TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrado Ponente: Iván Fernando Prada Macías Bucaramanga, tres (03) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicado 680013333005-2019-00235-02 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Claudia Bustamante Ruíz notificaciones@legalgroup.com.co Demandado Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura dsajbganotif@cendoj.ramajudicial.gov.co Ministerio Público Procuraduría 159 Judicial II para Asuntos Administrativos nmgonzalez@procuraduria.gov.co Tema Bonificación judicial Decreto 383 de 2013 / Confirma sentencia Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia proferida el primero (01) de noviembre del dos mil veinticuatro (2024) por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga.
I. LA DEMANDA1 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A., instauró demanda ante esta jurisdicción por conducto de apoderado debidamente constituido la señora Claudia Bustamante Ruíz en contra de la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura, con el fin de que se acceda a las siguientes: 1.
Pretensiones. 1.1 Inaplicar por inconstitucionalidad e ilegalidad, la expresión “constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo primero del Decreto No. 383 de 2013, y sus modificaciones. 1.2 Declarar la nulidad de la Resolución No. DESAJBUR18-2262 de fecha 26 de enero de 2018 mediante la cual, la entidad demandada negó la reliquidación de las prestaciones sociales incluyendo como factor salarial la bonificación judicial. 1 Samai primera instancia, índice 00020, archivo 01 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333005-2019-00235-02 1.3.
Declarar la nulidad del acto administrativo ficto o presunto en virtud del cual se denegó el recurso de apelación interpuesto el 01 de febrero de 2018 en contra de la Resolución No. DESAJBUR18-2262. 1.4 A título de restablecimiento del Derecho, solicita se condene a la entidad demandada a reliquidar las prestaciones sociales percibidas por el demandante, teniendo en cuenta la bonificación salarial devengada con el consecuente pago de las diferencias económicas. 1.5.
Ordenar que, el cumplimiento de la condena que se imponga en esta sentencia, se de en los términos de los artículos 187 y 192 del CPACA. 1.6. Que se condene en costas a la entidad demandada. 2. Hechos. Como fundamento de las pretensiones, la parte demandante aduce los siguientes hechos relevantes: 2.1. Se encuentra vinculada a la Rama Judicial en calidad de servidor público y percibe la bonificación judicial junto con su salario. 2.2.
Mediante petición radicada el día 25 de enero de 2018 solicitó a la entidad demandada entre otras, la reliquidación de todas las prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial. 2.3 La entidad demanda, mediante la Resolución No. DESAJBUR18-2262 de fecha 26 de enero de 2018 negó la solicitud, frente a la cual el 01 de febrero de 2018 formuló recurso de apelación, el cual no fue resuelto configurándose el acto administrativo ficto o presunto negativo. 3.
Normas violadas y concepto de violación. Se invocan como disposiciones violadas las siguientes: De orden Constitucional: artículo 53 De orden Legal: Ley 4 de 1992 artículo 14 parágrafo y Convenio No. 095 de la OIT. Expresa que al constituir la bonificación parte de la remuneración mensual de la demandante, desconocer su carácter salarial vulnera el artículo 53 Constitucional y despoja a la demandante de los beneficios salariales y prestacionales que el incremento de la misma representa.
Así las cosas, se debe inaplicar por resultar contraria a los fines superiores consagrados en los artículos 2, 13, 27 y 53 de la Constitución Política y al fin determinado en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, la expresión Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333005-2019-00235-02 contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 que sustrae el carácter salarial de la bonificación judicial.
II. LA SENTENCIA APELADA2 El Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante sentencia de fecha 01 de noviembre de 2024, resolvió: “PRIMERO: INAPLÍQUESE por inconstitucionalidad la expresión normativa “… y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud” contenido en el artículo 1° del Decreto No. 383 de 2013, y reproducida en los Decretos No. 1269 de 2015, 246 de 2016,1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, 471 de 2022, 903 de 2023, 1581 de 2023 y 0299 de 2024 por las razones expuestas.
SEGUNDO: Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: -Resolución DESAJ BUR 18-2262 del 26 de enero de 2018 proferida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. -Del acto administrativo ficto negativo configurado por el silencio guardado por el ente demandado frente al recurso de apelación interpuesto el 1 de febrero de 2018.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, CONDÉNESE a la NACION – RAMA JUDICIAL-SENSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a reliquidar y pagar a favor de CLAUDIA BUSTAMANTE RUIZ todas las prestaciones sociales y factores salariales reconocidos, pagados y causados desde el 19 de febrero de 2016 incluyendo en la base de liquidación como factor salarial, la bonificación judicial creada mediante Decreto 383 de 2013, hasta que dure su vinculación laboral y continúe percibiendo dicho emolumento.
Igualmente deberán revisarse los descuentos de ley y hacer los respectivos aportes al Sistema de Seguridad Social de salud y pensión, pagando las diferencias a que haya lugar, teniendo en cuenta el 100% del salario. La suma que resulte a favor de los demandantes debe ajustarse de conformidad con el artículo 192 del CPACA hasta la ejecutoria de la sentencia. La actualización ordenada se hará la aplicando la fórmula que ha sido desarrollada en la parte considerativa de esta sentencia. (sic)
CUARTO: DENEGAR las excepciones relacionadas con la prescripción de derechos laborales, cobro de lo no debido, legalidad del fundamento normativo, caducidad y excepción de constitucionalidad, por las razones expuestas QUINTO: NO CONDENAR en COSTAS ni en AGENCIAS EN DERECHO.
SEXTO: Désele cumplimiento a la presente providencia dentro de los términos establecidos para ello por el artículo 192 y 195 del CPACA. (…)”. 2 Samai primera instancia, índice 00020, archivo 50 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333005-2019-00235-02 Como fundamento de la decisión y, tras desarrollar el marco jurídico y jurisprudencial sobre las atribuciones que recaen sobre el gobierno en su ejercicio de poder reglamentario de la ley y determinando el concepto de salario, determinó que la bonificación judicial prevista en el Decreto 383 de 2013 restringe dicho concepto al aplicarlo para las cotizaciones que se hacen al Sistema General de Pensiones y Sistema General de Seguridad Social en Salud, pero no, para el pago y liquidación de las demás prestaciones; por lo que la misma incurre en un vicio de ilegalidad y contraría los postulados constitucionales sobre derechos laborales, lo que conduce a inaplicar la expresión allí contenida y reproducida en los decretos que ajustaron año a año los valores a reconocer por bonificación judicial, “… y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud” por resultar restrictiva y desfavorable.
III. EL RECURSO DE APELACIÓN3 La apoderada judicial de la parte demandada formula recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, insistiendo en la prosperidad de las excepciones de caducidad, inepta de manda y actuación administrativa conforme a derecho, además de solicitar que se revoquen los numerales primero al cuarto de la providencia y mantener el numeral quinto. Como argumentos de inconformidad en contra de la decisión de primera instancia, considera que en atención a que lo que se busca con la demanda es modificar la escala de salarios prevista en el Presupuesto General de la Nación, deben ser el Gobierno Nacional, el Ministerio de Hacienda y el Departamento Administrativo de la Función Pública los llamados a responder por estas pretensiones, aunado al hecho de que la rama judicial no cuenta con facultad de modificar o adicionar la partida presupuestal asignada y, por tanto, se configuran la falta de legitimación en la causa por pasiva de su parte y la ineptitud de la demanda.
Señala que en caso tal que llegase a considerarse la prosperidad de las pretensiones de la demanda, deberá tenerse en cuenta que aquellos decretos salariales vigentes que datan desde el año 2013, no fueron atacados por la parte demandante en su momento, razón por la cual, al ser evidente que la parte actora perseguirse un restablecimiento automático de su derecho con la mal utilizada expresión “inaplicabilidad” que disfraza en el fondo una pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto de lo pretendido desde el 2013 ya ha operado la caducidad para aquellas pretensiones de inaplicabilidad (nulidad disfrazada) que pudiere pretender respecto de dichos decretos.
Por su parte, considera que el Gobierno Nacional no desconoce o lesiona los derechos reclamados, pues los derechos adquiridos son intangibles, y para el 3 SAMAI primera instancia índice 00046 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333005-2019-00235-02 caso en estudio, la Bonificación Judicial creada en los Decretos 383 y 384 de 2013, fue el producto de una reclamación salarial a través del paro judicial, que hasta ese momento, era una mera expectativa o esperanza de obtener un derecho, susceptible de ser modificada discrecionalmente por el Gobierno Nacional y que a la postre, se configuró con la expedición de la norma precitada.
Sumado a lo anterior, advierte que no se avizora vicio de constitucionalidad alguno en la disposición que regula la Bonificación Judicial, toda vez que, variada y reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional ha admitido que resulta ajustado a la Constitución el que el Gobierno Nacional establezca que ciertos emolumentos salariales no tengan carácter salarial, pues ello es válido dentro de su libertad de configuración, máxime porque las condiciones en que fue creada tal Bonificación surgieron a partir de un acuerdo colectivo que el Gobierno hizo con las organizaciones sindicales de la Rama Judicial.
Manifiesta que no están incluidos en el presupuesto de la Rama Judicial los dineros que se requerirían para el pago de lo pretendido por la parte actora, lo cual obedece a que el rubro de gastos de personal está planeado y calculado, teniendo en cuenta las regulaciones vigentes que regulan los salarios, prestaciones y acreencias laborales de los empleados de la Rama Judicial, por lo que de ninguna manera pueden incluirse allí mayores costos para reconocer lo pretendido por la parte actora, en tanto, no resulta acorde con las previsiones de los Decretos 383 y 384 de 2013, que establecieron el carácter salarial de la Bonificación Judicial únicamente para efectos de aportes de Seguridad Social en pensiones y salud.
Aunado a ello, se generaría una alteración al Presupuesto General de la Nación. De esta manera, si bien es cierto que la entidad opera como ejecutora de los recursos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación para efectos del pago de salarios y prestaciones sociales de los funcionarios y empleados, también lo es que para cumplir esa función, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial se encuentra atada a los Decretos salariales que anualmente expide el Gobierno Nacional para liquidar el pago de estos servidores, en cumplimiento de lo establecido en cumplimiento de lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política, en la Ley 4ª del 18 de mayo de 1992, en los Decretos 383 y 384 de 2013, en concordancia con lo previsto en los artículos 71 y 85 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y el artículo 103 de la Ley 270 de 1996.
Finalmente, se opone a la condena en costas en la instancia de conformidad con los numerales 5 y 8 del artículo 365 del C.G.P. al no existir certeza si realmente se causaron. IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333005-2019-00235-02 El proceso es repartido al Despacho el 16 de enero de 2025 posteriormente, con auto del 11 de febrero de 2025 se admitió el recurso de apelación. En la misma providencia se advirtió a los sujetos procesales que hasta su ejecutoria podrían pronunciarse en relación con el recurso de apelación admitido.
En esta etapa las partes demandante y demandada guardaron silencio y el Ministerio Público no presentó concepto de fondo. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA. 1. Aspecto procesal previo Encontrándose el presente proceso para efectuar pronunciamiento de fondo, la H. Magistrada Claudia Ximena Ardila Pérez, integrante de la Sala de decisión, formula impedimento para conocer el fondo del asunto por la causal prevista en el numeral 1° del artículo 141 del C.G.P., aplicable por remisión expresa del artículo 130 de la Ley 1437 de 2011, por existir un interés indirecto en las resultas del proceso, en atención a que radicó demandada de nulidad y restablecimiento del derecho bajo el número 680013333-004-2018-00412-00, en la que pretende el reconocimiento de la bonificación judicial y la prima especial como factor salarial.
Así, atendiendo a las manifestaciones efectuadas por la H. Magistrada, considera la Sala que para el caso bajo estudio se configura la causal de impedimento aludida atendiendo a que, tiene una expectativa similar a la de la parte demandante pues su proceso se encuentra en trámite y la reclamación del derecho no ha sido definida por el juez de conocimiento; razón por la cual la Sala estima procedentes los motivos invocados por la doctora Claudia Ximena Ardila Pérez y en ese sentido, se aceptará el impedimento manifestado, al configurarse la causal prevista en el numeral primero del artículo 141 del CGP; resolviéndose, tal y como quedará consignado en la parte resolutiva, apartar a la H. Magistrada Ardila Pérez del conocimiento del presente medio de control, en aras de preservar la imparcialidad en la función judicial. 2.
Competencia. Corresponde a esta Corporación resolver los recursos interpuestos, dada la naturaleza de la providencia apelada, de conformidad con lo establecido en los artículos 243 y 247 de la Ley 1437 de 2011. 3. Problema Jurídico. De acuerdo con los argumentos planteados en el fallo de primera instancia y en el escrito de apelación, le corresponde a la Sala establecer si resulta procedente inaplicar por inconstitucionalidad la palabra “únicamente” contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 y en aquellos que ajustaron Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333005-2019-00235-02 año a año los valores a reconocer por la bonificación judicial creada para los servidores públicos de la rama judicial y de la Justicia Penal Militar.
En caso afirmativo, se debe determinar, si la bonificación judicial creada mediante el Decreto 383 de 2013, constituye factor salarial para reliquidar todas las prestaciones sociales de la demandante y, por tanto, hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos demandados. 4. Control de constitucionalidad del Decreto 383 de 2013.
De la naturaleza jurídica de la bonificación judicial. La Constitución de 1991 dejó en manos del legislador la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los funcionarios públicos, correspondiéndole al Ejecutivo, en ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Carta Fundamental, desarrollar los parámetros fijados en Leyes Marco, como es el caso de la Ley 4ª de 19924, que señala los lineamientos generales que debe seguir el Ejecutivo Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
Ahora bien, conviene destacar, que la Ley 4ª de 1992, entre los objetivos centrales para el sector judicial, se dirige a lograr una nivelación adecuada y más comprensiva de los salarios, es así que en sus artículos 14 y 15, como lo ha considerado el Consejo de Estado5, da “cuenta de la falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las Cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, con mayor razón, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país. Por ello, y con el fin de extender el beneficio salarial a todos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, se incluyó un parágrafo en el artículo 14 de la referida Ley 4ª, del siguiente tenor literal: “PARÁGRAFO.
Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”. En todo caso, debe señalar la Sala, que en la expedición de normas de carácter salarial, se debe ser consecuente con el principio de progresividad, constitucionalmente plasmado en el artículo 53 de la Carta Política6, y la noción 4 “ARTICULO 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública ” 5 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA.
Bogotá, D. C, seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022). Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Radicación: 76001233300020180041401 (0470-2020) 6 El artículo 53 Constitucional, eleva a rango superior una gama de principios (que componen el marco axiológico, ideológico y filosófico de las normas laborales y que permiten por tanto una correcta interpretación de las normas sustantivas), entre los que se cuentan el de una remuneración vital y móvil; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333005-2019-00235-02 de salario vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, atendiendo la mínima y básica realidad salarial, so pena de violar los criterios y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992, en tanto que, como se indicó, lo pretendido tanto por el Constituyente como por el Legislador fue “nivelar o reclasificar con sentido de equidad el sistema de remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial”.
De esta manera, el Gobierno Nacional, en desarrollo de las preceptivas y orden de nivelación salarial dispuesto en la Ley 4ª de 1992, expidió el Decreto 383 de 6 de marzo de 2013, el cual creó una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional dispuesto en los Decretos 057 y 110 de 1993, bien porque se hubieran vinculado a partir de su entrada en vigor o, porque se hubieran acogido a él; en todo caso, en garantía del principio de la igualdad, bajo el principio de “a trabajo igual, salario igual”, el artículo 2 del Decreto 383 de 2013 determinó, que aquellos funcionarios y empleados que “no optaron por el régimen establecido en el Decreto número 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995 y que vienen regidos por el Decreto 848 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes, un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio”.
Ahora bien, de acuerdo con el artículo 1 del Decreto 383 de 2013, la bonificación judicial se reconoce de forma mensual y, constituye “únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, luego no es constitutiva de factor salarial para efectos de liquidar las prestaciones legales y sociales que perciben los servidores de la Rama Judicial.
En consecuencia, al limitarse el carácter salarial de la bonificación judicial sólo al ingreso base de cotización en pensiones y salud, el Gobierno Nacional se apartó del marco de la Ley 4 de 1992 al que estaba obligado, en tanto no se dirigió a lograr la nivelación salarial, que sólo puede ser comprendida como un mejoramiento de las condiciones salariales, lo que para la Sala debe conllevar a un aumento de la remuneración o retribución económica por la prestación de servicios; frente a lo cual, debe recordarse, que el artículo 127 de Código Sustantivo de Trabajo con la modificación realizada por el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, determina que “Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; así mismo, en los incisos cuarto (4º) y quinto (5º) del artículo 53 se precisa que los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna; y que la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333005-2019-00235-02 especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”.
De ahí que, comprender la bonificación judicial sin carácter salarial, equivale a despojar a los servidores públicos destinatarios de la misma, de una buena parte de los beneficios salariales y prestacionales que el incremento de la remuneración representa, en la medida que al ser un factor salarial debe tenerse en cuenta para liquidar todos sus derechos económicos, como primas, vacaciones, cesantías, etc.
En este sentido, el Consejo de Estado7 indicó, que “al señalar el legislador que esa revisión se realizaría a través de la nivelación o reclasificación de los empleos de la Rama, debió el Gobierno Nacional sujetarse a ese cuadro fijado por el legislador: nivelación o reclasificación, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo crear una Bonificación ajena, según el Decreto que la creó, al salario, por cuanto el mismo indica que dicha Bonificación “sólo constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud””.
Bajo estas premisas, es claro que el Decreto 383 de 2013 al incluir en su artículo 1 que la bonificación judicial “…constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud…”, no siguió los condicionamientos dispuestos en la Ley Marco 4ª de 1992; de ahí que, con fundamento en la excepción de constitucionalidad (artículo 4 superior), dicho aparte debe ser inaplicado al caso concreto por ser contrario al ordenamiento jurídico y, si bien debe admitirse que los reglamentos que desarrollan leyes marco gozan de una mayor amplitud regulatoria en consideración a que la ley marco por su propia estructura normativa no puede contener más que parámetros, criterios y principios generales; debe recordarse que esa mayor amplitud, en todo caso, no está exenta de la necesaria coincidencia axiológica que el reglamento debe guardar con la Ley que define los ámbitos generales que justifican precisamente la expedición del decreto que, para el caso que se analiza en esta sentencia, no es otra la finalidad que lograr una nivelación salarial lo que implica un incremento salarial con sentido de equidad; luego, al ser la bonificación pagadera mensualmente, esto es, de un pago habitual y obligatorio, deviene claro que su finalidad es remuneratoria del servicio o, lo que es lo mismo, en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, pues ello no responde al dispositivo contenido en el Parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 cuya objetivo, como se ha insistido, es la de nivelar la remuneración de los servidores públicos de la Rama Judicial. 7 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA.
Bogotá, D. C, seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022). Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Radicación: 76001233300020180041401 (0470-2020) Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333005-2019-00235-02 Además de lo expuesto, debe indicar la Sala que, si bien el Decreto 383 de 2013 fue producto de una negociación realizada entre la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación con el Gobierno Nacional; no por ese hecho se le debe restringir el carácter de salario; pues no es posible justificar que, a través de un acuerdo entre las partes, se determine un salario apenas formal y nominalmente (como lo sería para efectos de establecer el ingreso de cotización a la seguridad social integral), pero se le niegue esa condición de manera real y material, al impedir que sirva de base o parámetro para la liquidación de las demás acreencias laborales que tienen como referente ese concepto; pues al margen que ello comportaría una trasgresión al principio de la lógica de la no contradicción, debe insistirse que si una determinada suma es salario, lo debe ser para todos sus efectos, pues no es posible que sea y no sea al mismo tiempo.
En este sentido, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, ha precisado que cualquier pacto de exclusión salarial que se realice respecto de un concepto que retribuya directamente el servicio, es ineficaz8; así mismo, en la sentencia CSJ SL5146-2020 se concluyó al respecto que: “[…] las consideraciones jurídicas del Tribunal no fueron claras, pues, a la vez que determinó que las sumas que retribuyen directamente el servicio del trabajador constituyen salario y no dejan de serlo por el acuerdo individual o colectivo de las partes, estimó que, al tenor de lo previsto en el artículo 15 de la Ley 100 de 1993, las «sumas habituales y que retribuyen directamente la prestación del servicio se pueden excluir de la base del cómputo para la liquidación de otros beneficios laborales, es decir que, a pesar de ser salario dichas sumas, estas pueden no constituir factor salarial para efectos de la liquidación de prestaciones sociales».
Lo anterior es un evidente error jurídico derivado de la interpretación de los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, como se explicó, los pagos habituales que retribuyen directa y realmente el servicio constituyen salario y no pueden dejar de serlo por acuerdo entre las partes, además de que una cosa no puede ser…” (énfasis de la Sala) En igual sentido, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en su Sala de Casación Laboral ha indicado, que cuando indebidamente se desconoce la naturaleza salarial de un rubro que claramente es remunerativo del servicio, 8 Así se expone en la sentencia SL865 de 2019: “Ahora, pese al error en que incurrió el tribunal en cuanto al supuesto fáctico según el cual no hubo entre las partes pacto de exclusión salarial respecto del auxilio educativo que se le pagaba mensualmente a la demandante, éste no tiene la connotación de manifiesto, pues independientemente de ello, y del hecho de que la trabajadora tuviere conocimiento de dicha exclusión y de que hubiere aceptado tales condiciones laborales al momento de su vinculación, lo realmente relevante a efectos de concluir si un concepto tiene o no naturaleza salarial, como se anotó en forma precedente, es que sea o no retributivo del servicio, pues en todo caso cualquier pacto de exclusión salarial que se realice respecto de un concepto que retribuya directamente el servicio, es ineficaz, acorde con el mandato previsto en el art. 43 del CST, que reza…” Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333005-2019-00235-02 como en este caso se ha dicho lo es bonificación judicial, no puede aceptarse que ella sea un instrumento para reducir el salario; así, en sentencia SL5511 de 2023, reprochó que “…las partes disgreguen la remuneración ordinaria del trabajador, de manera artificial, para que el salario básico termine disminuido y que, tras ello, algunas acreencias legales mínimas, que deben servirse de ese referente terminen también menguadas, en perjuicio de los derechos mínimos e irrenunciables del trabajador.
Es decir, los pactos de exclusión salarial no pueden instrumentalizarse para desagregar el salario básico y, por esa vía, reducirlo, eliminando de esa condición ciertos pagos que, por su naturaleza la tienen”. En consecuencia, en los acuerdos de negociación que dieron origen al Decreto 383 de 2013, no puede dársele un poder ilimitado a la autonomía negocial, pues aquella, en el marco institucional del Estado Social de Derecho, encuentra una legítima restricción o interferencia constitucional, en aquellos eventos en los cuales se afectan los derechos irrenunciables del trabajador dispuestos en el artículo 53 Superior, norma que imposibilita que las partes de una relación laboral restrinja la naturaleza de salario a un pago que posee esa característica.
Por otra parte, si bien afirma la recurrente que acceder al reconocimiento pretendido en la demanda conlleva a la modificación de las normas que regulan el régimen salarial de los servidores de la Rama Judicial sin que para el efecto exista norma que la derogue o sentencia que declare su inconstitucionalidad o ilegalidad, por lo que era necesaria la integración de la parte pasiva con el Gobierno Nacional, el Ministerio de Hacienda y el Departamento Administrativo de la Función Pública.
Al respecto, la Sala precisa que el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 no ha sido derogado, ni se solicita su anulación en la demanda, aunado a que existe jurisprudencia del órgano de cierre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en las que condena a la entidad demandada al reconocimiento y pago del referido emolumento como factor salarial, motivo por el cual, negar las pretensiones objeto del presente proceso constituiría vulneración a las condiciones de igualdad del trabajador, lo cual afecta en igual sentido la seguridad jurídica de las autoridades judiciales como de los beneficiarios de la prestación. Aunado a ello, para resolver lo pretendido no se requiere integrar la parte pasiva con el Gobierno Central como equivocadamente insiste la recurrente pues las pretensiones de nulidad que se deprecan se dirigen contra los actos administrativos expresos o presuntos expedidos con la única participación de la entidad demandada.
Las anteriores razones, como se indicó ad supra, son más que suficientes para inaplicar por inconstitucional, en ejercicio del control por vía de excepción consagrado en el artículo 4 Superior, la palabra “únicamente” contenida en el artículo 1° del Decreto 0383 de 2013 y de aquellos que ajustaron año a año los valores a reconocer por bonificación judicial para los servidores de la Rama Judicial.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333005-2019-00235-02 Finalmente, conviene aclarar que imprimirle la connotación de factor salarial a la bonificación judicial no atenta contra el principio de la sostenibilidad fiscal, puesto que el parágrafo del artículo 334 de la Constitución Política señala: “Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los <sic> derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”.
Luego este principio no se puede oponer para negar derechos laborales irrenunciables de orden constitucional; correspondiendo al empleador demandado realizar las gestiones administrativas y presupuestales necesarias para gestionar el aumento presupuestal requerido sin que ello vaya en contravía de sus objetivos y funciones. 5. De la bonificación judicial en el caso concreto.
Conforme al objeto del recurso de apelación y según se enunció al momento de plantear el problema jurídico, la Sala entrará a dilucidar, si para el caso particular resulta procedente inaplicar por inconstitucionalidad la palabra “únicamente” contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 y en aquellos que ajustaron año a año los valores a reconocer por bonificación judicial para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y así mismo, determinar, si constituye factor salarial para reliquidar todas las prestaciones sociales causadas a la demandante.
Así las cosas, de cara al marco jurídico que antecede y, a las documentales que obran en el expediente, se tiene probado en esta etapa procesal, lo que sigue: - La señora Claudia Bustamante Ruíz ingresó a prestar a sus servicios en la Rama Judicial el 19 de abril de 2002 sin que se advierta fecha de retiro; el último cargo certificado corresponde al de Oficial mayor de Circuito grado 009. - Mediante derecho de petición dirigido a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial el 25 de enero de 2018 solicitó la reliquidación de las prestaciones sociales incluyendo la bonificación judicial como factor salarial10. - La entidad demandada dio respuesta a través de la Resolución No. DESAJBUR18-2262 de fecha 26 de enero de 2018 negando la solicitud bajo el argumento que fue el Gobierno Nacional quien creó la bonificación judicial y, por tanto, la entidad carece de facultades para modificarla11. 9 Samai primera instancia, índice 00020, archivo 01, pág 65-67 10 Samai primera instancia, índice 00020, archivo 01, pág 39-45 11 Samai primera instancia, índice 00020, archivo 01, pág 49-53 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333005-2019-00235-02 - En contra de la anterior decisión la parte demandante presentó recurso de apelación, la cual no fue resuelta por la entidad demandada12.
Teniendo en cuenta la relación probatoria realizada y en aplicación del marco normativo y jurisprudencial trazado, encuentra la Sala que al haberse vinculado el demandante bajo una relación legal y reglamentaria al servicio de la Rama Judicial desde antes del año 2013 cuando se creó la bonificación judicial mediante Decreto 0383 de 2013, ha venido percibiendo dicho emolumento de forma habitual y periódica como contraprestación de su servicio personal, de manera que no hay lugar a negar la liquidación de sus prestaciones sociales con la inclusión de dicho factor revestido de las características propias del salario tal como se determinó en el análisis jurídico efectuado.
Allí se determinó que la facultad dada al ejecutivo para revisar el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial atendiendo a criterios de equidad dada por la Ley 4° de 1992 fue excedida con la creación de una bonificación judicial sin carácter salarial para liquidar las prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, pese a que el marco fijado por el Legislador estaba dirigido a establecer una verdadera nivelación salarial para este sector.
De modo tal que es clara la transgresión de la Ley marco y los principios constitucionales que garantizan los derechos laborales mínimos, además porque el no reconocimiento como factor salarial, proviene del ejecutivo; autoridad que carece del margen de configuración del cual, si está revestido el Legislativo, tal como lo determinó desde la expedición de la Ley 4° de 1992.
Como consecuencia de ello, para el caso particular, procede disponer la inaplicación de la palabra “únicamente” contenida en el artículo 1° del Decreto 0383 de 2013 y de aquellos que ajustaron año a año los valores a reconocer por bonificación judicial para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y, en consecuencia, ordenar su reconocimiento mensual como factor salarial en los años en que la demandante la ha percibido y mientras lo haga, de modo que sus prestaciones sociales sean reliquidadas incluyendo este factor salarial.
Finalmente, la Sala no advierte que se presente el fenómeno de caducidad alegado por la parte recurrente pues contrario a lo manifestado, con la demanda no se pretendió la declaración de nulidad de los decretos salariales con efectos particulares, sino su inaplicación parcial por resultar abiertamente inconstitucional, figura que no tiene término de caducidad pues su finalidad no es suprimir la norma del ordenamiento jurídico.
Lo anterior impone confirmar la decisión de primera instancia en tanto en acorde con el análisis aquí efectuado. 12 Samai primera instancia, índice 00020, archivo 01, pág 55-59 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333005-2019-00235-02 6. Costas. De conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del Artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el Artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, no habrá lugar a condenar en costas en esta instancia, por encontrar fundamento legal en el escrito de apelación. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. Declarar fundada la manifestación de impedimento formulada por la H. Magistrada Claudia Ximena Ardila Pérez de conformidad con las consideraciones expuestas en el numeral primero de la parte considerativa de esta providencia y, en consecuencia, apartarla del conocimiento del presente asunto.
SEGUNDO. Confirmar la sentencia proferida el primero (01) de noviembre del dos mil veinticuatro (2024) por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga, conforme a los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. No condenar en costas en esta instancia.
CUARTO. Una vez en firme esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en el Aplicativo SAMAI
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. [Firma electrónica] IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS Magistrado Ponente [Firma electrónica] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado