TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: ANDRÉS MEDINA PINEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, 08 de octubre de 2025 Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos - Acción de Cumplimiento Asunto: Sentencia de segundo grado Radicación: N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) Demandante: Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro Demandado: Municipio de Pereira- Concejo Municipal de Pereira Procedencia: Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira Tema: Acción de Cumplimiento/ Procedencia de la Acción de Cumplimiento / Incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016, el Decreto 943 de 2018 y la Resolución 101 013 de 2022 de la CREG / Declara improcedente y Niega/ Pronunciamiento de Segunda instancia / Se excede por mucho el marco de la acción de cumplimiento, ya que no está diseñada para realizar un análisis de legalidad tendiente a su expulsión del ordenamiento jurídico de una determinada norma / La acción de cumplimiento, fue diseñada para procurar el acatamiento del orden jurídico vigente y no, resolver situaciones jurídico – particulares, como la que se pone de presente en esta instancia; esto es, si los acuerdos tienen serias discrepancias con las normas de autorización legal y con las normas reglamentarias, en componentes esenciales del tributo como el hecho generador, el sujeto pasivo, el objeto y la destinación del impuesto, la base gravable y la tarifa; por lo explicado, resulta evidente que para arribar a la existencia de un deber claro, directo, e inobjetable a cargo del concejo del municipio de Pereira, no basta la simple lectura y aplicación de la norma que se reseña como incumplida, lo que conduce a confirmar la sentencia de primer grado.
1. EL ASUNTO POR DECIDIR Adelantadas las debidas actuaciones con el trámite preferente y sumario, sin que se evidencien causales de nulidad que la invaliden, se procede a proferir sentencia que resuelve la impugnación presentada por la parte demandante contra el fallo proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira el ocho (08) de septiembre de 2025, mediante la cual se negó las súplicas del medio de control.
2. LA SÍNTESIS FÁCTICA1 Señala la parte actora que, el Concejo Municipal de Pereira aprobó el Acuerdo 32 del 12-07-2002, “Por medio del cual se establece el impuesto de alumbrado público y se 1 Archivo N° 002 del expediente digital Samai. Pág. 001. Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) otorgan unas facultades al alcalde y se deroga el Acuerdo 125 de 1998”, con fundamento con las reglas de autorización del artículo 164 de la Ley 4ª de 1913, del artículo 127 del Decreto Ley 1333 de 1986, del artículo 1, literal d, de la Ley 97 de 191 y del artículo 1, literal a, de la Ley 84 de 1915.
Indica que, posteriormente, el Concejo Municipal de Pereira aprobó el Acuerdo N°. 29 del 19-12- 2015, “Por medio del cual se adopta el Estatuto Tributario Municipal”, cuyos artículos 155 a 163 regularon nuevamente el impuesto de alumbrado público, e incluyó importantes modificaciones al régimen de autorización legal del impuesto de alumbrado público dentro de los artículos 349, 350, 351, 352 y 353 de la Ley 1819 de 2016.
Seguidamente, el Congreso de la República expidió la Ley 1819 del 29 de diciembre de 2016 “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones.” Y según el artículo 351 fijó como requisito para la determinación del impuesto la realización de un estudio técnico de referencia de determinación de costos, a cargo de las entidades territoriales.
El parágrafo 2° del artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 ordenó al Gobierno Nacional reglamentar los criterios técnicos para tener en cuenta para la determinación del impuesto, en armonía con el artículo 351. En cumplimiento al mismo, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 943 del 30 de mayo 2018, que modificó la Sección 1, del Capítulo 6, del Título III, del Libro 2 del Decreto 1073 de 2015, Único Reglamentario del Sector de Minas y Energía, a través del cual, se fijaron los criterios para desarrollar el estudio técnico de referencia de determinación de costos, señalado en el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016, requisito para determinar el valor del impuesto.
Dado que el Gobierno Nacional cumplió con su obligación de reglamentar lo referente al estudio técnico de referencia, los concejos municipales del país contaban con todas las herramientas normativas para modificar los acuerdos reguladores del impuesto de alumbrado público, a partir de la fecha de expedición del Decreto 943 de 2018, cuyo artículo 10 dejó vigente a la Resolución 123 de 2011 de la CREG como norma de aplicación provisional en la metodología para la determinación de costos.
El artículo 353 de la Ley 1819 de 2016, fijó el régimen de transición para que los concejos municipales ajustaran los acuerdos que requirieran adecuarse a lo previsto en las normas precedentes, para lo cual se otorgó el plazo máximo de un año. Según la sentencia de acción de nulidad del veinte (20) de junio de 2024, de la Sección Cuarta del Consejo de Estado (C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto), los acuerdos Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) municipales que no se acoplaran a la nueva normatividad en el plazo del artículo 353, perderían su vigencia. Por otro lado, la sentencia de acción de nulidad del 10 de febrero de 2025, del Tribunal Administrativo de Antioquia (M.P. Sandra Liliana Pérez Henao), con apoyo en la sentencia arriba citada, manifestó que el plazo para adecuar los acuerdos municipales a las nuevas normas discurrió entre el treinta (30) de mayo de 2018 y la misma fecha de 2019.
El Concejo Municipal de Pereira no ha modificado los acuerdos municipales para ajustarlos a las exigencias de los artículos 349 a 353 de la Ley 1819 de 2016 y sus actos administrativos reglamentarios dentro del plazo señalado, a pesar de contar con todas las herramientas jurídicas y técnicas necesarias para ello. El Acuerdo 32 de 2000 y el Acuerdo 29 de 2015 presentan serias discrepancias con las normas de autorización legal (Ley 1819 de 2016) y con las normas reglamentarias (Decreto 943 de 2018 y Resolución 101 013 de 2022), en componentes esenciales del tributo como el hecho generador, el sujeto pasivo, el objeto y la destinación del impuesto, la base gravable y la tarifa, que no son armonizables ni haciendo uso de las reglas jurisprudenciales de la sentencia de unificación 2019-CE-SUJ-4-009 del 6 de noviembre de 2019 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado (C.P. Milton Chávez García).
Hasta la fecha, el Acuerdo 32 de 2000 sigue operando como fundamento jurídico del impuesto de alumbrado público, a pesar de haber perdido su vigencia por incumplir con los precitados artículos de la Ley 1819 de 2016, y con las normas reglamentarias que de ella emanaron. El pasado 11 de junio de 2025, radicó la solicitud para constituir en renuencia al municipio de Pereira, en el que se esbozan los mismos hechos y pretensiones de esta demanda, al cual fue desatada mediante el oficio 20250626-46082-I del 26 de junio de 2025: De la revisión de los supuestos de hecho y de derecho contenidos en su escrito, se advierte que en efecto le asiste razón en cuanto a que; el municipio de Pereira no ha dado cumplimiento a lo previsto en los artículos 349, 350, 351, 352 y 353 de la Ley 1819 de 2016, y al Decreto 943 de 2018.
En tal sentido, sus pretensiones primera y segunda de la solicitud presentada; con las que pide la revocatoria expresa de los acuerdos N° 032 de 2000 y 029 de 2015, son por completo procedentes y necesarias. Y en esa medida se dará inició inmediato al correspondiente trámite administrativo, tendiente a la creación y presentación ante el Concejo Municipal del Proyecto de Acuerdo por medio del cual se surta la revocatoria de los acuerdos respectivos y se armonice el impuesto de alumbrado público, con base en la Ley 1819 de 2016 y el Decreto 943 de 2018.
Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) Así también le informo que, actualmente el municipio de Pereira desde la Secretaría de Hacienda, viene adelantando la elaboración de un proyecto de acuerdo; por medio del cual se pretende compilar, actualizar y modificar el Estatuto Tributario del Municipio de Pereira.
Por lo que se instruirá a dicha Secretaría, dar cumplimiento a lo preceptuado en la Ley 1819 de 2016 y el Decreto 943 de 2018.” (…) “En virtud de lo contenido en la Resolución No. 3832 del 18 de octubre de 2019 “Por la cual se expide el catálogo de clasificación presupuestal para entidades territoriales y sus descentralizadas-CCPET” emitida por la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el catálogo en ella contenido, deberá aplicarse en todas las etapas del ciclo presupuestal.
Según el Ministerio de Hacienda, El CCPET establece unas reglas de unificación de objetos de gasto, que permiten gestionar adecuadamente los presupuestos territoriales, estandarizando su lenguaje, facilitando su gestión presupuestal y potenciando el análisis financiero. Es decir, el objeto del gasto a contratar es el que define el rubro presupuestal a imputar según el catálogo del que se habla.
Es así la Resolución 3832 de 2019, como en su artículo 5º obligó a las entidades territoriales a realizar la programación y ejecución del presupuesto conforme al CCPET, por tanto, en cumplimiento de la norma, la clasificación del rubro presupuestal debe corresponder al objeto del gasto. Es decir que la clasificación que antes se tenía en el rubro de alumbrado público, se debió desagregar en los rubros del gasto, según el objeto a contratar, de conformidad a la clasificación establecida en el CCPET, y no como se realizaba anteriormente que se imputaba al rubro correspondiente al proyecto de inversión. (Subrayas y negritas fuera del texto).”
3. LA PETICIÓN DE CUMPLIMIENTO2 La parte actora en ejercicio de la acción de cumplimiento pretende que: 2 Página 12 Archivo N° 002 del expediente digital Samai. Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) (…)”
4. EL RESUMEN DE LA CRÓNICA PROCESAL PRIMERA INSTANCIA Actuación procesal Folio Fechas o asuntos Por reparto ordinario se asignó el conocimiento al Juzgado 2° Administrativo de Pereira 1_ACTAREPARTO(.pdf) NroActua 2 01/07/2025 Se admite la demanda 4_AUTOADMITEDEMANDA(.pdf) NroActua 4 10/07/2025 Notificación electrónica 6_NOTIFICACIONPERSONALAUTOADMITED EMANDA(.pdf) NroActua 8 17/07/2025 Contestación accionada 7_CONTESTACIONDEMANDA(.pdf) NroActua 9 25/07/2025 Auto incorpora pruebas 9_AUTOINCORPORAPRUEBASCUMPLIMIEN TO(.pdf) NroActua 1 31/07/2025 Sentencia Primera Instancia 13_SENTENCIAPRIMERAINSTANCIA(.pdf) NroActua 17 08/09/2025 Notificación electrónica 14_NOTIFICACIONPERSONALSENTENCIAPR IMERAINSTANCIA(.pdf) NroActua 18 09/09/2025 Impugnación accionante 16_IMPUGNACIONACCIONANTE(.pdf ) NroActua 19 16/09/2025 Auto concede impugnación 18_AUTOCONCEDEIMPUGNACIONACCIONC UMPLIMIENTO(.pdf) NroActua 21 18/09/2025 SEGUNDA INSTANCIA Actuación procesal Folio Fechas o asuntos Por reparto ordinario se asignó el conocimiento a este Despacho 001ActaReparto(.pdf) NroActua 2 24/09/2025 Paso al despacho 002IngresoDespacho(.pdf) NroActua 2 24/09/2025
5. LA SINOPSIS DE LAS RESPUESTAS El Municipio de Pereira, a través del memorial visible en el archivo digital 007, se pronunció respecto de cada uno de los hechos expuestos en la demanda, y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, argumentando que no está incumpliendo las normas aducidas por el actor, en consideración a que se cuenta con un acuerdo vigente que regula legalmente el impuesto, de igual forma ha elaborado y aplicado un estudio técnico conforme al Decreto 943 de 2018, y se arribó a la conclusión que Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) el marco normativo y técnico del tributo está en armonía con la Ley 1819 de 2016 y la Sentencia SU 00826 de 2019.
En consecuencia, solicita declarar improcedente acción de cumplimiento alguna en su contra, al no haberse configurado una omisión de carácter obligatorio, claro, expreso y exigible. Como excepciones de mérito se propusieron las de “inadecuación del mecanismo judicial (acción de cumplimiento no es idónea para controvertir actos normativos de carácter general)”, “inexistencia de obligación clara, expresa y exigible” y “ausencia de renuencia”.
6. LA PROVIDENCIA APELADA3. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira profirió sentencia de primera instancia día ocho (08) de septiembre de 2025, a través de la cual, se declaró improcedente la acción de cumplimiento respecto de la primera pretensión y se negaron demás súplicas de la demanda, bajo el siguiente tenor: (…)” Como fundamento de su decisión, adujo que en lo que respecta a la primera pretensión relativa a ordenar la derogatoria expresa de los actos administrativos generales enunciados exige comparar su contenido con las disposiciones del artículo 353 de la Ley 1819 de 2016, para determinar si están armonizados o si se contradicen, esto es, implica ejercer un control de legalidad que no es propio de este medio de control, que solo procede cuando el mandato legal es inobjetable y preciso.
Así las cosas, el accionante tiene a su disposición el medio de control de nulidad, medio que no caduca, para que se efectúe, dentro del procedimiento de rigor, y con el debate y reflexión necesarias, si se presenta, o no, la contradicción en el ordenamiento jurídico que aduce el actor. Ese medio de control fue establecido, así como sus causales, en el artículo 137 de CPACA, y en el proceden las medidas cautelares contempladas en el artículo 229 y siguientes del CPACA.
Respecto la segunda pretensión, indica que no comparte lo señalado por el actor relativo a que esa disposición obliga a las administraciones municipales a expedir los 3 Archivo N° 015 del expediente digital Samai. Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) acuerdos que regulen el impuesto de alumbrado público conforme lo dispuesto en esa norma, en el Decreto 493 de 2018 y la Resolución 101 013 de 2022 (Por la cual se establece la metodología para la determinación de costos máximos por la prestación del servicio de alumbrado público), en la medida en que ninguna norma de las invocadas señala de manera inequívoca que expirado el término de transición de manera automática y por autoridad de la ley queda sin vigencia la legislación anterior, siendo necesario entonces hacer un estudio entre la norma que se dice violada y los acuerdos municipales que regulan el impuesto de alumbrado público para determinar su armonía o contradicción con la Ley 1819 de 2016, pero ese ejercicio desborda los cauces y la naturaleza misma de este medio de control que, como ya se dijo, persigue ordenar el cumplimiento de la ley, de otros instrumentos normativos con fuerza material de ley o de actos administrativos, pero siempre y cuando ellos contengan un mandato claro, preciso e inobjetable, y que no establezcan gastos; razón suficiente para negar las pretensiones de la demanda.
Finalmente, sostiene que tampoco hay lugar a acceder a la tercera pretensión, como quiera que ni el artículo 350 de la Ley 1819 de 2016, ni el parágrafo 2° del artículo 2.2.3.6.1.2. del Decreto 1073 de 2015 consagran un mandato imperativo, claro, preciso e inobjetable de publicar las cuentas contables, independientes, los costos de prestación del servicio de alumbrado público y los ingresos obtenidos por el impuesto de alumbrado público, de manera que tampoco se cumple la primera de las subreglas jurisprudenciales.
7. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante4 en término promovió recurso de impugnación frente a la decisión adoptada en primera instancia, para insistir que de acuerdo con la respuesta al escrito de renuencia en el que constan las afirmaciones con la fuerza demostrativa de que existe incumplimiento de las normas invocadas reconociendo y aceptando el incumplimiento de las normas jurídicas invocadas en las pretensiones PRIMERA y SEGUNDA, la autoridad renuente NO APORTÓ ningún medio de prueba que acreditara el avance en las presuntas gestiones encaminadas al cumplimiento de sus obligaciones en mora.
Indica que, ninguna prueba siquiera sumaria de que estas diligencias en efecto se tramitaron o están en curso, no existe prueba del cumplimiento de ninguna de las normas invocadas, por lo que SE MANTIENE la renuencia del Municipio en cumplir con la Ley 1819 de 2016, el Decreto 943 de 2018 y las Resoluciones 101 013 de 2022 de la CREG, como manifestación del principio de legalidad tributaria. 4 Archivo N° 016 del expediente digital Samai.
Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) De otro lado, aduce que en el escrito de demanda se explica porque el medio de control de nulidad de actos administrativos, narrado en el artículo 137 del CPACA, no es aplicable al caso concreto, toda vez que este medio de control solo opera para contrastar la legalidad del acto administrativo con respecto a las normas preexistentes a su expedición, sin que dicho medio sea procedente para evaluar su conformidad con normas jurídicas posteriores, lo que implica una inducción al error al pretender desviar el litigio hacia un defecto procedimental, que llevaría al fracaso de la pretensión primera en otro escenario procesal.
Finalmente, sostiene que la Juez incurrió en una vía de hecho por pretermitir los términos procesales, toda vez que no cumplió con el término procesal perentorio e improrrogable de veinte (20) días hábiles para proferir la sentencia de rigor, y aun después de estar dieciséis (16) días más a la espera, el Juez de instancia tampoco comunicó las razones de su incumplimiento, a pesar de haber dirigido memorial a efectos de conocer las razones del Juzgado, y a pesar del trámite preferencial y prelativo con el que cuenta la acción de cumplimiento al tenor del artículo 11 de la Ley 393 de 1997.
Bajo este entendido, y considerando que la respuesta a constitución en renuencia del Municipio de Pereira se puede afirmar sin asomo de duda que dicho documento era plena prueba dentro de este proceso. Una prueba que no fue valorada, y que no tuvo siquiera mención en los fundamentos jurídicos y probatorios de la sentencia, a pesar de su importancia sustancial y procesal para la actuación en curso, que de su contenido se puede deducir fáctica y jurídicamente si la entidad responsable de cumplir con la ley reconoce o no el incumplimiento de los deberes legales a su cargo, y si asume o no medidas reales para remediarlo.
En suma, el Juez de instancia no realizó una correcta fijación del litigio, no valoró la totalidad de las pruebas arrimadas al expediente e ignoró directamente el contenido de los hechos.
8. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 8.1. Competencia: El Tribunal es competente para conocer de la presente acción en impugnación, de conformidad con lo establecido por el artículo 3º de la Ley 393 de 1997 en armonía con el artículo 153 del CPACA, y el numeral 10° del artículo 155 ídem. 8.2. Problema jurídico: De conformidad con los hechos expuestos, considera la Sala que el problema jurídico a resolver se circunscribe en determinar si, ¿es procedente la presente acción, para exigir el cumplimiento del artículo 353 de la Ley 1819 de 2016, el Decreto 943 de 2018 y las Resoluciones 101 013 de 2022 de la CREG Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) (Por la cual se establece la metodología para la determinación de costos máximos por la prestación del servicio de alumbrado público) y en consecuencia, si a través del presente medio de control, se puede ordenar al municipio de Pereira y/o al concejo del municipio I) DEROGAR EXPRESAMENTE el Acuerdo N° 032 de 2000 y el Acuerdo N° 29 de 2015, considerando que ambos acuerdos perdieron su vigencia por no ajustarse a los requisitos de las normas jurídicas incumplidas según el mandato del artículo 353 de la Ley 1819 de 2016;
II) EXPEDIR un nuevo acuerdo municipal que regule integralmente el impuesto de alumbrado público de conformidad con la Ley 1819 de 2016, el Decreto 943 de 2018 y la Resolución 101 013 de 2022 de la CREG (Por la cual se establece la metodología para la determinación de costos máximos por la prestación del servicio de alumbrado público), tomando en cuenta que el Municipio de Pereira sigue cobrando el impuesto a pesar de la pérdida de vigencia de los acuerdos municipales que lo fundamentan, y considerando el vencimiento del plazo señalado para adecuar dichos acuerdos municipales a la normatividad vigente. y III) PUBLICAR las cuentas contables, independientes, los costos de prestación del servicio de alumbrado público y los ingresos obtenidos por el impuesto de alumbrado público, según los rubros presupuestales exclusivos señalados en el artículo 350 de la Ley 1819 de 2016. 8.3.
La acción de cumplimiento - requisitos para su procedencia. La Constitución de 1991, consagró en su artículo 87, un instrumento procesal para hacer efectivo el cumplimiento de la ley y de los actos administrativos. Dicha norma constitucional, ha sido desarrollada por el legislador a través de la Ley 393 de 1997. De la interpretación integral de los artículos 1, 8, 9, 10, 20 y 21 de la mencionada normativa y de la jurisprudencia del máximo órgano de lo contencioso administrativo, se infiere que son requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento5: a) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º). b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (Arts. 5º y 6º). c) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber antes de instaurar la demanda, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en un acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder 5 CONSEJO DE ESTADO -SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, C.P. SUSANA BUITRAGO VALENCIA, Sentencia del 16 de junio de 2011.
Radicación número: 88001- 23-31-000-2010-00019-01(ACU). Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace improcedente la acción, así como también conduce a ése estado el pretender el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración o la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela (Art. 9º).
Frente a estos requisitos, la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha dicho: “Tratándose de la acción de cumplimiento es necesario que el mandato incumplido sea imperativo, indudable, específico, inequívoco, es decir, que a la sola vista de su texto el juez tenga la certeza irrefutable de que aquella autoridad a la cual ordenará cumplir lo incumplido sí es, sin discusión, la llamada a acatar la obligación inobservada.”6 En torno al objeto de la acción de cumplimiento, ha expresado el Consejo de Estado que: “La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, propende por la materialización efectiva de aquellos mandatos contenidos en leyes o en actos administrativos, a efectos de que el Juez de lo Contencioso Administrativo le ordene a la autoridad que se constituya renuente, proveer al cumplimiento de aquello que la norma prescribe.
Es un mecanismo procesal idóneo para exigir el cumplimiento de las normas o de los actos administrativos, pero al igual que la acción de tutela es subsidiario, en tanto que no procede cuando la persona que promueve la acción tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o del acto incumplido; tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos”7 Decantadas las particularidades generales de la acción de cumplimiento, considera necesario este Tribunal hacer referencia al contenido, alcance y objeto de este mecanismo constitucional. 8.4.
Contenido, alcance y objeto de la acción de cumplimiento. El artículo 8 de la antedicha Ley 393 de 1997, reguló lo atinente a la procedibilidad de la acción de cumplimiento, bajo los siguientes términos: “ARTICULO 8°. PROCEDIBILIDAD. La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos.
También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley.” (Negrillas para destacar) Como se observa de la simple lectura, la norma en cita estableció una doble modalidad en cuanto a la conducta que generaría incumplimiento respecto de normas con fuerza 6 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejera ponente: CLARA FORERO DE CASTRO Sentencia del 16 de julio de 1998.
Radicación número: ACU- 337. 7 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN QUINTA. Radicación número: 27001-23-33-000-2014-00002- 01(ACU). C. P. SUSANA BUITRAGO. Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) material de Ley o actos administrativos, estas son: un actuar positivo que materialice la renuencia8, o un actuar negativo (omisión) que conlleve al mismo resultado.
Ahora bien, sobre el contenido y alcance del mecanismo judicial desplegado en el caso de marras, la H. Corte Constitucional en sentencia C-1194 de 2001, indicó: “La acción de cumplimiento quedó finalmente consagrada en el texto del artículo 87 de la Carta Política de 1991 que posteriormente fue desarrollado a través de la Ley 393 de 1997.
Esta materia, en los términos en que ha sido concebida por la ley, ya ha sido objeto de estudio por parte de la Corte en varias oportunidades en las que ha fijado el contenido y alcance general de la acción de cumplimiento dentro de nuestro sistema jurídico. En palabras de esta Corporación: “En un Estado Social de Derecho en donde el ejercicio del poder está supeditado a la observancia de la Constitución y al imperio de la legalidad, es esencial el respeto por la eficacia material de la normatividad creada por el legislador y de los actos administrativos que dentro del marco de sus respectivas competencias expiden las diferentes autoridades en cumplimiento de los cometidos o tareas a ellas asignadas.
En efecto, resulta paradójico que muchas veces las normas quedan escritas, es decir, no tienen ejecución o concreción práctica en la realidad, de modo que el proceso legislativo y su producto se convierten a menudo en inoperantes e inútiles. Igual cosa sucede con los actos administrativos que la administración dicta pero no desarrolla materialmente.
“En el Estado Social de Derecho que busca la concreción material de sus objetivos y finalidades, ni la función legislativa ni la ejecutiva o administrativa se agotan con la simple formulación de las normas o la expedición de actos administrativos, pues los respectivos cometidos propios de dicho Estado sólo se logran cuando efectiva y realmente tienen cumplimiento las referidas normas y actos.
“Es así como, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 Superior, es fin esencial del Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y asegurar la vigencia de un orden justo. Para ello, agrega este precepto que las autoridades de la República están instituidas para proteger a las personas en sus derechos y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”9.
La acción de cumplimiento que consagra el artículo 87 de la Constitución hace titular a toda persona de "potestades e intereses jurídicos activos frente a las autoridades públicas y aún de los particulares que ejerzan funciones de esta índole, y no meramente destinataria de situaciones 8 Al respecto, CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA.
C.P. CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO, sentencia del veinticuatro (24) de septiembre de dos mil quince (2015). Exp. 250002341000201500041-01 “La renuencia es la rebeldía 15 de una autoridad o de un particular que ejerce funciones públicas, en cumplir una norma con fuerza de ley o un acto administrativo que consagra en su cabeza el deber claro, imperativo e inobjetable que se le pide atender, contenido en una norma (Ley en sentido material) o en un acto administrativo.
Es requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento pues así lo exige el artículo 8º de la Ley 393 de 1997. Consiste en que antes de acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el actor solicite a la autoridad o al particular que cumpla funciones públicas que acaten el deber imperativo previsto en la norma o en el acto administrativo.
Debe señalarle la norma o el acto administrativo de manera precisa y clara. Tal exigencia, como lo prevé el numeral 5º del artículo 10 de la Ley 393 de 1997, se debe acreditar con la demanda de cumplimiento, so pena de ser rechazada de plano la solicitud, por expresa disposición del artículo 12” 9 Cfr. la ya citada C-157 de 1998 (MM.PP.
Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara). Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) pasivas, concretadas en deberes, obligaciones o estados de sujeción para poner en movimiento la actividad jurisdiccional del Estado”10 mediante la presentación de una solicitud dirigida a obtener el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes a una autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos.
En este orden de ideas, es necesario establecer cuándo es posible afirmar que se presenta el incumplimiento de un deber jurídico, consagrado en una ley o un acto administrativo, por parte de la administración.” Así las cosas, de los contenidos normativos y jurisprudenciales precedentes se desprende que la acción de cumplimiento tiene como principal objeto, el hacerle frente a la inobservancia en que incurren las autoridades en el ejercicio de sus competencias específicas.
En efecto, la reseñada acción constitucional, se erige dentro del ordenamiento jurídico, con el fin de materializar el cumplimiento de las funciones del Estado ante la inacción o acción inadecuada de los agentes del mismo, debiendo el operador jurídico al que se le ponga en conocimiento una situación particular en la cual se alegue el incumplimiento de algún deber señalado por la ley o contenido en un acto administrativo, establecer en primera medida si tal actuar positivo o negativo existe, porque de no ser así, la acción constitucional de cumplimiento se torna abiertamente improcedente a la luz de la norma específicamente estudiada. 9.
El caso concreto: Pasa el Tribunal a analizar las pruebas allegadas al expediente, de las cuales se advierte, entre otras cosas, lo siguiente: -Constitución en renuencia, el accionante Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro, en nombre propio, presentó escrito de renuencia ante el Concejo municipal de Pereira el once (11) de junio de 202411, como puede apreciarse de la captura de pantalla que a continuación se relaciona: “(…) 10 Ibid.
C-157 de 1998. 11 Página 67 y ss del archivo N°002 del expediente digital Samai. Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) “(…) Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) (…)” Frente a la anterior, el Concejo Municipal de Pereira12 profirió Oficio N° 20250626-46082-I del veintiséis (26) de junio de 2025, a través del cual dio respuesta bajo los siguientes términos: “(…) 12 Pág. 78.
Ídem. Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) (…)” De igual forma, allegó “Memoria Técnica del Modelo Financiero Para la Concesión de la Prestación Integral del Servicio Público No Domiciliario de Alumbrado Público, Incluyendo la Administración, Operación, Mantenimiento, Modernización, y Expansión del Sistema de Alumbrado Público de la Ciudad de Pereira.
Enero-2.025. 13, a través del cual, se efectuó un análisis sobre el Acuerdo Municipal N° 023 de 2020, donde se establecen las tarifas del impuesto de alumbrado público en el municipio de Pereira, con el fin de contar con un parámetro cierto sobre los ingresos recaudados para la financiación de diferentes actividades propias de la prestación del servicio, y cuyas conclusiones se extracta: 13 Pág. 105.
AE.005. Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) (…)” Descendiendo al estudio de la acción de la referencia, se encuentra que el señor Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro, pretende que se ordene al Municipio de Pereira y/o al Concejo Municipal de Pereira dar aplicación o “cumplimiento” al artículo 353 de la Ley 1819 de 2016, en el sentido I) DEROGAR EXPRESAMENTE el Acuerdo N° 032 de 2000 y el Acuerdo N° 29 de 2015, considerando que ambos acuerdos perdieron su vigencia por no ajustarse a los requisitos de las normas jurídicas incumplidas según el mandato del artículo 353 de la Ley 1819 de 2016;
II) EXPEDIR un nuevo acuerdo municipal que regule integralmente el impuesto de alumbrado público de conformidad con la Ley 1819 de 2016, el Decreto 943 de 2018 y la Resolución 101 013 de 2022 de la CREG (Por la cual se establece la metodología para la determinación de costos máximos por la prestación del servicio de alumbrado público), tomando en cuenta que el Municipio de Pereira sigue cobrando el impuesto a pesar de la pérdida de vigencia de los acuerdos municipales que lo fundamentan, y considerando el vencimiento del plazo señalado para adecuar dichos acuerdos municipales a la normatividad vigente. y III) PUBLICAR las cuentas contables, independientes, los costos de prestación del servicio de alumbrado público y los ingresos obtenidos por el impuesto de alumbrado público, según los rubros presupuestales exclusivos señalados en el artículo 350 de la Ley 1819 de 2016.
El juez de primera instancia negó a las súplicas de la acción constitucional propuesta al considerar que, en lo que respecta a la primera pretensión relativa a ordenar la derogatoria expresa de los actos administrativos generales enunciados, aquello exige comparar su contenido con las disposiciones del artículo 353 de la Ley Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) 1819 de 2016, para determinar si están armonizados o si se contradicen; esto es, implica ejercer un control de legalidad que no es propio de este medio de control, que sólo procede cuando el mandato legal es inobjetable y preciso.
Así las cosas, el accionante tiene a su disposición el medio de control de nulidad, medio que no caduca, para que se efectúe, dentro del procedimiento de rigor, y con el debate y reflexión necesarias, si se presenta, o no, la contradicción en el ordenamiento jurídico que reseña el actor. Ese medio de control fue establecido, así como sus causales, en el artículo 137 de CPACA, y en el proceden las medidas cautelares contempladas en el artículo 229 y siguientes del CPACA.
Respecto la segunda pretensión, aduce que no comparte lo señalado por el actor relativo a que esa disposición obliga a las administraciones municipales a expedir los acuerdos que regulen el impuesto de alumbrado público conforme lo dispuesto en esa norma, en el Decreto 493 de 2018 y la Resolución 101 y 013 de 2022, en la medida en que ninguna norma de las invocadas señala de manera inequívoca que expirado el término de transición de manera automática y por autoridad de la ley queda sin vigencia la legislación anterior, siendo necesario entonces hacer un estudio entre la norma que se dice violada y los acuerdos municipales que regulan el impuesto de alumbrado público para determinar su armonía o contradicción con la Ley 1819 de 2016, pero ese ejercicio desborda los cauces y la naturaleza misma de este medio de control que, como ya se dijo, persigue ordenar el cumplimiento de la ley, de otros instrumentos normativos con fuerza material de ley o de actos administrativos, pero siempre y cuando ellos contengan un mandato claro, preciso e inobjetable, y que no establezcan gastos; razón suficiente para negar las pretensiones de la demanda.
Finalmente, sostiene que tampoco hay lugar a acceder a la tercera pretensión, como quiera que ni el artículo 350 de la Ley 1819 de 2016, ni el parágrafo 2° del artículo 2.2.3.6.1.2. del Decreto 1073 de 2015 consagran un mandato imperativo, claro, preciso e inobjetable de publicar las cuentas contables, independientes, los costos de prestación del servicio de alumbrado público y los ingresos obtenidos por el impuesto de alumbrado público, de manera que tampoco se cumple la primera de las subreglas jurisprudenciales.
Frente a la decisión tomada por el A-quo, la parte demandante presentó impugnación con el fin de que la decisión de improcedencia y negativa de las súplicas sea revocada y en su lugar se declare procedente la acción, argumentó que en síntesis recaba el Juez de instancia no realizó una correcta fijación del litigio, no valoró la totalidad de las pruebas arrimadas al expediente e ignoró directamente el contenido de los hechos.
Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) Insiste que, de acuerdo con la respuesta al escrito de renuencia en el que constan las afirmaciones con la fuerza demostrativa de que existe incumplimiento de las normas invocadas reconociendo y aceptando el incumplimiento de las normas jurídicas invocadas en las pretensiones PRIMERA y SEGUNDA, la autoridad renuente NO APORTÓ ningún medio de prueba que acreditara el avance en las presuntas gestiones encaminadas al cumplimiento de sus obligaciones en mora.
Indica que, ninguna prueba siquiera sumaria de que estas diligencias en efecto se tramitaron o están en curso, no existe prueba del cumplimiento de ninguna de las normas invocadas, por lo que SE MANTIENE la renuencia del Municipio en cumplir con la Ley 1819 de 2016, el Decreto 943 de 2018 y la Resolución 101 013 de 2022 de la CREG, como manifestación del principio de legalidad tributaria.
De otro lado, señala que en el escrito de demanda existen suficientes fundamentos jurídicos para concluir, que el medio de control de nulidad de actos administrativos, narrado en el artículo 137 del CPACA, no es aplicable al caso concreto, toda vez que este medio de control solo opera para contrastar la legalidad del acto administrativo con respecto a las normas preexistentes a su expedición, sin que dicho medio sea procedente para evaluar su conformidad con normas jurídicas posteriores, lo que implica una inducción al error al pretender desviar el litigio hacia un defecto procedimental, que llevaría al fracaso de la pretensión primera en otro escenario procesal.
Finalmente, sostiene que la Juez incurrió en una vía de hecho por pretermitir los términos procesales, toda vez que no cumplió con el término procesal perentorio e improrrogable de veinte (20) días hábiles para proferir la sentencia de rigor, y aun después de estar dieciséis (16) días más a la espera, el Juez de instancia tampoco comunicó las razones de su incumplimiento, a pesar de haber dirigido memorial a efectos de conocer las razones del Juzgado, y a pesar del trámite preferencial y prelativo con el que cuenta la acción de cumplimiento al tenor del artículo 11 de la Ley 393 de 1997.
Bajo este entendido, y considerando que la respuesta a constitución en renuencia del Municipio de Pereira se puede afirmar sin asomo de duda que dicho documento era plena prueba dentro de este proceso. Una prueba que no fue valorada, y que no tuvo siquiera mención en los fundamentos jurídicos y probatorios de la sentencia, a pesar de su importancia sustancial y procesal para la actuación en curso, que de su contenido se puede deducir fáctica y jurídicamente si la entidad responsable de cumplir con la ley reconoce o no el incumplimiento de los deberes legales a su cargo, y si asume o no medidas reales para remediarlo.
Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) Fijado el marco de la apelación, se procederá a realizar el análisis del cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción constitucional, es decir: a) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º); b) Que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (Arts. 5º y 6º); c) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber antes de instaurar la demanda, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º); d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace improcedente la acción, así como también conduce a ése estado el pretender el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración o la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela (Art. 9º).
En relación con el primer requisito, resalta la Sala que en el artículo 87 de la Constitución y en las disposiciones especiales de la Ley 393 de 1997 quedó claramente definido el objeto del medio de control de cumplimiento, como es la eficacia material de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos (artículo 1°); es decir, que procede este mecanismo de control no sólo para el cumplimiento de leyes, también para las contenidas en decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política14, y contra los actos administrativos de contenido general o particular, porque se entiende que los mismos entrañan la voluntad administrativa de producir efectos jurídicos15.
Lo anterior permite colegir que, en el presente caso, se pretende a través de la demanda el cumplimiento de una disposición normativa, el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016, el cual entró en vigencia el 29 de diciembre de 201616, que es aplicable, vinculante y se encuentra vigente. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546, 15 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000-2013- 00486 -01 16 ARTÍCULO 376.
Vigencias y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación, deroga todas las disposiciones que le sean contrarias y en especial las siguientes: (…) Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) De igual forma el Decreto 943 de 2018 el cual entró en vigencia el 30 de mayo de 201817, que es aplicable, vinculante y se encuentra vigente.
Y finalmente, la Resolución 101 013 de 202218 “Por la cual se establece la metodología para la determinación de costos máximos por la prestación del servicio de alumbrado público”, la cual entró en vigencia el 19 de mayo de 202219, que es aplicable, vinculante y se encuentra vigente. En virtud de lo anterior, se cumple con el primer requisito.
Ahora bien, en cuanto al segundo requisito señalado por la jurisprudencia del Consejo de Estado citada, es necesario establecer que se trata de una obligación a cargo de la autoridad que sea incontrovertible; luego entonces, no debe existir duda sobre su alcance y aplicación, por lo que NO es dable adelantar un medio de control de cumplimiento para la declaración de derechos que se encuentren en debate; es decir, es procedente cuando se exige el acatamiento de un deber imperativo, expreso e inobjetable contenido en normas con rango de Ley y en actos administrativos, por lo que, el juez no se encuentra facultado para interpretar la norma o fijar su alcance, lo cual resulta concordante con el carácter residual del medio de control, lo expresado guarda relación con lo estipulado por la Corte Constitucional, la cual resolver una demanda de inconstitucionalidad contra los Ley 393 de 1997, manifestó20: “De este modo, la acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso, y no al reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan.
Tampoco es un mecanismo para esclarecer simplemente el sentido que debe dársele a ciertas disposiciones legales, pues a pesar de la legitimidad que asiste a quien promueve todas estas causas, la acción de cumplimiento no resulta ser el medio idóneo para abrir controversias interpretativas lo cual no obsta, claro está, para que con el fin de exigir el cumplimiento de un deber omitido, el contenido y los alcances del mismo sean ineludiblemente interpretados.
Así como el objeto de la acción de cumplimiento no es el reconocimiento de derechos particulares en disputa, tampoco lo es el cumplimiento general de las leyes y actos administrativos. Dicha acción no consagra un derecho a la ejecución general e indiscriminada de todas las normas de rango inferior a la Constitución ni un derecho abstracto al cumplimiento de todo el ordenamiento jurídico.
Su objeto fue especificado por el propio constituyente: asegurar el "cumplimiento de un deber omitido" contenido 17 ARTÍCULO 14. Vigencias. El presente decreto rige a partir de su publicación en el Diario Oficial, modifica y adiciona el Título III "Sector de Energía Eléctrica", Capítulo 6, Sección 1, del Decreto 1073 de 2015, en lo relacionado con la prestación del servicio de alumbrado público. 18 ARTÍCULO 44.
VIGENCIA. La presente Resolución rige a partir de su publicación en el Diario Oficial. 19 ARTÍCULO 14. Vigencias. El presente decreto rige a partir de su publicación en el Diario Oficial, modifica y adiciona el Título III "Sector de Energía Eléctrica", Capítulo 6, Sección 1, del Decreto 1073 de 2015, en lo relacionado con la prestación del servicio de alumbrado público. 20 Sentencia C-1194/01, Magistrado ponente: Manuel José Cepeda Espinosa.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8, parcial, y el artículo 9, parcial, de la Ley 393 de 1997. Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) en "una ley o acto administrativo" (artículo 87 C.P.) que la autoridad competente se niega a ejecutar.” Debe determinar este juez colegiado, si lo requerido en las pretensiones primera y segunda, se trata de una obligación del municipio de Pereira como autoridad accionada; en principio, dicha autoridad, como entidad territorial21, no tiene entre sus atribuciones ni derogar, ni expedir acuerdos municipales, lo que significa que no existe el supuesto deber omitido por parte de dicha autoridad, lo que converge en que ninguna orden puede emitirse respecto de la derogatoria de los acuerdos reseñados en la demanda y tampoco para la expedición de algún acuerdo; es decir, no es posible mediante una acción de cumplimiento ordenarle al alcalde de Pereira que derogue los ACUERDOS N° 032 de 2000 y 029 de 2015 o que expida uno nuevo al respecto, tal como lo pretende el accionante, porque no es su competencia. Según el marco normativo Colombiano, la competencia para derogar o expedir nuevos acuerdos se ubica en el concejo municipal22, de conformidad con el artículo 313 de la Constitución política y con los artículos 71 y siguientes de la ley 136 de 1994.
Ahora bien, RESPECTO A LAS PRETENSIONES PRIMERA y SEGUNDA de la solicitud presentada relativas a la DEROGATORIA EXPRESA DE LOS ACUERDOS N° 032 de 2000 y 029 de 2015, y la consecuente expedición de un nuevo acto administrativo con ajuste a las normas invocadas como incumplidas, le corresponde a esta Colegiatura indicar que, tales súplicas exceden el marco fijado por el Legislador para este tipo de controversias, partiendo de la premisa que el propio accionante plantea en su escrito de demanda, en el que afirma que dichos actos administrativos han perdido su vigencia; es decir, por medio de una acción de cumplimiento no se puede ordenar la derogatoria de un acto administrativo que no está vigente, lo que significa que la demanda al subrayar en los hechos vigésimo séptimo y vigésimo noveno tal percepción hace improcedente el presente medio de control para lo pretendido.
Adicionalmente, tal como se formula la demanda, introduce un fuerte componente de interpretación respecto a dicha realidad y a lo pedido, que incluye incluso la remisión a la jurisprudencia del Consejo de Estado y a una decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, lo que excede por mucho 21 Ley 136 de 1994 ARTÍCULO 1.- Definición. El municipio es la entidad territorial fundamental de la división político administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa, dentro de los límites que señalen la Constitución y la ley y cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo territorio. 22 Ley 136 de 1994 ARTÍCULO 21.- Concejos Municipales.
En cada municipio habrá una corporación administrativa, cuyos miembros serán elegidos popularmente para períodos de tres (3) años, y que se denominará Concejo Municipal, integrada por no menos de siete (7) ni más de veintiún (21) miembros. Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) el marco de la acción de cumplimiento, ya que no está diseñada para realizar un análisis de legalidad tendiente a su expulsión del ordenamiento jurídico de una determinada norma; luego entonces, se insiste, es posible observar que las pretensiones del accionante exige una interpretación de la norma para fijar sus alcances; es decir, que se dé aplicación a normas que contraen un régimen de transición y armonización del impuesto de alumbrado público, análisis que excede las facultades del juez constitucional en medio de control de cumplimiento, tal como lo señaló el Juez de primera instancia, pues para poder conceder las pretensiones aducidas, se debe interpretar la petición de acuerdo a lo estipulado en el marco normativo citado por el accionante, en concordancia con las normas expedidas al momento de adoptar los citados Acuerdos Municipal, y su legalidad de cara a los nuevos criterios fijados en la transición; lo que evidentemente desborda el marco de la acción de cumplimiento.
Siguiendo con el hilo argumental, esta Colegiatura deduce que, las pretensiones 1° y 2° de la demanda resultan improcedentes en la medida en que se evidencia que dicho análisis desemboca en una extralimitación en las facultades del juez de conocimiento del medio de control de cumplimiento, porque el mandato que se alega como incumplido no resulta ser suficiente para el caso concreto, ya que en la demanda se afirma: “Ambos acuerdos municipales presentan serias discrepancias con las normas de autorización legal (Ley 1819 de 2016) y con las normas reglamentarias (Decreto 943 de 2018 y Resolución 101 013 de 2022), en componentes esenciales del tributo como el hecho generador, el sujeto pasivo, el objeto y la destinación del impuesto, la base gravable y la tarifa, que no son armonizables ni haciendo uso de las reglas jurisprudenciales de la sentencia de unificación 2019-CE-SUJ-4-009 del 6 de noviembre de 2019 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado (C.P. Milton Chávez García).” Y la norma que se plantea como incumplida es el artículo 353 de la ley 1819 del 19 de diciembre de 2016, que indica: “ARTÍCULO 353.
Transición. Los acuerdos que se adecuen a lo previsto en la presente ley mantendrán su vigencia, salvo aquellos que deben ser modificados, lo que deberá surtirse en un término máximo de un año.”; lo anterior significa, que los Acuerdos 032 de 2000 y 029 de 2015, cada uno por separado, pueden estar en alguna de las dos posibilidades; la primera, que se encuentren ajustados a la ley 1819 de 2016 y la segunda, que no lo están y por ello deben ser modificados, en cualquiera de los dos escenarios se requiere del estudio y análisis de un basto ordenamiento jurídico, que excede por mucho la naturaleza de la acción de cumplimiento; resaltando, que únicamente en la segunda hipótesis es que se materializa un deber, lo que conduce a concluir que el deber no resulta imperativo, expreso e inobjetable para el caso concreto; se recuerda que la acción de cumplimiento, fue diseñada para procurar el acatamiento del orden jurídico vigente y no, resolver situaciones jurídico – particulares, como la que se pone de presente en esta instancia; esto es, si los acuerdos tienen serias discrepancias con las normas de autorización legal y con las Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) normas reglamentarias, en componentes esenciales del tributo como el hecho generador, el sujeto pasivo, el objeto y la destinación del impuesto, la base gravable y la tarifa; por lo explicado, resulta evidente que para arribar a la existencia de un deber claro, directo, e inobjetable a cargo del concejo del municipio de Pereira, no basta la simple lectura y aplicación de la norma que se reseña como incumplida, lo que conduce a confirmar la sentencia de primer grado.
Por lo explicado, no comparte esta Colegiatura lo señalado por el libelista en lo relativo a que la aceptación del incumplimiento contenido en la respuesta a la renuencia presupone la procedencia automática del medio de control, en consideración a que el presente medio de control tiene como objeto especificado asegurar el "cumplimiento de un deber omitido" contenido en "una ley o acto administrativo" (artículo 87 C.P.) que la autoridad competente se niega a ejecutar y este requisito de procedibilidad otorga una oportunidad a la administración para que acate el deber hasta ese momento omitido, o para que exponga al solicitante las razones que justifican su inactividad, y en el sub lite, tal y como se evidencia de la contestación de la renuencia, la entidad inició todas las actuaciones tendientes y el procedimiento relativo a la elaboración de un proyecto de Acuerdo Municipal de Alumbrado Público en ajuste a los criterios de ley exigidos en la actualidad, toda vez que atendiendo su naturaleza de Cuerpo Colegiado le asiste la obligación de surtir cada una de las etapas que se requieren para la creación y presentación ante el Concejo Municipal del Proyecto de Acuerdo por medio del cual, se surta la revocatoria de los acuerdos respectivos y se armonice el impuesto de alumbrado público, con base en la Ley 1819 de 2016 y el Decreto 943 de 2018.
En ese entendido, esta Colegiatura confirmará la sentencia de primera instancia, toda vez las pretensiones 1° y 2 del medio de control de cumplimiento sometido a consideración de este Tribunal son improcedentes bajo el marco jurídico y conceptual de una acción de cumplimiento, como quiera que el estudio que se debe realizar para determinar si los Acuerdos 032 de 2000 y 029 de 2015 se encuentran vigente o no, que valga la oportunidad para iterar, no son las normas que se solicita cumplir y luego de esa primera interpretación, en la hipótesis en que se encuentren vigentes, determinar mediate una segunda interpretación del marco jurídico, habrá de definirse si el hecho generador, el sujeto pasivo, el objeto y la destinación del impuesto, la base gravable y la tarifa, se encuentran en armonía la Ley 1819 de 2016 y el Decreto 943 de 2018 y si NO lo están allí, en dicha hipótesis, surgiría el imperativo para el concejo municipal, lo que escapa al objeto de la acción de cumplimiento, en razón a que el juez del cumplimiento no se encuentra facultado para interpretar la norma o fijar su alcance, lo cual resulta concordante con el carácter residual del medio de control y para el caso concreto, se exige una interpretación del postulado normativo a partir de otras disposiciones legales y Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) jurisprudenciales que resultan aplicables al caso concreto, lo que desdibuja el deber supuestamente incumplido, ya que no basta la simple lectura y aplicación del artículo 353 de la ley 1819 del 19 de diciembre de 2016, para así entenderlo.
Ahora, en lo que respecta a TERCERA PRETENSIÓN relativa a la existencia de una obligación jurídica omitida a cargo de la autoridad demandada; la publicación de las cuentas contables, independientes, los costos de prestación del servicio de alumbrado público y los ingresos obtenidos por el impuesto de alumbrado público, según los rubros presupuestales exclusivos señalados en el artículo 350 de la Ley 1819 de 2016, y atendiendo a la obligación señalada en el parágrafo 2° del artículo 2.2.3.6.1.2. del Decreto 1073 de 2015, que es lo que pretende el accionante, es claro que la presenta acción se concreta en la supuesta omisión de un deber, razón por la cual, no es de recibo la exigibilidad de normas que no establecen un deber imperativo, expreso e inobjetable, que carecen de obligatoriedad en el sentido que requiere el marco jurídico de la acción de cumplimiento, para que una vez verificados los supuestos de hecho del caso, su incumplimiento pueda ser exigido.
A saber, es indispensable que reúna las siguientes características: I) Que se encuentre produciendo efectos. II) Que contenga un deber jurídico a cargo de la autoridad demandada. III) Que sea aplicable a los hechos de la demanda. Así, se estima que la acción de cumplimiento parte de la existencia de una obligación, un derecho o un mandato o que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable, que surge de manera directa de la norma que se reclama sea cumplida, que no requiere ser interpretada o contrastada con el resto del ordenamiento jurídico; por lo que, en el evento en que la norma cuyo cumplimiento se reclama está vigente pero su destinatario no es el demandado o la ejecución de esa norma no corresponde aquél, o para su cumplimiento se requiere afinar una interpretación o alcance, las pretensiones de la demanda, no prosperan.
Siguiendo el hilo argumental, ello significa que los preceptos que se dicen incumplidos deben ser lo suficientemente precisos, y no puede generar ningún tipo de incertidumbre en cuanto a su objeto, vigencia y exigibilidad, por lo que, para dar solución a la Litis, la Sala entra a analizar si en el caso en concreto existen obligaciones claras o deberes jurídicos emanados de la norma que se dice incumplida, cuyo acatamiento corresponde a la autoridad demandada, tal como fue planteado en la demanda o si por el contrario, la interpretación solicitada es propia de otros medios de control judicial.
Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) En el caso bajo estudio, en síntesis, el accionante pretende que se ordene al Concejo Municipal, dar aplicación al parágrafo 2° del artículo 2.2.3.6.1.2. del Decreto 1073 de 2015,modifiado por el artículo 4° del Decreto 943 de 2018: en el sentido de publicar lo correspondiente a las cuentas contables, independientes, los costos de prestación del servicio de alumbrado público y los ingresos obtenidos por el impuesto de alumbrado público, según los rubros presupuestales exclusivos señalados en el artículo 350 de la Ley 1819 de 2016 establecido por la norma.
Para mayor ilustración, se analiza el incumplimiento alegado de la siguiente forma: NORMA INCUMPLIMIENTO ARTÍCULO 2.2.3.6.1.2. Prestación del Servicio. Los municipios o distritos son los responsables de la prestación del servicio de alumbrado público, el cual podrán prestar de manera directa, o a través de empresas de servicios públicos domiciliarios u otros prestadores del servicio de alumbrado público que demuestren idoneidad en la prestación del mismo, con el fin de lograr un gasto financiero y energético responsable.
De conformidad con lo anterior, los municipios o distritos deberán garantizar la continuidad y calidad en la prestación del servicio de alumbrado público, así como los niveles adecuados de cobertura.
PARÁGRAFO. La modernización, expansión y reposición del sistema de alumbrado público debe buscar la optimización de los costos anuales de inversión, suministro de energía y los gastos de administración, operación, mantenimiento e interventoría, así como la incorporación de desarrollos tecnológicos. Las mayores eficiencias logradas en la prestación del servicio que se generen por la reposición, mejora, o modernización del sistema, deberán reflejarse en el estudio técnico de referencia.
PARÁGRAFO. Los municipios o distritos tendrán la obligación de incluir en rubros presupuestales y cuentas contables, independientes, los costos de la prestación del servicio de alumbrado público y los ingresos obtenidos por el impuesto de alumbrado público, por la sobretasa al impuesto predial en caso de que se establezca como mecanismo de financiación de la prestación del servicio de alumbrado público, y/o por otras fuentes de financiación. Cuando el servicio sea prestado por agentes diferentes a municipios o distritos, estos agentes tendrán la obligación de reponer al ente territorial la información para dar cumplimiento a este parágrafo.
(Resaltado de la Sala) OMISIÓN DE PUBLICAR las cuentas contables, independientes, los costos de prestación del servicio de alumbrado público y los ingresos obtenidos por el impuesto de alumbrado público, según los rubros presupuestales exclusivos señalados en el artículo 350 de la Ley 1819 de 2016, y atendiendo a la obligación señalada en el parágrafo 2° del artículo 2.2.3.6.1.2. del Decreto 1073 de 2015 Nótese que la norma reseñada está dirigida a los municipios y distritos y recaba en la obligación de incluir en rubros presupuestales y cuentas contables, independientes, los costos de la prestación del servicio de alumbrado público y los ingresos obtenidos por el impuesto de alumbrado público, empero por modo alguno consagra un deber imperativo, expreso e inobjetable, de publicar las referidas cuentas.
Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) Si bien el actor recurrente en su escrito de impugnación aduce que utilizó el verbo rector “publicar” a la hora de fijar la pretensión, porque de nada sirve al propósito de la norma que el Municipio de Pereira incluya las cuentas contables, si no las publica para su respectivo control ciudadano al tenor del principio de máxima publicidad para titular universal, le corresponde a esta Colegiatura señalar que los preceptos que se dicen incumplidos deben ser lo suficientemente precisos, y no puede generar ningún tipo de incertidumbre en cuanto a su objeto, vigencia y exigibilidad, por lo que, la acción u omisión reclamada como incumplida no puede ser equiparada, asimilada ni siquiera interpretada a algo semejante o útil, como lo refiere el accionante en su escrito; luego entonces, no debe existir duda sobre su alcance y aplicación, por lo que NO es dable adelantar una acción de cumplimiento para intentar obtener un mandato o una orden judicial que se deriva de la interpretación del accionante pero no de la norma misma.
De ahí, que el mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable. Así, se estima que la acción de cumplimiento parte de la existencia de una obligación, un derecho o un deber imperativo, expreso e inobjetable que surge de manera directa de la norma que se reclama sea cumplida, que no requiere ser interpretada o contrastada con el resto del ordenamiento jurídico, por lo que, en el evento en que la norma cuyo cumplimiento se reclama está vigente pero su destinatario no es el demandado o la ejecución de esa norma no corresponde aquél, o para su cumplimiento se requiere afinar una interpretación o alcance, las pretensiones de la demanda, no prosperan.
De acuerdo con lo anterior, a diferencia de lo señalado por la parte demandante, del texto normativo reseñado como incumplido, no se desprende un deber a cargo de la autoridad demandada, de publicar las cuentas contables, independientes, los costos de prestación del servicio de alumbrado público y los ingresos obtenidos por el impuesto de alumbrado público; no surge de la desprevenida lectura como un deber imperativo, expreso e inobjetable, lo que conduce a confirmar la improcedencia de la acción, pero por lo detallado en esta sentencia; es decir, por carecer del requisito de contener un mandato imperativo, expreso e inobjetable.23 23CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL, sentencia del veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024) - Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Radicación: 25000-23-41-000- 2022-00243-01 - Accionante: ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE FUTBOLISTAS - PROFESIONALES - ACOLFUTPRO - Accionado: MINISTERIO DEL DEPORTE “130.
De ahí, que el mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable. Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) En ese orden, resulta claro para esta sala de decisión que, tal como fue planteada la acción de cumplimiento, (I) se observa NO existe un mandato o un deber imperativo, expreso e inobjetable del texto o contenido del parágrafo 2° del artículo 2.2.3.6.1.2. del Decreto 1073 de 2015 de la entidad o autoridad accionada, en el sentido en que lo pretende el actor, frente al supuesto deber de publicar las cuentas contables, independientes, los costos de prestación del servicio de alumbrado público y los ingresos obtenidos por el impuesto de alumbrado público.
Finalmente, respecto al argumento esgrimido relativo al desconocimiento de los términos en el trámite de la presente acción, se indica que ello no es un reparo efectivo y real a los argumentos vertidos por el Juez en su providencia, en tanto el incumplimiento de términos no es un asunto de índole jurídico que deba ser resuelto por este Tribunal y por ende, al no ser un extremo litigioso que deba ser absuelto en esta instancia, el alegato de los términos procesales para el trámite de cumplimiento no será objeto de pronunciamiento.
Por lo detallado, comparte parcialmente esta Sala de decisión, el raciocinio del A-quo tal como fue formulado en el fallo de primer grado, al señalar la improcedencia de la acción de cumplimiento, en lo que respecta a la pretensión primera, revocará la negativa respecto a la segunda y confirmará la negativa respecto a la tercera. En conclusión: Esta Colegiatura CONFIRMARÁ la sentencia de primera instancia, en lo relativo a la improcedencia respecto a la pretensión primera del medio de control de cumplimiento, se revocará la negativa frente a la segunda súplica de la demanda, pues son improcedentes; ya que, tal como están formuladas superan y por mucho el marco conceptual y jurídico de la presente acción constitucional y frente a la tercera pretensión se confirmará la negativa como quiera la disposición normativa no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento. 131.
Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyo en el artículo 87 de la Carta, una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para «hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan funciones públicas, en el ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar»43 132.
De manera que, entender que un precepto no pueda ser exigible por la falta de rigor o técnica legislativa, además de desatender los fines Estado Social de Derecho, conminaría a las autoridades con potestad legislativa y reglamentaria a proferir mandatos ambiguos de imposible ejecución. Además, se dejaría al deseo o juicio de conveniencia, oportunidad o viabilidad de la autoridad, el cumplimiento de la ley o acto administrativo de que se trate. 133.
Por esa razón, la Sala considera que es momento de apartarse de la regla señalada en líneas anteriores y que el juez constitucional evalué el deber que se le pide cumplir en cada caso concreto, siempre y cuando el mismo sea imperativo, expreso e inobjetable.” Acción de Cumplimiento Radicación N° 66001-33-33-002-2025-00173-01 (A-2054-2025) objeto de la pretensión NO se desprende un deber imperativo, expreso e inobjetable para la entidad accionada, de publicar cuentas contables, independientes, los costos de prestación del servicio de alumbrado público y los ingresos obtenidos por el impuesto de alumbrado público, de manera que tampoco se cumple los presupuestos para su procedencia. DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO
SEGUNDO: REVOCAR la negativa del fallo emitido el ocho (08) de septiembre de 2025, frente a la pretensión segunda, en su lugar se DECLARA LA IMPROCEDENCIA de la presente acción constitucional ante dicha súplica, por lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: CONFÍRMASE en lo demás el fallo de primera instancia expedido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira el ocho (08) de septiembre de 2025, QUE DECLARÓ LA IMPROCEDENCIA del medio de control frente a la primera pretensión y que NIEGA la acción de cumplimiento frente a la tercera pretensión, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva del presente fallo.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de Origen para lo de su competencia, dejando las anotaciones de rigor. El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por la Sala Extraordinaria, en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ANDRES MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRIGUEZ ARANGO MAGISTRADO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”