEMBRE DE 2010 AL 3 DE ENERO DE 2011) CPS N°41 de 2011 Prestación de los servicios de técnico en sistemas, el procesamiento, consolidado y actualización de la información epidemiológica del sistema de vigilancia de salud pública 11 meses y 28 días (4 de enero al 31 de diciembre de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-33-33- 003-2020-00083-01.
Demandante: Alfonso Monterroza Ávila. Demandado: Departamento de Sucre. 13 (SIVIGILA) del Departamento 2011) SIN CONTRATO 48 DÍAS (2 DE ENERO AL 8 DE MARZO DE 2012) CPS N°70- 064 de 2012 Prestación de los servicios de técnico en sistemas de apoyo a la gestión para el procesamiento y actualización de la información epidemiológica del sistema de vigilancia de salud pública (SIVIGILA) del Departamento 5 meses (9 de marzo al 9 de agosto de 2012) SIN CONTRATO 41 DÍAS (10 DE AGOSTO AL 8 DE OCTUBRE DE 2012) CPS N°70- 342 de 2012 Prestación de servicio de apoyo como técnico en sistemas para apoyar la operatividad del sistema de vigilancia en salud pública del Departamento 2 meses y 20 días (9 de octubre al 31 de diciembre de 2012) SIN CONTRATO 10 DÍAS (2 AL 16 DE ENERO DE 2013) CPS N°042- 2013 Prestación de servicio de apoyo como técnico en sistemas para apoyar la operatividad del sistema de vigilancia en salud pública del Departamento 6 meses (17 de enero al 17 de julio de 2013) SIN CONTRATO 8 DÍAS (18 AL 29 DE JULIO DE 2013) CPS N°294- 2013 Prestación de servicio de apoyo como técnico en sistemas para apoyar la operatividad del sistema de vigilancia en salud pública del Departamento 5 meses (30 de julio al 30 de diciembre de 2013) SIN CONTRATO 13 DÍAS (2 AL 22 DE ENERO DE 2013) CPS N°121- 2014 Prestación de servicio de apoyo a la gestión en la sistematización del análisis de todas las muertes notificadas al SIVIGILA 11 meses (22 de enero al 22 de diciembre de 2014) SIN CONTRATO 34 DÍAS (12 DE DICIEMBRE DE 2014 AL 2 DE FEBRERO DE 2015) CPS N°051- 2015 Prestación de servicio de apoyo a la gestión para el fortalecimiento de la autoridad 10 meses y 21 días (3 de febrero al 31 de diciembre de 2015) SIN CONTRATO 19 DÍAS (4 AL 29 DE ENERO DE 2016) CPS N°095- 2016 Prestación de servicio de apoyo a la gestión para desarrollar acciones y estrategias de la dimensión fortalecimiento de la autoridad sanitaria 5 meses (1° de febrero al 30 de junio de 2016) SIN CONTRATO 13 DÍAS (1 AL 21 DE JULIO DE 2016) CPS N°398/2016 Prestación de servicio de apoyo a la gestión para desarrollar acciones y estrategias de la dimensión fortalecimiento de la autoridad sanitaria en vigilancia en salud pública 5 meses (22 de julio al 22 de diciembre de 2016) SIN CONTRATO 74 DÍAS (23 DE DICIEMBRE DE 2016 AL 31 DE MARZO DE 2017) CPS N°311/2017 Prestación de servicio de apoyo a la gestión para desarrollar acciones y estrategias de la dimensión fortalecimiento de la autoridad sanitaria 6 meses (3 de abril al 3 de octubre de 2017) CPS N°311/2017 Adición 1 Prestación de servicio de apoyo a la gestión para desarrollar acciones y estrategias de la dimensión fortalecimiento de la autoridad sanitaria 2 meses (4 de octubre al 4 de diciembre de 2017) CPS N°311/2017 Adición 2 Prestación de servicio de apoyo a la gestión para desarrollar acciones y estrategias de la dimensión fortalecimiento de la autoridad sanitaria 26 días (5 de diciembre al 31 de diciembre de 2017) SIN CONTRATO 15 DÍAS (2 AL 23 DE ENERO DE 2018) CPS N°178/2018 Prestación de servicio de apoyo a la gestión para desarrollar acciones y estrategias de la dimensión fortalecimiento de la autoridad sanitaria 11 meses (24 de enero al 24 de diciembre de 2018) SIN CONTRATO 25 DÍAS (26 DE DICIEMBRE DE 2018 AL 31 DE ENERO DE 2019) CPS N°166/2019 Prestación de servicios y de apoyo a la gestión para desarrollar acciones y estrategias de la dimensión fortalecimiento de la autoridad sanitaria 10 meses (11 de febrero al 11 de diciembre de 2019) SIN CONTRATO 81 DÍAS (2 DE DICIEMBRE DE 2019 AL 27 DE MARZO DE 2020) CPS N°346- 2020 Prestación de servicios de apoyo a la gestión para el desarrollo de acciones en la dimensión fortalecimiento de la autoridad sanitaria de competencia departamental en el marco del plan de acción en salud transitorio vigencia 5 meses (30 de marzo al 30 de agosto de 2020) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-33-33- 003-2020-00083-01.
Demandante: Alfonso Monterroza Ávila. Demandado: Departamento de Sucre. 14 2020 CPS N°1282- 2020 Prestación de servicios de apoyo a la gestión de un técnico en sistemas para desarrollar acciones en la dimensión fortalecimiento de autoridad sanitaria de competencia departamental en el marco del plan de acción en salud transitorio vigencia 2020 1 mes (1 al 30 de septiembre de 2020) SIN CONTRATO 80 DÍAS (1 DE OCTUBRE DE 2020 AL 29 DE ENERO DE 2021) CPS 097- 2021 Prestación de servicios de apoyo a la gestión para el desarrollo de acciones de vigilancia en la salud pública de la Secretaría de Salud del Departamento de Sucre 11 meses (1 de febrero al 31 de diciembre de 2021) Se observa del cuadro anterior, que existían entre la suscripción de uno y otro contrato de prestación de servicios, varios días en los cuales el actor quedaba sin vinculación. De los testimonios recolectados, se extrae: Blanca Lucia Valderrama Urzola: «(…) Yo trabajé 38 años en la secretaría de salud del departamento, al señor Alfonso lo conocí cuando era Departamento Administrativo de Salud de Sucre, él trabajó en un principio como técnico de planta en el año 1996, 1997 y 1998, duró mucho tiempo como planta, después lo declararon insubsistente y le dieron un contrato de prestación de servicios en el año 2003 y ese contrato de prestación de servicios fue ocasionado por una exigencias del ministerio de salud de contratar un técnico en sistemas para que llevara todas las acciones relacionadas con el sistema de información de vigilancia en salud pública que es un aplicativo denominado "SIVIGILA“, él como técnico ya tenía una experiencia en la secretaría de salud, a pesar de que en la secretaría de salud había técnico de planta se tuvo la necesidad de contratar al señor Alfonso para realizar esta actividad dentro de sus funciones (…) entonces eso es una actividad netamente misional, otras de las actividades que viene desarrollando y que son netamente misionales eran ininterrumpidas, es decir, que no se pueden interrumpir como por ejemplo las lesiones por pólvora en diciembre, las intoxicaciones por alcohol metílico que son de notificación inmediata, él trabajaba los diciembre, enero hasta a veces febrero porque no se puede dejar de notificar esos eventos porque a nosotros nos toca intervenir (…) por lo tanto el señor Alfonso él venía trabajando continuamente incluyendo sábados cuando era necesario porque un brote en salud publica genera mucho daño a una comunidad, nosotros no nos podemos quedar quieto cuando a nosotros un viernes en la tarde nos dice la dirección local en salud que hay caso sospechoso de sarampión o un caso sospechoso de tosferina o una mordedura de un animal sospechoso de rabia (…) Pregunta: El señor Alfonso Monterroza cumplía un horario laboral.
Responde: Sí como cualquier trabajador de la secretaría de salud de planta de 8:00 a 12:00 y de 2:00 a 6:00 p.m. y los sábados cuando era necesario cuando se presentaban brotes una eventualidad una capacitación él estaba presto al momento de cuando yo lo necesitaba. Pregunta: Usted era la única jefa de él. Responde: La jefa inmediata era yo.
Pregunta: Tiene conocimiento de qué forma se encontraba vinculado el señor Alfonso Monterroza y que periodo de tiempo estaba vinculado. Responde: Bueno, como él estuvo de planta como técnico y en año 2002 lo declaran insubsistente y luego en el 2003 lo contrataron como técnico en sistema para llevar el aplicativo SIVIGILA y estuvo contratado hasta donde yo laboré que fue hasta el 2017 pero yo sé que continuó trabajando como contratista porque en algunas ocasiones me llamaban para dar algunas asesorías, unos acompañamientos, no me desprendí totalmente de la secretaría de salud, (…) Pregunta: De quien recibía órdenes el señor Alfonso Monterroza.
Responde: Bueno, las ordenes yo se las impartía con NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-33-33- 003-2020-00083-01. Demandante: Alfonso Monterroza Ávila. Demandado: Departamento de Sucre. 15 base a directrices a las necesidades que surgían del instituto nacional de salud, entonces él dependía directamente de mí y yo le daba las órdenes a él de cuando teníamos que reunirnos, que había que tener la información al día para reunirnos con cada epidemiólogo que tiene asignado unos eventos de interés en salud pública para ver las tendencia y que acciones ha hecho el epidemiólogo para que las EPS cumplan el seguimiento de esos casos en cada municipio.
Pregunta: Si de las funciones que realizaba el señor Alfonso debía entregar un informe y por qué debía entregarlo. Responde: El informe que entregaba el señor Alfonso era semanal, una notificación semanal y que ese informe iba al instituto nacional de salud a través del aplicativo SIVIGILA (…) Pregunta: Si el señor Alfonso no tenía contrato debía seguir prestando sus funciones y si así lo hacía. Responde: Sí, él seguía porque era una necesidad de unos eventos que son de notificación inmediata porque nosotros no podemos dejar que un evento entre al sistema de información un viernes, un sábado, un domingo y quedarnos callados sería un acto irresponsable de nosotros que trabajamos en vigilancia y salud pública de no actuar de manera inmediata entonces la información llega al sistema de información que manejan los municipios y nos las mandan a nosotros que tenemos que intervenir de manera inmediata.
(…)» David José Buelvas Meza: «(…) Bueno el señor Alfonso estuvo vinculado con la secretaría de salud departamental en esa época DASSSALUD desde el 2003 hasta el 2021 por prestación de servicios, como en ese momento lo estaba yo que estuve vinculado desde el 2002 hasta el 2021. Pregunta: Que funciones desempeñaba el señor Alfonso. Respuesta: El señor Alfonso era el referente al SIVIGILA, acá tenemos un sistema de vigilancia para la notificación de los eventos de interés en salud pública (…) Pregunta: En el lugar donde usted desempeñaba las funciones era el mismo lugar donde ejercía sus labores el señor Alfonso.
Respuesta: Sí en la misma oficina. Pregunta: Sabe usted si el señor Alfonso cumplía un horario. Respuesta: Sí se cumplía el horario que cumplían los demás funcionarios de 8:00 a 12:00 y de 2:00 a 6:00 p.m. Pregunta: Sabe si el señor Alfonso recibía órdenes o instrucciones de algún empleado del Departamento de Sucre. Responde: Sí se recibían órdenes de la jefa de oficina en ese momento.
Pregunta: Recuerda el nombre de ese jefe. Respuesta: Sí la doctora Blanca Valderrama hasta el 2016 (…) Pregunta: Manifieste las fechas en las cuales se vinculó el señor Alfonso Monterroza a la secretaría de salud departamental y esto porque le consta a usted. Respuesta: El señor Alfonso estuvo desde el 2003 más o menos en febrero hasta diciembre del 2021, me consta porque en esa época estaba yo también de contratista, pues yo estuve como contratista desde el 2002 hasta el 2021.
(…) Pregunta: Si en aquellos extremos temporales donde el señor Alfonso no tenía contrato por prestación de servicios con la secretaría de salud departamental este debía seguir laborando si lo hacía o no lo hacía. Respuesta: Sí él iba a la función que él tenía, porque el sistema de vigilancia no puede parar y la notificación de los eventos debe hacerse de manera semanal o inmediata de acuerdo con el evento que se presente él seguía haciendo esa notificación, porque no se podía quedar el departamento en silencio y dejar de notificar porque era una falta grave, entonces él seguía haciendo la notificación de la información. Pregunta: Cuál era la razón de índole presupuestal por la cual nuevamente los contratos se firmaban en el mes de febrero a marzo de cada anualidad.
Respuesta: Bueno lo que yo sé que para poder hacer la contratación tienen que primero hacer un plan y aprobar el plan y luego emitir unos CDP para poder iniciar el proceso de contratación como tal y eso demanda por un tiempo siempre a principio de año (…)» Reposan además en el plenario documentos como: -Certificados expedidos el Instituto Nacional de Salud, donde consta que el señor NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-33-33- 003-2020-00083-01.
Demandante: Alfonso Monterroza Ávila. Demandado: Departamento de Sucre. 16 Afonso Monterroza participó en la reunión nacional de vigilancia en salud pública los años 2007, 2008, 2009, 2014, 2016. -Certificado expedido por el INS donde consta la participación del señor Alfonso Monterroza en la reunión nacional de sistemas de información en el año 2009 y 2011. -Constancia expedida por el coordinador del grupo de epidemiologia aplicada del INS, donde consta la participación del señor Alfonso Monterroza en el curso de métodos básicos en epidemiologia y vigilancia en salud pública en el año 2011. -Certificación expedida por la directora de epidemiologia del Ministerio de Salud, donde consta la participación del señor Alfonso Monterroza en el Taller de capacitación en la metodología de análisis de situación de salud. -Reporte de las actividades ejecutadas en cada contrato celebrado por los años 2003 a 202110, así como certificaciones de los años 2007, 2008 donde consta que el señor Alfonso Monterroza participó en la “Reunión Nacional de Vigilancia en Salud Pública” Pues bien, en este asunto, la parte demandante promueve demanda con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo Oficio Nº 1000.11.03/SSN0. 1155 del 13 de diciembre de 2022, por el cual el Departamento de Sucre negó el reconocimiento y pago de una relación laboral y el consecuente pago de salarios y prestaciones sociales, durante los periodos en que estuvo vinculado por medio de contratos de prestación de servicios y en los interregnos que fungió como funcionario de hecho.
El juez de primera instancia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, condenando al Departamento de Sucre a pagar las prestaciones sociales y demás emolumentos laborales dejados de percibir por el actor, así como el pago de las diferencias en aportes al sistema de seguridad social en pensiones que correspondía al empleador, durante los siguientes periodos: -.
Desde el 27 de febrero hasta el 27 de diciembre de 2003. -. Desde el 29 de abril hasta el 29 de diciembre de 2004. -. Desde el 8 de marzo hasta el 31 de diciembre de 2005. -. Desde el 1 de febrero de 2006 hasta el 31 de diciembre de 2011. 10 Ver documento denominado “24_RECEPCIONMEMOR_20230008300ACTIVIDAD_20240506133713.pdf” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-33-33- 003-2020-00083-01.
Demandante: Alfonso Monterroza Ávila. Demandado: Departamento de Sucre. 17 -. Desde el 9 de marzo de 2012 hasta el 9 de agosto de 2012. -. Desde el 9 de octubre de 2012 hasta el 22 de diciembre de 2014. -. Desde el 3 de febrero de 2015 hasta el 24 de diciembre de 2015. -. Desde el 1 de febrero de 2016 hasta el 22 de diciembre de 2016 -.
Desde el 3 de abril de 2017 hasta el 24 de diciembre de 2018. -. Desde el 11 de febrero de 2019 hasta el 11 de diciembre de 2019. -. Desde el 30 de marzo de 2020 hasta el 1 de octubre de 2020. -. Desde el 25 de enero de 2021 hasta el 31 de diciembre de 2021. Reprocha el demandante en parte el fallo de primera instancia, pues a su juicio no se valoraron las pruebas documentales y testimoniales practicadas dentro del proceso, las cuales prueban la teoría del funcionario de hecho, como es que se acreditó que el cargo desempeñado por el actor como técnico en sistemas existe en la planta de personal de la Gobernación de Sucre como técnico administrativo, ejerciendo el demandante sus funciones de forma irregular en los periodos donde no se encontraba contratado, pero en la misma forma y apariencia como lo haría una persona vinculada legalmente, además desempeñó las funciones en estos tiempos con la anuencia de las autoridades encargadas en dado caso de impedir cualquier vínculo irregular.
En ese sentido, para resolver esta Corporación pese a estar sometida al objeto del recurso, debe exponer que, se comprueba que el señor Alfonso Monterroza Ávila prestó sus servicios personales en el Departamento de Sucre -Dasssalud, desempeñándose como apoyo a la gestión mediante funciones técnicas en sistemas para procesar, actualizar, desarrollar, entre otros, de la información epidemiológica generada en los distintos municipios del Departamento de Sucre, así como la actualización del sistema SIVIGILA11.
Además se demostró, con la información contenida en los distintos contratos de prestación de servicios12 suscritos entre las partes, en la cláusula denominada “Valor del contrato y “forma de pago”, que el actor recibía una contraprestación cancelada mensualmente por los servicios realizados. También se demuestra el elemento subordinación, se vislumbra de la relación entre el demandante y el Departamento de Sucre, que la misma no fue con carácter 11 Sistema Nacional de Vigilancia en Salud Pública, creado para realizar la provisión en forma sistemática y oportuna de información sobre la dinámica de los eventos que afecten o puedan afectar la salud de la población Colombiana, información que se recolecta por Departamentos y Municipios, Ver página: https://portalsivigila.ins.gov.co/. 12 Ver los 29 contratos de prestación de servicios anexos en el archivo demanda páginas 20 a 143.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-33-33- 003-2020-00083-01. Demandante: Alfonso Monterroza Ávila. Demandado: Departamento de Sucre. 18 temporal, pues se suscribieron contratos entre el 27 de febrero de 2003 al 31 de diciembre de 2021, es decir, un lapso de 18 años en los que mediaron contratos de prestación de servicios, aun con pequeñas interrupciones entre uno y otro negocio jurídico.
Este ultimo elemento se aprecia también porque durante los años en que estuvo contratado el demandante con el departamento, ejecutó las mismas funciones, consonantes con los datos epidemiológicos generados por los municipios del Departamento de Sucre y la actualización, asistencia técnica, desarrollo, funcionamiento del aplicativo SIVIGILA, las cuales son propias del ente demandado, quienes a través de las Secretarias de Salud Departamental (antes Dasssalud) deben reportar a este sistema toda información de los eventos de salud que se presenten en el departamento y en los municipios que lo componen.
Luego, al revisar las funciones detallas en cada orden o contrato de prestación de servicios, se aprecia que las mismas estaban encaminadas al desarrollo de las acciones que debe prestar la Secretaria de Salud Departamental13, como lo es la vigilancia y control del cumplimiento de políticas y normas técnicas que expida el Ministerio de Salud, a través del Instituto Nacional de Salud, siendo entonces las labores desempeñadas por el actor necesarias y permanentes relacionadas con el funcionamiento ordinario de la entidad.
De los testimonios rendidos se aprecia que concuerdan que el señor Monterroza Ávila prestaba sus funciones en todo lo referente con el SIVIGILA, siendo la única persona con acceso a manejo de la cuenta y manejo de claves de dicho sistema, igualmente expusieron el cumplimiento de horarios de trabajo, que se encontraba sujeto a las órdenes y directrices de sus superiores, esto se corrobora con el testimonio de la señora Blaca Valderrama quien fuese funcionaria de la Secretaria de Salud, y manifestó ser la jefa directa del actor y en virtud de ello impartía órdenes y directrices, indicó además que, el actor debía entregar de manera semanal informes para poder ser presentados a través del aplicativo SIVIGILA.
Las pruebas allegadas al proceso, en armonía con la naturaleza de las funciones que desarrolló el demandante, permiten a la Sala concluir que se está en presencia 13 Ley 715 de 2001, Artículo 43 Competencias de los departamentos en salud. Sin perjuicio de las competencias establecidas en otras disposiciones legales, corresponde a los departamentos, dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdicción, atendiendo las disposiciones nacionales sobre la materia.
Para tal efecto, se le asignan las siguientes funciones: (…) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-33-33- 003-2020-00083-01. Demandante: Alfonso Monterroza Ávila. Demandado: Departamento de Sucre. 19 de una relación laboral, como en efecto lo determinó el A-quo y por los periodos debidamente probados dentro del proceso.
Ahora bien, en lo que respecta al objeto del recurso la parte demandante alega haberse desempeñado como funcionario de hecho durante los periodos en los cuales no se suscribieron contratos de prestación de servicios, arguyendo que las labores realizadas como técnico de sistemas son las mismas que realiza el empleo de técnico administrativo que hace parte de la planta de personal del Departamento de Sucre, que si bien no medio una vinculación legal y reglamentaria, se debió a la omisión de la ente departamental, sin embargo, insiste en que se demostró la prestación personal y subordinada en estos interregnos. Como se exteriorizó en el recuadro plasmado al inicio de este acápite, existen unos intervalos entre la suscripción de cada contrato de prestación de servicios a saber: del 28 de diciembre de 2003 al 28 de abril de 2004, del 30 de diciembre de 2004 al 7 de marzo de 2005, del 1° al 31 de enero de 2006, del 1° al 14 de enero de 2007, el 2 de enero de 2008, del 4 de marzo al 11 de abril de 2008, del 1° al 14 de julio de 2008, del 2 al 8 de enero de 2009, del 10 de febrero al 10 de marzo de 2009, del 12 al 14 de agosto de 2009, del 4 al 27 de enero de 2010, del 29 de diciembre de 2010 al 3 de enero de 2011, del 2 de enero al 8 de marzo de 2012, del 10 de agosto al 8 de octubre de 2012, del 2 al 16 de enero de 2013, del 18 al 29 de julio de 2013, del 2 al 22 de enero de 2013, del 12 de diciembre de 2014 al 2 de febrero de 2015, del 4 al 29 de enero de 2016, del 1 al 21 de julio de 2016, del 23 de diciembre de 2016 al 31 de marzo de 2017, del 2 al 23 de enero de 2018, del 26 de diciembre de 2018 al 31 de enero de 2019, del 2 de diciembre de 2019 al 27 de marzo de 2020 y del 1 de octubre de 2020 al 29 de enero de 2021.
No obstante, en el asunto que nos concierne, no concurren pruebas que acrediten la existencia del cargo de «técnico en sistemas» del Departamento de Sucre y si en gracia de discusión, las mismas hubiesen existido, no tendrían la vocación de dar cuenta de tal situación administrativa, ya que, solo podría haberse evidenciado mediante el acto de nombramiento de quien lo ocupara o el acto general con que se fijó la estructura y planta administrativa del organismo convocado, pues, tampoco se confirman hechos que demuestren los requisitos que se exigen para que se configure la figura alegada.
Adicionalmente, no probó la realización de funciones en la misma forma y apariencia de un empleo vinculado debidamente, o la prestación de servicios de manera NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-33-33- 003-2020-00083-01. Demandante: Alfonso Monterroza Ávila. Demandado: Departamento de Sucre. 20 personal, que por tales recibiera una remuneración y que se encontrara bajo subordinación, en los periodos de tiempo que se indica ejerció como funcionario de hecho, lo que lleva a concluir la no existencia de una relación de carácter laboral en los intervalos de tiempo en los cuales no estuvo vinculado por contratos de prestación de servicios.
Por lo anterior, esta Corporación confirmará la sentencia recurrida que negó las pretensiones de la demanda que guardan relación con el funcionario de hecho. Finalmente, corresponde a la Sala en virtud de lo establecido en el artículo 187 del C.P.A.C.A14 estudiar la excepción de prescripción, la cual si bien fue analizada por el A-quo este concluyó que la misma no se configuraba dada las circunstancias del caso, lo que lo hacía flexible, zanjando «amén del respeto a las sentencias de unificación del máximo órgano de lo contencioso administrativo, el Juzgado debe precisar, que el término de prescripción en el presente caso, debe contabilizarse a partir de la terminación del vínculo contractual con la entidad e identificable por el Despacho, como una verdadera relación “laboral”».
Respecto al fenómeno de la prescripción la posición del H. Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-025-21, unificó jurisprudencia precisando las siguientes reglas: «(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.» En dicha providencia, la alta Corporación consideró adecuado establecer un periodo 14ARTÍCULO 187.
CONTENIDO DE LA SENTENCIA. (…) En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas.
Negrillas fuera del texto. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-33-33- 003-2020-00083-01. Demandante: Alfonso Monterroza Ávila. Demandado: Departamento de Sucre. 21 de treinta (30) días hábiles, como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, constituya una «camisa de fuerza» para el Juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral.
Es así como, esta Corporación pese a que en el presente asunto se encuentra un apelante único- parte demandante- en aplicación del precedente judicial, lo reglado en el artículo 187 del C.P.A.C.A, de conformidad a lo establecido en el artículo 103 de la mencionada codificación, el cual indica que esta jurisdicción debe propender a la efectividad de los derechos reconocidos en la constitución y en garantía de la preservación del ordenamiento jurídico, y, tal como lo ha considerado el H. Consejo de Estado15, si el superior encuentra probada alguna excepción de fondo como es la prescripción extintiva, pese a no ser objeto de recurso, debe estudiarla y decidirla, con efecto se hará. Dicho lo anterior, la Sala al analizar el sub-lite precisa que el término de prescripción debe contabilizarse a partir de la terminación de cada uno de los vínculos contractuales que fueron identificados como relación laboral, en los cuales la interrupción haya superado los 30 días, y atendiendo la fecha de la reclamación administrativa la cual tuvo lugar el 9 de septiembre de 202216, así: Contrato N° Periodo contractual Plazo para reclamar OPS sin número de fecha 27 de febrero de 2003 27 de febrero a 27 de diciembre de 2003 28 de diciembre de 2006 OPS sin número de fecha 29 de abril de 2004 29 de abril al 29 de diciembre de 2004 30 de diciembre de 2007 OPS sin número de fecha 8 de marzo de 2005 8 de marzo al 31 de diciembre de 2005 2 de enero de 2008 15 “… Así mismo, por expresa autorización del artículo 187 del CPACA, esta Corporación puede -y debe- estudiar y decidir todas las excepciones de fondo, propuestas o no, y en este caso concreto el principio mencionado no la limita para el efecto.
En ese orden de ideas, si bien el recurso de apelación interpuesto por la entidad territorial demandada no cuestionó ni se refirió a la manera como el a quo efectuó el cómputo de la prescripción de la sanción moratoria reconocida en la sentencia, esta Subsección encuentra acreditados los elementos de juicio necesarios para declarar configurada, de oficio, la excepción de prescripción de la sanción moratoria por la consignación tardía del auxilio de cesantías correspondiente a los años 2001, 2002 y 2003.” Ver sentencia del Consejo de Estado Sección Segunda, de fecha 22/10/2020 M.P. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, Radicado N° 08001-23-31-000-2014-00254-01(4960-17) 16 Ver en Samai archivo denominado “Anexo Demanda(.pdf)” págs.1-5.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-33-33- 003-2020-00083-01. Demandante: Alfonso Monterroza Ávila. Demandado: Departamento de Sucre. 22 OPS sin número de fecha 1° de febrero de 2006- OPS sin número de fecha 15 de enero de 2007- OPS sin número de fecha 3 de enero de 2008- CPS N°00107 de fecha 14 de abril de 2008- OPS sin número de fecha 15 de julio de 2008- OPS sin número de fecha 15 de julio de 2008- OPS sin número de fecha 9 de enero de 2009- CPS N°56 de 2009- CPS N°144-1 - CPS N°082 de 2010 de 2009 y CPS N°41 de 2011 1° de febrero de 2006 al 31 de diciembre de 2011 2 de enero 2015 CPS N°70- 064 de 2012 9 de marzo al 9 de agosto de 2012 10 de agosto de 2015 CPS N°70- 342 de 2012 9 de octubre al 31 de diciembre de 2012 2 de enero de 2016 CPS N°042- 2013, CPS N°294-2013, CPS N°121- 2014, CPS N°051-2015, CPS N°095- 2016 y CPS N°398/2016 17 de enero de 2013 al 22 de diciembre de 2016 23 diciembre de 2019 Se aclara que respecto de los demás vínculos contractuales no opera el fenómeno prescriptivo, bien porque fueron continuos y/o se reclamaron dentro del término legal, en consecuencia, se declarará probado el fenómeno de la prescripción para los referidos períodos de tiempo; salvo los derechos los pensionales.
Así las cosas, considera la Sala que la sentencia de primera instancia deberá ser MODIFICADA, respecto de los extremos temporales en los que debe pagarse a título de indemnización las prestaciones sociales dejados de percibir por el actor y se declarará probada de oficio la prescripción para los periodos descritos en el recuadro que antecede, salvo lo relacionado con aportes en pensión. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-33-33- 003-2020-00083-01.
Demandante: Alfonso Monterroza Ávila. Demandado: Departamento de Sucre. 23 5.COSTAS. No hay condena en costas de segunda instancia, toda vez, que la actuación procesal de la parte en el expediente no lo amerita, apreciación entendida bajo el criterio objetivo valorativo de las costas. 6. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto el Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política, 7.
FALLA PRIMERO: MODIFICAR la Sentencia proferida el 15 de octubre de 20255 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, por lo expuesto en la parte considerativa, la cual quedará así: «PRIMERO: Declarar la nulidad del oficio Nº 1000-11.03/SSN0.1155 del 13 de diciembre de 2022, a través del cual, la administración departamental de Sucre le negó al señor Alfonso Monterroza Ávila el reconocimiento y pago de varias prestaciones sociales y emolumentos laborales.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, condenar al Departamento de Sucre a pagar al señor Alfonso Monterroza Ávila las prestaciones sociales y emolumentos laborales dejados de percibir en los siguientes períodos: -Desde el 3 de abril hasta el 3 de octubre de 2017. -Desde el 4 de octubre hasta el 4 de diciembre de 2017. -Desde el 5 de diciembre hasta el 31 de diciembre de 2017. -Desde el 24 de enero hasta el 24 de diciembre de 2018. -Desde el 11 de febrero hasta el 11 de diciembre de 2019. -Desde el 30 de marzo hasta el 30 de agosto de 2020. - Desde el 1° hasta el 30 de septiembre de 2020. -Desde el 1 de febrero hasta el 31 de diciembre de 2021.
Serán liquidados conforme al valor pactado en los contratos suscritos, debidamente indexadas, conforme quedó expuesto en la parte motiva de esta providencia. La totalidad del tiempo laborado se computará para efectos pensionales.
TERCERO: Condenar a la entidad demandada, a título de restablecimiento del derecho, tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional al señor Alfonso Monterroza Ávila, dentro de los períodos laborados por contrato de prestación de servicios, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados por él como contratista y los que se debieron efectuar, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-33-33- 003-2020-00083-01.
Demandante: Alfonso Monterroza Ávila. Demandado: Departamento de Sucre. 24 suma faltante en concepto de aportes, pero solo en el porcentaje que le correspondía como “empleador”. Por lo cual, la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al Sistema General de Seguridad Social en pensiones durante el tiempo que duró su vinculación, y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, deberá cancelar o completar, según sea el caso, el porcentaje que le correspondía como “trabajador”.
La totalidad del tiempo laborado se computará para efectos pensionales de conformidad con los períodos relacionados en el numeral anterior.
CUARTO: Declarar probada la excepción de prescripción de las prestaciones laborales reclamadas que se deriven de las órdenes o contratos de prestación de servicios, cuya duración va desde el 27 de febrero de 2003 hasta el 22 de diciembre de 2016, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión, de conformidad con lo dicho”
QUINTO: Niéguense las demás pretensiones de la demanda.
SEXTO: Sin condena en costas.
SÉPTIMO: La entidad demandada deberá cumplir la presente sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA.
OCTAVO: Ejecutoriada la presente providencia, Archívese el expediente, previa anotación de rigor la plataforma SAMAI.» SEGUNDO: NO CONDENAR en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente a su lugar de origen, previas las constancias respectivas. Se deja constancia que el proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión del día de hoy.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, JORGE ELIECER LORDUY VILORIA Firmado electrónicamente RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente