SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAGISTRADO PONENTE: Dr. JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Bucaramanga, tres (03) de abril de dos mil veinticinco (2025). MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CONSUELO PINZON HERNANDEZ abogados@rinconperez.com; DEMANDADO: NACIÓN - RAMA JUDICIAL- CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA dsajbganotif@cendoj.ramajudicial.gov.co; nurrear@cendoj.ramajudicial.gov.co; dsajbganotif@cendoj.ramajudicial.gov.co MINISTERIO PÚBLICO XIRYS MARÍA MORA ALVARADO xmora@procuraduria.gov.co TEMA: BONIFICACIÓN JUDICIAL EXPEDIENTE: 680013333005-2018-00258-02 Se decide el recurso de APELACIÓN, interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el ocho (08) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga.
I. ANTECEDENTES1 1. Pretensiones Mediante apoderado judicial la demandante persigue: (i) se inaplique todas y cada una de las normas que, inconstitucionalmente han representado la merma y restricción de derechos laborales de la señora CONSUELO PINZON HERNANDEZ; (ii) Declarar la nulidad de la Resolución No. DESAJBUR17-4620 notificada el 17 de agosto de 2017, mediante la cual se negó la reliquidación de las prestaciones sociales de la señora CONSUELO PINZON HERNANDEZ con inclusión de la “bonificación judicial”;
(iii) Que se declare la nulidad del acto ficto o presunto en 1 Expediente digital en SAMAI, índice 001 SIGCMA-SGC virtud del cual se deniega el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. DESAJBUR17-4620 notificada el 17 de agosto de 2017. A título de restablecimiento del derecho se ordene al ente demandado reliquidar las prestaciones sociales de la señora CONSUELO PINZON HERNANDEZ teniendo en cuenta la “bonificación judicial” que devenga en virtud del Decreto 383 de 2013 y demás decretos que lo desarrollan y modifican, ello desde el momento de su vinculación con la entidad.
Se ordene el reconocimiento de intereses moratorios, así como los ajustes sobre el valor de los ajustes o reliquidaciones efectuadas desde la fecha en que debieron pagarse los conceptos liquidados. Se ordene la indexación de las sumas ordenadas y el cumplimiento de la sentencia en los términos previstos en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Hechos Se dice en la demanda que: La demandante ha estado vinculada laboralmente a la Rama Judicial, desde el mes de septiembre del año 2012 y que actualmente se encuentra desempeñando el cargo de Profesional Universitaria Grado 16 en los Juzgados Administrativos de Bucaramanga. Mediante derecho de petición de fecha 31 de julio de 2017, la parte demandante elevó solicitud ante la Rama Judicial, peticionando que, se reliquiden sus prestaciones sociales incluyendo como factor salarial la bonificación judicial, sin embargo, la misma no se ha tenido en cuenta como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales a que tiene derecho.
Mediante Resolución No. DESAJBUR17-4620 de 2017, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, dio respuesta negativa al derecho de petición referido anteriormente, motivo por el que dicha decisión fue recurrida sin que, a la fecha de presentación de la demanda, se haya emitido respuesta alguna al respecto.
Normas Violadas y Concepto de Violación Supralegales, artículo 4 y 150 de la Constitución Nacional. SIGCMA-SGC Legales, Ley 4 de 1992, Artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, Decretos 383 y 384 de 2013 y Código Sustantivo del Trabajo. En resumen, considera la parte demandante que la bonificación judicial procuró la nivelación salarial, además su causación es continua, habitual y mientras el servidor permanezca en el servicio, se alega que dicho factor debe ser considerado como salario.
Solicita sea inaplicado los Decretos 383 y 384 de 2013 por resultar contrario a los fines superiores consagrados en los artículos referidos anteriormente. 3. Contestación a la Demanda La NACION-RAMA JUDICIAL-DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL, se opone a las declaraciones y condenas solicitadas, argumentando que su representada, contrario a incurrir en alguna irregularidad al negarse a efectuar dicho reconocimiento en favor de la demandante, manifiesta también, ha dado cumplimiento a los mandatos legales, por tal razón, estima que habrán de denegarse las pretensiones y presentó las excepciones de inepta demanda (integración de litis consorcio necesario), inexistencia del demandado, caducidad, falta de legitimación en la causa, cobro de lo no debido y la innominada.
Argumenta la accionada, que ha liquidado y pagado la asignación salarial y prestacional de sus servidores, con estricta sujeción a lo previsto en los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional para cada vigencia fiscal, pues dichos decretos, estipulan que ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido en tales normas, en concordancia con el art. 10 de la Ley 4 de 1992.
Agrega que, si bien, es cierto, la entidad opera como ejecutora de los recursos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación para efectos del pago de salarios y prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de esta circunscripción territorial, también lo es que, para cumplir dicha función, la Dirección Ejecutiva se encuentra atada a los Decretos salariales que anualmente expide el Gobierno Nacional.
Así mismo, adiciona que de reconocerse lo pretendido por la demandante, se afectaría directamente el Presupuesto General de la Nación, sin contar con la autorización previa del CONFIS ni con las partidas presupuestales adicionales asignadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que permitan el reconocimiento del carácter salarial que se demanda.
Afirma, que la Seccional se ha limitado a dar cumplimiento a la norma que crea la Bonificación Judicial, en razón SIGCMA-SGC a que no tiene facultad para interpretar las leyes e inaplicarlas, pues son los jueces en sus respectivos fueros, quienes a través de sentencias tienen tal facultad. II. SENTENCIA APELADA El Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga, decidió inaplicar por inconstitucionalidad e ilegal la expresión “únicamente” contenida en el art. 1 de los Decretos 383 de 2013 y demás decretos que lo modifican.
Asimismo, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados, en consecuencia, ordenó el reconocimiento de la bonificación judicial a favor de la demandante. También, declaró que operó el fenómeno de prescripción trienal de los derechos reclamados con anterioridad al 31 de julio de 2014. En consecuencia, resolvió: “PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucionalidad e ilegal, para el caso en concreto, la expresión “únicamente” contenida en el art. 1 de los Decretos 383 de 2013 y demás decretos que lo modifican, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. DESAJBUR17-4620 de 10 de agosto de 2017, por medio de la cual se negó la reliquidación de las prestaciones sociales de la parte demandante, con inclusión de la Bonificación Judicial creada con el Decreto 383 de 2013, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: DECLARAR la ocurrencia del silencio administrativo negativo derivado de la falta de respuesta del recurso de apelación, interpuesto contra el acto administrativo contenido en la Resolución No. DESAJBUR17-4620 de 10 de agosto de 2017, el cual negó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial y la reliquidación de las prestaciones sociales a la demandante.
CUARTO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo ficto producto de la ocurrencia del silencio administrativo negativo derivado de la falta de respuesta del recurso de apelación interpuesto en contra del acto administrativo contenido en la Resolución No. DESAJBUR17-4620 de 10 de SIGCMA-SGC agosto de 2017, el cual negó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial y la reliquidación de las prestaciones sociales a la demandante.
QUINTO: ORDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE BUCARAMANGA, a título de restablecimiento del derecho, si aún no lo ha hecho, a reconocer a favor de la parte demandante CONSUELO PINZON HERNANDEZ, la bonificación judicial creada por el Decreto 383 de 2013 como factor salarial, desde la fecha de exigibilidad a la entidad, esto es, el 31 de julio de 2014, en adelante, por el tiempo efectivamente laborado en la RAMA JUDICIAL, y hasta la terminación del vínculo laboral, reliquidando todas las prestaciones sociales devengadas por ella.
SEXTO: CONDENAR, a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE BUCARAMANGA, a pagar las diferencias resultantes entre las prestaciones sociales devengadas y las que resulten de la reliquidación ordenada.
SÉPTIMO: DECLARAR que en el presente asunto ha operado la prescripción trienal de las diferencias causadas con anterioridad al 31 de julio de 2014, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
OCTAVO: Las sumas reconocidas deberán ser debidamente actualizadas de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
NOVENO: La NACIÓN – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE BUCARAMANGA, dará cumplimiento a la sentencia de conformidad con los arts. 192 y 195 del CPACA. SIGCMA-SGC DÉCIMO: NO CONDENAR en costas de conformidad con lo expuesto en la parte motiva…” III. EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte demandada señala que, sobre la legalidad de los actos acusados, la Ley 4ta de 1992 y el Decreto 383 y 384 de 2013 son claros, por lo que, la entidad a la que representa no puede atribuirles a las disposiciones un alcance que no tienen, por lo que resultaría contrario en sentido natural conforme lo preceptúan los artículos 27 y 28 del Código Civil, por ende, al única posibilidad que tiene la administración de apartarse de las normas es cuando estas no son claras y abiertamente inconstitucionales, situación que no ocurre en el asunto de marras, donde la normatividad aplicada se presume legal y constitucional.
Insiste en la prosperidad de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva señalando que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha cancelado los salarios y prestaciones sociales a la parte demandante, de conformidad con los parámetros señalados en las normas que rigen la materia, fijados por el Gobierno Nacional, motivo por el que considera que debe convidar al proceso como pasivo al Gobierno Nacional, pues lo que se busca es modificar la norma establecida por el legislador.
Conforme al anterior fundamento invoca igualmente la excepción de inepta demanda, señalando que quién debía comparecer como demandado era el legislador. De igual forma, insiste en la prosperidad de la excepción de caducidad, bajo el entendido que los actos administrativos a demandar son los contenidos en los Decretos 383 y 384 de 2013, los cuales alega gozan de legalidad y se encuentran vigentes y que además debieron someterse a estudio de legalidad dentro de los cuatro meses siguientes a su expedición. Reitera el carácter no salarial de la bonificación judicial de empleados, razón por la cual las pretensiones señaladas con la demanda no están llamadas a prosperar, teniendo en cuenta que la entidad demandada está sometida al imperio de la Ley y obligada a aplicar el derecho vigente al tenor literal de su redacción, dándole estricto cumplimiento, pues no tiene facultad para interpretar las leyes e inaplicarlas, en razón a que son los Jueces en sus respectivos fueros, a través de sus sentencias, los que tienen esa potestad.
SIGCMA-SGC IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Por medio de auto del 24 de febrero de 2025 se admitió el recurso de apelación interpuesto contra de la sentencia de primera instancia en los términos de los artículos 67 y siguiente de la Ley 2080 de 2021. V. PRONUNCIAMIENTO FRENTE AL RECURSO DE APELACIÓN Y CONCEPTO DE FONDO. Tanto las partes como el Ministerio Público no se pronunciaron en esta oportunidad.
VI. CONSIDERACIONES 1. Cuestión Previa. - Advierte la Sala que no emitirá pronunciamiento alguno en relación con la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” propuestas por la parte demandada en el recurso de apelación, por cuanto la misma ya fueron objeto de análisis y decisión por parte del juez de primera instancia mediante auto de fecha 27 de septiembre de 2021, providencia que fue notificada debidamente y se encuentra debidamente ejecutoriada, conforme a lo dispuesto en los artículos 180 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, respecto de la cual no se interpusieron los recursos pertinentes. 2.
Problema Jurídica. - En el presente asunto, se circunscribe a determinar si: ¿Es procedente la inaplicación por inconstitucionalidad de la palabra “únicamente”, contenida en el artículo 1 del Decreto 383 2013, por medio de la cual se creó la bonificación judicial para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial? En caso afirmativo, ¿la bonificación judicial creada mediante el Decreto 383 de 2013, constituye factor salarial para reliquidar todas las prestaciones sociales de la demandante, desde el 01 de enero de 2013 y en adelante hasta cuando sigan causando.
SIGCMA-SGC Finalmente, deberá establecerse si en el presente asunto, ha operado la prescripción trienal sobre las mesadas que se han se reconocer. VII. MARCO JURÍDICO Y JURISPRUDENCIAL. 1. De la bonificación judicial El régimen salarial y prestacional de los empleados públicos corresponde al Gobierno Nacional a través del Gobierno Nacional de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 numeral 19 literal E de la Constitución Política de Colombia; dicho mandato constitucional, fue materializado en literal a del artículo 2 de la ley 4 de 19922, según los parámetros previstos en el artículo 2 ídem.
Con base en dichas normas generales, objetivos y criterios, el presidente de la República de Colombia, mediante Decreto 383 de 2013, estableció para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, el derecho a percibir una bonificación judicial, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 1. Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año al valor que se fija en las siguientes tablas, así: (…) En el artículo citado se precisa que la bonificación judicial será reconocida a partir del 1 de enero de 2013, se cancelará mensualmente por el servidor en tanto permanezca en el servicio.
Asimismo, advierte que esta solo será tenida en cuenta para la cotización en el sistema general de pensiones y para el sistema de seguridad social en salud. 2. Excepción de inconstitucionalidad 2 a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales SIGCMA-SGC La excepción de inconstitucionalidad o el control de constitucionalidad por vía de excepción, deviene del imperio y fuerza vinculante de la Constitución Política, cuya vigencia y aplicación real en el ordenamiento están consagradas en su artículo 48.
Esta institución jurídica consiste en la inaplicación de una norma en un caso concreto, ante la evidencia del desconocimiento de una norma de raigambre constitucional en un contexto en particular, y por ello sus efectos se circunscriben únicamente al preciso asunto que se somete a conocimiento del funcionario competente. Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia SU132/13 también ha señalado que, corresponde al Juez, oficiosamente, inaplicar actos administrativos, lesivos al ordenamiento superior, en virtud de la denominada excepción de inconstitucionalidad, veamos: “La jurisprudencia constitucional ha definido que “la excepción de inconstitucionalidad es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no puede dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”.
En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política”. A su turno el Consejo de Estado ha señalado sobre este tópico: “La figura de la excepción de inconstitucionalidad es un instrumento establecido por el artículo 4° de la Constitución Política, cuya aplicación se alega para que en caso de presentarse contradicción entre una norma de rango legal y otra de rango constitucional, se aplique esta última, con el fin de preservar las garantías constitucionales, que sólo procede para resolver casos o situaciones concretas o subjetivas, de modo que quien la hace efectiva es la autoridad que conoce del correspondiente caso y sus efectos, por consiguiente, son subjetivos o interpartes.
(…) Ahora bien, para hacer uso de este medio excepcional es necesario que la contradicción sea manifiesta, esto es, que la norma constitucional y la legal riñan de tal manera SIGCMA-SGC que del simple cotejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultánea. (…)”9 Ahora bien, el artículo 1° del Decreto 383 de 2013, que crea la bonificación judicial dispone expresamente que esta prestación “únicamente” constituye factor salarial para efecto de los aportes al sistema de seguridad social, con lo cual excluye esta prestación de la base remuneratoria de los trabajadores.
En este orden de ideas, la sala estima que el término “únicamente” en el contexto ya reseñado, es contrario a los postulados constitucionales que garantizan los derechos laborales mínimos, especialmente al artículo 53 de la CP que consagra la aplicación del principio de igualdad en materia laboral, por lo cual acertó el fallador a quo al inaplicar, para el caso sub iudice la expresión que a continuación se subraya de la citada norma: "Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones II al Sistema General de Seguridad Social en Salud." Según lo discurrido, se impone en este caso la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 4° de la Constitución Política, mediante la facultad que prevé el artículo 148 del CPACA, toda vez que la exclusión que estipula el artículo 1 del Decreto 383 de 2013, riñe con lo dispuesto en el artículo 53 Superior, luego resulta necesario privilegiar el imperio de esta última, con las consecuencias que se señalarán en los restantes acápites. 3.Factor salarial de la bonificación judicial: Elementos que constituyen salario: Todo derecho se desprende de la Constitución Política de 1991, mediante su Artículo 53 que facultó al Congreso de la República para expedir el estatuto del trabajo teniendo en cuenta para su creación el seguimiento de los principios de "Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación SIGCMA-SGC más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las frentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, Ia capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad".
De igual forma dispuso que: "Los convenios internacionales del trabajo, previamente ratificados y aceptados en debida forma, serían parte de la legislación interna". Igualmente dispuso que: "La ley los contratos los acuerdos, convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores".
De esa manera, el bloque de constitucionalidad, los tratados y convenios internacionales son también aplicables y de obligatorio cumplimiento, como parámetro de legalidad de las actuaciones del Estado, de tal forma que si no se aplican se estaría vulnerando la propia Constitución. Aún más, los acuerdos, contratos y la misma ley no pueden desfavorecer los derechos de los trabajadores.
Ahora bien, corno convenio internacional relevante en el tema bajo estudio, entre otros, se encuentra el Convenio sobre la Protección del Salario (Convenio, núm. 95, 1949), adoptado en Ginebra en la 3T reunión CIT, que tuvo su entrada en vigor el 24 de septiembre de 1952, ratificado por Colombia el 7 de junio de 1963, que legitimado por la propia Constitución, dispuso que "el término salario significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo,,fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar".
La Sección Cuarta del H. Consejo de Estado en sentencia del 17 de marzo de 2016, en el proceso radicado 760012331000201101867-01, se pronunció respecto del concepto de salario así: De acuerdo con el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, “constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”.
SIGCMA-SGC El H. Consejo de Estado en pronunciamiento del 21 de octubre de 2011, ha definido este concepto de la siguiente manera: En cuanto al salario se ha entendido de manera general que es todo lo que se paga directamente por la retribución o contraprestación del trabajo realizado. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado al precisar el concepto de salario expresó que “(…) en términos generales, constituye salario todo lo que recibe el servidor público como retribución por sus servicios de manera habitual y periódica, sea cualquiera la denominación que se le de.
Es decir, el salario es la consecuencia directa del derecho fundamental al trabajo y principio mínimo fundamental de ese derecho, al tenor del artículo 53 de la Carta, que consagra como tal, entre otros, la “remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la calidad y cantidad de trabajo” A su vez, esta Sección en sentencia del 25 de marzo de 2004 proferida dentro del proceso referenciado con el número 1665-03, dijo que “(…) el concepto de salario ha sido definido en la ley laboral colombiana, tradicionalmente como la retribución por el servicio prestado.
Por ello, todo pago recibido del empleador que además de tener un propósito retributivo constituya un ingreso personal del funcionario y sea habitual, tiene NATURALEZA salarial.” Sobre el particular, se ha pronunciado igualmente la Corte Constitucional estableciendo: Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación o retribución directa y onerosa del servicio, y que ingresan real y efectivamente a su patrimonio, es decir, no a título gratuito o por mera liberalidad del empleador, ni lo que recibe en dinero en especie no para su beneficio ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, ni las prestaciones sociales, ni los pagos o suministros en especie, conforme lo acuerden las partes, ni los pagos que según su naturaleza y por disposición legal no tienen carácter salarial, o lo tienen en alguna medida para ciertos efectos, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales, acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando por disposición expresa de las partes no tienen el carácter de salario, con efectos en la liquidación de prestaciones sociales.
SIGCMA-SGC Así pues, constituye salario, en general, toda suma que remunere el servicio prestado por el trabajador y no hacen parte de este, (i) los pagos ocasionales y que por mera liberalidad efectúa el empleador, como bonificaciones; (ii) los pagos para el buen desempeño de las funciones a cargo del trabajador, como el auxilio de transporte;
(iii) las prestaciones sociales y (iv) los beneficios o bonificaciones habituales u ocasionales de carácter extralegal, si las partes acuerdan que no constituyen salario. Considera esta Sala que la bonificación judicial fue creada con el fin de nivelar a los funcionarios y empleados de la rama judicial, toda vez que la situación salarial en la cual se encontraban inmersos con antelación al Decreto 383 de 2013, no era acorde con los deberes de las labores que deben cumplir y se traducen en desconocer el emolumento creado mediante el Decreto citado, lo que traería consigo una afectación de manera directa a los ingresos del trabajador y lo deja en un plano de desigualdad frente a los demás empleados y funcionarios que gozan de este beneficio.
VIII. CASO EN CONCRETO Revisado el plenario, la Sala encuentra probado: • Certificación del 04 de febrero de 2015 suscrita por la Coordinadora de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional Bucaramanga, mediante la cual se constató que la señora CONSUELO PINZON HERNANDEZ identificada con cédula de ciudadanía No. 63.367.726 se encuentra vinculado a la RAMA JUDICIAL desde el 17 de septiembre de 20123. • Petición elevada por la demandante el 31 de julio de 2017 ante la entidad demandada, con el fin de obtener, entre otras peticiones, la reliquidación de sus prestaciones sociales, con inclusión de la Bonificación Judicial creada mediante Decreto 383 de 20134. • Resolución No. DESAJBUR17-4620 del 17 de agosto de 2017, mediante la cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Seccional Bucaramanga, negó las peticiones elevadas por la parte demandante, puntualmente las referentes al reconocimiento y pago de la diferencia 3 Fol. 40 archivo No. 001 – índice No 03 de SAMAI 4 Fol. 14 archivo No. 001 – índice No. 03 de SAMAI SIGCMA-SGC prestacional dejada de percibir por cuenta de la falta de inclusión de la bonificación judicial5. • La demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión anterior, el cual no fue resuelto por la entidad demandada, configurándose el silencio administrativo negativo.
Conforme a los anteriores hechos, la Sala efectuará las siguientes precisiones: - Carácter salarial de la Bonificación Judicial decreto 383 de 2013. De conformidad con el marco jurídico y jurisprudencial reseñado de cara a las pruebas aportadas, esta Sala advierte que: i) la bonificación judicial creada en el decreto 383 de 2013 tiene por finalidad compensar la desnivelación salarial existente entre los funcionarios de la Rama Judicial; ii) y que la misma se percibe como contraprestación de los servicios prestados de forma mensual y con carácter permanente, por lo cual se configuran los elementos para que constituya factor salarial.
En ese sentido, si bien las demandantes ha sido beneficiarias de la bonificación judicial a la misma no se le ha reconocido como factor salarial para efectos de liquidación de prestaciones sociales, desmejorando su remuneración, y vulnerando el principio de progresividad del trabajador. De otra parte, el recurrente afirma que acceder a dicho reconocimiento conlleva a la modificación de las normas que regulan el régimen salarial de los servidores de la Rama Judicial, sin que para el efecto exista norma que las derogues o sentencia que declare su inconstitucionalidad o ilegalidad.
Al respecto, la Sala precisa que si bien el artículo 1° del decreto 383 de 2013 no ha sido derogado, lo cierto es que existe jurisprudencia del órgano de cierre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en las que condena a la entidad demandada al reconocimiento y pago del referido emolumento como factor salarial, por lo cual, negar las pretensiones objeto del presente proceso constituiría vulneración a las condiciones de igualdad del trabajador, afectando en igual sentido la seguridad jurídica de las autoridades judiciales como de los beneficiarios de la prestación. En consecuencia, considera la Sala que los actos administrativos demandados, además de generar graves repercusiones y desmedro de carácter económico al régimen prestacional del demandante, contradice principios y postulados de rango constitucional, como los contenidos en el artículo 53°; además de los incorporados 5 Fol. 26 – 28 archivo No. 001 – índice No. 03 de SAMAI SIGCMA-SGC en la Ley 4ª de 1992- ley marco sobre el sistema y criterio de la estructura salarial de la función pública.
Por lo anterior, le asiste razón al Juez de Primera Instancia en declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, y ordenar la reliquidación de las prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial. - De la afectación de la sostenibilidad fiscal con el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial y prestacional.
El apelante manifiesta que otorgarle un alcance superior al Decreto 383 de 2013, afectaría el mandato de sostenibilidad fiscal, en la medida que provocaría la disposición de recursos públicos adicionales para sufragar necesidades no proyectadas. Al respecto, la Sala considera que el principio orientador de sostenibilidad fiscal introducido en la Constitución Política por el acta legislativa 03 de 2011, no puede primar sobre los derechos de los trabajadores, en la media que si bien como autoridades judiciales se tiene la obligación de ponderar la situación económica de la entidad al momento de proferir sentencias con el fin de no lesionar o desconocer su sostenibilidad fiscal; por mandato constitucional también el Estado debe garantizar la protección de los trabajadores por encima de cualquier circunstancia que ponga en riesgo sus principios mínimos fundamentales6.
Bajo ese orden, el parágrafo del artículo 334 de la Constitución Política señala: “Artículo 334. (…) Parágrafo. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá 6“Artículo 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”.
SIGCMA-SGC invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”. (Subrayado fuera de texto). De lo anterior, considera la Sala que el no reconocimiento de la bonificación judicial creada mediante Decreto 383 de 2013 como factor salarial y prestacional, desconoce su objetivo encaminado a que los servidores y funcionarios señalados en el mismo, perciban igual remuneración con independencia del régimen salarial por el que optaron, situándolos en condición de desigualdad, trasgrediendo además el principio de progresividad.
En consecuencia, no es factible alegar la afectación de la sostenibilidad fiscal de la entidad, como criterio para que la bonificación judicial no ostente carácter salarial y prestacional, cuando con ello se configura afectación de principios y garantías constitucionales. - De la vulneración del debido proceso con la inaplicación del Decreto 383 de 2013.
Refiere el apelante que, el Juez de primera instancia vulneró el debido proceso al inaplicar el artículo 1° del decreto 383 de 2013, sin desvirtuar la presunción de constitucionalidad del mismo, en la medida que lo confrontó con una interpretación jurisprudencial, y no con preceptos constitucionales. En relación, la Sala precisa que, por mandato constitucional el Juez tiene la potestad de inaplicar normas que vulneren la Constitución Política o la Ley.
Asimismo, que el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial únicamente para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, va en contravía del precepto constitucional 53° que reconoce el principio de progresividad, y demás principios mínimos fundamentales de los trabajadores.
En consecuencia, al quedar plenamente acreditado que el Juez de Primera Instancia actuó en cumplimiento del deber legal de velar porque prevalezca la Constitución sobre una norma de carácter legal contraria a la misma, no se configura vulneración del debido proceso, y se debe inaplicar por inconstitucional la expresión: “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”.
Al respecto debe precisar esta Sala que resulta necesario MODIFICAR el numeral PRIMERO de la parte resolutiva de la sentencia recurrida, en el sentido de SIGCMA-SGC complementar y aclarar que la expresión que se inaplicará por inconstitucionalidad, es la siguiente “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud” contenido en el artículo 1° del Decreto No. 383 de 2013, y reproducida en los Decretos No. 1269 de 2015, 246 de 2016,1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021 y 471 de 2022, por las razones expuestas que prevé el Decreto 383 de 2013, respecto de la declaratoria de nulidad de los actos acusados y el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial con la correspondiente orden de reliquidación. - Prescripción De acuerdo con lo probado dentro del plenario, se evidencia que la parte demandante devengó la bonificación judicial en forma continua, mensual y habitual, sin que la misma haya sido considerada al momento de la liquidación de las demás prestaciones sociales devengadas y reconocidas.
Ahora bien, en lo que respecta a la prescripción trienal alegada por la parte demandada, observa esta corporación que, la decisión adoptada por el Juez de Conocimiento se ajusta a los hechos debidamente acreditados pues, si bien, es cierto, la parte demandante ya se encontraba vinculada con la rama judicial para el 1 de enero de 2013, no lo es menos que, la petición de reliquidación fue radicada el 31 de julio de 2017, esto es, cuando ya se habían superado ampliamente tres (3) años siguientes al 1 de enero de 2013, por tanto, existe prescripción de los derechos laborales para las sumas causadas con anterioridad al 31 de julio de 2014. - Caducidad Está excepción no se encuentra llamada a prosperar, ello teniendo en cuenta el contexto fáctico descrito en la demanda, esto es, la reliquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos devengados por el aquí demandante con inclusión de la Bonificación Judicial, pues bajo este marco, el derecho reclamado se cataloga como prestación periódica y, por lo tanto, el acto administrativo que decide sobre la reclamación en torno a ella puede demandarse en cualquier tiempo, motivo por el que se despachara desfavorablemente este argumento del recurso.
IX. CONDENA EN COSTAS SIGCMA-SGC Ahora, frente a la condena en costas en segunda instancia, conviene precisar que de conformidad con el art. 188 de la Ley 1437 de 2011, «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Recientemente la Subsección B de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 1° de junio de 20234 sostuvo que, la palabra «disponer» a la que hace referencia la citada norma, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución, correspondiendo al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma; ponderación que, advirtió, se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En igual sentido la Subsección A de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 14 de septiembre de 20234 aclaró que adoptaba una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normatividad (adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021 al art. 188 de la Ley 1437) se le imponga al juez “analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art. 188 de la Ley 1437 de 2011”[1].
Visto lo anterior, teniendo en cuenta que el criterio objetivo valorativo ha sido superado, conforme lo ha señalado la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, se hace necesario abandonarlo para ajustar la posición de la Sala a los lineamientos del órgano de cierre de esta jurisdicción, lo cual implica que de ahora en adelante se prohijará un criterio subjetivo, para el análisis del caso concreto en materia de costas procesales.
Así mismo, es esta la postura que se estima más favorable a la parte vencida, porque, adicional a lo ya expuesto, consulta el criterio contenido en sentencia de tutela proferida por la Subsección B del Consejo de Estado, el 8 de febrero de 2019, regla que ha venido siendo adoptada por esta corporación: SIGCMA-SGC «( ) 2.5.2 Sobre la condena en costas ( ) Luego, al no existir en la Corporación una postura consistente y unificada sobre el asunto, no podría hablarse de un precedente judicial vinculante para la autoridad judicial y, por tanto, está facultada para acoger el criterio que estime más ajustado a derecho ( )».
Fuera de texto. En tal virtud, y por no advertirse actuación temeraria o mala fe atribuirle a la parte demandada, vencida en juicio, ni conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, así como tampoco se presenta una carencia de fundamentación legal en la demanda, la Sala se abstendrá de disponer condena en costas en segunda instancia contra ninguna de las partes.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR el numeral PRIMERO de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia de fecha de ocho (08) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial De Bucaramanga, el cual quedará así: “PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucionalidad e ilegal, para el caso en concreto, la expresión ““y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud” contenido en el artículo 1° del Decreto No. 383 de 2013, y reproducida en los Decretos No. 1269 de 2015, 246 de 2016,1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021 y 471 de 2022, por las razones expuestas en la parte motiva.”
SEGUNDO: CONFIRMAR en todos los demás aspectos la providencia del ocho (08) de noviembre de dos mil veintiuno (2021).
TERCERO: SIN CONDENA EN COSTAS en ambas instancias.
CUARTO: ORDENAR la devolución del expediente al Juzgado de origen, una vez ejecutoriada la presente providencia previas las constancias en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, por conducto de la secretaria de esta corporación. SIGCMA-SGC
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala, según Acta No. 039 de 2025. [Firmado electrónicamente] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Ponente [Firmado electrónicamente] [Firmado electrónicamente] MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ LUISA FERNÁNDA FLOREZ REYES Magistrada Magistrada