SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAGISTRADO PONENTE: Dr. JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Bucaramanga, tres (03) de abril de dos mil veinticinco (2025). MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: FABIO VEGA BECERRA contacto@abogadospensionarte.com; gvlmancera@gmail.com DEMANDADO: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN jur.notificacionesjudiciales@fiscalia.gov.co jur.novedades@fiscalia.gov.co MINISTERIO PÚBLICO XIRYS MARÍA MORA ALVARADO xmora@procuraduria.gov.co TEMA: BONIFICACIÓN JUDICIAL EXPEDIENTE: 680013333005-2018-00212-03 Se DECIDE el RECURSO DE APELACIÓN, interpuesto por la parte demandada contra la SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga, el veinticuatro (24) de abril de dos mil veintitrés (2023).
I.
ANTECEDENTES 1. PRETENSIONES Del escrito de la demanda se extraen las siguientes pretensiones1: “PRIMERA: Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio N° 31200-0195, del 02 de octubre de 2017 suscrito por la Subdirectora Regional de Apoyo – Nororiental de la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, por medio de la cual la entidad convocada negó el reconocimiento de la Bonificación Judicial creada mediante el Decreto N° 382 de 2013 modificada por el Decreto N° 022 de enero 9 de 2014, como factor salarial y la consecuente reliquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos devengados por mi representado (a) como servidor de la Fiscalía General de la Nación, 1 Archivo No. 036 de SAMAI SIGCMA-SGC SEGUNDA: Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° 23760 del 28 de diciembre de 2017, suscrita por el Dr. Julián Mauricio Ruiz Subdirector de Talento Humano de la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, notificada el 9 de noviembre de 2017, a través de la cual se resuelve el recurso de apelación presentado por FABIO VEGA BECERRA, mediante apoderado judicial, y que confirma en todas sus partes el contenido de lo resuelto en el Oficio N° 31200-0195, del 02 de octubre de 2017.
TERCERA: Que se inaplique conforme a lo dispuesto en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, por resultar contraria a los fines y principios superiores consagrados en los artículos 2, 13, 27 y 53 de la Constitución Nacional y lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 4ª de 1992, así como el parágrafo del artículo 14 ibidem, la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenido en el artículo 1° del Decreto 382 de 2013 modificado por el artículo 1° del Decreto 022 de 2014.
CUARTA: Que como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos demandados a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN reconocer a favor de mi representado (a) como factor salarial y prestacional la bonificación judicial, creada mediante el Decreto 382 de 2013 modificado por el Decreto N° 022 de enero 9 de 2014 y en tal virtud se le reliquiden las prestaciones sociales y demás emolumentos devengados por la parte demandante, y se procede al pago de las diferencias causados como consecuencia de la referida reliquidación a partir del 1 de enero de 2013 y hasta la fecha que se efectué el pago de las mismas.
QUINTO: La liquidación de las anteriores condenas deberá efectuarse mediante sumas liquidas de monedas del curso legal en Colombia, y se ajustaran dichas condenas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme a los dispuesto por el artículo 192 de CPACA.
SEXTO: Para el cumplimiento de la sentencia, se ordenará dar aplicación a los artículos 289, 192, 195 de CPACA. SIGCMA-SGC 2.
HECHOS Refiere la parte demandante que el señor FABIO VEGA BECERRA está vinculado a la Fiscalía General de la Nación y ocupa actualmente el cargo de CONDUCTOR II. Indica que, durante la vinculación con la entidad demandada, fue beneficiario de la bonificación judicial creada para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y desde el 01 de enero de 2013 se inició el pago de la bonificación judicial, sin embargo, no ha sido tenida en cuenta como factor prestacional, salvo en lo que respecta al Sistema de Seguridad Social en Salud y pensión. Finalmente, manifiesta que inició reclamación administrativa el 25 de septiembre de 2017 con el fin que se reconociera la bonificación judicial y se pagara la reliquidación de las prestaciones con su inclusión, no obstante, la Fiscalía General de la Nación negó su solicitud mediante el acto administrativo contenido en el Oficio No. 31200- 0195 del 22 de septiembre de 2017, notificado el 02 de octubre de 2017.
Contra el anterior pronunciamiento se interpusieron los recursos de Ley, siendo resuelta la apelación a través de la Resolución No. 23760 del 28 de diciembre de 2017, confirmando en todas sus partes lo allí resuelto.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Se aduce que los actos demandados vulneran las normas legales, constitucionales y los principios en que deben fundarse en resumen así: - Decreto 382 de 2013 - Artículo 150 de la Constitución Nacional - Ley 4 de 1992 - Decretos 053 de 1993 y 875 de 2012 Se extracta de la sentencia de primera instancia lo siguientes: “En resumen, considera el demandante que la bonificación judicial procuró la nivelación salarial, además su causación es continua, habitual y mientras el servidor permanezca en el servicio, se alega que dicho factor debe ser considerado como salario.
Solicita sea inaplicado el Decreto 382 de 2013 por resultar contrario a los fines superiores consagrados en los artículos referidos anteriormente”. 4. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA La Fiscalía General de la Nación se opuso a todas y cada una de las pretensiones bajo el argumento que, los actos demandados, se limitaron a acatar el deber legal impuesto por el legislador mediante el Decreto 382 del 2013.
SIGCMA-SGC Como soporte de su defensa propuso las excepciones la constitucionalidad de la restricción del carácter salarial, aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 382 de 2013, legalidad del fundamento normativo particular, cumplimiento de un deber legal, cobro de lo no debido, prescripción de los derechos laborales y buena fe.
II. SENTENCIA APELADA El Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga declaró la nulidad del acto administrativo acusado, en consecuencia, ordenó el reconocimiento de la bonificación judicial a favor del demandante. En consecuencia, resolvió: “PRIMERO: DECLARAR PROBADA LA EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN TRIENAL, frente a las sumas adeudadas, causadas con anterioridad al 22 de septiembre de 2014.
SEGUNDO: INAPLÍQUESE por inconstitucionalidad la expresión normativa “… y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud” contenido en el artículo 1° del Decreto No. 382 de 2013, y reproducida en los Decretos No. 1269 de 2015, 246 de 2016,1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, 471 de 2022, 903 de 2023, 1581 de 2023 y 0299 de 2024, por las razones expuestas.
TERCERO: DECLARAR la nulidad del Oficio 31200-0195 del 2 de octubre de 2017 proferidqa por la Subdirectora Regional de Apoyo Nororiental de la Fiscalia General de la Nación.
CUARTO: DECLARAR la nulidad del Oficio 23760 del 28 de diciembre de 2017 proferidqa por el Subdirector Regional de Apoyo Nororiental de la Fiscalia General de la Nación.
QUINTO: Como consecuencia de lo anterior, CONDÉNESE a la NACION – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a reliquidar y pagar a favor de FABIO VEGA BECERRA, todas las prestaciones sociales y factores salariales reconocidos, pagados y causados desde el 22 de septiembre de 2014 incluyendo en la base de liquidación como factor salarial, la bonificación judicial creada mediante Decreto 382 de 2013 hasta que dure su vinculación laboral y continúe percibiendo dicho emolumento.
Igualmente deberán revisarse los descuentos de ley y hacer los respectivos aportes al Sistema de Seguridad Social de salud y pensión, pagando las diferencias a que haya lugar, teniendo en cuenta el 100% del salario. SIGCMA-SGC La suma que resulte a favor del demandante debe ajustarse de conformidad con el artículo 192 del CPACA hasta la ejecutoria de la sentencia. La actualización ordenada se hará la aplicando la fórmula que ha sido desarrollada en la parte considerativa de esta sentencia.
SEXTO: NEGAR las excepciones propuestas por la parte demandada relacionadas con la constitucionalidad de la restricción de caráter salarial, aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal, legalidad del fundamento normativo, cumplimiento de un deber legal, cobro de lo no debido, buena fé, por las razones expuestas.
SÉPTIMO: NO CONDENAR en COSTAS ni en AGENCIAS EN DERECHO.
OCTAVO: Désele cumplimiento a la presente providencia dentro de los términos establecidos para ello por el artículo 192 y 195 del CPACA. (…)” III. EL RECURSO DE APELACIÓN La apoderada de la demandada ratifica los fundamentos de derecho y excepciones planteadas en la contestación de la demanda, así como en los alegatos de conclusión expuestos.
Recuerda que las disposiciones contenidas en el Decreto 0382 de 2013, son producto de la facultad legal que es otorgada al Gobierno Nacional desde la Constitución Política de Colombia en su artículo 150, regidas a su vez por los criterios señalados por el Congreso de la República en la Ley 4 de 1992, para la fijación del Régimen Salarial y Prestacional de los servidores públicos, entre ellos, los de la Fiscalía General de la Nación, por lo que de manera formal esta disposición goza de plena validez y eficacia jurídica, encontrándose amparada por el principio de legalidad, más aún bajo el entendido que a la fecha dicha disposición no ha sido objeto de derogación o declaratoria de inconstitucionalidad o ilegalidad, por lo que a la Entidad a la que representó no le es posible modificar de alguna forma la norma, la interpretación o la aplicación de la misma.
Así mismo, resalta que al realizarse el estudio correspondiente sobre el tema no se encontró aparte normativo alguno a nivel nacional en el que se indique que todo lo que devengue un trabajador tenga que hacer parte de la base de liquidación de todos los factores salariales y prestacionales que el mismo reciba. A la par advierte que el Decreto 0382 de 2013 es resultado de una negociación colectiva que desarrolla los Convenios de la OIT y la jurisprudencia constitucional, los cuales reconocen la posibilidad de que los servidores públicos intervengan en la definición de sus “condiciones de empleo” sin que se alteren los mínimos legales;
SIGCMA-SGC en virtud de ello en esta ocasión lo concertado fue la concesión de una retribución adicional que antes no existía, siendo preciso además que las partes de la negoción, es decir por una parte los representantes de los trabajadores de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, y por otra los representantes del Gobierno Nacional acordaron que dicha bonificación judicial tendría efectos salariales restringidos, tal y como se puede advertir claramente en las actas de reunión de la mesa técnica paritaria.
Finalmente, señala que la Fiscalía General de la Nación actuó en cumplimiento de un deber legal al aplicar el Decreto 0382 de 2013 y demás normas concordantes el cual goza de plena presunción de legalidad y por ende es de obligatorio cumplimiento. IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Por medio de auto del 24 de febrero de 2025 se admitió el recurso de apelación interpuesto contra de la sentencia de primera instancia y se ordenó correr traslado al Ministerio Público para rendir concepto de fondo; notificándose a los correos electrónicos respectivos el día 25 de febrero de 2025, de conformidad con los términos de los artículos 67 y siguiente de la Ley 2080 de 2021.
Pese a estar debidamente notificadas las partes, dentro del término otorgado no se realizó pronunciamiento alguno. De igual forma, el Ministerio Público no emitió concepto en esta oportunidad. V. CONTROL DE LEGALIDAD. Revisado el expediente se observa que de conformidad con lo previsto en el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el desarrollo de las etapas procesales de primera instancia se ejerció el control de legalidad.
Por ello, y como en esta instancia no se observan vicios procesales que acarreen la nulidad del proceso o impidan proferir decisión de fondo, se procede a resolver la alzada. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA. Problema Jurídico Atendiendo los argumentos del recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar los siguientes problemas jurídicos: 2.1.
¿Tiene derecho el demandante a que se le reconozca la bonificación judicial SIGCMA-SGC como factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales, y, en consecuencia, si hay lugar a declarar la nulidad del acto administrativo demandado? En caso afirmativo, deberá establecerse ¿si con el reconocimiento se afectaría la sostenibilidad fiscal de la entidad demandada? 2.2.
¿El Juez de Primera Instancia vulneró el debido proceso al declarar la inconstitucionalidad del artículo 1° del Decreto 382 de 2013? VII. MARCO JURÍDICO Y JURISPRUDENCIAL. 1. De la Bonificación judicial dirigida a los servidores de la Fiscalía General de la Nación La Constitución Política de Colombia, en el artículo 150 numeral 19, literal e y f ordena al Congreso de la República, dictar las normas generales para que el Gobierno Nacional fijara el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales; dicho mandato constitucional, fue materializado en la ley 4 de 1992, fijándose normas generales, objetivos y criterios.
En el artículo 2º numeral a, dispuso como pauta: “El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales”. Posteriormente, mediante el Decreto 53 de 1993 y el Decreto 875 de 2012, el Gobierno Nacional fijó el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, por medio de los cuales estableció la denominación de los cargos, la equivalencia y sus grados.
Más adelante, mediante el Decreto 382 de 2013, el Gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas en la ley 4ª de 1992, creó la Bonificación judicial dirigida a los servidores de la Fiscalía General de la Nación, la cual se reconoció a partir del 1º de enero de 2013, de manera mensual, mientras el servidor público permanezca en el servicio, y estableció los montos de la bonificación judicial correspondientes al año 2013 y en adelante hasta el año 2018.
Al respecto, el artículo 1º estableció: “Créase para los servidores de la Fiscalía General de la Nación a quienes se aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto número 53 de 1993, y que vienen rigiéndose por el Decreto número 875 de 2012 y por SIGCMA-SGC las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1º de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año (…)” Posteriormente, mediante el Decreto 022 de 2014, la Fiscalía General de la Nación, de conformidad con las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 1654 de 2013, modificó el Decreto 0382 de 2013, en el sentido de ajustar la bonificación judicial a la nueva nomenclatura y denominaciones de empleos aplicables a la Fiscalía General de la Nación, cuyo artículo 1º estableció: “Modificar el Decreto 0382 de 2013, mediante el cual se creó para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, a quienes se aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993, y que vienen rigiéndose por el decreto 875 de 2012 y por las disposiciones que lo modifique o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2014, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año (…)” Al respecto, el referido Decreto 0382 de 2013 modificado por el Decreto 022 de 2014 estableció, que, a partir del año 2013, se les reconocería a los servidores de la Fiscalía General de la Nación una bonificación judicial, advirtiendo que dicha bonificación solo constituiría factor salarial para efectos de determinar la pensión y salud, y no factor salarial para liquidar las prestaciones sociales y demás emolumentos devengados por los servidores de dicha entidad, cuya pretensión es la aquí perseguida.
No obstante, el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, estableció que “Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la SIGCMA-SGC forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentaje sobre ventas y comisiones.” Así mismo, el artículo 12 del Decreto No. 717 de 1978, señaló que, además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el funcionario o empleado, estableciendo: “(…) Además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios (…)” El H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección segunda, mediante Sentencia del seis (06) de abril de dos mil veintidós (2022)2, se refirió al carácter salarial de la bonificación judicial así: “(…) En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco, Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política (…)”. 2.
Excepción de inconstitucionalidad En el ordenamiento jurídico colombiano se ha establecido la figura del control constitucional que de forma concentrada ejerce en abstracto la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en lo de sus respectivas competencias, así como el control 2 Sentencia del 06 de abril del 2022, radicado 76001233300020180041401 (0470-2020), Sección Segunda, Consejero Ponente doctora CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS SIGCMA-SGC constitucional difuso a cargo de cada uno de los jueces en los procesos sometidos a su consideración y en aplicación directa del artículo 4 de la carta política.
Ha sido definida por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-132 de 2013 de la siguiente forma: “Es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no puede dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”.
En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la constitución política” Ahora bien, la facultad del Juez ordinario para efectuar un control de constitucionalidad difuso no es irrestricta o ilimitada conforme su particular entender de los principios y valores constitucionales; en palabras del intérprete legítimo de la constitución: Dentro de la supremacía que tiene y debe tener la Constitución, esta se impone como el grado más alto dentro de la jerarquía de las normas, de manera que el contenido de las leyes y de las normas jurídicas generales está limitado por el de la Constitución. Así pues, debe existir siempre armonía entre los preceptos constitucionales y las normas jurídicas de inferior rango, y si no la hay, la Constitución Política de 1991 ordena de manera categórica que se apliquen las disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas, por parte de las autoridades con plena competencia para ello.
(…) Si bien es cierto que por regla general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto para los servidores públicos como para los particulares "salvo norma expresa en contrario" como lo señala la primera parte del artículo 66 del decreto 01 de 1984, también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4° de la Carta ya citado, que ordena que "en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales", sin perjuicio de la SIGCMA-SGC responsabilidad correspondiente de que trata el artículo 6° de la misma, por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación, por parte de los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones.
Lo anterior no se predica de la norma jurídica de contenido particular, individual y concreto, que crea derechos en favor de un particular, la cual no puede dejar de aplicarse a través de la excepción de inconstitucionalidad, en presencia de la garantía de que gozan los derechos adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, hasta tanto no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción competente, o revocados por la misma administración con el consentimiento expreso y escrito de su titular.3 Se deduce, a forma de principio, que la excepción de inconstitucionalidad no puede ser aplicada si no media una contradicción evidente entre el texto de la regla que se va a dejar de aplicar y la disposición constitucional que se entiende vulnerada, pues, el sistema jurídico en pos de la seguridad jurídica y el profundo compromiso democrático prefiere, como regla general, los juicios en abstracto que hace el Juez Constitucional respecto a las normas que son de su competencia. La Corte Constitucional señala en la Sentencia C-600 de 1998 y Magistrado Ponente Dr. JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO, a tenor literal lo siguiente: La Corte Constitucional, en lo que hace a las normas sometidas a su examen, define, con la fuerza de la cosa juzgada constitucional, su exequibilidad o inexequibilidad, total o parcial, con efectos erga omnes y con carácter obligatorio general, oponible a todas las personas y a las autoridades públicas, sin excepción alguna.
(…) El Consejo de Estado, también con carácter general, ante el ejercicio de acciones de nulidad por inconstitucionalidad, decide si están llamadas a prosperar las pretensiones de los accionantes, y en caso afirmativo anula el acto administrativo correspondiente, retirándolo del ordenamiento jurídico. Así que, en términos generales el Juez, al estudiar un caso concreto, no puede suplir los juicios de valor que efectúa el órgano competente para definir en abstracto el alcance de una norma jurídica, salvo que esta se muestre de bulto contraria al ordenamiento superior, esto es, una vez se ha desvirtuado más allá de toda duda razonable la presunción de conformidad con el ordenamiento superior que es inherente a los actos administrativos como una manifestación de la soberanía estatal. 3 C-069 de 1995 Magistrado Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara SIGCMA-SGC En términos de la Corte Constitucional4, el planteamiento se sintetiza de la siguiente forma: Son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir en forma simultánea.
Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe. Si no hay una oposición flagrante con los mandatos de la Carta, habrá de estarse a lo que resuelva con efectos "erga omnes" el juez de constitucionalidad.
Una cosa es la norma -para cuyo anonadamiento es imprescindible el ejercicio de la acción pública y el proceso correspondiente- y otra bien distinta su aplicación a un caso concreto, la cual puede dejar de producirse -apenas en ese asunto- si existe la aludida incompatibilidad entre el precepto de que se trata y los mandatos constitucionales.
Sin embargo, la sentencia T-681 DE 2016 emitida por el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, es la que emite un listado taxativo de causales de procedencia en la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, así: Dicha facultad puede ser ejercida de manera oficiosa [73] o a solicitud de parte cuando se está frente a alguna de las siguientes circunstancias: (i) La norma es contraria a las cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad, toda vez que “de ya existir un pronunciamiento judicial de carácter abstracto y concreto y con efectos erga omnes, la aplicación de tal excepción de inconstitucionalidad se hace inviable por los efectos que dicha decisión genera, con lo cual cualquier providencia judicial, incluidas las de las acciones de tutela deberán acompasarse a la luz de la sentencia de control abstracto que ya se hubiere dictado[74];
(ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso[75]; o, 4 Sentencia T-614 de 1992, MP.
José Gregorio Hernández Galindo SIGCMA-SGC (iii) En virtud de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental[76]. En otras palabras, “puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales” Finalmente, respecto de la aplicabilidad de la excepción de inconstitucionalidad a los decretos salariales proferidos por el gobierno nacional a partir del año 2008, la reciente sentencia de unificación del Consejo de Estado5 reafirmó su procedencia al señalar: “Frente a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional que reprodujeron el contenido de aquellos declarados nulos mediante la sentencia de 29 de abril de 2014, la Sala encuentra procedente acoger la excepción de inconstitucionalidad rogada por la parte actora, en cuanto las disposiciones allí contenidas vulneran garantías laborales mínimas de los beneficiarios de la prima especial, en aplicación del artículo 4 de la Constitución Política, relativo a la prevalencia del texto superior frente a las leyes y otras formas jurídicas.
(…).” 3. De la afectación de la sostenibilidad fiscal con el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial y prestacional. El apelante manifiesta que otorgarle un alcance superior al Decreto 382 de 2013, afectaría el mandato de sostenibilidad fiscal, en la medida que provocaría la disposición de recursos públicos adicionales para sufragar necesidades no proyectadas.
Al respecto, la Sala considera que el principio orientador de sostenibilidad fiscal introducido en la Constitución Política por el acto legislativo 03 de 2011, no puede primar sobre los derechos de los trabajadores, en la medida que, si bien como autoridades judiciales se tiene la obligación de ponderar la situación económica de la entidad al momento de proferir sentencias con el fin de no lesionar o desconocer su sostenibilidad fiscal; por mandato constitucional también el Estado debe garantizar la protección de los trabajadores por encima de cualquier circunstancia que ponga en riesgo sus principios mínimos fundamentales6. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, Sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 de 2 de septiembre de 2019 6 “Artículo 53.
El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar SIGCMA-SGC Bajo ese orden, el parágrafo del artículo 334 de la Constitución Política señala: “Artículo 334.
(…) Parágrafo. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”. (Subrayado fuera de texto). De lo anterior, considera la Sala que el no reconocimiento de la bonificación judicial creada mediante decreto 382 de 2013 como factor salarial y prestacional, desconoce su objetivo encaminado a que los servidores y funcionarios señalados en el mismo, perciban igual remuneración con independencia del régimen salarial por el que optaron, situándolos en condición de desigualdad, trasgrediendo además el principio de progresividad.
En consecuencia, no es factible alegar la afectación de la sostenibilidad fiscal de la entidad, como criterio para que la bonificación judicial no ostente carácter salarial y prestacional, cuando con ello se configura afectación de principios y garantías constitucionales. VIII. CASO CONCRETO 1. Hechos relevantes probados: 1.1. El demandante se ha desempeñado como servidor judicial en la Fiscalía General de la Nación, ocupando como último cargo el denominado como “CONDUCTOR II”7. 1.2.
El 22 de septiembre de 2017, el demandante elevó petición a la Fiscalía General de la Nación, con el fin de obtener la reliquidación de sus prestaciones sociales, con inclusión de la Bonificación Judicial creada mediante Decreto 382 de sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”. 7 Fol. 42 Archivo No. 01 – índice No. 00037 de SAMAI SIGCMA-SGC 20138. 1.3.
La reclamación realizada obtuvo respuesta por parte de la Fiscalía General de la Nación a través del Oficio No. 31200-0195 del 2 de octubre de 20179 y la Resolución No. 23760 del 28 de diciembre de 201710 2. Análisis del caso. De conformidad con el marco jurídico y jurisprudencial reseñado de cara a las pruebas aportadas, la Sala encuentra que, si bien el demandante ha sido beneficiario de la bonificación judicial dispuesta en el decreto 382 de 2013 en su calidad de servidor de la Fiscalía General de la Nación, al mismo no se le ha reconocido como factor salarial para efectos de liquidación de prestaciones sociales, desmejorando su salario y, consecuentemente el monto de las prestaciones sociales.
Al respecto, se debe recordar que la bonificación judicial fue creada con la finalidad de compensar la desnivelación salarial existente entre los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, y al devengarse como contraprestación de los servicios prestados en forma mensual y con carácter permanente, se configuran los elementos para que constituya factor salarial.
En ese sentido, su no reconocimiento afecta los ingresos del trabajador, vulnerando el derecho a la igualdad frente a los demás empleados, por tanto, debe incluirse en la liquidación de prestaciones sociales. Ahora, el recurrente afirma que incluir la bonificación como factor salarial dentro de la liquidación de prestaciones sociales conlleva a la modificación de las normas que regulan el régimen de los mencionados servidores, sin que para el efecto exista norma que la derogue o sentencia que declare su inconstitucionalidad o ilegalidad.
Al respecto, la Sala precisa que si bien el artículo 1° del decreto 382 de 2013 no ha sido derogado, lo cierto es que existe jurisprudencia del órgano de cierre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en las que condena a la Fiscalía General de la Nación al reconocimiento y pago del referido emolumento como factor salarial, por lo cual, negar las pretensiones objeto del presente proceso constituiría vulneración al derecho de igualdad del demandante, afectando en igual sentido la seguridad jurídica de las autoridades judiciales como de los beneficiarios de la prestación. 8 Fol. 22 archivo No. 01 – índice No. 00037 de SAMAI 9 Fol. 19 archivo No. 01 – índice No. 00037 de SAMAI 10 Fol. 29 archivo No. 01 - índice No. 00037 de SAMAI SIGCMA-SGC En ese sentido, considera la Sala que el acto administrativo demandado, además de generar graves repercusiones de carácter económico al régimen prestacional del demandante, contradice principios y postulados de rango constitucional, como los contenidos en los artículos 13°, 53° y 150° numeral 19 literal e, f de la Constitución Política; además de los incorporados en la Ley 4ª de 1992- ley marco sobre el sistema y criterio de la estructura salarial de la función pública.
Ahora bien, el H. Consejo de Estado respecto a la excepción de inconstitucionalidad se ha pronunciado de la siguiente manera: “La figura de la excepción de inconstitucionalidad es un instrumento establecido por el artículo 4° de la Constitución Política, cuya aplicación se alega para que en caso de presentarse contradicción entre una norma de rango legal y otra de rango constitucional, se aplique esta última, con el fin de preservar las garantías constitucionales, que sólo procede para resolver casos o situaciones concretas o subjetivas, de modo que quien la hace efectiva es la autoridad que conoce del correspondiente caso y sus efectos, por consiguiente, son subjetivos o interpartes.”11 Bajo esa línea, el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011 establece que “en los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley.
La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte” De lo anterior, se extrae que: i) el juez tiene la obligación de velar porque prevalezca la norma de carácter constitucional sobre una norma de carácter legal, a fin de garantizar los derechos de las personas y brindarles seguridad jurídica; ii) al evidenciarse en el caso bajo estudio que el artículo 1° del decreto 383 de 2013 vulnera los artículos 13°, 53° y 150° numeral 19 de la Constitución Política deberá ordenarse su inaplicación, la cual se predica de las expresiones “únicamente” y, “para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud" para que, se entienda que la bonificación judicial es factor salarial para efectos de salud y pensión y, por tanto, se modificará la sentencia de primera instancia en ese sentido. 11 Sentencia del 11 de noviembre del 2010, radicado 66001-23-31-000-2007-00070-01, Sección Primera, Consejero Ponente doctora MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ SIGCMA-SGC De la prescripción trienal El artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 dispone: “Las acciones estipuladas en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible”.
De igual forma, refiere el mismo artículo que el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. En igual sentido, artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 dispuso: “1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2.
El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.” A su turno, el Código Procesal del Trabajo, en su artículo 151 preceptúa: “Artículo 151. Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción, pero por un lapso igual.” De cara con lo anterior y toda vez que los derechos reclamados en el caso que nos ocupa datan del 1 de enero de 2013 y la reclamación administrativa fue presentada a la Fiscalía General de la Nación el 22 de septiembre de 2017, es claro para la Sala que operó la prescripción de los derechos laborales causados con anterioridad al 22 de septiembre de 2014.
Por lo expuesto, considera la Sala que el acto administrativo demandado es nulo, y conforme lo anterior, el demandante ostenta el derecho a que la entidad demandada reliquide las prestaciones sociales causadas a partir del 22 de septiembre de 2014, teniendo en cuentas las características propias del caso. Por lo anterior, la Sala procederá a confirmar la sentencia apelada.
IX. COSTAS PROCESALES DE SEGUNDA INSTANCIA SIGCMA-SGC El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el punto a la condena en costas, establece lo siguiente: “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Por lo tanto, es "objetivo" porque en toda sentencia se "dispondrá" sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP.
Sin embargo, se le califica de "valorativo" porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso. Recalcando, que en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.
Así, la condena en costas no tiene un carácter objetivo. En tanto que para su imposición debe hacerse un estudio de los fundamentos para la presentación de la demanda, lo que implica también un análisis de los fundamentos de la defensa, cuando la parte vencida es la demandada. El anterior criterio objetivo-valorativo, fue reiterado por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado en sentencia de 18 de enero de 2018; la Sección Segunda del H. Consejo de Estado en sentencia de 22 de febrero de 2018, que recordó que con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo la condena en costas dejó de fundarse en un criterio subjetivo para considerar, en cambio, aspectos de tipo objetivo valorativo.
Debido a lo anterior, se tiene que, una vez realizado el análisis correspondiente al caso de marras, no se observan los especiales criterios de estructuración que el precedente judicial del órgano de cierre ha fijado para la condena en costas, razón por la cual resulta apropiado no realizar condena por ese concepto. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia proferida el 24 de abril de 2023 dentro del proceso de la referencia, el cual quedará así: SIGCMA-SGC «SEGUNDO: INAPLÍQUENSE por inconstitucionales las expresiones normativas “únicamente» y, «factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud» contenidas en el artículo 1° del Decreto No. 383 de 2013, y reproducida en los Decretos No. 1269 de 2015, 246 de 2016,1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, 471 de 2022, 903 de 2023, 1581 de 2023 y 0299 de 2024 por las razones expuestas.» SEGUNDO: Confirmar en todos los demás aspectos la providencia recurrida.
TERCERO: SIN CONDENA EN COSTAS en esta instancia.
CUARTO: Ejecutoriada ésta providencia DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen previas constancias de rigor en SAMAI. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala, según Acta No. 039 de 2025. [Firmado electrónicamente] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Ponente [Firmado electrónicamente] [Firmado electrónicamente] MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ LUISA FERNÁNDA FLOREZ REYES Magistrada Magistrada