TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: ANDRÉS MEDINA PINEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira,30 de octubre de 2025 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Asunto: Apelación Auto rechazo de Demanda. Radicación: N° 66001-33-33-002-2025-00035-01 (A-1953-2025) Demandante: Luis Guillermo Trujillo Flórez Demandado: Agencia Nacional de Tierras -ANT.
Procedencia: Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira Tema: Medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho / Concepto sobre la Naturaleza jurídica del inmueble en procesos de pertenencia de inmuebles rurales / No reúnen las características propias de un acto administrativo / No susceptible de control judicial / Rechazo Demanda / Pronunciamiento de segunda instancia / Confirma / En el marco de los proceso de pertenencia la posición/concepto de la ANT no son actos administrativos susceptibles de control judicial / No corresponde a una decisión unilateral con vocación de instituir o modificar una situación jurídica general o individual y mucho menos de crear o extinguir un derecho / De no estar acreditada la propiedad privada, se genera una duda sobre la naturaleza jurídica del predio que deberá ser resuelta mediante el procedimiento especial agrario de clarificación de la propiedad / El acto administrativo definitivo es la Resolución que resuelve de fondo el procedimiento de clarificación, situación que no es la que se presente en el sub judice Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto calendado el quince (15) de mayo de 2025, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, por medio del cual se rechazó la demanda, al no ser susceptible de control judicial.
I.
ANTECEDENTES El señor Luis Guillermo Trujillo Flórez, actuando a través de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Agencia Nacional de Tierras -ANT, con el fin de que se declare la nulidad de Concepto Rad. 202410305757671 del 19/02/2024 y del “ALCANCE EMITIDO BAJO EL RADICADO” 202431009554961 del 08/08/2024 y que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad “Emitir concepto con destino al Juzgado Único Promiscuo del Municipio de Balboa y dentro del Apelación de segunda instancia N° 66001-33-33-002-2025-00035-01 (A1953-2025) proceso radicado 66075-40-89-001-2023-00029- 00, en los mismos términos que en el concepto radicado 20223101595871 de fecha 2022-12-07 16:55, en el cual estableció que: el folio de matrícula inmobiliaria 297-4250 al derivarse del folio matriz 297-910 eran de naturaleza privada.
II. AUTO IMPUGNADO El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, a través de auto proferido el quince (15) de mayo de 2025, decidió RECHAZAR la demanda. El A quo en estudio de admisibilidad de la demanda, precisó que, los pronunciamientos demandados fueron emitidos en virtud de las subreglas 7.1. y 7.2. de la sentencia SU–288 de 2022, la cual dispone que en los procesos de pertenencia la Agencia Nacional de Tierras -ANT debe expresar su posición sobre la naturaleza jurídica del inmueble; es decir, si se trata de un bien baldío o de un bien privado.
Y por ende, el pronunciamiento sólo tiene el objeto de transmitir al juez la información que reposa en la entidad, por tanto, únicamente se fundan en lo registrado en el folio de matrícula inmobiliaria del predio, mas no constituyen decisiones sobre la naturaleza jurídica del bien pues de existir dudas al respecto, de conformidad con la citada subregla, la ANT debe solicitar al juez adelantar el procedimiento especial agrario de clarificación de la propiedad.
En ese orden, afirma que estos pronunciamientos no tienen la facultad de crear, modificar o extinguir una situación jurídica y, por ello, no pueden ser considerados verdaderos actos administrativos; por tanto, no son susceptible de control judicial. Seguidamente aduce que aun en gracia de discusión, si fuesen actos pasibles de control judicial serían de mero trámite, según el hecho 12 de la demanda, según el cual, mediante auto del 23-01- 2025 el Juzgado Único Promiscuo del Municipio de Balboa solicitó mayor claridad a la ANT, por lo que, pues están a la espera del alcance que la entidad les dé, lo cual indica además que no estarían en firme.
Por lo explicado, rechazó la demanda de acuerdo con el numeral 3 del artículo 169. III. LA IMPUGNACIÓN El apoderado de la parte demandante, interpone recurso de apelación, cuyo documento electrónico se encuentra en el archivo 06 SAMAI, precisando que, el Juez de primera instancia yerra al concluir que los conceptos demandados son meras comunicaciones o transmisiones de información, por el contrario, sostiene que dichos pronunciamientos contienen decisiones que modificaron sustancialmente la Apelación de segunda instancia N° 66001-33-33-002-2025-00035-01 (A1953-2025) situación jurídica del predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria N° 297-4250 y, consecuentemente, los derechos del actor, de los demás propietarios inscritos y de terceros que se crean con derecho sobre el bien inmueble.
Sostiene que, conforme la jurisprudencia del Consejo de Estado la naturaleza de un acto administrativo no depende de su denominación, sino de su contenido y efectos jurídicos, y como fundamento trae a colación apartes de la Sentencia de 20 de mayo de 2024, Radicación: 11001-03-26-000-2022-00018-00 (67929), Sección Tercera, Subsección B, M.P. Alberto Montaña Plata, para señalar que la ANT, en el concepto radicado 20223101595871 del 07 de diciembre de 2022, había establecido que el folio de matrícula inmobiliaria 297-4250, al derivarse del folio matriz 297-910, era de naturaleza privada, y por ende, los conceptos ahora demandados modifican radicalmente esta posición, al conceptuar que el mismo bien inmueble es un predio rural baldío y esta recalificación, de privada a baldía, es una clara modificación de la situación jurídica del inmueble.
Como se argumentó en la demanda, "modificaron y/o están extinguiendo una situación jurídica”, en este caso, la naturaleza del bien inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria N° 297-4250, toda vez que la nueva calificación del predio como baldío, contenida en los conceptos de 2024, tuvo como consecuencia directa y perjudicial para mi mandante la terminación prematura del proceso de pertenencia radicado 2023-00029-00, que cursaba en el Juzgado Único Promiscuo del Municipio de Balboa.
Un pronunciamiento que define la naturaleza de un bien y que, con base en ello, sirve de fundamento para dar por terminado un proceso judicial, indudablemente crea, modifica y extingue derechos y situaciones jurídicas particulares. Contrario a lo afirmado por el A quo, estos pronunciamientos sí tuvieron la virtualidad de impactar directamente la esfera jurídica del señor Trujillo Flórez, al punto de truncar su acceso a la administración de justicia en el proceso de pertenencia, y si bien el Juzgado invoca las subreglas 7.1 y 7.2 de la sentencia SU-288 de 2022, para sostener que la ANT sólo debe expresar su posición y, en caso de duda, solicitar al juez un procedimiento de clarificación, en los conceptos acusados, la ANT no expresó una "duda", sino que emitió una conclusión definitiva sobre la naturaleza baldía del predio, lo cual excede la mera transmisión de información y se erige como una decisión administrativa con plenos efectos.
Frente a la consideración vertida por el A quo relativa a que los actos demandados son de mero trámite y carecen de firmeza para su control judicial, manifiesta que este razonamiento desconoce que los actos administrativos demandados ya habían Apelación de segunda instancia N° 66001-33-33-002-2025-00035-01 (A1953-2025) surtido sus efectos definitivos al momento de dicha solicitud de aclaración, ya que como se mencionó, el proceso de pertenencia del señor Trujillo Flórez (radicado 2023-00029-00) fue terminado prematuramente por el Juzgado de Balboa precisamente con base en los conceptos de la ANT que ahora se impugnan, y un acto que produce la terminación de un proceso judicial no puede catalogarse como de "mero trámite".
Los efectos jurídicos adversos ya se habían consolidado. Manifiesta que, la posterior solicitud de "mayor claridad" por parte del Juzgado de Balboa no les resta el carácter de actos definitivos a los conceptos originales ni purga la ilegalidad que se les endilga. Dicha solicitud, más bien, evidencia la problematicidad y las contradicciones de los pronunciamientos de la ANT, tal como se expuso en la demanda.
En conclusión, insiste que los “conceptos” o comunicados expedidos por la entidad demandada (ANT) deben considerarse actos administrativos impugnables si de ellos se derivan efectos jurídicos que afectan la esfera de derechos del demandante. La ausencia de una forma o título solemne no impide su control judicial, dado que lo que define al acto administrativo es su contenido decisorio y su efecto jurídico material, esto es, la creación, modificación o extinción de una situación jurídica particularconsejodeestado.gov.co.
Ignorar esta realidad equivaldría a privilegiar las formas sobre los derechos sustanciales, contrariando la reiterada jurisprudencia administrativa. IV. CONSIDERACIONES Procede el Tribunal a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto calendado el quince (15) de mayo de 2025, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, por medio del cual rechazó la demanda, al no ser susceptible de control judicial. 1.
COMPETENCIA. La Sala de Decisión es competente funcionalmente para conocer del asunto de conformidad con el literal g) del artículo 1251 del Código de Procedimiento 1“ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas;(…)” Apelación de segunda instancia N° 66001-33-33-002-2025-00035-01 (A1953-2025) Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en armonía con los artículos 1532 y 243-13 de la misma codificación, por tratarse de auto interlocutorio apelable proferido por un Juzgado de esta jurisdicción, que rechaza la demanda de la referencia. 1.1.
Cuestión previa- Oportunidad del recurso de apelación4. Respecto al trámite del recurso de apelación contra autos, el artículo 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativa, dispone: “ARTÍCULO 244. TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTOS. <Artículo modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: 1. La apelación podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá apelar el nuevo auto, si fuere susceptible de este recurso. 2.
Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente a continuación de su notificación en estrados o de la del auto que niega total o parcialmente la reposición. De inmediato, el juez o magistrado dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales, con el fin de que se pronuncien, y a continuación, resolverá si lo concede o no, de todo lo cual quedará constancia en el acta. 3.
Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días. (…)” A su turno, el artículo 201 de la Ley 1437 de 2011, dispone que la notificación por estado, procede respecto de los autos no sujetos al requisito de la notificación personal, y se entenderá notificada una vez anotado con inserción de la providencia 2 ARTÍCULO 153.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.” 3 “ARTÍCULO 243.
APELACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia (…) 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo.(…)” 4 Esta Corporación cambió de tesis a partir del veintiuno (21) de noviembre de 2024, en el entendido de que la notificación por estado la remisión electrónica es una simple comunicación y que al no tratarse de una notificación personal no es posible tener en cuenta los dos días establecidos en la ley 2080 de 2021, y se adoptó su aplicación para el trámite de los recursos que se interpongan a partir de esa presente providencia: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA.
SALA TERCERA DE DECISIÓN. Magistrado Ponente: Andrés Medina Pineda. Pereira, 21 de noviembre de 2024. Ejecutivo a continuación. Asunto:Apelación Auto niega parcialmente mandamiento ejecutivo. Radicación: N° 66001-33-33-001-2017-00393-01 (A-1035- 2024).Ejecutante: Amilvia de Jesús Giraldo Bedoya. Ejecutado: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional del Prestaciones Sociales del Magisterio.
Procedencia: Juzgado Primero Administrativo del Circuito. Apelación de segunda instancia N° 66001-33-33-002-2025-00035-01 (A1953-2025) en el estado electrónico fijado virtualmente en los medios informáticos de la Rama Judicial y permanecerá allí en calidad de medio notificador durante el respectivo día. El tenor de la norma es: “ARTÍCULO 201.
Notificaciones por estado. Los autos no sujetos al requisito de la notificación personal se notificarán por medio de anotación en estados electrónicos para consulta en línea bajo la responsabilidad del Secretario. La inserción en el estado se hará el día siguiente al de la fecha del auto y en ella ha de constar: 1. La identificación del proceso. 2.
Los nombres del demandante y el demandado. 3. La fecha del auto y el cuaderno en que se halla. 4. La fecha del estado y la firma del Secretario. El estado se insertará en los medios informáticos de la Rama Judicial y permanecerá allí en calidad de medio notificador durante el respectivo día. Las notificaciones por estado se fijarán virtualmente con inserción de la providencia, y no será necesario imprimirlos, ni firmarlos por el secretario, ni dejar constancia con firma al pie de la providencia respectiva, y se enviará un mensaje de datos al canal digital de los sujetos procesales.
De los estados que hayan sido fijados electrónicamente se conservará un archivo disponible para la consulta permanente en línea por cualquier interesado, por el término mínimo de diez (10) años. Cada juzgado dispondrá del número suficiente de equipos electrónicos al acceso del público para la consulta de los estados.” Conforme a lo anterior, si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (03) días siguientes a su notificación. En el sub lite, el auto calendado el quince (15) de mayo de 2025, a través del cual se rechazó la demanda fue notificado por estado electrónico el viernes dieciséis (16) de mayo de 20255, y por tanto, el término de ejecutoria del proveído corrió los días hábiles lunes 19, martes 20 y miércoles 21 de mayo de 2025 (inhábiles: 17 y 18 de mayo de 2025.
Festivos), siendo radicado el recurso el miércoles veintiuno (21) de mayo de 2025, a las 08:086; en consecuencia, el mismo fue promovido dentro del término legal. 2. PROBLEMA JURÍDICO. El problema jurídico planteado en el recurso de alzada se circunscribe a establecer sí, tal y como lo estimó el a quo, es procedente el rechazo de la demanda, en 5 Soporte notificación (AE.005) 6 AE.021.
Apelación de segunda instancia N° 66001-33-33-002-2025-00035-01 (A1953-2025) consideración a que el Concepto Rad. 202410305757671 del 19/02/2024 y del “ALCANCE EMITIDO BAJO EL RADICADO” 202431009554961 del 08/08/2024 expedido por la Agencia Nacional de Tierras, no reúnen las características propias de un acto administrativo, y por ende, no son susceptibles de control jurisdiccional; o si por el contrario, sí constituyen verdaderos actos administrativos susceptibles de enjuiciamiento, como lo sostiene la parte recurrente. 3.
ANÁLISIS JURIDICO. Desde ya es importante advertir que las causales de inadmisión y rechazo de la demanda están íntimamente ligadas con el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Por ello, es el legislador el competente para establecerlas, y, en este sentido determinó, de forma taxativa, cuáles son. Es así como el artículo 169 de la Ley 1437 dispuso: “Artículo 169.
Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial”.
Se desprende de la norma citada, que la Ley faculta al juez a rechazar la demanda, cuando hubiere operado la caducidad, o que habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida, y por último, cuando el asunto no sea susceptible de control. Bajo este entendimiento, el control formal de legalidad realizado por el juez al momento de examinar la demanda y decidir sobre su admisión, debe ser íntegro, pues esa es la oportunidad procedente para decretar su inadmisión. Ahora bien, detalladas las diferentes tesis, resulta oportuno rememorar los requisitos de la demanda, que están contenidos en el capítulo III Artículos 161-1, 162, 163, 164, 165 y 166 del CPACA, sin que por modo alguno puede el Juez de instancia al proveer sobre la admisión de la demanda inadmitirla por causas diferentes del incumplimiento de los requisitos señalados en la ley los que precisamente están señalados en los antes referidos artículos.
Las causales de rechazo establecidas en el artículo 169 ibídem igualmente deben considerarse al momento de proveer sobre la admisión de la demanda. En todo caso, el rechazo de la demanda bajo circunstancias no autorizadas por el legislador debe declararse infundado, toda vez que deviene en menoscabo del derecho fundamental Apelación de segunda instancia N° 66001-33-33-002-2025-00035-01 (A1953-2025) de acceso a la administración de justicia y sacrifica el derecho sustancial pretendido, por lo que a continuación se expone.
Se desprende de la norma citada, que la Ley faculta al juez a rechazar la demanda, entre otros, por no ser susceptible de control judicial. Es precisamente, esa situación la que sostiene la A quo, que se presenta en el caso concreto, al considerar que el Concepto Rad. 202410305757671 del 19/02/2024 y del “ALCANCE EMITIDO BAJO EL RADICADO” 202431009554961 del 08/08/2024 no reúnen las características propias de un acto administrativo, pues según su entendimiento, los pronunciamientos demandados fueron emitidos en virtud de las subreglas 7.1. y 7.2. de la sentencia SU–288 de 2022, la cual dispone que en los procesos de pertenencia la ANT debe expresar su posición sobre la naturaleza jurídica del inmueble, es decir, si se trata de un bien baldío o de un bien privado.
Por tanto, aduce que esta clase de pronunciamientos sólo tiene el objeto de transmitir al juez la información que reposa en la entidad, por tanto, únicamente se fundan en lo registrado en el folio de matrícula inmobiliaria del predio, más no constituyen decisiones sobre la naturaleza jurídica del bien pues de existir dudas al respecto, de conformidad con la citada subregla, la ANT debe solicitar al juez adelantar el procedimiento especial agrario de clarificación de la propiedad, y en consecuencia, no son susceptible de control judicial.
Finalmente sostiene que, aun en gracia de discusión, si aquellos fuesen actos pasibles de control judicial serían de mero trámite pues están a la espera del alcance que la entidad les dé en virtud de la solicitud de claridad promovida por el Juzgado Único Promiscuo del Municipio de Balboa, lo cual indica además que no estarían en firme. 3.1.
Los actos enjuiciables ante la jurisdicción contencioso administrativa. Sea lo primero advertir que los artículos 43, 74 y 87 del CPACA, establecen que las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho deben primordialmente dirigirse contra los actos definitivos que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto y/o hacen imposible continuar la actuación, bien porque ya se agotaron los recursos de reposición, apelación o queja o bien porque los actos administrativos demandados quedaron en firme.
En lo que respecta a la decisión que contienen los actos administrativos, estos pueden ser definitivos; esto es, aquellos que ponen fin a una actuación administrativa o deciden directa o indirectamente sobre el fondo de un asunto, y por Apelación de segunda instancia N° 66001-33-33-002-2025-00035-01 (A1953-2025) otro lado aquellos de trámite, que impulsan una actuación administrativa, pero sin definir o decidir sobre ella.
Al respecto, el artículo 43 del CPACA, señala que: «ACTOS DEFINITIVOS. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.» Entonces, los actos administrativos definitivos se profieren para culminar las actuaciones administrativas iniciadas a través del derecho de petición, de manera oficiosa o en cumplimiento de un deber legal.
Así mismo, en virtud del debido proceso que gobierna tales actuaciones, al interesado le asiste el derecho de controvertir las decisiones en ella producidas a través de los recursos ante la administración garantizando la contradicción y la doble instancia, que para efectos procesales es requisito de procedibilidad de la acción7. Seguido a ello, el artículo 104 de la misma codificación, describe que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para: «(…) conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa (…)».
Es evidente, que el juzgamiento de los actos administrativos es uno de los asuntos centrales, hacia donde se extiende el control que ejerce esta jurisdicción a la función administrativa, y es posible a través del derecho de acción cuestionar la actividad de la administración en múltiples escenarios y contextos, en ejercicio de los diversos medios de control descritos en los artículos 137, 138, 139 y 141 del CPACA, según el caso, cumpliendo con el agotamiento de los presupuestos procesales exigidos en el canon 161 ibídem.
Conforme a lo anterior y de acuerdo con la posición asumida por el Consejo de Estado8, solamente son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los actos que terminen un proceso administrativo, esto es, los definitivos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, y excepcionalmente los actos de trámite, siempre que hagan imposible proseguir la 7 Artículo 161 CPACA, numeral 2º. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección B, Sección Segunda, providencial del 3 de marzo de 2020, Radicación: 25000-23-42-000-2016-03422-01.
N° Interno: 5184-2018. Demandante: Francisco José Calderón Rivera. Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA. Asunto: Resuelve apelación contra auto que declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda. Decisión: Confirmar la decisión del a-quo. Apelación de segunda instancia N° 66001-33-33-002-2025-00035-01 (A1953-2025) actuación administrativa; pues éstos, son los que contienen la voluntad de la Administración y tienen trascendencia en el mundo jurídico.
En cuanto a los actos de trámite, debe señalarse que entre la apertura de la actuación administrativa y su finiquito, median ciertas acciones de las autoridades que tienden a impulsarla de una etapa a otra y/o preparar la decisión final, edificando las razones o los fundamentos jurídicos para que pueda decidirse de manera definitiva el asunto.
Estos actos, no contienen una decisión sino un impulso a la actuación de la autoridad, y por ello, por regla general, no son pasibles de ser juzgados, a menos que hagan imposible su culminación, como ya se explicó. De lo anterior, se infiere que sólo aquellos actos que produzcan efectos tienen trascendencia material para verificar su contenido tanto en sede administrativa como en sede judicial en uso de los mecanismos previstos por el legislador, de ahí que, normativamente reciban el calificativo de actos definitivos9 al decidir la actuación de manera directa o indirecta, y como tal, son los únicos pasibles de ser acusables.
De acuerdo con lo anterior, únicamente las decisiones de la Administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo o los actos que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, así lo señaló el Consejo de Estado: “…El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se ha de dirigir contra los actos jurídicos definitivos, que son los verdaderos actos administrativos, y no contra actos de impulso de un procedimiento, ni contra actos de mera ejecución de procedimientos concluidos.
Así, por ejemplo, los actos preparatorios, los actos de simple ejecución y los actos de trámite, no son demandables mediante este tipo de acciones. Solamente los actos definitivos pueden ser demandados. Y por acto definitivo se entiende aquel que resuelve de fondo la cuestión planteada ante la Administración. En otras palabras, acto definitivo particular es el que comúnmente niega o concede el derecho reclamado ante la autoridad y que, por ende, crea, modifica o extingue una situación jurídica, con efectos vinculantes para el particular.”10 Ahora bien y con relación a los CONCEPTOS EMITIDOS POR LAS AUTORIDADES y el alcance de los mismos, el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 establece que aquellos conceptos emitidos por las autoridades como respuestas 9 Artículo 43, Ley 1437 de 2011. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, providencia del 15 de mayo de 2014, Radicación número: 20001-23-33-000- 2013-00005-01(20295).
Apelación de segunda instancia N° 66001-33-33-002-2025-00035-01 (A1953-2025) a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución. El tenor de la norma es el siguiente:
ARTÍCULO 28. Alcance de los conceptos. Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución. Al respecto la Corte Constitucional en Sentencia C-951 de 201411, en ejercicio de la revisión de constitucionalidad declaró la exequibilidad del referido artículo, señaló que los conceptos escapan al control jurisdiccional en la medida en que no contienen decisiones vinculantes, sino que se limitan a orientar a los ciudadanos en un asunto determinado.
Veamos: «(…) El artículo 28 del proyecto de ley estatutaria estipula el valor jurídico que ha de otorgársele a los conceptos emitidos por las autoridades en respuesta a las peticiones realizadas en la modalidad del derecho de petición de consulta, estableciendo que los conceptos no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución. De lo anterior se colige que el legislador confirió implícitamente efectos facultativos, auxiliares o indicativos a los conceptos donde se resuelva la modalidad petitoria de consulta.
Análisis de constitucionalidad del artículo 28 La Corte considera que la redacción, sentido y alcance de la norma bajo estudio no riñe con los principios del debido proceso (art. 29 CP), el acceso a la administración de justicia (art. 229 CP) y el sistema de fuentes del derecho consagrado en el artículo 230 Superior. Lo anterior, toda vez que a través de esta norma: (i) se garantiza el cumplimiento efectivo del artículo 23 de la Constitución, (ii) se fija un parámetro razonable y proporcionado al alcance de las decisiones pronunciadas por las autoridades bajo el rótulo de concepto y, (iii) se protege el sistema de fuentes de origen constitucional, otorgándole un margen de autonomía a las autoridades frente a las decisiones por ellos proferidas bajo la modalidad del concepto.
Es menester recalcar, que esta disposición y el texto de la ley aluden al ámbito general del derecho de petición, lo que no obsta para que el legislador en virtud de la salvedad prevista en la primera de la norma, fije efectos o alcances diversos a los mencionados anteriormente, atendiendo a los criterios que estime pertinentes, por lo que la norma bajo estudio sólo constituye la regla general.
Al respecto, la Corte se ha pronunciado en torno a la naturaleza jurídica de los conceptos proferidos por las autoridades en respuesta a los derechos de petición de consulta, así en Sentencia C-487 de 1996 explicó que: Cuando el concepto se produce a instancia de un interesado, éste queda en libertad de acogerlo o no y, en principio, su emisión no compromete la responsabilidad de las entidades públicas, que los expiden, ni las obliga a su cumplimiento o 11 Referencia: Expediente PE-041.
Revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley número 65 de 2012 Senado y número 227 de 2013 Cámara. Por medio del cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Magistrada (e) Ponente: MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ. Bogotá D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil catorce (2014) Apelación de segunda instancia N° 66001-33-33-002-2025-00035-01 (A1953-2025) ejecución. Por consiguiente, de la circunstancia de que el administrado no se someta a sus formulaciones no puede ser objeto de consecuencias negativas en su contra, diferentes a las que podrían originarse del contenido de las normas jurídicas sobre cuyo entendimiento o alcance se pronuncia el concepto.
No obstante, cuando el concepto tiene un carácter autorregulador de la actividad administrativa y se impone su exigencia a terceros, bien puede considerarse como un acto decisorio de la Administración, con las consecuencias jurídicas que ello apareja. En tal virtud, deja de ser un concepto y se convierte en un acto administrativo, de una naturaleza igual o similar a las llamadas circulares o instrucciones de servicio.».
(Subrayas fuera del texto original). La disposición legal analizada establece que por regla general los conceptos NO corresponden con los actos definitivos de que trata el artículo 43 del CPACA, por cuanto no deciden directa ni indirectamente el fondo de un asunto, ni hacen imposible continuar con una actuación y por ende no se trata de un verdadero acto administrativo.
A partir de lo cual, se colige, que en principio NO constituye un «verdadero acto administrativo» y así lo ha sostenido el Consejo de Estado12: “(…)146. Una lectura atenta del concepto jurídico demandado evidencia que la SNR se limitó a plasmar su intelección de las normas que regulan el régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los notarios y, de manera especial, aludió a la prestación del servicio público y la percepción simultánea de una pensión de vejez. 147.
El referido concepto de ninguna manera expone una manifestación unilateral de la voluntad de la administración en aras de producir efectos jurídicos particulares y concretos o generales al modo de un reglamento sobre dicha materia. 148. Es pertinente anotar que el accionante invocó algunas providencias, suscritas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que admitieron demandas de nulidad contra conceptos suscritos por la DIAN; sin embargo, esos casos no se asemejan al presente asunto, pues en tales oportunidades se evidenció el interés de la entidad de emitir lineamientos autorregulatorios en torno a su gestión, los cuales adquirieron fuerza normativa y efectos vinculantes para sus dependencias y los ciudadanos. 149.
Por el contrario, en el presente caso el concepto demandado se limitó a exponer la opinión, criterio o apreciación de la SNR con el fin de responder a una consulta de un ciudadano, teniendo en cuenta la normatividad y la jurisprudencia que estimó pertinente, pero de ningún modo fijó un lineamiento de obligatorio cumplimiento, ni impartió órdenes, parámetros o directrices a los notarios del país o a sus nominadores. 150.
Entonces, del concepto acusado no es posible inferir que produzca efectos en el mundo jurídico para la generalidad de la población o frente a 12 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2022-00348- 00 (2832-2022) Demandante: Jorge Eliécer Castellanos Moreno Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro.
Apelación de segunda instancia N° 66001-33-33-002-2025-00035-01 (A1953-2025) un particular y, por lo tanto, escapa al análisis de legalidad en sede contenciosa. 151. Los anteriores argumentos imponen el rechazo de la demanda, pues se acusaron una circular y un concepto que no corresponden a la noción de acto administrativo, es decir, que al tenor del artículo 43 del CPACA, no contienen una decisión definitiva pasible de control jurisdiccional.
(…)” Con respecto a las circulares de servicio, el Consejo de Estado en su sección cuarta13 ha señado que «las instrucciones o circulares administrativas son susceptibles de ser demandadas ante la Jurisdicción Contenciosa si contienen una decisión de la Administración capaz de producir efectos jurídicos frente a los administrados, esto es, si son actos administrativos, pues, si se limitan a reproducir el contenido de otras normas, o las decisiones de otras instancias, o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios, sin que contengan decisiones, no serán susceptibles de control judicial.»14 Conforme a la anterior perspectiva jurisprudencial, el debate judicial de las circulares de servicio depende de que posean el contenido decisorio propio de los actos administrativos y por el cual detentan fuerza vinculante frente a los administrados, de modo que cuando aquellas carecen de ese contenido y sólo tienen un alcance instructivo o meramente orientador, quedan excluidas de dicho control judicial.
Entonces, resulta relevante resaltar que no todas las expresiones de la administración constituyen actos administrativos, pues solamente pueden calificarse como tales aquellas –expresas o tácitas– que contengan una manifestación unilateral de su voluntad destinada a crear, modificar o extinguir una determinada situación jurídica, para lo cual es presupuesto que se emitan en ejercicio de función administrativa, bajo prerrogativas de poder público y con efectos definitorios.
De esta manera deben diferenciarse los actos administrativos de los actos de la administración, categoría universal en la que se comprende variedad de actuaciones que gestionan, tramitan, impulsan y, en algunas oportunidades, definen los asuntos propios de la administración pública con proyección sobre los intereses y derechos de los administrados.
Lo anterior denota que no toda expresión unilateral de la administración que se haga en ejercicio de sus funciones tiene la connotación suficiente para ser catalogada como un acto administrativo, para ello se debe examinar, además, 13 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO, fallo del veintiséis (26) de septiembre de dos mil dieciocho (2018). - Radicación número: 11001-03-27-000-2016-00027-00(22465) - Actor: MARGARITA DIANA SALAS SÁNCHEZ Y OTRO - Demandado: SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 4 de febrero de 2010, Exp. 16853, C. P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia que, a su vez, reitera la tesis expuesta por la Sección Primera de la misma Corporación, en sentencias del 13 de marzo de 1998, Exp. 8487, 19 de marzo de 2009, Exp. 00285, C.P. Dr. Rafael Ostau de Lafont Pianeta; 3 de febrero de 2000, Exp 5236.
C. P. Dr. Manuel Santiago Urueta, 14 de octubre de 1999, Exp. 5064. C. P. Dr. Manuel Urueta Ayola, y en las providencias del 10 de febrero de 2000, Exp. 5410 y 1 de febrero de 2001, Exp. 6375, C.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero. Apelación de segunda instancia N° 66001-33-33-002-2025-00035-01 (A1953-2025) que su objeto tenga verdaderamente la virtualidad de generar efectos jurídicos relevantes.
Ahora bien, concretamente frente a los conceptos expedidos por las autoridades administrativas; aquellos, por regla general, no son recurribles y no constituyen un acto susceptible de recursos en sede administrativa y tampoco es enjuiciable ante esta jurisdicción como quiera que no resuelve o define una situación jurídica, particular y concreta; contrario sensu, solamente son pasibles de control judicial cuando tiene naturaleza autorreguladora de la actividad administrativa, de una naturaleza igual o similar a las llamadas circulares o instrucciones de servicio. 3.2.CASO CONCRETO.
En el sub lite, el señor Luis Guillermo Trujillo Flórez, actuando a través de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Agencia Nacional de Tierras -ANT, con el fin de que se declare la nulidad I) del Concepto Rad. 202410305757671 del 19/02/2024 y del II) “ALCANCE EMITIDO BAJO EL RADICADO” 202431009554961 del 08/08/2024 y que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad “Emitir concepto con destino al Juzgado Único Promiscuo del Municipio de Balboa y dentro del proceso radicado 66075-40-89-001-2023-00029- 00, en los mismos términos que en el concepto radicado 20223101595871 de fecha 2022-12-07 16:55, en el cual estableció que: el folio de matrícula inmobiliaria 297-4250 al derivarse del folio matriz 297-910 eran de naturaleza privada.
Se desprende de los diferentes documentos que integran al plenario, que dentro del proceso radicado 2017-00042-00 adelantado en el Juzgado Único Promiscuo del Municipio de Balboa, la Agencia Nacional de Tierras, en cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional en la Sentencia de unificación de 288 calendada 18 de agosto de 2022, emitió en el año 2022 el concepto Radicado 202410305757671 del 19/02/2024, en el cual la Jefe de Oficina Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras, estableció (Pág. 49.AE.001): Apelación de segunda instancia N° 66001-33-33-002-2025-00035-01 (A1953-2025) Apelación de segunda instancia N° 66001-33-33-002-2025-00035-01 (A1953-2025) (…)” Seguidamente, la Agencia Nacional de Tierras profirió concepto N° 202431009554961 del 08/08/2024 relativo al “ALCANCE” de la respuesta anterior, a través del cual indicó: Apelación de segunda instancia N° 66001-33-33-002-2025-00035-01 (A1953-2025) Conforme con lo anterior, el análisis de la naturaleza jurídica del predio consultado es el resultado de la información asociada a los folios de Matrícula inmobiliaria consultadas en la ventanilla única de registro (VUR) y a los insumos registrales y notariales relacionados en el referido concepto; razón por la cual, la condición jurídica del predio que se consultó se sujetó a la verificación de la salida válida del mismo en la esfera de dominio del Estado, con base en la información suministrada en el sistema de información de tierras, registro de la propiedad y folio de Matrícula: Todo ello, de conformidad con el Decreto 2363 del 2015 “Por el cual se crea la Agencia Nacional de Tierras, ANT, se fija su objeto y estructura”, el cual estatuye que la Agencia Nacional de Tierras, como máxima autoridad de las tierras de la Nación, tendrá por objeto ejecutar la política de ordenamiento social de la propiedad rural formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para lo cual deberá gestionar el acceso a la tierra como factor productivo, lograr la seguridad jurídica sobre ésta, promover su uso en cumplimiento de la función social de la propiedad y administrar y disponer de los predios rurales de propiedad de la Nación. A tono con lo precedente, advierte este Tribunal en lo que tiene que ver con la pretensión de someter a juicio la legalidad I) el Concepto Rad. 202410305757671 del 19/02/2024 y del II) “ALCANCE EMITIDO BAJO EL RADICADO” 202431009554961 del 08/08/2024, que analizado su contenido no son pasibles de demandarse ante esta jurisdicción, ya que en atención a su contenido y el escenario en el cual se profiere no es un acto administrativo, pues no decide la situación de un sujeto en particular sino que, tal y como se deduce del ordenamiento jurídico y extracta de su contenido, el análisis que se refiere a la naturaleza jurídica del predio en cuestión, puede o no ser acogido por el juez Apelación de segunda instancia N° 66001-33-33-002-2025-00035-01 (A1953-2025) ordinario, pues fueron emitidos en virtud de las subreglas 7.1. y 7.2. de la sentencia SU–288 de 2022, las cuales disponen que en los procesos de pertenencia la ANT debe reconstruir la historia jurídica del inmueble con base en escrituras, sentencias u otros actos, y remitirla con destino al proceso correspondiente; así como expresar su posición sobre la naturaleza jurídica del inmueble; es decir, si se trata de un bien baldío o de un bien privado, tal como se observa a continuación: Subregla 7.1.
Una vez sea informada del inicio de un proceso de pertenencia relacionado con un predio rural, deberá reconstruir la historia jurídica del inmueble con base en escrituras, sentencias u otros actos, y remitirla con destino al proceso correspondiente. Subregla 7.2. La ANT también expresará su posición sobre la naturaleza jurídica del inmueble, es decir, si considera que se trata de un bien baldío, de un bien privado, o si existe duda sobre su naturaleza, caso en el cual solicitará al juez adelantar el procedimiento especial agrario de clarificación de la propiedad.
Por ser relevante para obtener un panorama general del trámite judicial y del impacto de dichos conceptos, resulta ineludible hacer referencia a la subregla 2, la 5, la 6, la 7.3 y a la subregla 8, así Subregla 2 Naturaleza de la participación de la autoridad de tierras en los procesos de pertenencia. La información de la iniciación del proceso de pertenencia a la ANT tiene una función esencialmente probatoria y, en consecuencia, no implica vincularla como litisconsorte.
Subregla 5 Carga de la prueba. Quien pretenda adquirir el dominio de un predio rural en virtud de la prescripción adquisitiva de dominio tiene la carga de acreditar dentro del proceso de pertenencia los requisitos para ello, sin perjuicio de las siguientes reglas que establecen deberes específicos a cargo de la autoridad de tierras y de los jueces.
Subregla 6 Prueba de oficio. En los procesos de declaración de pertenencia de inmuebles rurales, el juez de conocimiento, además de tomar en consideración el certificado del registrador de instrumentos públicos que deberá allegarse a la demanda, recaudará, de oficio, las pruebas que considere necesarias para establecer el dominio privado en los términos del artículo 48 de la Ley 160 de 1994.
Subregla 7.3. En caso de tratarse de un baldío o de persistir duda sobre la naturaleza jurídica del predio, y la ANT constate que los casos involucran a sujetos de reforma agraria o de acceso a tierras, y en especial a mujeres rurales15, familias pobres16 y familias desplazadas17, deberá ofrecerles información y orientación acerca de las alternativas de que disponen en materia de adjudicación, titulación de la posesión, saneamiento de la falsa tradición y demás programas para el acceso, formalización y regularización de la propiedad rural, a efectos de que decidan si continúan su trámite en la fase judicial o en la fase administrativa ante la ANT del procedimiento único previsto en el Decreto 902 de 2017.
La ANT deberá ofrecer acompañamiento hasta que culmine el correspondiente trámite que materialice el acceso y goce efectivo de la tierra. Las facultades aquí descritas no pueden contradecir los mandatos que dispongan, de ser el caso, los jueces de restitución de tierras. Subregla 8. Terminación anticipada del proceso. Cuando en los procesos de declaración de pertenencia de inmuebles rurales actualmente en trámite y en los que se inicien con posterioridad a esta sentencia, luego de recaudadas las pruebas a que hubiere lugar, incluido el informe de la ANT18, no pueda acreditarse la naturaleza privada del bien de conformidad con el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, el juez declarará la terminación anticipada del proceso.
En esta decisión solicitará a la ANT elaborar el informe técnico jurídico preliminar sobre el predio al que se refiere el artículo 67 del Decreto 902 de 2017, en un escrito que cumplirá 15 Ley 1900 de 2018. 16 Ley 1728 de 2014. 17 Decreto Ley 19 de 2012, por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. 18 Inciso segundo del numeral 6 del Artículo 375 CGP.
Apelación de segunda instancia N° 66001-33-33-002-2025-00035-01 (A1953-2025) los requisitos de la demanda del proceso verbal sumario, en los términos del artículo 390 del Código General del Proceso. De acuerdo con lo anterior, en los procesos judiciales de pertenencia la ANT debe expresar su posición sobre si se acredita o no propiedad privada en los términos del artículo 48 de la Ley 160 de 1994 en concordancia con el Acuerdo 009 del 22 de febrero de 2024 “Por el cual se adoptan los lineamientos generales respecto a la aplicación del artículo 48 de la Ley 160 de 1994 y de las reglas de decisión de que trata la Sentencia SU-288 de 2022 dentro del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Reforma Rural Integral”, y en ese caso en particular, concluyó que NO SE EVIDENCIÓ UN DERECHO DE DOMINIO, ya que de acuerdo con insumos registrales y notariales, en la anotación N° 1 del folio esta registrado que fue adquirido “210 HIPOTECA MAYOR PORCION (GRAVAMEN)”, mediante Escritura Pública N°460 del 14 de septiembre de 1963, sin que se evidencie transferencia de dominio o registro de títulos anteriores.
Ahora, de acuerdo con el certificado Especial de Pertenencia N° 026 del 1° de diciembre de 2022 aportado por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Santuario, se logró determinar que la señora María del Carmen Ospina, vende al señor Justo Pastor Rivera las acciones de su finado esposo Jacinto Ríos, las cuales se componen de dos venteabas parte de la finca de Buenos Aires.
No obstante; no citan títulos, ni datos de registro, por lo que, de acuerdo con lo previsto en el título 745 del Código Civil el negocio jurídico no implica la transferencia de dominio, y por ende, no constituye un título traslaticio de dominio, para acreditar la propiedad privada, de acuerdo con las condiciones establecidas en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994.
En consecuencia, consideró la ANT que de la verificación de los registros, en la reconstrucción de la historia jurídica no está demostrado la propiedad radicada en un particular o entidad pública, determinando el inmueble como rural baldío. Si bien el accionante en el recurso de alzada insiste que el concepto es definitivo toda vez que con fundamentos al mismo se hace una clasificación del predio en el proceso de pertenecía y con base en ello el Juez adoptó la terminación del proceso; dicho entendimiento no tiene vocación de prosperidad, pues en el marco de un proceso judicial de pertenencia, quien decide si existe o no certeza sobre la naturaleza privada del bien inmueble, con base en las pruebas, lo que incluye evidentemente, la posición de la ANT, es el juez de conocimiento.
Luego entonces, en el marco judicial en el que se emite el concepto o posición de la ANT, aquel NO fija un lineamiento autorregulador, contrario sensu, el análisis de la naturaleza jurídica del predio consultado es el resultado de la información asociada a los folios de Matrícula inmobiliaria consultadas en la ventanilla única de registro Apelación de segunda instancia N° 66001-33-33-002-2025-00035-01 (A1953-2025) (VUR) y a los insumos registrales y notariales relacionados en el referido concepto; razón por la cual, la condición del predio que se consultó se sujetó a la verificación de la esfera de dominio del Estado, con la información suministrada por el despacho y en los términos del artículo 48 de la Ley 160 de 1994 en concordancia con el Acuerdo 009 del 22 de febrero de 2024.
En otras palabras, de lectura de los conceptos cuestionados, resulta claro para esta Colegiatura que los mismos se limitan a transmitir al juez la posición - información que reposa en la entidad, de cara a los lineamientos del Acuerdo 009 del 22 de febrero de 2024 y las normas que regulan la propiedad privada; y precisamente porque dichos informes/conceptos/posiciones fueron emitidos en virtud de las subreglas 7.1. y 7.2. de la sentencia SU–288 de 2022, ello no los ubica, ni los puede caracterizar como un acto administrativo pasible de demandarse ante la justicia contencioso administrativa, pues en ese contexto, sólo contienen un reporte de la evaluación que ha realizado con la base de datos -como en el sub examine-, que sirve de soporte para el histórico del inmueble y eventualmente, la concreción de hallazgos en el sistema de tierras de la nación, registrales y notariales, que dan lugar al inicio de las acciones correspondientes, para su adjudicación; ya que, de conformidad con el ordenamiento normativo vigente y las sub reglas precitadas de la sentencia SU-288-22; es el juez, el que con base en dicho documentos, sumado a las demás pruebas que reposen en el plenario, incluidas las de oficio, él que debe decir la naturaleza de bien inmueble, lo que desemboca en lo siguiente: si no se puede acreditar la naturaleza privada del inmueble, que es una carga de quien hace dicha afirmación, declarará la terminación anticipada del proceso.
En ese sentido, no es aceptable el reproche esgrimido por la parte recurrente concerniente a que en el caso sub judice los conceptos emitidos constituyen un acto administrativo definitivo y que, aparentemente desconocen de manera tajante el análisis que otrora esa misma Agencia había desatado en dos respuestas ofrecidas anteriormente, donde la Subdirección Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras, había identificado que la naturaleza jurídica del bien es PRIVADA; ya que, al consultar la matrícula matriz (297-910), se denota la existencia de la Sentencia SN del 19 de junio de 1963 otorgada por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Pereira, debidamente registrada el 09-09-1963, y calificado con el código registral 150.
Es por lo anterior que, el Juzgado Único Promiscuo Municipal de Balboa, a través de auto calendado el veintitrés (23) de enero de 2025, y antes de proceder con la remisión a la Agencia Nacional de Tierras con el fin de que se iniciara el proceso de clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldío de que trata la Ley 160 de 1994, al advertir la necesidad de dilucidar la naturaleza del inmueble, dispuso requerir a dicha Agencia para realice un Apelación de segunda instancia N° 66001-33-33-002-2025-00035-01 (A1953-2025) pronunciamiento, en cuanto a la naturaleza jurídica del inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria N° 297-4250, en concordancia con la matrícula matriz 297-910, donde se ofrezca mayor claridad, teniendo como referencia las respuestas antes emitidas en los procesos de pertenencia ya mencionados y se han tramitado en ese Despacho.
De hecho, en cuanto a la capacidad que tiene el acto administrativo para modificar, extinguir o crear una situación jurídica, si bien el ordenamiento jurídico establece que es la Agencia Nacional de Tierras la entidad para certificar si un predio es baldío o privado, lo cierto es que, bajo el marco normativo de los procesos de declaración de pertenencia de inmuebles rurales y con base en los mandatos y sub- reglas de la Sentencia de unificación SU 288 de 2022—, aquel es un insumo para que el juez decida.
Aceptar que la emisión de dicho concepto, en el marco de un proceso judicial, es un acto administrativo definitivo, con las características que pretende el demandante; es decir, vinculante para las partes, los terceros y el juez ordinario, obligaría a demandarlo en todos los casos, en el escenario en que el juez de la pertenencia decida en contra de lo allí reseñado; es decir, determine apartarse de aquel; no obstante, lo que se desprende de las sub reglas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-288-22; es que en dicho contexto aquel tiene una naturaleza probatoria, porque esa es la naturaleza de la participación de la autoridad de tierras en los procesos de pertenencia; ya que explícitamente se señala, que la información de la iniciación del proceso de pertenencia a la ANT tiene una función esencialmente probatoria, lo que significa que con base en el análisis integral de las pruebas, incluso las decretadas de oficio, el juez puede, determinar en contravía de dicho concepto que el inmueble sí tiene una naturaleza privada o viceversa, o que dicha naturaleza está en duda.
La tesis que plantea el demandante, introduce una profunda inseguridad al sistema jurídico; ya que el juez ordinario, con base en las pruebas recaudadas en un proceso judicial, que incluyen el concepto/posición de la ANT, determinó mediante una providencia, que no existía certeza de la propiedad privada sobre el predio objeto de debate judicial y lo que pretende el accionante es demandar una posición, al catalogarla como acto administrativo definitivo, documento que se itera, se emite en razón de un mandato de la Corte Constitucional, con la finalidad de socavar la decisión del juez ordinario; pero se insiste, en el marco que viene de ser detallado aquel es una prueba documental cuyo valor y peso se lo otorga el juez del caso y si la parte actora no esta de acuerdo con dicha determinación, tiene a sus disposición los recursos que le otorgue el ordenamiento jurídico en el marco de dicho proceso judicial.
Apelación de segunda instancia N° 66001-33-33-002-2025-00035-01 (A1953-2025) Por otro lado pero relacionado, debe precisar la Sala que la naturaleza jurídica del predio en los conceptos emitidos en el marco del proceso judicial de pertenencia, no se deriva de una actividad autorreguladora o de la discreción de la Agencia, lo que se refuerza con la realidad del asunto sub examine, en donde no resultan definitivos, ante la existencia de las divergencias interpretativas sobre la aplicación del artículo 48 de 1994.
En ese orden, partiendo de la premisa que la acreditación de la propiedad se encuentra en lo que el ordenamiento jurídico establezca como requisitos para decretarla o reconocerla, su naturaleza depende de la prueba de acreditación de la propiedad privada, asunto que se considera solemne y que en Colombia se determina conforme a los lineamentos constitucionales relativos al dominio eminente del Estado sobre su territorio, las connotaciones de función social y ecológica, y lo que la ley de manera expresa determine sobre las condiciones en las que se considerará que un predio es propiedad privada.
Esto último, lo cumple la Ley 160 de 1994 a través de su artículo 48 en el que consagra las dos fórmulas de acreditación: la del título originario y la fórmula transaccional. Bajo este panorama, la naturaleza del predio se determina al configurase alguno de los dos supuestos, el título originario o los títulos entre particulares, siendo este el punto de partida que activa la consecuencia jurídica, la cual de manera expresa se refiere a la acreditación de la propiedad privada, que deja a un lado el carácter de presunto baldío, y los conceptos emitidos únicamente reflejan los antecedentes registrales y notariales, que evidencia los títulos traslaticios de dominio, y por ende, no son pasible de demandarse ante esta jurisdicción, ya que no reúne las características de acto administrativo definitivo, en atención a que no contiene una decisión de la administración que modifica la situación jurídica controvertida, toda vez que incluso obran conceptos que divergen entre sí. Es decir, la naturaleza del predio no se desprende del contenido de los conceptos emitidos, sino que la misma surge de los títulos que consten en el registro inmobiliario, y la función que cumple la Agencia en el contexto de los procesos judiciales de pertenencia, es la revisión de estos antecedentes de dominio, por lo que, se limitan a reflejar lo consignado en las múltiples bases de Tierras de la Nación. En ese orden, los conceptos emitidos por la ANT en dicho escenario judicial, no revisten las características de acto administrativo, ya que no denotan la manifestación de voluntad de la Agencia tendiente a producir efectos jurídicos de carácter general, mixto o particular, corresponde al histórico del predio de cara a los títulos traslaticios existentes en los registros notariales, registrales y bases de datos Apelación de segunda instancia N° 66001-33-33-002-2025-00035-01 (A1953-2025) de las tierras de la Nación, pero de ninguna manera expresa la voluntad unilateral de la entidad con vocación de instituir o modificar una situación jurídica general o individual y mucho menos de crear o extinguir un derecho; máxime cuando su contenido no resulta vinculante para el Juez del proceso de pertenencia, en tanto las inconsistencias o dudas que frente a su naturaleza no puedan ser despejadas, serán objeto de clarificación, mediante el procedimiento especial agrario de clarificación de la propiedad; entonces, conforme a las pruebas allí solicitadas, decretadas y debidamente practicadas, así como lo argumentado en ese proceso administrativo, la Administración decide sobre la existencia de un título originario del Estado, la propiedad privada o posesión de un inmueble, o la insuficiencia de los títulos presentados por particulares, siendo la decisión que allí se profiera, la decisión administrativa definitiva (Decreto 1465 de 2013, arts.39 y 40) Respecto del procedimiento de clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, el mismo se realiza “(…) con el fin de determinar si [ciertos bienes] han salido o no del dominio del Estado (Artículo 48 Ley 160 de 1994)”.
Dentro de dicho procedimiento la decisión final irá encaminada a definir “(…) [1] que en relación con el inmueble objeto de las diligencias no existe título originario del Estado, [2] o que posee título de adjudicación que no ha perdido su eficacia legal, [3] o que se acreditó propiedad privada por la exhibición de una cadena de títulos debidamente inscritos otorgados por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria, según lo previsto en esta Ley, [4] o que los títulos aportados son insuficientes, bien porque no acreditan dominio sino tradición de mejoras sobre el inmueble, o se refiere a bienes no adjudicables, o que se hallen reservados, destinados a un uso público, o porque se incurre en exceso sobre la extensión legalmente adjudicable (Artículo 50 Ley 160 de 1994).”, Por su parte, artículo 39 del Decreto 1465 de 2013, compilado en el artículo 2.14.19.6.1 del Decreto Único Reglamentario 1071 de 2015, señala que el objeto del procedimiento objeto de estudio es “(…) clarificar la situación jurídica de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, para identificar si han salido o no del dominio del Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada.” Según lo explicado, la formación de la voluntad administrativa, que da lugar a su declaración unilateral vinculante, se produce así a través de un procedimiento de conocimiento reglado, que finaliza con una Resolución; aquel es el acto administrativo definitivo, para cuya revisión el legislador dispuso también una acción contencioso- administrativa específica, el que, en caso de que no sea demando o la demanda sea desestimada, declara, crea, modifica o extingue situaciones jurídicas o derechos, no el concepto/posición que se emite en los proceso judiciales de pertenencia. Conforme el criterio aludido, los conceptos emitidos en el marco de los procesos de declaración de pertenencia de inmuebles rurales, no reúnen las características de Apelación de segunda instancia N° 66001-33-33-002-2025-00035-01 (A1953-2025) acto administrativo, toda vez que de ninguna manera expresa la voluntad unilateral de la entidad con vocación de instituir o modificar una situación jurídica general o individual y mucho menos de crear o extinguir un derecho; máxime cuando a diferencia de lo considerado por el libelista, en este caso no resulta definitivo, pues no deciden directa ni indirectamente el fondo de un asunto, resaltando que existe una discrepancia entre los informes rendidos por la ANT dentro del trámite del proceso de pertenencia, los mismos se contradicen sobre la naturaleza jurídica del inmueble aquí vinculado, aspectos que han sido objeto de solicitud de aclaración por parte del Juez del proceso de pertenencia; incluso no surgiría la obligación legal de ser notificado según los postulados del artículo 66 del CPACA si este no es un acto administrativo de carácter particular y concreto, aspecto sine qua non de la condición de un verdadero acto administrativo.
Tampoco hacen imposible continuar con una actuación, pues su contenido para el caso concreto, se emite en procesos civiles ordinarios de pertenencia, en virtud de las sub reglas establecidas en la Sentencia SU-288 de 2022 de la Corte Constitucional, en la cual “unifica la jurisprudencia con el fin de establecer que la propiedad privada de predios rurales se prueba con el título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, o con los títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de la Ley 160 de 1994, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria, en los términos del artículo 48 de dicha ley.
De no estar acreditada la propiedad privada, se genera una duda sobre la naturaleza jurídica del predio que deberá ser resuelta mediante el procedimiento especial agrario de clarificación de la propiedad (Regla 4). Quien pretenda adquirir el dominio de un predio rural en virtud de la prescripción adquisitiva de dominio tiene la carga de acreditar dentro del proceso de pertenencia los requisitos para ello (Regla 5).
En todo caso en los procesos de declaración de pertenencia de inmuebles rurales, el juez de conocimiento, además de tomar en consideración el certificado del registrador de instrumentos públicos que deberá allegarse a la demanda, recaudará, de oficio, las pruebas que considere necesarias para establecer el dominio privado en los términos del artículo 48 de la Ley 160 de 1994 (Regla 6).
Las razones de esta unificación quedaron consignadas en el capítulo 6.2.2.5. de esta providencia.”; lo anterior significa, que en el marco de los procesos de pertenencia es la parte interesada la que debe probar ante el juez ordinario, la propiedad privada y si en dicho proceso no lo hace y/o no es posible determinar con certeza aquello, el juez declarará la terminación anticipada del proceso y en esa decisión solicitará a la ANT elaborar el informe técnico jurídico preliminar sobre el predio al que se refiere el artículo 67 del Decreto 902 de 2017, en un escrito que cumplirá los requisitos de la demanda del proceso verbal sumario, en los términos del artículo 390 del Código General del Proceso Apelación de segunda instancia N° 66001-33-33-002-2025-00035-01 (A1953-2025) En consecuencia, en los procesos de pertenencia que inicien con posterioridad a la sentencia SU-288-22, se acreditará la propiedad privada de predios rurales (I) con el título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, o (II) con los títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de dicha Ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria, en los términos del artículo 48 de dicha ley.
De no estar acreditada la propiedad privada, se genera una duda sobre la naturaleza jurídica del predio que deberá ser resuelta mediante el procedimiento especial agrario de clarificación de la propiedad (REGLA 4). Por tanto, quien pretenda adquirir el dominio de un predio rural en virtud de la prescripción adquisitiva de dominio tiene la carga de acreditar dentro del proceso de pertenencia los requisitos para ello (REGLA 5).
En este punto, es menester de la Sala precisar que, en lo que respecta concretamente al procedimiento administrativo de clarificación de predios desde el punto de vista de la propiedad dicho trámite fue previsto en el artículo 48, numeral 1, de la Ley 160 de 1994, con el propósito de establecer si determinadas tierras han salido o no del patrimonio del Estado, con miras a cumplir con la finalidad establecida en el artículo 64 superior, el acto definitivo es la Resolución que resuelve de fondo el procedimiento de clarificación, de conformidad con el artículo 23 del DECRETO 1465 DE 2013 “por el cual se reglamentan los Capítulos X, XI y XII de la Ley 160 de 1994, relacionados con los procedimientos administrativos especiales agrarios de clarificación de la propiedad, delimitación o deslinde de las tierras de la Nación, extinción del derecho de dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados o apropiados, reversión de baldíos adjudicados y se dictan otras disposiciones.” En ese orden de ideas, y teniéndose que los actos acusados I) Concepto Rad. 202410305757671 del 19/02/2024 y II) “ALCANCE EMITIDO BAJO EL RADICADO” 202431009554961 del 08/08/2024, se profieren para cumplir uno de los mandatos de una sentencia de unificación de la Corte Constitucional, dentro de un proceso judicial de pertenencia, consistente en verificar y revisar la existencia de títulos que consten en el registro inmobiliario, conforme a la ley registral vigente o del momento de inscripción del título, otorgados con anterioridad a la vigencia de la ley, en el cual conste que el predio tuvo un tratamiento de dominio privado conforme al leguaje inserto en los títulos; y por ende, no son pasibles de demandarse ante esta jurisdicción, ya que no reúnen las características de acto administrativo definitivo, en atención a que no contiene una decisión de la administración que modifique una situación jurídica determinada, su contenido es una operación de verificar y revisar la existencia de títulos que consten en el registro inmobiliario determinada, lo que impone el rechazo del medio de control incoado, de conformidad con la causal Apelación de segunda instancia N° 66001-33-33-002-2025-00035-01 (A1953-2025) tercera de rechazo de la demanda “3.Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial”, que incorpora el artículo 169 del C.P.A.C.A. Conclusión: Conforme con los argumentos expuestos, considera la Sala que la decisión de rechazo se ajusta a un racional y ponderado análisis del ordenamiento jurídico, toda vez que los actos acusados; esto es, I) el Concepto Rad. 202410305757671 del 19/02/2024 y II) el “ALCANCE EMITIDO BAJO EL RADICADO” 202431009554961 del 08/08/2024, en el contexto en el que fueron emitidos; esto es dentro de un proceso judicial de declaración de pertenencia de inmuebles rurales, no son pasibles de demandarse ante esta jurisdicción, ya que no reúnen las características de acto administrativo definitivo, en atención a que no contiene una decisión de la administración definitiva que modifique una situación jurídica determinada, su contenido en el contexto del proceso es una operación consistente en verificar y revisar la existencia de títulos que consten en el registro inmobiliario determinada, lo que impone el rechazo del medio de control incoado, de conformidad con la causal tercera de rechazo de la demanda “3.Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial”, que incorpora el artículo 169 del C.P.A.C.A. En mérito de lo expuesto,
RESUELVE
PRIMERO. CONFÍRMASE la decisión adoptada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira mediante auto proferido el quince (15) de mayo de 2025, a través del cual, rechazó la demanda, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - DEVÚELVASE el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia. El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por esta Sala Ordinaria, en sesión presencial de la fecha,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA «Este documento fue firmado electrónicamente y puede ser consultado con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co»