TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, dieciséis de octubre de dos mil veinticinco Referencia: Radicación: 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Oscar Alvarado Retis Demandados: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y Nación -Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible Apelación de Sentencia Procede el Tribunal a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte codemandada Nación -Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, contra la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES El señor Oscar Alvarado Retis, a través de apoderada judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, frente a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y la Nación -Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, en procura de las siguientes: I. PRETENSIONES Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2 De página 17 a 21 del escrito de corrección de demanda1, se formulan las siguientes: 1.1. Que se declare configurado el silencio administrativo negativo por parte de la Nación -Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, respecto de la petición presentada el 12 de septiembre de 2018, No. 20942/2018, en solicitud de indemnización sustitutiva a la que considera tener derecho. 1.2.
Que se declare nulo el acto administrativo ficto que ha surgido como consecuencia del silencio administrativo negativo respecto de la petición formulada por el demandante ante la Nación -Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, el 12 de septiembre de 2018, número de expediente 20942/2018. 1.3. Que se declare la nulidad de la Resolución 133973 del 24 de julio de 2017, expedido por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, en la cual la entidad negó la reliquidación de una indemnización sustitutiva de pensión de vejez. 1.4.
Como consecuencia de la anterior declaración y, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, a que reconozca y pague en favor del señor Oscar Alvarado Retis, la reliquidación de la indemnización sustitutiva de pensión de vejez, teniendo en cuenta para ello un promedio de porcentaje de cotización de 4.50%, un salario base semanal de $814.760 y un total de 419,86 semanas de acuerdo a los aportes efectivamente cotizados en su historia laboral, conforme lo establece el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, reglamentada por el Decreto Ley 1730 de 2001. 1.5.
Que se condene a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, al pago de la reliquidación de la indemnización sustitutiva de pensión de vejez, en favor del señor Oscar Alvarado Retis, por valor de $6.223.827,40, por haber cotizado un total de 419,86 semanas efectivamente en su historia laboral con un porcentaje de cotización de 4.50%, un salario base semanal de $814.760,12. 1 Samai Juzgado – Índice 11 Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3 1.6. Que se condene a la Nación -Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible a que reconozca y pague el valor del cálculo actuarial a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, por los tiempos laborados por el actor para la entidad. 1.7.
En caso de no proceder la pretensión declaratoria anterior, que se declare que el accionante tiene derecho a que la Nación -Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible le reconozca y pague la cuota parte pensional a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, por los tiempos laborados para le entidad. 1.8. Que se declare que el señor Oscar Alvarado Retis tiene derecho a la indexación de las condenas al momento efectivo del pago, así como a los intereses moratorios en virtud a los preceptuado por el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. 1.9.
Que se condene al Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible a reconocer y pagar el cálculo actuarial a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones en favor del señor Alvarado Retis por el tiempo laborado en el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente - INDERENA, debidamente indexado. 1.10.
En caso de no proceder lo anterior, que se condene al Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible a reconocer y pagar, debidamente indexada, la cuota parte a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones en favor del demandante, por el tiempo laborado por éste en el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA. 1.11.
Que se condene a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones a pagar en favor del actor la indexación de las condenas al momento en que el pago sea efectivo. 1.12. En caso de no ser procedente la anterior pretensión, que se condene a las entidades demandadas al pago de intereses moratorios en virtud de lo preceptuado por el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, así como al pago de las costas procesales. 1.13.
Que se condene de manera ultra y extra petita, conforme la facultad que el código procesal del trabajo y la seguridad social, artículo 50, le otorga al juzgador. Exp. Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4 1.14. Subsidiariamente y, en caso de no prosperar las anteriores, se declare que el señor Oscar Alvarado Retis, tiene derecho a que la Nación -Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible conceda indemnización sustitutiva por el tiempo laborado para la entidad, así como el pago de intereses moratorios en virtud de lo preceptuado por el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, con la respectiva indexación. 1.15.
Subsidiariamente y, en caso de no prosperar las condenas principales, que se condene al Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible conceda indemnización sustitutiva por el tiempo laborado por el demandante para esta entidad. 1.16. Que se condene al Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible a pagar en favor del actor la indexación de las condenas al momento efectivo del pago. 1.17.
En caso de no ser procedente la anterior, se condene al Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible al pago de intereses moratorios en virtud a lo preceptuado por el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 y al pago de las costas procesales. II.
HECHOS En las páginas 2 a 4 del escrito de corrección de demanda2, aparecen narrados los que se resumen de la siguiente manera: 2.1. Que el señor Oscar Alvarado Retis nació el 24 de noviembre de 1949 y que se afilió al Instituto de Seguros Sociales ISS -hoy Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones el 21 de abril de 1993, donde realizó cotizaciones desde el 21 de abril de 1993 hasta el 31 de enero de 1996, para un total de 78.43 semanas cotizadas. 2.2.
Que el demandante laboró para el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA, desde el 20 de enero de 1977 hasta el 01 de julio de 1983, que computa un tiempo de 336.14 semanas. 2 Samai Juzgado – Índice 11 Exp. Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5 2.3.
Mediane Resolución GNR 353335 del 23 de noviembre de 2016, la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones ordenó el reconocimiento y pago de una indemnización sustitutiva de vejez en favor del señor Oscar Alvarado Retis, por un único valor de $897.133, con base en 75 semanas. No obstante, el demandante, en toda su vida laboral, acredita 419.86 semanas. 2.4.
El 05 de julio de 2017, el actor solicitó revocatoria directa de este acto, que se dispusiera la reliquidación de la indemnización sustitutiva, para tener en cuenta los tiempos cotizados con todas las entidades en las que laboró, y que se requiriera al Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA; aportó al efecto los documentos necesarios para acreditar la relación laboral. 2.5.
Mediante Resolución 133973 del 24 de julio de 2017, la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones negó la reliquidación de la indemnización sustitutiva de pensión de vejez, al considerar que el tiempo laborado con el INDERENA no puede ser tenido en cuenta como semanas cotizadas en la historia laboral del señor Oscar Alvarado Retis. 2.6.
El 12 de septiembre de 2018, el mencionado señor presentó ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (que reemplazó al Inderena), la reclamación No. 20942/2018, en la que solicita la indemnización sustitutiva a que tiene derecho por haber laborado en el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA, reclamación que no ha sido respondida. 2.7.
Considera que el señor Alvarado Retis, tiene derecho a que sea reajustada la indemnización sustitutiva de vejez, toda vez que la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones debió reconocer la suma de $13.693.789, y solo efectuó un pago de $897.133. 2.8. Así mismo, sostiene que el actor tiene derecho a que sea reajustada la indemnización sustitutiva por vejez, por valor de $16.391.580 para el año 2020, con la respectiva indexación de los valores a la fecha de pago por parte de las entidades.
Exp. Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 6 III. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte actora considera infringidas las siguientes disposiciones3: - Constitución Política: preámbulo y artículos 1, 2, 4, 13, 48 y 53 - Ley 100 de 1993: artículos 11, 21 y 37 - Decreto 1730 de 2001: artículo 2 y 3.
El concepto de la violación lo sintetiza de la siguiente manera: Realizó un recuento normativo y jurisprudencial aplicado al caso concreto y concluyó que el sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, reconoce el tiempo de servicios como servidor público laborado con anterioridad a la entrada en vigencia de la norma, según lo establecido en el literal F del artículo 13 de la Ley 100 de 1993.
IV. INTERVENCIÓN DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS Y DE LA VINCULADA La Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones, a través de apoderada judicial, allegó escrito de contestación de demanda4, mediante el cual se pronunció frente a la totalidad de lo hechos y se opuso a las pretensiones de la demanda. Explicó que, teniendo en cuenta que el accionante cumplió con los requisitos establecidos en el Decreto 1730 de 2001 que reglamenta el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, le fue reconocida una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez mediante la Resolución GNR 353335 del 23 de noviembre de 2016, por un valor único de $897.133 y con base en 75 semanas cotizadas en Colpensiones.
Añadió que obran en el expediente administrativo los formatos 1, 2, 3 sobre tiempos públicos cotizados al Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA, allegados por el actor; no obstante, de conformidad con el artículo 2 del Decreto 1730 de 2001, el cual dispone que «cada administradora del 3 Samai Juzgado – Índice 11 – Páginas 4 a 23. 4 Samai Juzgado – Archivo Digital «16_CONTESTACIONDEMAND(.PDF) NroActua 6» - Archivo Digital 016.
Exp. Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 7 régimen de prima media con prestación definida a la que haya cotizado el trabajador, deberá efectuar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, respecto al tiempo cotizado», no se puede tener en cuenta el tiempo laborado por el demandante con el INDERENA como semanas cotizadas en la historia laboral ante la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones, sino que debe el accionante elevar solicitud de indemnización sustitutiva ante dicha entidad.
Concluyó que el estudio realizado en relación con la solicitud de reliquidación, arroja que no se generaron valores en favor del actor, por lo que no existen motivos de hecho o derecho que permitan incrementar la indemnización inicialmente reconocida. Propuso la excepción de prescripción y denominó como tal los siguientes argumentos: «inexistencia de la obligación demandada», «estricto cumplimiento a los mandatos legales», «falta de cumplimiento de los requisitos», «cobro de lo no debido» y «buena fe».
La Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP fue vinculada al proceso mediante auto del 15 de diciembre de 2022 5 al considerar el a quo que tiene la calidad de litisconsorte necesario, toda vez que, desde el 01 de diciembre de 2021 asumió la competencia administrativa para el reconocimiento de derechos pensionales y defensa jurídica de la entidad liquidada Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA.
De este modo, la entidad pensional presentó contestación de la demanda 6 a través de la cual se pronunció sobre cada uno de los hechos y se opuso a las pretensiones formuladas en la demanda, por considerar que las mismas carecen de fundamentación fáctica y legal, porque los actos administrativos acusados fueron expedidos por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, además de indicar que no hay lugar al reconocimiento de la pensión de vejez por parte de la Unidad, toda vez que el señor Jaime Anzola Bello (sic) no cumple con los requisitos establecidos. 5 Archivo 26 expediente digital de primera instancia - Samai 6 Samai Juzgado – Archivo Digital «29_CONTESTACIONDEMANDAUGPP(.pdf) NroActua 19» - Archivo Digital 029.
Exp. Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 8 Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y prescripción, y le dio tal denominación a los siguientes argumentos de defensa: «inexistencia de la obligación», «inexistencia de ilegalidad o nulidad de los actos administrativos demandados», «presunción de legalidad del acto acusado», «compensación», «cobro de lo no debido», «violación al principio de legalidad» y «buena fe».
La Nación -Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible guardó silencio7. V. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira accedió a las súplicas principales de la demanda8, conforme los siguientes fundamentos: El a quo, en primer lugar, resaltó que el acto administrativo acusado, esto es, la Resolución 133973 del 24 de julio de 2017 fue notificada el 16 de agosto de 2017, es decir, que el término de caducidad corrió hasta el 16 de diciembre de 2017, sin embargo, la demanda fue radicada en la oficina de reparto de la ciudad de Pereira el 18 de febrero de 2021, es decir, 4 años, 2 meses y 2 días después de caducar la acción, por lo tanto, declaró de oficio tal excepción respecto de este acto administrativo.
Posteriormente, realizó un recuento normativo y jurisprudencial del derecho que tienen las personas suscritas a las convenciones de trabajo y empleados nacionales en vigencia de la Ley 6 del 19 de febrero de 1945, y de la indemnización sustitutiva de vejez y los requisitos establecidos en el Decreto 1730 de 2001 que regula la Ley 100 de 1993.
Respecto del caso concreto, indicó que el demandante tiene derecho a la devolución de saldos o indemnización sustitutiva de pensión de vejez de manera completa, incluidos los aportes efectuados desde el 20 de enero de 1977 al 30 de junio de 1983 como empleado del Instituto Nacional de los Recursos Naturales 7 Según lo indicado en la página 5 de la sentencia de primera instancia 8 Samai Juzgado – Índice 40 Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 9 Renovables -INDERENA-, toda vez que acreditó ostentar la calidad de servidor público con anterioridad a la expedición de la Ley 100 de 1993. Para determinar la entidad competente para el reconocimiento de esta prestación, hizo un recuento normativo de la creación, funciones y fondo de pensiones estipulado para el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables – INDERENA-, y concluyó que, como el señor Oscar Alvarado Reits cumplió los 62 años el 24 de noviembre de 2011, cuenta con 6 años 5 meses y 11 días de servicio vinculado al Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA y, al no cumplir con los requisitos exigidos en el régimen anterior o vigente pensional, se acredita su derecho a la devolución de saldos o indemnización sustitutiva de pensión de vejez, por lo tanto, ordenó al Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible realizar la correspondiente liquidación, cálculo actuarial de ser procedente, reconocimiento y pago de dicha prestación económica, de acuerdo con el salario y/o factores salariales tenidos en cuenta para los correspondientes aportes a pensión en dicha entidad.
Agregó que el accionante tenía 74 años de edad al momento de la sentencia de primera instancia, que solicitó la indemnización sustitutiva ante la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones el 25 de octubre de 2016, es decir, cuando tenía 66 años de edad, al manifestar su imposibilidad de continuar cotizando, cumple con los requisitos exigidos, lo cual genera que tenga derecho a que se le reconozca y liquide lo correspondiente al bono pensional en aras de la devolución de saldos pertinentes de los períodos laborados con el Instituto Nacional de los Recursos Renovables – INDERENA, hoy Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible.
En consecuencia, declaró la nulidad parcial del acto presunto derivado de la petición formulada por la parte demandante el 12 de septiembre de 2018 ante la Nación -Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible con expediente No. 20942/2018, razones por las que dictó la siguiente parte resolutiva: «X. FALLA Exp. Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 10 PRIMERO: Declarar PROBADA PARCIALMENTE y de oficio la excepción de caducidad respecto únicamente al acto administrativo -Resolución 133973 del 24 de julio de 2017, de conformidad con lo expuesto en precedencia.
SEGUNDO: CONDENAR al Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible proceda a REALIZAR la correspondiente liquidación, cálculo actuarial y reconocimiento del bono pensional y consecuente PAGO de dicha prestación económica, de acuerdo con el salario y/o factores salariales devengados del 20 de enero de 1977 al 30 de junio de 1983.
TERCERO: Dichas sumas deberán actualizarse en los términos del artículo 187 inciso final del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, aplicando la fórmula señalada en la parte resolutiva de esta providencia.
CUARTO: El Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, dará cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Los intereses serán reconocidos en la forma señalada en el mismo artículo.
QUINTO: Negar las demás pretensiones.
SEXTO: Sin condena en costas por lo considerado. […]» VI. EL RECURSO DE APELACIÓN La Nación -Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, mediante escrito9, impugnó el fallo con el argumento de que el Instituto Nacional de los Recursos Renovables – INDERENA, entidad creada en el año 1968 por medio del Decreto 2420 y extinguida el 23 de diciembre de 1995, asumió el pago total de las pensiones de los funcionarios que acreditaran tal derecho, de modo que nunca hubo aportes a pensión, ni por parte del INDERENA, ni descuentos a los funcionarios para hacer aportes a ninguna caja de previsión ni para el mismo Instituto, de conformidad con el Acuerdo 11 de 1969.
Señaló que al accionante no le asiste el derecho a indemnización sustitutiva por el tiempo laborado ante el extinto Instituto Nacional de los Recursos Renovables – INDERENA, por cuanto este instituto era un establecimiento público del orden nacional creado mediante Decreto 2420 del 24 de septiembre de 1968, el cual inició sus funciones a partir del 1° de enero de 1969.
En el año 1969, la junta directiva del INDERENA expidió el Acuerdo No. 11 del 7 de junio de 1969, sobre el régimen de prestaciones sociales para los empleados del mismo y, en su artículo 27, estipuló 9 Samai Juzgado – Índice 45. Exp. Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11 que, por disposición de su junta directiva, el instituto reconocía directamente a los empleados que cumplieron a su servicio 20 años de trabajo oficial y 55 o 50 años de edad y a aquellos empleados oficiales que ingresaran a su servicio y contemplaran los mismos requisitos, una pensión de jubilación, equivalente al 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios, con aplicación en su integridad, únicamente, de las disposiciones contenidas en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y la Ley 33 de 1985.
Reiteró que ni los empleados efectuaban aportes ni cotizaciones a régimen pensional alguno, ni el instituto recaudaba aportes de ninguna índole, ya que, por disposición de su junta directiva, tenía asignada la función de pagar las pensiones a sus empleados sin tener la naturaleza jurídica de Caja de Previsión Social. Explicó que, a la luz del Decreto de creación del Instituto Nacional de los Recursos Renovables – INDERENA, se evidencia que la naturaleza del mismo es la de un establecimiento público al igual que se observa que, en parte alguna, el instituto tuviera régimen especial de pensiones que lo excepcionara del cumplimiento y acogimiento de las normas de carácter general que en materia de régimen de personal y de prestaciones se expidieran y estuvieran vigentes durante su existencia. Y que, respecto del posible reconocimiento del derecho del actor por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, considera debe tenerse presente que la Ley 99 de 1993 asignó una serie de competencias a dicho Ministerio para el reconocimiento y pago de todas las prestaciones, pensiones o cuotas parte, causadas o que se causen en favor de los empleados, trabajadores o pensionados del INDERENA, en virtud de la supresión y liquidación de dicho instituto y, que a su vez, estas competencias fueron trasladadas a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a partir del 30 de noviembre de 2021, según lo establecido en el artículo 1 del Decreto 1627 de 2021, que adicionó el artículo 2.2.10.45.1, al Decreto 1833 de 2016, que compila las normas del Sistema General de Pensiones, por lo que considera que le corresponde a la UGPP la obligación de velar por la administración de los cálculos actuariales y cuotas parte pensionales causadas o reconocidas con Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 12 posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1627, esto es, el 1° de diciembre de 2021. Indicó que el demandante pretendía el reconocimiento de una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, no obstante, dentro de los argumentos para decidir en sentencia, el Despacho mezcló tres conceptos cuyo fundamento y liquidación son excluyentes, cuales son: (i) el bono pensional, (ii) el cálculo actuarial y (iii) la indemnización sustitutiva, cuestión que en realidad afecta la decisión adoptada en tal instancia. Finalmente, realizó un recuento de los conceptos mencionados e insistió en que los tiempos laborados por el demandante, de acuerdo con el artículo 2.2.4.5.2 del Decreto 1833 de 2016, no corresponden a tiempos cotizados, ya que el liquidado Instituto Nacional de los Recursos Renovables – INDERENA no aportó a ninguna entidad de previsión social y cubría las prestaciones a que hubiese lugar, además, dicha entidad no efectuaba retención por aportes a sus colaboradores, es decir, en el liquidado INDERENA no se trasladó el riesgo a una caja o fondo de previsión social, sino que asumió el reconocimiento y pago de dicha prestación que, en la actualidad, le corresponde a la UGPP – FOPEP.
Conforme a lo anterior, solicita sea revocado el fallo proferido en primera instancia y, como consecuencia, sean negadas las pretensiones de la demanda respecto del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. VII. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Mediante auto del 19 de enero de 202310, de conformidad con el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que fuera modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se dispuso la admisión del recurso de apelación formulado por la entidad demandada Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible. 10 Samai Tribunal – índice 3 Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 13 De acuerdo con la constancia secretarial 11, las partes guardaron silencio. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA. Agotado el trámite de ley sin que se observe causal de nulidad que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido, aborda esta Corporación Judicial la decisión sobre el asunto debatido, para lo cual es competente en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 15312 y 24313 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – con la modificación introducida por la Ley 2080 del 25 de enero de 202114. 2.
CUESTIÓN PREVIA. La presente sentencia se dicta a la luz de las excepciones de la prelación de fallos que permite decidir las litis que versan sobre un mismo asunto y sobre las cuales existe reiteración jurisprudencial, con antelación a otros procesos. Al respecto se ha pronunciado el H. Consejo de Estado, en los siguientes términos: «En la actualidad, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado tiene a su conocimiento procesos que entraron para proferir fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que, en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al Despacho.
No obstante, la Ley 1285 de 2009, en el artículo 16, permite decidir, sin 11 Samai Tribunal – índice 5 12 «ARTÍCULO 153. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda». 13 «ARTÍCULO 243.
Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia…» 14 «Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción» «ARTÍCULO
86. RÉGIMEN DE VIGENCIA Y TRANSICIÓN NORMATIVA. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. (…) En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones» (Se subraya y resalta) Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 14 sujeción al orden cronológico de turno, los procesos en relación con los cuales su decisión definitiva “entrañe sólo la reiteración de la jurisprudencia”. En el presente asunto, el tema objeto de debate se refiere a la privación injusta de la libertad de que fue víctima el señor Diego Ospina Rivas, quien fue sindicado de los delitos de estafa agravada, falsedad material de particular en documento público, agravada por el uso y falsedad en documento privado.
Respecto al tema antes referido, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse en muchas ocasiones, en las cuales ha fijado una jurisprudencia consolidada y reiterada, motivo por el cual, con fundamento en el artículo 16 de la Ley 1285, la Subsección se encuentra habilitada para resolver el presente asunto de manera anticipada.»15 En virtud de lo dispuesto en los artículos 18 de la Ley 446 de 1998 y 16 de la Ley 1285 de 2009 y el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 26 de la Ley 2430 de 2024, mutatis mutandis la Sala se encuentra habilitada para decidir el caso concreto.
De igual modo, se toma en cuenta el Acuerdo No. 002 del 11 de enero de 2023 «Por el cual se establecen los criterios de alteración del orden para proferir sentencia», proferido por la Sala Plena de este Tribunal.
3. OBJETO DE LA DECISIÓN. Corresponde al Tribunal en esta instancia, conforme los motivos de inconformidad formulados en el recurso de apelación interpuesto por la entidad codemandada Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, establecer cuál de las entidades demandadas es la obligada a reliquidar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez del actor Oscar Alvarado Retis, con la inclusión de los períodos (entre el 20 de enero de 1977 y el 30 de junio de 1983) en los que laboró para el Instituto Nacional de los Recursos naturales Renovables y del Ambiente - INDERENA, ya liquidada, ya que en criterio de la entidad recurrente, en los términos del artículo 2º del Decreto 1730 de 2001, a quien le compete el reconocimiento de dicha prestación en relación con los aportes así efectuados, es a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- la cual, en virtud de la supresión y liquidación del instituto, quedó a cargo del reconocimiento y pago de todas las prestaciones, pensiones o cuotas partes causadas o que se causen en favor de los empleados, trabajadore o pensionados del INDERENA. 15 Sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 12 de marzo de 2014, CP Carlos Alberto Zambrano Barrera.
Radicado No. 76001-23-31-000-2004-00269-01(34872), actores: Diego Ospina Rivas y otro. Exp. Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 15
4. ANUNCIO DEL SENTIDO DE LA DECISIÓN. Esta Colegiatura Judicial anticipa que MODIFICARÁ el numeral segundo de la sentencia recurrida, estimatoria de las pretensiones de la demanda, conforme los argumentos que se expondrán. Respecto de lo que es objeto de controversia, es preciso señalar que esta Corporación ya se ha pronunciado sobre hechos similares16.
En los mencionados fallos se incorporaron razones que serán acogidas en el presente, dado que sirven de fundamento para la decisión que en éste habrá de proferirse.
5. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. Para resolver el problema jurídico planteado, analizará esta magistratura, con apego al marco normativo y jurisprudencial aplicable al sub lite: i) la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez y ii) la responsabilidad del reconocimiento de dicha prestación, para efectos de determinar a qué entidad le corresponde la obligación, si a la recurrente Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible condenada en primera instancia, o la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social -UGPP. 5.1.
Indemnización Sustitutiva de la pensión de vejez. La indemnización sustitutiva de la pensión hace parte del derecho a la seguridad social contemplado en el artículo 48 de la Constitución Política, en cuanto es una de las contingencias que debe ser asegurada por el Sistema General de Seguridad Social es la vejez, cuya prestación principal es la pensión y, de manera subsidiaria, la indemnización sustitutiva, de tal forma que una u otra responden a la contingencia de la vejez.
Es así como el sistema de pensiones debe proveer a que la contingencia de vejez 16 Sentencia del 30 de octubre de 2020, medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, radicado No. 66001-33-33-001-2017-00163-02, demandante: Alberto Bayer Betancur, demandada: Municipio de Guática, M.P. Leonardo Rodríguez Arango. Sentencia del 16 de diciembre de 2020, medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, radicación No. 66001-33-33-002-2016-00128-01, demandante: Luz Marina García Cardona, demandado: ESE Hospital Universitario San Jorge de Pereira, M.P. Dufay Carvajal Castañeda.
Y sentencia del 05 de febrero de 2021, medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, radicado No. 66001-23-33-000-2018-00427-00, demandante: Carmen Aleida López, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social - UGPP, M.P. Fernando Alberto Álvarez Beltrán. Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 16 pueda ser atendida, en forma principal, si la persona cumple con los requisitos señalados por la ley, mediante la pensión de vejez y, en forma subsidiaria, si la persona que cumplió con la edad para obtener la pensión no acredita el cumplimiento de las demás exigencias para el reconocimiento de dicha prestación, mediante una indemnización sustitutiva, en caso de estar afiliada al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, o a la devolución de saldos, si se encuentra en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad.
A tono con lo anterior, la Ley 100 del 23 de diciembre de 1993 «Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral…» en salud y en pensiones, consagra el derecho a la indemnización sustitutiva en los siguientes términos: «ARTICULO. 37.- Indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado».
Conforme esta disposición, las personas que cumplan la edad para obtener la pensión de vejez, que no hayan cotizado el mínimo de tiempo exigido para obtener la prestación, y que declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tienen derecho a recibir una indemnización sustitutiva, proporcional al tiempo cotizado, dentro del régimen de prima media con prestación definida, sin que allí se consagre límite temporal alguno a su aplicación, ni condicionamiento alguno a circunstancias como que la persona haya efectuado las cotizaciones con posterioridad a la fecha en que empezó a regir la Ley 100 de 1993.
Sobre la finalidad de la indemnización sustitutiva, la Corte Constitucional 17, explica que esta tiende a: «…permitir a las personas que luego de haber llegado a la edad de pensión y que (i) no hayan alcanzado a generar la pensión mínima o (ii) no hayan cotizado al menos 1150 semanas 18, reclamar la devolución de saldos o la 17 Sentencia T 375 de 2004. 18 El artículo 67 de la Ley 797 de 2003 prescribe al respecto: “Artículo 14.
El artículo 65 de la Ley 100 de 1993 quedará así: Artículo 65. Garantía de Pensión Mínima de Vejez. En desarrollo de los artículos 13 y 48 de la Constitución Política, créase el Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro individual con Solidaridad, como un patrimonio autónomo con cargo al cual se pagará, en primera instancia, la garantía de que trata este artículo.
El Gobierno Nacional definirá el régimen de organización y administración de este fondo, Exp. Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 17 indemnización sustitutiva de sus aportes. La hipótesis contraria implicaría que, aún cuando los cotizantes hayan alcanzado la edad en la cual ley presume la disminución significativa de la capacidad laboral, y pese a que los mismos declaren la imposibilidad de seguir cotizando, el Estado institucionalice la obligación de seguir aportando, sin tomar en consideración las condiciones fácticas que impiden a los sujetos hacerlo…».
Igualmente, la Corte Constitucional 19 reitera la finalidad de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez: «Es evidente que esta solución supletoria a la pensión de jubilación que consagra la ley, busca proteger el derecho al mínimo vital de los afiliados que, por cualquier circunstancia, no realizaron los aportes suficientes y que dependen económicamente de aquellas sumas que ahorraron a lo largo de su vida laboral, pues por su edad, ya no están en condiciones de continuar trabajando para obtener un sustento económico.
En ese sentido, y en desarrollo del principio de integralidad, el sistema no deja sin amparo de vejez a las personas que no pueden acceder a la pensión, y les reconoce una indemnización de manera sustituta». La disposición transcrita (artículo 37 de la Ley 100 de 1993), fue reglamentada por el Decreto 1730 de 2001 20, modificado por el Decreto 4640 del 19 de diciembre de 2005 21, el cual consagra lo siguiente sobre los requisitos de la indemnización sustitutiva de pensión: «Artículo 1.- Causación del derecho.
Habrá lugar al reconocimiento de la indemnización sustitutiva prevista en la Ley 100 de 1993, por parte de las Administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, cuando [***con posterioridad a la vigencia del Sistema General de Pensiones22] se presente una de las siguientes situaciones: a.) Que el afiliado se retire del servicio habiendo cumplido con la edad, pero sin el número mínimo de semanas de cotización exigido para tener derecho a la pensión de vejez y declare su imposibilidad de seguir cotizando; b) Que el afiliado se invalide por riesgo común sin contar con el número de semanas cotizadas exigidas para tener derecho a la pensión de invalidez, conforme al artículo 39 de la Ley 100 de 1993; así como la entidad o entidades que lo administrarán. Los afiliados que a los sesenta y dos (62) años de edad, si son hombres, y cincuenta y siete (57), si son mujeres, no hayan alcanzado a generar la pensión mínima de que trata el artículo 35 de la Ley 100 de 1993, y hubiesen cotizado por lo menos mil ciento cincuenta (1.150) semanas tendrán derecho a que el Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, en desarrollo del principio de solidaridad, les complete la parte que haga falta para obtener dicha pensión”. 19 T-148 de 2019 20 «Por medio del cual se reglamentan los artículos 37, 45 y 49 de la Ley 100 de 1993 referentes a la indemnización sustitutiva del régimen solidario de prima media con prestación definida». 21 «Por medio del cual se modifica el artículo 1° del Decreto 1730 de 2001». 22 Consejo de Estado – Sección Segunda – Expediente No. 2003- 00112-01 (0477-03).
Sentencia 14 de abril de 2005. CP Ana Margarita Olaya. El texto en corchete [***] fue declarado nulo por considerar que circunscribir el cumplimiento de la edad con posterioridad a la vigencia del Sistema General de Pensiones, impone una limitante que no establece la Ley. Exp. Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18 c) Que el afiliado fallezca sin haber cumplido con los requisitos necesarios par (sic) que su grupo familiar adquiera el derecho a la pensión de sobrevivientes, conforme al artículo 46 de la Ley 100 de 1993; d) Que el afiliado al sistema general de riesgos profesionales se invalide o muera, con posterioridad a la vigencia del Decreto-Ley 1295 de 1994, como consecuencia de un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, la cual genere para él o sus beneficiarios pensión de invalidez o sobrevivencia de conformidad con lo previsto en el artículo 53 del Decreto-Ley 1295 de 1994»23.
Del tenor literal de la norma, puede concluirse que el reconocimiento de la indemnización en el régimen de prima media con prestación definida tiene cabida como sustitutiva de la pensión de vejez, o de la pensión de invalidez, o de la pensión de sobrevivientes de la Ley 100 de 1993, y que se exige en el artículo 1º ibidem que dichos supuestos deben ocurrir «con posterioridad a la vigencia del sistema general de pensiones».
No obstante, dicho requisito fue declarado nulo por el H. Consejo de Estado24, con fundamento en lo siguiente: «[…] En efecto, el hecho de que haya limitado la norma reglamentaria la indemnización sustitutiva de la pensión por vejez sólo al hecho de que con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993 se cumplan la totalidad de los requisitos enlistados en el precitado literal (edad, retiro del servicio y manifestación de la imposibilidad de seguir cotizando al sistema) no permitiría que tal prestación se reconozca a los afiliados al sistema de prima media con prestación definida afiliados a una administradora de este régimen, que habiendo cumplido la edad bajo el régimen anterior se retiren del servicio bajo su vigencia, sin el número de semanas exigidas para tener derecho a la prestación y declaren su imposibilidad de seguir cotizando al sistema. […] Es cierto que la opción de la indemnización sustitutiva de la pensión por vejez en la legislación anterior a la Ley 100 de 1993 sólo existía para los afiliados al Instituto de Seguros Sociales; sin embargo la nueva figura creada en la ley 100 cobija tanto a dichos afiliados como a los de una administradora diferente al Instituto de Seguros Sociales, pues no sería razonable y violaría el derecho a la igualdad que los afiliados a una administradora del régimen de prima media con prestación definida, diferentes a éste, por el hecho de serlo, no les sea permitido, si se dan las condiciones que la misma Ley establece en su artículo 37, acceder a la prestación, pretextando la falta de tal beneficio en el régimen anterior que los gobernaba. 23 El texto subrayado fue declaro NULO por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección A, C.P. William Hernández Gómez, sentencia del 24 de julio de 2017, Rad.
No. 11001-03-25-000-2010-00279-00(2292-10). 24 Sección Segunda. Expediente: 0477-03. CP Ana Margarita Olaya. Exp. Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 19 […] Es un principio de derecho incuestionable que las leyes rigen hacia el futuro, por lo que una lectura ligera y desprevenida de la frase acusada de la norma reglamentaria daría como resultado una conformidad con las previsiones de la ley reglamentada, sin embargo, haciendo un estudio a fondo de la especificidad de categorías de afiliados y su derecho a escoger la norma más favorable, lleva a la Sala a ser cuidadosa en su examen, por lo que la limitación en cuanto al cumplimiento de la edad que trae la norma acusada, dejaría por fuera a algunos afiliados que no obstante pertenecer al sistema, pues a la entrada de la vigencia de la ley ingresaron a éste como afiliados forzosos, es decir cotizaron a dicho régimen bajo las previsiones de la ley y se dieron los supuestos que ellas contemplan, retiro del servicio e imposibilidad de seguir cotizando, quedarían privados de ese beneficio, cuando ello no fue el querer del legislador. […]» (Negrillas de la Sala).
Referente a la aplicación retroactiva de la ley 100 de 1993, sobre lo cual en este asunto no existe controversia, señala además esta corporación judicial que la Corte Constitucional ha considerado que, para efectos de acceder al derecho a la indemnización sustitutiva, es procedente, por una parte, tener en cuenta las cotizaciones realizadas con anterioridad a la Ley 100 de 1993 y, por otra parte, reconocer la indemnización a los servidores públicos que no fueron afiliados una vez entró en vigencia la Ley 100 de 1993.
Lo anterior «a partir del efecto general e inmediato de las normas que regulan el derecho a la seguridad social, que, como se sabe, ha sido reconocido con una vocación general y universal, lo que supone que las prestaciones que se reconocen a su cargo, tan sólo se causan en el momento en que se tornan efectivas las contingencias objeto de amparo y al tenor del régimen normativo en ese momento vigente, sin importar si las mismas estaban o no previstas cuando la persona ingresó al sistema».
Así lo ha sostenido la Corte Constitucional en diversas sentencias 25 y lo reitera en la sentencia T-148 de 2019. En el mismo hilo interpretativo, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo 26, ha señalado: «Sin perder de vista lo anterior, se debe afirmar tal y como se expuso en el anterior acápite, que el legislador no exigió como presupuesto del reconocimiento del derecho a la indemnización sustitutiva estar vinculado al servicio, ni excluyó de su aplicación a las personas que estuvieran retiradas del mismo, ni mucho menos, aquellos que efectuaron aportes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
Si así lo hubiere hecho, tal 25 Sentencia T-1088 de 2007. 26 Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, CP William Hernández Gómez, sentencia del veintiocho (28) de junio de dos mil dieciocho (2018), Radicación número: 25000-23-42-000-2013-05680-01(2615-16) Exp. Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 20 disposición sería a todas luces inconstitucional, entre otras razones, por ser violatoria del derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 de la Constitución Política y desconocer la irrenunciabilidad de los derechos ciertos e indiscutibles y de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, así como la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, la garantía a la seguridad social y la asistencia a las personas de la tercera edad.
En tal sentido, una cosa es que la persona estuviera desvinculada del servicio al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 y, otra muy distinta, que por esta razón se considere por fuera del sistema pensional, cuando la propia ley no consagra el retiro del sistema como consecuencia de la desvinculación laboral. Por el contrario, la persona que se encuentra en las referidas condiciones se entiende incorporada al sistema general de pensiones, entre otras razones, porque las cotizaciones efectuadas, no pueden entenderse por fuera del mismo sistema y no puede afirmarse que la desvinculación del servicio conlleve el retiro del sistema pensional.
En otras palabras, el ingreso al sistema general de pensiones contenido en la Ley 100 de 1993 operó de manera automática para todos los trabajadores y ex trabajadores públicos y privados, pues no debe olvidarse que la afiliación no es voluntaria sino obligatoria. Tan cierto es lo anterior, que el artículo 13 de la ley 100 tiene dentro de las características del Sistema General de Pensiones entre otras, que “(…) Para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tendrán en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio (…)”.
Ahora bien, admitir la tesis de que la indemnización sustitutiva no se aplica a las personas que estaban por fuera del servicio, implicaría contradecir los mandatos previstos en el artículo 53 de la Carta y establecer un trato diferenciado, una discriminación no razonable que no encuentra justificación alguna y que por el contrario, puede llegar a afectar derechos de quienes se encuentran dentro del grupo de personas de la tercera edad, cobijadas por una protección constitucional especial.
Adicionalmente, aceptar la negativa de la entidad para reconocer el derecho reclamado, propicia un enriquecimiento sin justa causa de la entidad a la cual efectuó aportes, en este caso por más de 12 años. A propósito, debe recordarse que el derecho pensional surge de los aportes del empleado a las entidades de previsión durante un determinado tiempo, de manera que los referidos aportes constituyen el sustento económico que permite pagar la pensión».
(Negrillas y subrayas fuera de texto). 5.2. Entidad responsable del reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Inicialmente resalta la Sala que, conforme al artículo 48 de la C.P., la seguridad social es un servicio público que se rige por los principios de eficiencia, solidaridad, Exp. Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 21 integralidad y universalidad y es una manifestación inherente a las finalidades sociales del Estado, consagradas en el artículo 2º de la misma Constitución, «en cuanto apunta a la garantía efectiva de los principios, derechos y deberes consagrados en el ordenamiento superior, dentro de un marco normativo fundado en el respeto de la dignidad humana».27 La Ley 100 de 1993, establece unos mandatos inobjetables, concretamente en el artículo 11, modificado por el artículo 1 de la Ley 797 de 2003, señala que «El Sistema General de Pensiones consagrado en la presente ley, se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional…» y en el literal f) del artículo 13 señala de manera certera que «para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tendrán en cuenta la suma de semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de [la ley 100 de 1993], al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidor público»28.
Por su parte el artículo 2º del Decreto 1730 de 2001 29, compilado en el artículo 2.2.4.5.2 del Decreto 1833 del 10 de noviembre de 2016 30, dispone: «ARTÍCULO 2o. RECONOCIMIENTO DE LA INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA. Cada Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida a la que haya cotizado el trabajador, deberá efectuar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, respecto al tiempo cotizado.
En caso de que la Administradora a la que se hubieren efectuado las cotizaciones haya sido liquidada, la obligación de reconocer la indemnización sustitutiva corresponde a la entidad que la sustituya en el cumplimiento de la obligación de reconocer las obligaciones pensionales. En el caso de que las entidades que hayan sido sustituidas en la función de pagar las pensiones por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, Fopep, será ésta la entidad encargada del pago, mientras que su reconocimiento continuará a cargo de la Caja o Fondo que reconozca las pensiones.
Para determinar el monto de la indemnización sustitutiva se tendrán en cuenta la totalidad de semanas cotizadas, aún las anteriores a la Ley 100 de 1993». (Negrillas de la Sala) 27 Sentencia T-681 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 28 Negrillas fuera del texto original. 29 «Por medio del cual se reglamentan los artículos 37, 45 y 49 de la Ley 100 de 1993 referentes a la indemnización sustitutiva del régimen solidario de prima media con prestación definida». 30 «Por medio del cual se compilan las normas del Sistema General de Pensiones».
Exp. Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 22 La Corte Constitucional 31 ha precisado que, por regla general, el reconocimiento de la prestación le corresponde a la administradora del régimen de prima media con prestación definida a la que se encuentra vinculado el trabajador, incluso frente al tiempo laborado o cotizado con anterioridad a la Ley 100 de 1993.
No obstante, dicha Corporación consideró que en tratándose de servidores públicos que laboraron antes de la entrada en vigencia de la aludida ley, cuyo riesgo no haya sido trasladado a una entidad de previsión social, su otorgamiento le corresponde a la última entidad o empresa pública que haya fungido como empleadora. En este mismo sentido en sentencia T-148- de 2019, señaló: «30.
En consecuencia, de acuerdo con las normas y la jurisprudencia reseñadas anteriormente, la Sala de Revisión concluye que (i) las administradoras de pensiones a las cuales se encuentra afiliado el solicitante de la indemnización sustitutiva deben reconocer dicha prestación con base en los tiempos laborados o cotizados al sistema de pensiones, independientemente de si los mismos ocurrieron con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993; sin perjuicio de que éstas puedan repetir contra los antiguos empleadores para los cuales trabajó el peticionario.
A su vez, (ii) de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1314 de 1994, hay lugar a la redención del bono pensional en los casos en los que se reconozca la indemnización sustitutiva, cuando la persona prestó servicios al Estado o a una de sus entidades descentralizadas y luego se trasladó al Instituto de Seguros Sociales. (Negrillas del texto original) (…) De esa manera, el accionante tiene el derecho de recibir la retribución por los períodos en los que laboró para las entidades públicas, el cual debe ser tenido en cuenta en la cuantía de la indemnización sustitutiva reconocida por COLPENSIONES, que podrá repetir contra las entidades públicas para las cuales trabajó el accionante respecto de los tiempos que se encuentran debidamente acreditados».
(Subrayas de esta Sala) Y en sentencia T-261 de 2020, reitera: «3.2.1. En primer lugar, la Sala encuentra, con base en la normatividad aplicable y la jurisprudencia constitucional, que si bien su relación laboral es previa a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, el período durante el cual estuvo vinculada con la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero (liquidada) debe contabilizarse en el estudio de su solicitud de reconocimiento y pago de indemnización sustitutiva.
Así lo dicta el artículo 13 de dicha Ley, al expresar que: “se tendrán en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, cualquiera que sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio.” En este mismo sentido, el inciso 4° del artículo 2º del Decreto 1730 de 2001, compilado en el Decreto 1833 de 2016, estableció que el monto de la 31 T-681 de 2013.
Exp. Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 23 indemnización sustitutiva tendrá en cuenta la totalidad de las semanas cotizadas, inclusive las anteriores a la Ley 100 de 1993. 32 En aplicación de las normas mencionadas, la jurisprudencia constitucional de manera pacífica y uniforme ha afirmado que en el estudio de solicitudes de reconocimiento y pago de esta prestación pensional deben tenerse en cuenta los períodos laborados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. 33 En este sentido, por ejemplo, la Sentencia T-597 de 2009 dijo: “[s]atisfechos los condicionantes necesarios para acceder a la indemnización sustitutiva ésta se ha de otorgar, así los aportes se hayan realizado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, toda vez que i) ‘… las normas de carácter laboral, en tanto son normas de orden público, tienen efecto general e inmediato lo que significa que se aplica a las situaciones vigentes o en curso en el momento en que aquéllas entren a regir, pero no tiene efecto retroactivo, esto es, no afecta situaciones jurídicamente consolidadas’; ii) ‘el artículo 11 de la Ley 100 de 1993 estableció que el Sistema General de Pensiones se aplicará a todos los habitantes, sin que se afecten derechos adquiridos conforme a disposiciones normativas anteriores a dicha Ley’; iii) la Ley 100 de 1993 dispuso que para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones allí contempladas se tendrán en cuenta ‘las sumas de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigente de la presente ley’ 34 y iv) el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, por medio del cual se establece la figura de la indemnización sustitutiva, ‘no consagró ningún límite temporal a su aplicación, ni condicionó la misma a circunstancias tales como que la persona haya efectuado las cotizaciones con posterioridad a la fecha en que empezó a regir la Ley 100 de 1993.’” 35 32 El inciso 4° del artículo 2 Del Decreto 1730 de 2001 establece: “Para determinar el monto de la indemnización sustitutiva se tendrán en cuenta la totalidad de semanas cotizadas, aún las anteriores a la Ley 100 de 1993.” 33 En este sentido, se ha afirmado que: “las normas que regulan lo referente a la indemnización sustitutiva también tienen aplicación en relación con aquellas personas que cotizaron bajo la vigencia de la anterior normatividad y cuya situación jurídica no se consolidó en aplicación de normas precedentes, lo que exige que su definición se efectúe bajo el imperio de la Ley 100 de 1993.
En consecuencia, las entidades encargadas de su reconocimiento no pueden oponerse a éste bajo el argumento de que las cotizaciones de hayan realizado con anterioridad a la Ley 100 de 1993 y que, en consecuencia, no son las aplicables las disposiciones normativas de dicha Ley, ya que, tal como se estableció, las normas establecidas en la Ley 100 de 1993 son de orden público, lo que implica que ellas son de inmediato y obligatorio cumplimiento y, por tanto, afectan situaciones no consolidadas que se encuentren en curso.” Corte Constitucional, Sentencia T-1088 de 2007.
M.P. Rodrigo Escobar Gil. En este mismo sentido, se pueden consultar las siguientes sentencias: T-972 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-099 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-850 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-529 de 2009. M.P. Jorge Ivan Palacio Palacio; T-539 de 2009. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-849A de 2009.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-597 de 2009. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; T-235 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Mauricio González Cuervo; T-799 de 2010. M.P Mauricio González Cuervo; T-059 de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-083 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-164 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto;
T-750 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa; T-681 de 2013. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-122 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-622 de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; T-471 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-164 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; entre otras. 34 Dentro de las características del sistema general de pensiones (artículo 13) se encuentra que: “(…) f. Para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tendrán en cuenta las sumas de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio.
(…)”. 35 Corte Constitucional, Sentencia T-597 de 2009. M.P. Juan Carlos Henao Pérez. En esta decisión se tutelaron los derechos a la seguridad social y a la vida del accionante y, en consecuencia, se ordenó el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva, que le había sido negada bajo el argumento de que su retiro del servicio ocurrió antes de cumplir la edad requerida para acceder a la mencionada pensión. La cita corresponde a la sistematización que hizo la mencionada decisión de las consideraciones expuestas en la Sentencia T-1088 de 2007.
M.P. Rodrigo Escobar Gil. Esta consideración ha sido reiterada en las sentencias: T-235 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y, T-282A de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; entre otras. Exp. Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 24 De manera que, conforme con las disposiciones legales y la jurisprudencia constitucional, aun cuando el tiempo que laboró la accionante en la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero (liquidada) sea previo al 1° de abril de 1994, ella tiene derecho al cómputo de dicho lapso para el reconocimiento de la indemnización sustitutiva.
Lo anterior, debido a que, como se expuso, todos los tiempos servidos, que estén debidamente acreditados, antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 deben ser tenidos en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva». Sobre el tema la H. Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral 36 al resolver un recurso de revisión formulado por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, en el que controvertía la condena impuesta a su cargo, con el argumento de que carecía de legitimidad por pasiva para proceder con lo ordenado en la sentencia proferida el 27 de julio de 2018 por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, que le impuso la obligación de pagar al demandante la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez contemplada en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, sobre los aportes correspondientes al tiempo de servicio laborado al IFI Concesión Salinas, que iban desde 16 de enero de 1975 al 30 de Julio de 1989 y que no fueron cotizados a ninguna caja o fondo del sistema de seguridad social, si bien declaró infundado el recurso interpuesto, alcanzó a expresar en torno a la autoridad responsable o competente para su reconocimiento de la indemnización sustitutiva, lo siguiente: «En ese orden de ideas, la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez prevista en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, reglamentada por el Decreto 1730 de 2001, es una prestación económica a cargo del sistema general de pensiones, propia del régimen de prima media con prestación definida, que se cuantifica a partir del número de semanas cotizadas, el salario base de liquidación y las cotizaciones, que corresponde a un pago único que reemplaza o sustituye, como lo indica su nombre, el derecho principal que es precisamente la pensión de vejez».
(Negrillas fuera de texto original). Y en otro pronunciamiento anterior al resolver recurso extraordinario de casación la misma Sala Laboral de la H. Corte Suprema de Justicia37, señaló: «Y si bien el Tribunal no mencionó expresamente el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, ello no significa que lo haya transgredido, pues es evidente que acudió a 36 Sentencia del 05 de octubre de 2022.
MP Fernando Castillo Cadena (SL4047-2022. Radicación No. 92713. Acta 34). 37 Sentencia del 23 de junio de 2021. MP Iván Mauricio Lenis Gómez. (SL3694-2021. Radicación No. 85168. Acta 23). Exp. Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25 la norma que lo reglamentó -artículo 2.º del Decreto 1730 de 2001- a fin de determinar que la prestación económica subsidiaria regulada en tal precepto legal y aquí pretendida -la indemnización sustitutiva- corresponde reconocerla a la administradora del sistema general de pensiones a la que haya cotizado el trabajador y no en estricto sentido al empleador o empleadores ante quienes aquel prestó sus servicios.
Tal interpretación no se aleja de la correcta hermenéutica del artículo 37 de la Ley 100 de 1993, pues ciertamente son las administradoras del régimen de prima media las que, en principio, deben reconocer la indemnización sustitutiva cuando el afiliado no alcanza a cumplir los requisitos mínimos para acceder a una pensión». (Negrillas fuera de texto original).
En este orden, puede concluir esta Colegiatura Judicial que las administradoras de pensiones a las cuales se encuentra afiliado el solicitante de la indemnización sustitutiva son las competentes y obligadas al reconocimiento de dicha prestación, teniendo en cuenta los tiempos laborados o cotizados al sistema de pensiones, independientemente de si los mismos ocurrieron con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, y sin perjuicio de que éstas puedan repetir contra los antiguos empleadores para los cuales prestó sus servicios el trabajador y que estuvieren en la obligación de reconocer la prestación por los tiempos trabajados incluso sin cotización al Instituto de Seguros Sociales, para lo cual pueden adelantar el proceso de expedición de bono pensional en los términos del artículo 48 38 del Decreto 1748 del 12 de octubre de 1995 39; lógicamente sin que ello impida que cuando se trate de servidores públicos que laboraron antes de la Ley 100 de 1993 y cuyo riesgo no haya sido trasladado a una entidad de previsión social, la solicitud deba hacerse directamente a la última entidad o empresa pública que haya fungido como empleadora a la cual le corresponde su otorgamiento. 5.3.
Derecho a la indemnización sustitutiva en el sub examine. 5.3.1. Acervo Probatorio. 38 El artículo 48 del Decreto 1748 de 1995, modificado por el art. 20 del Decreto 1513 de 1998, señala que: «… Corresponde a las entidades administradoras adelantar, por cuenta del afiliado pero sin ningún costo para éste, las acciones y procesos de solicitud de bonos pensionales y de pago de los mismos cuando se cumplan los requisitos establecidos para su redención. Los afiliados deberán suministrar a las administradoras la información que sea necesaria y que se encuentre a su alcance para tramitar las solicitudes.
En todo caso, las administradoras están facultadas para solicitar las certificaciones que resulten necesarias, las cuales son de obligatoria expedición por parte de los destinatarios de estas solicitudes». ». 39 «Por el cual se dictan normas para la emisión, cálculo, redención y demás condiciones de los bonos pensionales y se reglamentan los Decretos leyes 656, 1299 y 1314 de 1994, y los artículos 115, siguientes y concordantes de la Ley 100 de 1993».
Exp. Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 26 Obra en el expediente el siguiente material de pruebas que resulta relevante para la decisión del asunto debatido: - Notificación de la Resolución GNR 353335 del 23 de noviembre de 2016, realizada el 02 de diciembre de 2016 40. - Copia de la Resolución GNR 353335 del 223 de noviembre de 2016, expedida por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, «Por medio de la cual se reconoce una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez» 41. - Copia de la Resolución SUB133973 del 24 de julio de 2017 emitida por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, «Por medio de la cual se resuelve un trámite de prestaciones económicas en el régimen de prima media con prestación definida (vejez – revocatoria directa)» 42. - Notificación de la Resolución SUB 133973 del 24 de julio de 2017, realizada el 16 de agosto de 2017 43. - Captura de pantalla de la radicación de la reclamación de la indemnización sustitutiva ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, del 12 de septiembre de 2018 44. - Copia de derecho de petición elevado por parte del actor ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en el que solicita el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva a que tiene derecho por haber laborado en la entidad 45. - Certificado de los salarios devengados por el actor entre el 01 de julio de 1982 y el 30 de junio de 1983, emitido por la coordinadora del grupo de talento humano del 40 Samai Juzgado – índice 2 – Página 25. 41 Samai Juzgado – índice 2 – Páginas 26 a 29. 42 Samai Juzgado – índice 2 – Páginas 30 a 33. 43 Samai Juzgado – índice 17 – Página 27. 44 Samai Juzgado – índice 2 – Página 34. 45 Samai Juzgado – índice 2 – Página 35.
Exp. Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 27 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, expedido el 06 de diciembre de 2013 46. - Certificación electrónica de tiempos laborados – CETIL, en el que se indica que el actor laboró para el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables - INDERENA-, del 20 d enero de 1977 al 01 de julio de 1983, sin que se realizaran descuentos para seguridad social 47. - Certificación laboral de empleadores para bono pensional, expedida por el grupo de talento humano del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en el que se hace constar que el demandante laboró desde el 20 de enero de 1977 hasta el 01 de julio de 1983 48. - Reporte de semanas cotizadas en pensiones desde enero de 1967 hasta noviembre de 2013, en el que se indica que el actor cuenta con 78.43 semanas cotizadas desde el 21 de abril de 1993 al 31 de enero de 1996 49. - Copia de la cédula de ciudadanía del señor Oscar Alvarado Retis, en la que se indica que nació el 24 de noviembre de 1949, por lo que, en la actualidad cuenta con 75 años 50. - Formato No. 1 contentivo de «Certificación de Información Laboral» de fecha 06 de diciembre de 2013 expedido por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 51, en el que se registra que el señor Oscar Alvarado Retis estuvo vinculado al Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA por los períodos comprendidos entre el 20 de enero de 1977 al 30 de junio de 1983, en el cargo de profesional especializado.
En la casilla 31 de dicha certificación se hace constar que no se le descontó para seguridad social; en el cuadro correspondiente a la «CAJA, FONDO O ENTIDAD A 46 Samai Juzgado – índice 2 – Página 36. 47 Samai Juzgado – índice 2 – Páginas 37 a 41. 48 Samai Juzgado – índice 2 – Páginas 42 y 43. 49 Samai Juzgado – índice 2 – Página 44. 50 Samai Juzgado – índice 2 – Página 47. 51 Samai Juzgado – índice 17 – Página 5.
Exp. Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 28 LA CUAL SE REALIZARON LOS APORTES», figura que no se realizaron aportes y que la entidad que responde por el período es el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. - Formato No. 2 «Certificado de Salario Base» para calcular los bonos pensionales de las personas incorporadas al Sistema General de Pensiones de fecha 06 de diciembre de 2013 expedido por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - INDERENA 52 donde consta que la demandante al 30 de junio de 1983 como fecha base para la liquidación de bono pensional, no se hacían aportes para pensiones (casilla 30) y que la entidad contratante era la responsable de pensiones (casilla 31). - Certificado emitido por la coordinadora del grupo de talento humano del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en el que se indica que el señor Oscar Alvarado Retis prestó sus servicios como funcionario público al extinto INDERENA del 20 de enero de 1977 al 30 de junio de 1983 53. 5.2.2.
Entidad responsable del reconocimiento de la indemnización sustitutiva en el caso concreto. La parte demandante pretende, a través del presente litigio, obtener la nulidad de los actos administrativos expedidos por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, negativos de la reliquidación de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez que fue reconocida por dicha entidad, para la inclusión de los tiempos de servicio prestados al extinto Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA, en el período comprendido entre el 20 de enero de 1977 y el 01 de julio de 1983, los cuales considera también deben ser computados en la liquidación de dicha prestación; y, en subsidio de lo anterior, pretende la nulidad del acto ficto configurado por el silencio administrativo de la Nación -Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, frente a la petición formulada con miras al reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez respecto de dichos períodos. 52 Samai Juzgado – índice 17 – Página 6. 53 Samai Juzgado – índice 17 – Página 7.
Exp. Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 29 En primera instancia se declaró la caducidad de la acción frente a los actos administrativos acusados expedidos por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y se ordenó a la Nación -Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, realizar la correspondiente liquidación, cálculo actuarial y reconocimiento del bono pensional, y consecuente pago de dicha prestación económica, al considerar que al actor le asiste el derecho a tal prestación por los períodos referidos en los que laboró para el extinto Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA, de acuerdo con el salario y/o factores salariales devengados del 20 de enero de 1977 al 30 de junio de 1983.
La parte demandada condenada -Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible- impugna la providencia de primera instancia, al considerar, en esencia, que a quien le compete el reconocimiento de dicha prestación es a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social -UGPP, toda vez que, en virtud de la supresión y liquidación de dicho instituto, estas competencias fueron trasladadas a esta entidad, además por cuanto el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA no cotizó a entidad de previsión alguna puesto que el mismo instituto cubría sus obligaciones pensionales.
Se advierte entonces que el reproche del fallo objeto de impugnación no se enmarca en el derecho a la indemnización sustitutiva reconocida en favor del demandante, en cuanto es un asunto que encontró acreditado la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones en uno de los actos administrativos demandados (Resolución GNR 353335 del 23 de noviembre de 2016); tampoco es objeto de la presente instancia establecer si le asiste derecho al actor a la reliquidación de la misma, dado que la reliquidación ordenada en primera instancia no fue objeto de reparo en la alzada, por lo que la presente decisión se circunscribe a determinar qué entidad es la responsable para asumir dicha obligación, en cuanto el ente recurrente niega que le corresponda tal obligación legal que, en su criterio, es responsabilidad de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social -UGPP.
En el sub examine el período por el cual se pretende la reliquidación de la indemnización sustitutiva de vejez que fue reconocida en favor del actor por parte Exp. Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 30 de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, corresponde a tiempo laborado al servicio del Instituto Nacional de los Recursos Renovables - INDERENA- hoy Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993 (entre el 20 de enero de 1977 y el 30 de junio de 1983), y sobre el cual no se efectuaron cotizaciones a caja de previsión alguna, toda vez que el instituto asumía el pago total de las pensiones de los funcionarios que acreditaran tal derecho; por lo que, de acuerdo con el material probatorio arrimado al plenario, especialmente el Formato No. 2 “CERTIFICACIÓN DE SALARIO BASE”, elaborado por el empleador “para liquidación y emisión de bonos pensionales de las personas incorporadas al Sistema General de Pensiones”, en el cual se lee que la entidad responsable de las cotizaciones por dicho período es la Nación -Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible.
En el caso concreto, el actor acreditó haber laborado en el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables -INDERENA-, hoy Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, entre el 20 de enero de 1977 y el 30 de junio de 1983, sin estar afiliado a una caja o entidad de previsión, por cuanto el instituto tenía asignada la función de pagar las pensiones a sus empleados sin tener la naturaleza jurídica de Caja de Previsión Social, esto es, antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, lo cual ubica a dicho Ministerio dentro del sistema general de pensiones, en cuanto éste operó de manera automática para todos los trabajadores y ex trabajadores públicos y privados, ya que como se señaló en la sentencia transcrita ut supra, la afiliación no es voluntaria sino obligatoria, como una forma de garantizar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica de las personas.
Adicionalmente, ha declarado el demandante que se halla en imposibilidad de continuar cotizando el número de semanas que le faltan para obtener el reconocimiento de la pensión de vejez, por lo que la única prestación a la que podría acceder es a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez que le fue reconocida por Colpensiones, pero sin incluir de manera íntegra todos los tiempos servidos y cotizados al Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables - INDERENA.
Exp. Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 31 Delimitado lo anterior, itera la Sala que el objeto de análisis a través de esta providencia con ocasión de la alzada, se circunscribe a lo atinente a la entidad responsable del reconocimiento de la indemnización sustitutiva con base en tiempos de servicio o cotizados con anterioridad a la Ley 100 de 1993.
Bajo este contexto, señala esta Colegiatura Judicial que en el presente asunto la autoridad competente y obligada a reconocer y en este caso a reliquidar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez del actor, como bien lo dispuso el a quo, es la codemandada Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, en virtud del artículo 100 de la Ley 99 de 1993 «Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones», el cual señala: «ARTÍCULO 100.
PRESTACIONES Y PENSIONES. La Nación, a través del Ministerio del Medio Ambiente, asumirá el reconocimiento y pago de todas las prestaciones, pensiones o cuotas partes de ellas, causadas o que se causen en favor de los empleados, trabajadores, o pensionados del INDERENA, para lo cual se le autoriza a tomar las medidas necesarias y hacer los traslados presupuestales a que hubiese lugar.
Los pensionados del INDERENA conservarán los mismos derechos de que disfrutan a la vigencia de la presente ley.» Por lo tanto, a tono con la norma transcrita, la Nación -Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible es la entidad competente y obligada a efectuar el reconocimiento de dicha prestación por los períodos laborados al Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente - INDERENA-, esto es, del 20 de enero de 1977 al 30 de junio de 1983.
Entonces, no es de recibo ninguno de los dos argumentos presentados por la codemandada Nación -Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, cuando indica, en primer lugar que, al cubrir el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables -INDERENA sus obligaciones pensionales, y no cotizar a entidad de previsión alguna, ni hacer ningún descuento del salario de los funcionarios como aportantes a Caja de Previsión, no se le pueda reconocer al actor la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, porque únicamente se deben tener en cuenta los tiempos cotizados, y no los laborados sin cotización. Lo anterior, por cuanto reitera el Tribunal que el artículo 100 de la Ley 99 de 1993 le Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 32 atribuye dicha responsabilidad al Ministerio codemandado; además, según la jurisprudencia transcrita ut supra, la indemnización procede por tiempo de servicios y/o cotizaciones, es decir, ubicados en la primera hipótesis, no resulta relevante la existencia de cotizaciones para el reconocimiento de la indemnización, toda vez que la sola acreditación del tiempo trabajado da lugar a la misma.
Tampoco comparte esta magistratura la afirmación relativa a que la entidad competente para el reconocimiento del derecho del actor es la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, en virtud de que el reconocimiento y pago de todas las prestaciones, pensiones o cuotas partes causadas o que se causen en favor de los trabajadores del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables - INDERENA, por disposición de la Ley 99 de 1993, fueron trasladadas a dicha entidad conforme a lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1627 del 30 de noviembre de 2021 que adiciona el capítulo 45 al título 10 de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1833 de 2016, el cual establece: «ARTÍCULO 2.2.10.45.1.
ASUNCIÓN DE COMPETENCIAS. A más tardar el 30 de noviembre de 2021, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP asumirá la función pensional y la administración de la nómina de los pensionados del liquidado Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente – INDERENA.
Para tal efecto, en la indicada fecha la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP deberá recibir la información correspondiente y en el mes siguiente, el Fondo Pensiones Públicas del Nivel Nacional – FOPEP efectuará el pago de la respectiva nómina. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible entregará un archivo plano con todos los datos necesarios que contenga la nómina de pensionados y los pagos de carácter pensional realizados, al administrador del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – FOPEP y una vez se haya aprobado el correspondiente cálculo actuarial.
Para los anteriores efectos, se levantará un acta de entrega que deberá ser firmada por las entidades antes del traspaso al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – FOPEP. Dichos archivos deberán ser actualizados para la fecha en la cual se inicien los pagos por parte del Fondo.
PARÁGRAFO 1. Sin perjuicio de la competencia arriba señalada, quedará a cargo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la administración y pago de las mesadas pensionales de aquellas personas cuyos derechos se encuentren reconocidos antes del traslado de la función pensional a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP y que sea rechazados posteriormente para el pago por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – FOPEP por incompatibilidad pensional o por diferencias en el valor de la mesada.
Exp. Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 33 En estos eventos, hasta tanto el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no proceda a la elaboración del cálculo actuarial y el mismo sea aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la prestación no podrá ser pagada por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – FOPEP ni administrada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, siendo responsabilidad del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la continuidad del pago de la prestación o el inicio de las acciones legales de haber lugar a ello.
PARÁGRAFO 2. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible será el competente para el pago de los dineros derivados de obligaciones pensionales, cualquiera sea su denominación, así como los intereses, costas y agencias en derecho originados en fallos judiciales que no hubieran sido pagados antes del paso de competencia a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.» Lo anterior porque el Decreto 1627 del 30 de noviembre de 2021 «por el cual se adiciona el Capítulo 45 al Título 10 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1833 del 10 de noviembre de 2016 en relación con las reglas para la asunción de la función pensional del liquidado Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente – INDERENA, por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP y el pago a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – FOPEP», entró en vigencia el 30 de noviembre de 2021 54, sin embargo, del material probatorio allegado, se evidencia que el demandante presentó, ante la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones la solicitud de reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez el 25 de octubre de 2016 55 y, ante la negativa de Colpensiones de incluir los períodos laborados para el extinto Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables -INDERENA en el reconocimiento del pago de dicha prestación, el accionante elevó igual petición ante la Nación -Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible el 12 de septiembre de 2018 56, esto es, 5 y 3 años, respectivamente, antes de la entrada en vigencia del Decreto 1627 de 2021 -30 de noviembre de 2021-.
Además, la presente demanda fue radicada, ante los juzgados laborales, el 18 de febrero de 2021 57, es decir que el actor reclamó el derecho a la prestación en 54 Publicada en el Diario Oficial No. 51874 del 30 de noviembre de 2021. 55 Página 26 archivo 002 del expediente digital de primera instancia – Samai. 56 Página 34 archivo 002 del expediente digital de primera instancia – Samai. 57 Archivo 003 del expediente digital de primera instancia – Samai.
Exp. Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 34 mención, vía judicial, también con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1627 de 2021, por lo que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP no es la entidad competente para reconocer la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez al actor, como la argumenta la impugnante.
Por último, la entidad apelante señala respecto de la decisión de instancia, que aunque resulta claro que el actor pretendía el reconocimiento de una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, el a quo no unió tres conceptos cuyo fundamento y liquidación son excluyentes, esto es, bono pensional, cálculo actuarial e indemnización sustitutiva.
Al respecto, indica la Sala que las pretensiones del actor, efectivamente, están encaminadas al reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva y, en ese mismo sentido, el a quo reconoció el derecho del demandante al pago de tal prestación, por lo que le asiste razón a la codemandada -Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, en que ello no comprende la liquidación del cálculo actuarial y el reconocimiento del bono pensional, toda vez que el bono pensional hace referencia al traslado de cotizaciones entre administradoras de pensiones y el cálculo actuarial es un método matemático financiero para calcular el costo de aportes pensionales no cotizados, sin que tales aspectos tengan incidencia en este asunto referente al reconocimiento económico -indemnización sustitutiva- en favor de quien cumple la edad exigida para acceder a la pensión pero que no cuenta con el número de semanas cotizadas requeridas, por lo tanto, se dispondrá modificar la sentencia de instancia, para ordenar a la Nación -Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez en favor del demandante Oscar Alvarado Retis.
De conformidad con todo lo discurrido y comoquiera que los argumentos de la alzada planteados por la entidad codemandada Nación -Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, referentes a la responsabilidad del reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez carecen de vocación de prosperidad, en la medida en que a la entidad le corresponde asumir las prestaciones y pensiones de los trabajadores del extinto Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 35 Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente - INDERENA que acrediten el derecho, por lo que se encuentra obligada a reconocer y pagar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez por los tiempos cotizados para el INDERENA, antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, será confirmada la sentencia recurrida, con la modificación antes aludida. 6.
COSTAS. No se condenará en costas en esta instancia, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022- 01(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), en la que se indicó que: “…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365”, ha proferido sin número de sentencias 58 sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación, criterio que en la actualidad ha sido reiterado por la Alta Corporación de lo Contencioso59, en sentencia calendada el 25 de junio de 2020, en la que se insiste que para su valoración se debe verificar la gestión que hubiere realizado la parte contraria a la cual le resultan desfavorables las pretensiones. 58 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia del 17 de octubre de 2018.
Radicación: 66001-23-31-003-2012-00140-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Héctor Alexander Zamora Perea. Demandado: Municipio de Pereira; providencia del 19 de abril de 2018, Radicación: 66001-23-33-000-2013-0334-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Luz Nelly Meza Ocampo.
Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 26 de abril de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00203-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Esmeralda García Carvajal. Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 21 de junio de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00427-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Demandante: Ligia Stella López Restrepo. Demandado: Departamento de Risaralda, entre otras. 59 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A- C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Rad. 14001-23-33-000-2016-00502-01(5485-18). Actora: Nohemí Suaza Triviño. Demandado:FOMAG. Exp. Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 36 En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365,8 que: «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son objeto de lo que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.
En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en la presente instancia. De otro lado, teniendo en cuenta que se han allegado escritos de sustitución de poder por parte de la vinculada Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 60 y de la codemandada Administradora de Pensiones - Colpensiones 61, se proveerá lo pertinente.
En mérito de lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, VII. FALLA 1. MODIFÍCASE el numeral segundo de la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído, el cual quedará así:
SEGUNDO: CONDENAR al Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible proceda al reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez al señor Oscar Alvarado Retis, de acuerdo con el salario y/o factores salariales devengados del 20 de enero de 1977 al 30 de junio de 1983. 2. CONFÍRMASE en todo lo demás el fallo proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira. 60 Samai Tribunal – Archivo 9 61 Samai Tribunal – Archivo 15 Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2021-00060-01 (D-1250-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 37 3. Sin condena en costas, por lo considerado. 4. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Se reconoce personería para actuar en representación de la entidad pública vinculada Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP en los términos del poder conferido 62, al abogado Francisco Gabriel Bedoya Gómez -representante legal de Enlace Jurídico Empresarial S.A.S.-, identificado con cédula de ciudadanía No. 71.755.072 y con T.P. 145.062 expedida por el CSJ.
Igualmente, se reconoce personería jurídica en representación de la entidad pública demandada Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones en los términos del poder conferido 63, a la abogada Eliana Milena Quiceno Mejía, identificada con cédula de ciudadanía No. 1.094.910.029 y T.P. 248.097 expedida por el CSJ.
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co» 62 Samai Tribunal – Archivo 9 63 Samai Tribunal – Archivo 9