TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN 1 Mocoa, veintisiete (27) de marzo de dos mil veintiséis (2026). Magistrado Ponente: Marco Antonio Muñoz Mera RADICACIÓN: 86001333300220260002401 ACCIONANTE: NORA ALBA ISABEL PÉREZ TORO ACCIONADO: EMSSANAR – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTROS ACCIÓN: TUTELA Tema: - Derecho a la salud - Tratamiento integral I. OBJETO DE LA PROVIDENCIA La Sala de Decisión, dentro del término legal, procede a resolver lo que en derecho corresponde respecto de la impugnación presentada por la parte accionada –EMSSANAR EPS S.A.S, contra la sentencia proferida el 03 de marzo de 2026, mediante la cual el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa, concedió el amparo solicitado, en los siguientes términos1: “PRIMERO.- TUTELAR los derechos fundamentales de la salud, vida y dignidad humana, de la señora NORA ALBA ISABEL PEREZ TORO, identificada con cédula de ciudadanía No. 27.355.635, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. SEGUNDO.- ORDENAR a EMSSANAR E.P.S. que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a: • Autorizar formalmente el procedimiento quirúrgico denominado nefroureterectomia laparoscópica ordenado por su médico tratante. • Autorizar y asignar cita de valoración por anestesiología • Autorizar los insumos médicos requeridos para la realización del procedimiento incluidos los expresamente indicados en la orden quirúrgica.
TERCERO. - ORDENAR a EMSSANAR E.P.S. S.A.S. que, una vez realizada la valoración por anestesiología, garantice la programación y práctica del procedimiento quirúrgico en el menor tiempo clínicamente posible, sin imponer barreras administrativas ni dilaciones injustificadas.
CUARTO: ORDENAR a EMSSANAR E.P.S. S.A.S. garantizar el tratamiento integral derivado del diagnóstico de tumor en pelvis renal derecha, suministrando de manera oportuna, continua y completa todos los servicios, procedimientos, medicamentos, exámenes, controles, terapias, insumos y valoraciones que sean prescritos por el médico tratante adscrito a su red de servicios, siempre que guarden relación directa con la patología diagnosticada, sin exigir trámites adicionales que constituyan barreras administrativas.
QUINTO. DESVINCULAR del presente trámite al MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, HOSPITAL DEPARTAMENTAL DE NARIÑO y a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, por no evidenciarse acción u omisión directa que haya generado la vulneración de los derechos fundamentales reclamados.
SEXTO: ADVERTIR a EMSSANAR E.P.S. que los trámites administrativos, las demoras en autorizaciones, la falta de convenios o de disponibilidad de recursos no pueden ser invocados como justificación para incumplir la presente 1Índice 03 redirecciona a las actuaciones adelantadas en primera instancia- índice 19 /Samai Radicado: 2026-00024 Accionante: Nora Alba Isabel Pérez Toro 2 orden, dado que prevalece la protección de la vida y la salud del paciente sobre cualquier trámite interno. (…)“ II.
ANTECEDENTES 2.1. Solicitud de amparo2. La señora Nora Alba Isabel Pérez Toro, presentó acción de tutela, con el fin de proteger sus derechos fundamentales a la salud en conexidad con la vida, presuntamente vulnerados por las entidades accionadas, formulando las siguientes pretensiones: “1. Se tutele el derecho fundamental a la salud por conexidad con el derecho fundamental a la vida. 2.
En concordancia a lo anterior se proceda en el término de 48 horas se realice el trámite administrativo en EMSANNAR EPS SAS Y EL HOSPITAL UNIVERSITARIO DEPARTAMENTAL DE NARIÑO, lugar donde se vienen realizando los procedimientos y valoraciones y se otorguen las citas y se realicen los procedimientos para mejorar mi salud, además que se reúna la junta médica y se exploren mis posibilidades para extraer el tumor, ya que soy una paciente de 60 años y mi salud es muy frágil en el momento, esta enfermedad imposibilita el desarrollo de mis actividades diarias y descalifica mi calidad de vida. 3.
Ordenar a la entidad prestadora de salud EMSANNAR EPS SAS. de la cual soy contribuyente, me brinde tratamiento integral de salud y lo que comprende medicamentos incluidos o no en el PBS, asignación de citas,con medicina general y especializada, realización de todos los procedimientos que requiera, exámenes médicos especializados y todo lo que el medico prescriba las veces requeridas las terapias oncológicas propias de pacientes cancerígenos consistentes en radioterapias, quimioterapias, yodoterapias, en aras de tener una buena calidad de vida y lograr el restablecimiento de mi salud, de igual manera las remisiones, terapias físicas, tratamientos, cirugía y lo que comprenda y garantice mi salud a clínicas y/o hospitales dentro o fuera de la ciudad si fuere necesario. 4.
Prevenir a las entidades prestadoras de salud accionadas que se abstengan de realizar las correspondientes acciones que motivaron la presentación de esta acción constitucional.” 2.2. Hechos relevantes3 En síntesis, las pretensiones se sustentaron en el siguiente fundamento fáctico: La accionante manifestó que se encontraba afiliada a EMSSANAR EPS S.A.S. y que, el 3 de noviembre de 2025, fue remitida al municipio de Pasto(N) por un fuerte dolor abdominal, donde le practicaron varios estudios.
Indicó que, ante la persistencia del dolor, le realizaron una «ureterorrenoscopia con biopsia», en la que se halló un tumor papilomatoso de más de 2 cm que comprometía toda la pelvis renal. Señaló que los estudios permitieron diagnosticar «nefropatía obstructiva crónica del riñón derecho, hidronefrosis grado III» y una lesión sugestiva de «carcinoma urotelial» en la pelvis renal derecha.
Añadió que, después 2Índice 03 redirecciona a las actuaciones adelantadas en primera instancia- índice 01/Samai 3 Índice 03 redirecciona a las actuaciones adelantadas en primera instancia- índice 01/Samai Radicado: 2026-00024 Accionante: Nora Alba Isabel Pérez Toro 3 del procedimiento continuó con dolor agudo y nuevas molestias, por lo que le ordenaron más estudios, aunque su realización se dificultó por problemas de autorización. Manifestó que el 4 de diciembre de 2025 le informaron la necesidad de practicar una «nefroureterectomía laparoscópica con segmento vesical», pero expresó temor frente a esa cirugía por su edad y por las secuelas que le dejó la intervención previa, la cual describió como muy dolorosa y de recuperación prolongada.
Sostuvo que le informaron sobre la realización de una junta médica especializada para valorar otras opciones de tratamiento, pero que esta no se había llevado a cabo. Agregó que tenía autorizadas dos tomografías, sin que hubiera logrado acceder a las citas, y destacó que su condición de adulta mayor y su estado de salud le dificultaban realizar personalmente los trámites necesarios.
Finalmente, mediante escrito de adición del 25 de febrero de 20264, informó que, aunque la EPS ya había gestionado la junta médica y las tomografías, la vulneración persistía ahora en la fase quirúrgica. En consecuencia, solicitó la autorización inmediata de la «nefroureterectomía laparoscópica con segmento vesical», junto con la valoración por anestesiología y el suministro de los insumos prescritos por el especialista, al considerar que, por la naturaleza oncológica de su caso, se trataba de un tratamiento vital y urgente. 2.3.
Intervención de los accionados 2.3.1. Hospital Departamental de Nariño5 Sostuvo que brindó atención especializada según su nivel de complejidad, sin incurrir en omisiones, pues su obligación se limitaba a la prestación asistencial y no al aseguramiento. Indicó que la responsabilidad de garantizar el acceso integral y continuo recaía en la EPS, por lo que no podía atribuírsele al hospital la falta de autorizaciones o la interrupción del servicio.
Añadió que, según la auditoría médica, la paciente recibió manejo quirúrgico y clínico adecuado; no obstante, evidenció que la EPS no había autorizado las tomografías de abdomen, pelvis y tórax. Finalmente, manifestó que las pretensiones de transporte, alojamiento y alimentación excedían su órbita funcional, por lo que propuso la falta de legitimación en la causa por pasiva y solicitó su desvinculación. 2.3.2.
Superintendencia Nacional de Salud6 Sostuvo que no tenía responsabilidad en la presunta vulneración de derechos, pues no se le atribuía ninguna acción u omisión frente a la 4 Índice 03 redirecciona a las actuaciones adelantadas en primera instancia- índice 15 /Samai 5Índice 03 redirecciona a las actuaciones adelantadas en primera instancia- índice 06 /Samai 6 Índice 03 redirecciona a las actuaciones adelantadas en primera instancia- índice 08 /Samai Radicado: 2026-00024 Accionante: Nora Alba Isabel Pérez Toro 4 prestación de los servicios reclamados.
Indicó que las pretensiones estaban dirigidas contra la EPS, por ser la entidad obligada a garantizar el acceso a la atención en salud, y no contra la Superintendencia, cuyas funciones se limitan a la inspección, vigilancia y control. Añadió que no presta servicios médicos, no ejerce aseguramiento y tampoco actúa como superior jerárquico de las EPS ni de sus agentes interventores.
Finalmente, aunque recordó que el servicio de salud debe prestarse de manera integral y sin barreras, especialmente en casos de pacientes con cáncer, insistió en que ese deber correspondía exclusivamente a la entidad aseguradora, por lo que solicitó su desvinculación del trámite. 2.3.3. Instituto Departamental de Salud de Nariño7 Sostuvo que la atención integral de la accionante correspondía a EMSSANAR EPS, por ser la entidad encargada de garantizar y financiar los servicios de salud, incluso aquellos no cubiertos con la UPC.
Añadió que, en el caso concreto, tampoco tenía competencia funcional ni territorial, pues la actora se encontraba afiliada y domiciliada en Mocoa, Putumayo. Con base en ello, afirmó que no le asistía obligación alguna frente a las prestaciones reclamadas, propuso la falta de legitimación en la causa por pasiva y solicitó su desvinculación del trámite. 2.3.4.
EMSSANAR E.P.S.8 Sostuvo que no vulneró los derechos fundamentales de la accionante, puesto que garantizó de manera continua el acceso a los servicios de urología oncológica. Señaló que no existían trabas administrativas, toda vez que las tomografías de abdomen, pelvis y tórax, así como la junta médica, fueron autorizadas y efectivamente realizadas.
Con fundamento en ello, alegó la configuración de una carencia actual de objeto por hecho superado. Añadió que la tutela resultaba improcedente por falta de subsidiariedad, al no acreditarse una negativa expresa o el agotamiento de los canales de gestión. Asimismo, se opuso a la orden de tratamiento integral, argumentando que no procedían mandatos sobre tecnologías futuras o no prescritas, y aclaró que la ejecución material de las citas correspondía a las IPS y no a la labor de aseguramiento de la EPS.
Finalmente, manifestó que la agente especial interventora no ostentaba responsabilidad personal en el cumplimiento de fallos por ser auxiliar de la justicia, y advirtió que cualquier actuación judicial debía notificarse personalmente a dicha funcionaria para evitar nulidades. 7 Índice 03 redirecciona a las actuaciones adelantadas en primera instancia- índice 09 /Samai 8 Índice 03 redirecciona a las actuaciones adelantadas en primera instancia- índice 10 /Samai Radicado: 2026-00024 Accionante: Nora Alba Isabel Pérez Toro 5 2.3.5.
Concepto del Ministerio Público9 Sostuvo que la accionante, por su edad y diagnóstico oncológico, requería atención integral y oportuna, y que las órdenes médicas debían cumplirse sin dilaciones. Indicó que las demoras en las citas y en la junta médica constituían barreras administrativas que afectaban sus derechos fundamentales. Por último, señaló que debía ordenarse de manera urgente la práctica de los estudios, la realización de la junta médica y la continuidad del tratamiento integral. 2.4.
De la providencia impugnada10. El A quo consideró acreditada la vulneración de los derechos fundamentales a la salud, la vida y la dignidad humana de la accionante, al advertir que EMSSANAR no había autorizado de manera oportuna el procedimiento quirúrgico ordenado, la valoración por anestesiología ni los insumos requeridos para su práctica, a pesar de existir orden médica clara, exámenes prequirúrgicos y cotización del procedimiento.
Precisó que, el análisis del caso no se limitó a los hechos inicialmente expuestos en la tutela, pues tomó en cuenta el escrito de adición allegado por la parte actora, a partir del cual advirtió que la situación fáctica había cambiado, si bien ya se habían practicado las tomografías y realizado la junta médica, persistía una nueva vulneración relacionada con la fase quirúrgica, esto es, la falta de autorización formal de la cirugía, de la cita con anestesiología y de los insumos especializados prescritos.
Sobre esas nuevas órdenes y tratamientos fue que el despacho centró su valoración. Con fundamento en ello, sostuvo que la EPS no podía fraccionar el servicio ni supeditar la continuidad del tratamiento a trámites administrativos internos, menos aún tratándose de una paciente de la tercera edad con tumor agresivo en la pelvis renal derecha.
Concluyó, entonces, que subsistían barreras administrativas injustificadas, razón por la cual concedió el amparo y ordenó autorizar de manera inmediata el procedimiento, la valoración prequirúrgica, los insumos requeridos y el tratamiento integral derivado de la patología diagnosticada. 2.6. De la Impugnación. 2.6.1. EMSSANAR E.P.S.11 Sostuvo que no compartía el fallo de primera instancia, en especial la orden de tratamiento integral, por considerar que recaía sobre servicios futuros y no prescritos de manera concreta.
Indicó que no se acreditó una negativa expresa, una omisión reiterada ni una interrupción injustificada que justificara una orden de ese alcance. 9 Índice 03 redirecciona a las actuaciones adelantadas en primera instancia- índice 12 /Samai 10Índice 03 redirecciona a las actuaciones adelantadas en primera instancia- índice 19 /Samai 11Índice 03 redirecciona a las actuaciones adelantadas en primera instancia- índice 22 /Samai Radicado: 2026-00024 Accionante: Nora Alba Isabel Pérez Toro 6 Señaló, además, que había adelantado las gestiones de aseguramiento a su cargo y que la ejecución material de citas y procedimientos correspondía a las IPS de su red, por lo que no podían atribuírsele directamente las demoras operativas.
Añadió que el juez constitucional no podía impartir órdenes generales sobre servicios no ordenados, y solicitó revocar o modificar la decisión, especialmente en lo relativo al tratamiento integral. 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Corporación es competente para decidir la impugnación interpuesta por la entidad accionada, considerando que el fallo de primera instancia fue proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa, del cual esta Corporación es su Superior Funcional. 2.
Problema jurídico En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si la orden de tratamiento integral impartida por el A quo se encuentra jurídicamente justificada en el caso concreto, a la luz de la situación clínica de la accionante, las órdenes médicas allegadas al expediente y los argumentos expuestos por la entidad recurrente respecto del alcance de las prestaciones amparadas. 3.
Respuesta al problema jurídico La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, al considerar que la orden de tratamiento integral se encuentra jurídicamente justificada en el caso concreto, habida cuenta de la situación clínica de la accionante, de la existencia de órdenes médicas expresas y de las barreras administrativas que afectaron la continuidad y oportunidad del servicio.
En ese sentido, no se advierte que el A quo hubiera desbordado el marco excepcional de la acción de tutela, sino que adoptó una medida necesaria para garantizar una atención completa, continua y articulada frente a la patología que aqueja a la paciente. 4. Análisis jurídico Para dar respuesta al problema jurídico y para soportar la decisión judicial que más adelante se tomará, se procede a estudiar los argumentos, jurídicos, fácticos y probatorios de la siguiente manera: 4.1 Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 199112, fue concebida 12 Decreto 2591 de 1991.
Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su Radicado: 2026-00024 Accionante: Nora Alba Isabel Pérez Toro 7 como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 4.2 Sobre el derecho a la salud El derecho fundamental a la salud se encuentra consagrado en el artículo 49 de la Constitución Política, que reconoce la salud, a la vez, como derecho fundamental y como servicio público a cargo del Estado, al cual deben acceder todas las personas en condiciones de eficiencia, universalidad y solidaridad.
En esa medida, su garantía impone al Estado el deber de organizar, dirigir y reglamentar la prestación de los servicios de salud, asegurando que estos se brinden de manera oportuna, eficiente y con calidad13. Aunque el carácter fundamental de este derecho fue inicialmente desarrollado por la jurisprudencia constitucional a partir de la tesis de la conexidad, su reconocimiento expreso como derecho fundamental autónomo quedó consagrado en la Ley Estatutaria 1751 de 2015, cuyo objeto es “garantizar el derecho fundamental a la salud, regularlo y establecer sus mecanismos de protección”.
En armonía con lo señalado por la Sentencia T- 760 de 200814, dicha ley reafirmó que la salud es un derecho autónomo e irrenunciable, tanto en el ámbito individual como colectivo. A partir de ese marco normativo y jurisprudencial, se ha precisado que el derecho a la salud se rige por principios como la accesibilidad, oportunidad, integralidad y continuidad, entre otros.
En particular, la accesibilidad exige que los servicios y tecnologías de salud estén al alcance de todas las personas en condiciones de igualdad, con especial consideración hacia los sujetos y grupos en situación de vulnerabilidad, e incluye dimensiones como la no discriminación, la accesibilidad física, la asequibilidad económica y el acceso a la información. En lo que aquí interesa, la accesibilidad física supone que nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 13 Sentencias T-012 de 2020. 14 “Así pues, la jurisprudencia constitucional ha dejado de decir que tutela el derecho a la salud ‘en conexidad con el derecho a la vida y a la integridad personal’, para pasar a proteger el derecho ‘fundamental autónomo a la salud’.
Para la jurisprudencia constitucional “(…) no brindar los medicamentos previstos en cualquiera de los planes obligatorios de salud, o no permitir la realización de las cirugías amparadas por el plan, constituye una vulneración al derecho fundamental a la salud.” La Corte también había considerado explícitamente que el derecho a la salud es fundamental y tutelable, en aquellos casos en los que la persona que requiere el servicio de salud es un sujeto de especial protección constitucional.
Así lo ha considerado la jurisprudencia, por ejemplo, con relación a las personas de la tercera edad” Radicado: 2026-00024 Accionante: Nora Alba Isabel Pérez Toro 8 los establecimientos y servicios de salud se encuentren realmente al alcance geográfico de la población15. De igual forma, el principio de oportunidad obliga a garantizar la prestación de los servicios de salud sin dilaciones injustificadas, en el momento en que sean requeridos y conforme a lo definido por el médico tratante, de suerte que solo razones estrictamente médicas justifican su postergación16.
Esta garantía comprende tanto el acceso oportuno al diagnóstico como a los medicamentos, procedimientos y demás prestaciones necesarias para el tratamiento17. Por su parte, la integralidad, prevista en el artículo 818 de la Ley 1751 de 2015, implica que los servicios y tecnologías en salud deben suministrarse de manera completa para prevenir, paliar o curar la enfermedad, sin que resulte admisible fragmentar la atención en perjuicio del usuario.
Sobre este aspecto, la Sentencia C-313 de 2014 precisó que: “(…) si se presentan dudas acerca de si un servicio, elemento o medicamento están excluidos o no del POS, la autoridad respectiva tiene la obligación de decidir aplicando el principio pro homine, esto es, aplicando la interpretación que resulte más favorable a la protección de los derechos de la persona.
Por ello, una interpretación expansiva de las exclusiones es incompatible con dicho principio.” Asimismo, la Corte19, ha señalado que la atención en salud debe comprender todos los componentes que el médico tratante estime necesarios para el restablecimiento del paciente o la mitigación de sus dolencias, sin que las entidades del sistema puedan fraccionar, limitar o seleccionar las prestaciones con base en criterios administrativos o económicos.
En igual sentido, la Sentencia T-259 de 2019 reiteró que deben garantizarse “todos aquellos medicamentos, exámenes, procedimientos, intervenciones y terapias, entre otros, con miras a la recuperación e integración social del paciente, sin que medie obstáculo alguno independientemente de que se encuentren en el POS (hoy PBS) o no”.
A ello se suma el principio de continuidad, conforme al cual, una vez iniciada la prestación de un servicio de salud, este no puede ser interrumpido por razones administrativas o económicas. La jurisprudencia20 ha destacado que este principio se encuentra estrechamente ligado al de integralidad, pues ambos buscan evitar que los pacientes tengan que acudir de manera sucesiva a nuevas 15 Sentencia T-760 de 2008. 16 Sentencias T-092 de 2018. y T-230 de 2023. 17 Sentencias T-558 de 2023 y T-253 de 2022. 18 “Artículo 8°.
La integralidad. Los servicios y tecnologías de salud deberán ser suministrados de manera completa para prevenir, paliar o curar la enfermedad, con independencia del origen de la enfermedad o condición de salud, del sistema de provisión, cubrimiento o financiación definido por el legislador. No podrá fragmentarse la responsabilidad en la prestación de un servicio de salud específico en desmedro de la salud del usuario.
En los casos en los que exista duda sobre el alcance de un servicio o tecnología de salud cubierto por el Estado, se entenderá que este comprende todos los elementos esenciales para lograr su objetivo médico respecto de la necesidad específica de salud diagnosticada.” 19 Sobre el particular ver Sentencias T-464 de 2018, T-081 de 2019 y T-156 de 2021. 20 Sentencias T-103 de 2009, T-022 de 2011;
T-612 de 2014 y T-253 de 2022. Radicado: 2026-00024 Accionante: Nora Alba Isabel Pérez Toro 9 acciones judiciales para obtener cada una de las prestaciones derivadas de una misma patología. 4.3 Sobre las condiciones para acceder al tratamiento integral En desarrollo del principio de integralidad y de lo previsto en el artículo 156 de la Ley 100 de 1993, la jurisprudencia21 ha reconocido la procedencia del tratamiento integral como una garantía encaminada a asegurar una atención en salud completa, continua, oportuna, diligente y de calidad.
Su finalidad es preservar la continuidad del servicio y evitar que el paciente se vea obligado a promover una nueva acción de tutela por cada prestación que sea prescrita por el médico tratante en relación con una misma patología. En la sentencia T-259 de 2019, la Corte sostuvo que el tratamiento integral procede cuando: “(i) la entidad encargada de la prestación del servicio ha sido negligente en el ejercicio de sus funciones y ello ponga en riesgo los derechos fundamentales del paciente.
Igualmente, se reconoce cuando (ii) el usuario es un sujeto de especial protección constitucional (como sucede con los menores de edad, adultos mayores, indígenas, desplazados, personas con discapacidad física o que padezcan enfermedades catastróficas); o con aquellas (iii) personas que “exhiben condiciones de salud extremadamente precarias e indignas”.
Adicionalmente, en dicha providencia se precisó que, en estos eventos, corresponde al médico tratante definir el diagnóstico y determinar de manera concreta el tratamiento integral requerido, pues no es procedente impartir órdenes genéricas o indeterminadas, ni amparar prestaciones futuras e inciertas. Lo contrario implicaría presumir, sin fundamento, el incumplimiento de la EPS frente a sus deberes y obligaciones con los afiliados, en contravía del principio de buena fe consagrado en el artículo 83 de la Constitución. 4.4 Sobre la protección reforzada del derecho a la salud de las personas de la tercera edad La Constitución Política, en sus artículos 13 y 49, reconoce que existen grupos de población que requieren una protección reforzada por parte del Estado22.
Esta idea fue acogida también por la Ley Estatutaria de Salud23, la cual prevé que, aunque los principios que rigen el derecho a la salud deben interpretarse de manera armónica, ello no impide adoptar medidas especiales a favor de sujetos de especial protección constitucional. En ese sentido, el artículo 1124 de dicha ley incluye expresamente a la población 21 Sentencias T-264 y T-268 de 2023;
T-399 de 2024; y T-011 de 2025. 22 La Corte ha enfatizado tal conclusión en relación con el derecho a la salud, recientemente, en la Sentencia SU-508 de 2020. Reiterada luego, por ejemplo, en la Sentencia T-394 de 2021. 23 Ley 1751 de 2015. “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones.” 24 “Artículo 11.
Sujetos de especial protección. La atención de niños, niñas y adolescentes, mujeres en estado de embarazo, desplazados, víctimas de violencia y del conflicto armado, la población adulta mayor, personas que sufren de enfermedades huérfanas y personas en condición de discapacidad, gozarán de especial protección por parte del Estado. Su atención en salud no estará limitada por ningún tipo de restricción administrativa o económica.
Las instituciones que hagan parte del sector salud deberán definir procesos de atención intersectoriales e interdisciplinarios que le garanticen las mejores condiciones de atención (…)” Radicado: 2026-00024 Accionante: Nora Alba Isabel Pérez Toro 10 adulta mayor dentro de los grupos que demandan una atención y protección especial por parte del Estado.
En relación con las personas adultas mayores, la Corte Constitucional ha señalado que: “las personas pertenecientes a la tercera edad son titulares de una protección reforzada en salud. Si bien es cierto que la salud es un derecho fundamental en sí mismo, no debe desconocerse que, en el caso de los adultos mayores, este derecho adquiere mayor relevancia dadas las naturales consecuencias de la vejez y su estado debilidad, dado el desgaste natural del paso del tiempo y, con ello, el deterioro progresivo e irreversible de su salud25.” Por esta razón, el artículo 4626 de la Constitución dispone que el Estado, la sociedad y la familia deben concurrir en la protección y asistencia de las personas de la tercera edad.
De esta manera, la jurisprudencia27 ha precisado que la protección de los adultos mayores tiene un carácter prevalente, lo que impone la adopción de acciones afirmativas en su favor. En materia de salud, ello significa que los servicios requeridos por esta población deben prestarse de manera continua, permanente, oportuna y eficiente, en atención a su especial condición de vulnerabilidad28.
Por ello, respecto de los adultos mayores adquieren particular relevancia los principios de integralidad, continuidad y oportunidad, pues de su adecuada garantía depende la protección real y efectiva de su dignidad y calidad de vida. 5. Análisis probatorio y caso concreto Con ocasión del recurso de impugnación, corresponde al Tribunal establecer si la orden de tratamiento integral impartida por el juez de primera instancia se ajusta a los parámetros constitucionales fijados para su procedencia, o si, como lo sostiene la entidad recurrente, comprende prestaciones futuras e inciertas ajenas al ámbito propio de la acción de tutela.
Sobre el particular, la Corte Constitucional29 ha precisado que la orden de tratamiento integral procede de manera excepcional cuando se verifica, en lo sustancial, que: (i) la entidad encargada de la prestación del servicio ha sido negligente en la garantía del acceso efectivo a la atención en salud; (ii) existe un diagnóstico cierto y una cadena de atención en curso que exige continuidad;
(iii) el usuario es un sujeto de especial protección constitucional o se encuentra en una situación de particular vulnerabilidad; y (iv) la integralidad del amparo resulta necesaria para evitar la fragmentación del servicio y la interposición sucesiva de acciones de tutela por cada prestación individualmente considerada. En ese entendido, la Corporación considera que el tratamiento integral resulta procedente en el caso objeto de revisión. Lo anterior por cuanto: 25 T-252 de 2024. 26 “Artículo 46.
El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria. El Estado les garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia.” 27 Sentencia SU-508 de 2020. 28 T-122 de 2021. 29 Criterios reiterados en sentencias T- 259 de 2019, T-377 de 2024, T-264 y T-268 de 2023;
T-399 de 2024; y T-011 de 2025. Radicado: 2026-00024 Accionante: Nora Alba Isabel Pérez Toro 11 En primer lugar, se encuentra acreditado que la accionante padece «nefropatía obstructiva crónica del riñón derecho, hidronefrosis grado III» y una lesión sugestiva de «carcinoma urotelial» en la pelvis renal derecha, cuadro clínico que, por su naturaleza, exige atención continua, especializada y sin interrupciones.
Además, se trata de una patología de probable origen oncológico, cuyo manejo demanda valoración y seguimiento multidisciplinario, así como la práctica oportuna de procedimientos, exámenes e insumos especializados. En ese contexto, cualquier dilación administrativa compromete no solo la funcionalidad del órgano afectado, sino también la vida, la integridad y la dignidad de la paciente.
En segundo lugar, del material probatorio se advierte que la accionante se encuentra en condición de especial vulnerabilidad, no solo por su edad30, sino también por la naturaleza oncológica de la enfermedad que la aqueja31. En este punto, cabe recordar que la Ley 2360 de 2024, al modificar el artículo 5 de la Ley 1384 de 201032, reconoció como sujetos de especial protección constitucional a quienes tengan sospecha o diagnóstico de cáncer, e impuso la priorización de las pruebas diagnósticas clínicas para estos pacientes.
En tercer lugar, el Tribunal no comparte el argumento de la EPS según el cual, la orden impartida recayó sobre servicios inciertos o no prescritos. Por el contrario, del escrito de adición de tutela33 se desprende que, si bien durante el trámite se superaron algunos de los hechos inicialmente expuestos (como la realización de la junta médica y las tomografías), la controversia se desplazó a una fase posterior del tratamiento, concretamente a la fase quirúrgica.
En dicha adición, la accionante puso de presente la falta de autorización formal de la cirugía, de la valoración por anestesiología y de los insumos especializados34 requeridos para la práctica del procedimiento. Además, allegó las órdenes médicas35 correspondientes, en las que tales prestaciones fueron prescritas de manera expresa, sin que obre prueba de su autorización, suministro o realización efectiva por parte de EMSSANAR E.P.S. En cuarto lugar, también se acredita el presupuesto de negligencia o barrera administrativa.
En efecto, no basta con sostener que ciertas actuaciones fueron iniciadas o que algunas órdenes fueron emitidas, si en la práctica no se garantizó el acceso completo y oportuno a los servicios requeridos. 30 61 años a la fecha actual. 31 Tumor en la pelvis renal derecha con sospecha de cáncer urotelial. 32“Ley Sandra Ceballos, por la cual se establecen las acciones para la atención integral del cáncer en Colombia.” 33 Índice 03 redirecciona a las actuaciones adelantadas en primera instancia- índice 15 /Samai 34 “PINZA LIGASURE MARYLAND JAW LAPARASCOPICA LF1937 UNA (1) CANTIDAD Y LOS CLIPS HEMOSTÁTICOS MORADO PARA PINZA HEM-0 LOJ REF 54 4240-544250/ HANS-CLIP REF HC-L TRES (3) CANTIDADES.” 35 Índice 03 redirecciona a las actuaciones adelantadas en primera instancia- índice 15 páginas 5-24/Samai Radicado: 2026-00024 Accionante: Nora Alba Isabel Pérez Toro 12 La ausencia de autorización efectiva de la cirugía, de la valoración preanestésica y de los insumos especializados evidencia una interrupción material de la continuidad del tratamiento, incompatible con los principios de integralidad y oportunidad que rigen la prestación del servicio de salud.
La Corte ha insistido en que tales barreras constituyen una forma de negación del servicio, aun cuando no exista una negativa expresa y formal. “En otras palabras, un trámite de naturaleza administrativa no puede convertirse en una barrera para que los usuarios accedan de manera oportuna y de calidad al sistema de salud36.” Así las cosas, la integralidad del amparo se impone para evitar la fragmentación de la atención. Dada la complejidad del cuadro clínico y la necesidad de un manejo articulado, resultaría desproporcionado exigir a la accionante que promueva una nueva acción de tutela cada vez que se requiera una autorización, una valoración o un insumo directamente relacionado con la patología que padece.
La jurisprudencia constitucional ha considerado, precisamente, que en esos eventos la orden de tratamiento integral es admisible para asegurar la continuidad real del servicio y hacer efectiva la protección del derecho fundamental a la salud. Finalmente, no es admisible que la EMSSANAR E.P.S. pretenda exonerarse de responsabilidad alegando que la ejecución material de los servicios corresponde a las IPS de su red. Las dificultades administrativas, operativas o de articulación interna entre los actores del sistema no pueden oponerse al paciente ni convertirse en justificación para la demora o interrupción del tratamiento.
Siendo la EPS la entidad encargada de garantizar el acceso efectivo, oportuno y continuo a los servicios requeridos, no le es dable trasladar al usuario las deficiencias de su funcionamiento interno. En consecuencia, cualquier trámite o dilación institucional que impida la materialización del servicio compromete su responsabilidad y vulnera el derecho fundamental a la salud.
Así las cosas, la Sala concluye que la orden de tratamiento integral impartida en primera instancia sí se encuentra jurídicamente justificada en el caso concreto, pues recae sobre prestaciones vinculadas de manera directa con un diagnóstico cierto, con órdenes médicas existentes y con una cadena de atención ya iniciada, frente a la cual se acreditaron barreras administrativas que pusieron en riesgo la continuidad del tratamiento.
Por ello, no se advierte que el A quo hubiere desbordado el marco excepcional de la tutela; por el contrario, adoptó una medida necesaria y proporcionada para evitar la interrupción de la atención y garantizar la protección efectiva de los derechos fundamentales de la accionante. 3.3 Conclusión. Bajo las consideraciones expuestas, se confirmará la providencia impugnada, en particular la orden de tratamiento integral, por cuanto en 36 T-351 de 2024.
Radicado: 2026-00024 Accionante: Nora Alba Isabel Pérez Toro 13 el caso concreto se acreditó la existencia de órdenes médicas expresas, la continuidad del manejo clínico y la persistencia de barreras administrativas que afectaron el acceso oportuno a las prestaciones requeridas por la accionante. En mérito de lo expuesto, la Sala de decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 03 de marzo de 2026, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
CUARTO: Comuníquese de la decisión al Juzgado de origen, con remisión de copias de esta providencia en medio físico o mensajes de datos.
QUINTO: Háganse las anotaciones correspondientes en la plataforma web SAMAI y/o en la herramienta informática con que cuente el Tribunal. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha, Firmado electrónicamente en Samai37 MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado 37Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidad or