05001233300020250111600 · Tribunal Administrativo de Antioquia

TASA PRO DEPORTE Y RECREACIÓN - Marco jurídico / ESTAMPILLA PRO UI-DIGITAL / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA – Síntesis del caso: El proceso tuvo origen en el Contrato de Obra Pública No. 4600004806, suscrito el 11 de diciembre de 2015 entre el Consorcio Antioquia al Mar y el Departamento de Antioquia, cuyo objeto fue la construcción del Proyecto Túnel del Toyo y sus vías de acceso.

Con posterioridad a la celebración del contrato, el legislador creó la Tasa Pro Deporte y Recreación mediante la Ley 2023 de 2020 y la Estampilla Pro Institución Universitaria Digital de Antioquia – IU Digital a través de la Ley 2226 de 2022, tributos que fueron adoptados en el ámbito departamental por las Ordenanzas 41 de 2020 y 20 de 2022, respectivamente.

Extracto: [ ] El punto central de la controversia se circunscribe a establecer si las adiciones contractuales (otrosíes) suscritas con posterioridad a la entrada en vigencia de los tributos constituyen un nuevo hecho generador o si, por el contrario, debe respetarse el régimen fiscal vigente al momento del perfeccionamiento del contrato principal en 2015. [ ] En materia fiscal es de imperativo cumplimiento el principio de legalidad (art. 338 C.P.), según el cual no puede haber tributo sin representación y los elementos del mismo — especialmente el hecho generador— deben estar definidos de manera clara e inequívoca en la ley que lo crea.

Al revisar el artículo 4 de la Ley 2023 de 2020, se observa que el legislador definió el hecho generador taxativamente como "la suscripción de contratos y convenios". En el mismo sentido, el artículo 264 de la Ordenanza 041 de 2020 del Departamento de Antioquia señaló que sólo la conducta de suscripción de contratos o convenios está sometida a la imposición de la tasa en discusión. [ ] Jurídicamente, el otrosíes un documento accesorio que modifica, aclara, agrega o elimina condiciones pactadas, pero que no tiene la entidad para extinguir el contrato principal ni sustituirlo completamente, como tampoco tiene la virtud de alterar la fecha de nacimiento de la relación contractual, la cual, en el caso concreto, se consolidó en 2015.

Un contrato es el acuerdo principal creador de la relación jurídica; la adición es una modificación sobre lo ya creado. Validar la interpretación de la entidad demandada vulneraría el principio de seguridad jurídica y la garantía de irretroactividad de la ley tributaria. El nacimiento de la obligación fiscal está atado a un momento temporal único (2015) que no puede ser alterado por actos accesorios posteriores.

En tal virtud, extender los efectos de la Ley 2023 de 2020 a un contrato perfeccionado con anterioridad constituye una aplicación retroactiva proscrita por el ordenamiento superior. En consecuencia, prospera el cargo de nulidad respecto a este tributo, y se ordenará la devolución de lo retenido indebidamente por concepto de Tasa Pro Deporte y Recreación. [ ] Nótese que, a diferencia de la Tasa Pro Deporte y Recreación, aquí el legislador no ató el nacimiento de la obligación tributaria sólo al momento de la "suscripción" del contrato, sino que incluyó en el hecho generador la existencia de una orden de pago o cuenta de cobro. [ ] En este escenario, la obligación tributaria de la Estampilla no nace con el vínculo contractual (2015), sino con la causación del pago (2023).

Al ser el pago un hecho económico autónomo y posterior a la vigencia de la Ordenanza 20 de 2022, la aplicación del tributo es inmediata y no retroactiva, pues recae sobre una situación jurídica que se consolidó plenamente bajo el imperio de la nueva norma. NOTA DE RELATORÍA: La Sala Sexta de Decisión declaró la nulidad parcial de los actos administrativos demandados, al considerar que la Tasa Pro Deporte y Recreación solo tiene como hecho generador la suscripción del contrato, por lo que no es jurídicamente admisible equiparar los otrosíes a nuevos contratos, pues ello implica una interpretación extensiva prohibida en materia tributaria y vulnera los principios de legalidad e irretroactividad.

En consecuencia, ordenó la devolución de las sumas indebidamente retenidas por este concepto, debidamente indexadas y con intereses. En contraste, el Tribunal negó las pretensiones frente a la Estampilla Pro IU-Digital, al concluir que su hecho generador es la orden de pago y que los pagos cuestionados se realizaron a partir de 2023, cuando la ordenanza ya se encontraba vigente, razón por la cual no se configuró aplicación retroactiva ni vulneración de la confianza legítima.

REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEXTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Medellín, trece (13) de marzo de dos mil veintiséis (2026). Sentencia 67 Radicado 05 001 2333 000 2025 01116 00 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho - Tributario Demandante Colombiana de Infraestructuras S.A.S y otros Demandado Síntesis Departamento de Antioquia Los actos administrativos demandados se encuentran viciados de nulidad parcial, toda vez que la demandante no incurrió en el hecho generador de la Tasa Pro Deporte y Recreación, en consecuencia, se ordena la devolución de los valores indebidamente retenidos.

Se emite sentencia en el presente asunto. I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Pretensiones La parte actora solicita que se declare la nulidad de la Resolución 2024060093871 del 28 de junio de 2024, expedida por la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Hacienda del Departamento de Antioquia, mediante la cual se resolvió negar una solicitud de devolución por pago de lo no debido, y la nulidad de la Resolución 2025060173049 del 28 de mayo de 2025, proferida por la Secretaria de Despacho de la misma entidad, que confirmó en todas sus partes el acto administrativo inicial al resolver el recurso de reconsideración interpuesto.

A título de restablecimiento del derecho, los demandantes pretenden que se ordene al Departamento de Antioquia la restitución de los valores retenidos indebidamente por concepto de los tributos mencionados, cuantificados en $6.407.712.926, o la suma que se pruebe en el proceso. Adicionalmente, solicitan que dicha suma sea debidamente indexada desde la fecha en que se efectuaron las respectivas retenciones hasta la Radicado: 05 001 2333 000 2025 01116 00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Tributario Demandante: Colombiana de Infraestructuras S.A.S y otros Demandado: Departamento de Antioquia presentación de la demanda, y que se reconozcan los intereses moratorios a la tasa máxima legal desde la presentación de la demanda hasta la fecha del pago efectivo, junto con la condena en costas y agencias en derecho a la entidad demandada. 1.2.

Fundamento fáctico Se señala que, el 11 de diciembre de 2015, el Consorcio Antioquia al Mar y el Departamento de Antioquia suscribieron el Contrato de Obra Pública 4600004806, cuyo objeto es la "Construcción del Proyecto Túnel del Toyo y sus vías de acceso en sus fases de pre- construcción, construcción, operación y mantenimiento". Indican que, con posterioridad a la suscripción y perfeccionamiento del contrato estatal, el Congreso de la República expidió la Ley 2023 de 2020, por la cual se creó la Tasa Pro Deporte y Recreación, y la Ley 2226 de 2022, que autorizó la emisión de la Estampilla Pro Institución Universitaria Digital de Antioquia IU-Digital (en adelante Estampilla pro UI- Digital).

Dichos tributos fueron adoptados en el orden departamental mediante las Ordenanzas 41 de 2020 y 20 de 2022, respectivamente. Señalan que, entre los años 2021 y 2024, el contrato original fue objeto de múltiples modificaciones mediante la suscripción de "otrosíes". Según la actora, estos instrumentos tuvieron como finalidad principal el ajuste de cronogramas de adquisición predial, la prórroga de la fase de construcción y la adición de recursos al valor del contrato para la ejecución de mayores cantidades de obra, sin que ello implicara la celebración de nuevos contratos o la modificación del objeto contractual inicialmente pactado.

Aseveran que, a pesar de que el contrato se rige por la normativa vigente al momento de su celebración (2015), la Secretaría de Hacienda del Departamento de Antioquia, a partir de 2023, procedió a efectuar retenciones por concepto de los citados tributos sobre los pagos realizados al contratista. Esta actuación se fundamentó en la consideración de que las adiciones contractuales, al generar nuevas obligaciones, configuraban el hecho generador de los gravámenes adoptados mediante las ordenanzas posteriores.

Ante esta situación, el 14 de febrero de 2024, el Consorcio radicó ante la Gobernación de Antioquia la solicitud formal de devolución de los dineros retenidos, argumentando la inaplicabilidad de los tributos al contrato suscrito en 2015 y a sus modificaciones accesorias. Dicha petición fue resuelta desfavorablemente mediante la Resolución 2024060093871 del 28 de junio de 2024.

Inconforme con la decisión, el Consorcio interpuso recurso de reconsideración, el cual fue decidido mediante la Resolución 2025060173049 del 28 de mayo de 2025, confirmando la negativa de la administración y agotando la vía gubernativa. Radicado: 05 001 2333 000 2025 01116 00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Tributario Demandante: Colombiana de Infraestructuras S.A.S y otros Demandado: Departamento de Antioquia 1.3.

Normas violadas y concepto de la violación La parte demandante invoca como disposiciones vulneradas los artículos 58, 83, 338 y 363 de la Constitución Política de Colombia, así como los principios de legalidad, irretroactividad, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima. En primer lugar, alega la violación del principio de irretroactividad tributaria.

Sostiene que la administración aplicó normas tributarias expedidas en 2020 y 2022 a un contrato estatal perfeccionado en 2015, afectando una situación jurídica consolidada. Argumenta que las normas que crean o modifican tributos no pueden aplicarse a hechos ocurridos con anterioridad a su vigencia, y que el contrato de obra constituye una situación jurídica nacida bajo un régimen fiscal anterior exento de dichos gravámenes, la cual debe ser respetada.

En segundo lugar, acusa la violación del principio de legalidad, aduciendo que la Secretaría de Hacienda realizó una interpretación extensiva e ilegal de los elementos estructurales del tributo definidos en las ordenanzas. Respecto al hecho generador, afirma que la administración asimiló indebidamente los "otrosíes" o adiciones a nuevos contratos para gravarlos, a pesar de que las Ordenanzas 41 de 2020 y 20 de 2022 no prevén expresamente dicha extensión y que los otrosíes no constituyen nuevos negocios jurídicos autónomos.

En cuanto al sujeto pasivo de la Tasa Pro Deporte, sostiene que se incluyó ilegalmente al consorcio y a sus integrantes como responsables, pese a que la Ordenanza 41 de 2020 no contempla a las formas asociativas sin personería jurídica como sujetos pasivos, a diferencia de lo que ocurre con otros tributos donde la ley lo señala expresamente.

En tercer lugar, plantea la nulidad por falsa y falta de motivación. Señala que los actos administrativos se fundamentan en una interpretación errónea del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 para justificar el gravamen sobre las adiciones, norma que no tiene naturaleza tributaria ni puede suplir los vacíos de la ordenanza. Adicionalmente, cuestiona la valoración probatoria realizada por la entidad, al desestimar los documentos contractuales aportados sin un análisis técnico o jurídico riguroso que desvirtuara su naturaleza de simples modificaciones al contrato inicial.

Finalmente, alega la violación de los principios de buena fe y confianza legítima. Indica que la administración cambió de manera intempestiva y sorpresiva su criterio, al empezar a practicar retenciones años después de la entrada en vigencia de las normas y de la ejecución del contrato, afectando las expectativas legítimas del contratista que planificó su actividad económica bajo el régimen tributario existente al momento de la contratación. 2.

Contestación de la demanda Radicado: 05 001 2333 000 2025 01116 00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Tributario Demandante: Colombiana de Infraestructuras S.A.S y otros Demandado: Departamento de Antioquia El Departamento de Antioquia, se opuso a las pretensiones formuladas por la parte actora. Frente a los hechos, aceptó la existencia del contrato suscrito en 2015 y la expedición posterior de las normas tributarias.

Sin embargo, negó que las retenciones efectuadas fueran ilegales o arbitrarias, aclarando que la aplicación de los tributos no se realizó sobre el contrato original, sino exclusivamente sobre las adiciones contractuales suscritas con posterioridad a la entrada en vigencia de las ordenanzas respectivas (1 de enero de 2021 para la Tasa Pro Deporte y 1 de enero de 2023 para la Estampilla pro UI- Digital).

En su defensa de fondo, el Departamento argumentó que, conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, las adiciones contractuales constituyen "actos jurídicos generadores de obligaciones". Por tanto, cuando estas se suscriben bajo la vigencia de la norma gravable, configuran nuevos hechos generadores del tributo, independientes del contrato inicial.

Sostuvo que esta interpretación no vulnera el principio de irretroactividad, pues los gravámenes se aplicaron a hechos (las adiciones) ocurridos durante la vigencia de la norma y no hacia el pasado. Respecto al sujeto pasivo, la entidad defendió la legalidad del cobro a los integrantes del consorcio. Argumentó que, si bien el consorcio no es persona jurídica, sus miembros sí lo son y tienen capacidad para contratar y obligarse, respondiendo solidariamente por las obligaciones derivadas del contrato estatal.

En consecuencia, consideró que encuadran perfectamente en la definición de sujeto pasivo prevista en las ordenanzas, la cual abarca a las personas jurídicas que suscriban contratos con el Departamento. Finalmente, propuso como excepciones de fondo: (i) la Legalidad de los Actos Administrativos Demandados, al considerar que se ajustan a la Constitución, la ley y las ordenanzas;

(ii) la Falta de Causa para Pedir, dado que el procedimiento de devolución respetó el debido proceso y no existen fundamentos para la devolución; (iii) la Buena Fe por parte del Departamento, al actuar en cumplimiento estricto de normas obligatorias; y (iv) la Prescripción, solicitando que se declare probada frente a los elementos que pudieren estar cobijados por dicho fenómeno extintivo. 3.

Alegatos de conclusión -. La demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda, insistiendo en que la aplicación de la Tasa Pro Deporte y Recreación y la Estampilla pro UI-Digital a un contrato estatal perfeccionado en el año 2015 vulnera los principios de irretroactividad, legalidad y confianza legítima. En su alegato, enfatizó que los "otrosíes" suscritos con posterioridad no constituyen nuevos contratos ni hechos generadores autónomos que habiliten el cobro de tributos creados años después de la celebración del negocio jurídico original, por lo que solicitó acceder a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicado: 05 001 2333 000 2025 01116 00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Tributario Demandante: Colombiana de Infraestructuras S.A.S y otros Demandado: Departamento de Antioquia -. La demandada solicitó que se denieguen las súplicas de la demanda, ratificando que su actuación se ajustó al marco legal vigente.

Argumentó que las adiciones contractuales son actos jurídicos generadores de nuevas obligaciones conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y al haberse suscrito bajo la vigencia de las Ordenanzas 41 de 2020 y 20 de 2022, configuraron el hecho generador de los tributos reclamados, desvirtuando así la presunta aplicación retroactiva de la norma y la violación al principio de legalidad. -.

Ministerio Público: No se pronunció. II. CONSIDERACIONES 1. Interrogantes jurídicos De conformidad con la demanda, su reforma y la contestación, el asunto se centra en establecer los siguientes problemas jurídicos: ¿Vulneran los actos acusados los principios de irretroactividad y legalidad al aplicar la Tasa Pro Deporte y Recreación y la Estampilla pro UI-Digital a las adiciones (otrosíes) de un contrato de obra pública perfeccionado en el año 2015, bajo el argumento de que estas constituyen nuevos hechos generadores? ¿Se desconoció el principio de legalidad al exigir el pago de la Tasa Pro Deporte y Recreación a los integrantes del Consorcio Antioquia al Mar, pese a que la Ordenanza 41 de 2020 presuntamente no los contempla de manera expresa como sujetos pasivos del gravamen? ¿Los actos demandados adolecen de nulidad por falsa y falta de motivación? ¿Se violaron los principios de buena fé y confianza legítima del artículo 83 de la Constitución política? De prosperar los cargos de nulidad, ¿hay lugar a ordenar el restablecimiento del derecho consistente en la devolución de las sumas retenidas, debidamente indexadas y con los intereses moratorios correspondientes? 2.

Primer interrogante jurídico: Para su resolución se analizará: i) la normativa aplicable, ii) los hechos probados y, iii) el caso en concreto. 2.1. Marco jurídico - Tasa Pro Deporte y Recreación, estampilla Estampilla pro UI- Digital. El artículo 338 de la Constitución Política faculta a las asambleas departamentales para imponer contribuciones, debiendo fijar los elementos esenciales del tributo.

Radicado: 05 001 2333 000 2025 01116 00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Tributario Demandante: Colombiana de Infraestructuras S.A.S y otros Demandado: Departamento de Antioquia La Tasa pro-deporte y recreación tiene su fuente en la ley 2023 de 2020, la cual dispuso: “Artículo 1o. Objeto De La Tasa Pro Deporte Y Recreación. Facúltese a las asambleas departamentales, concejos municipales y distritales para crear una Tasa Pro Deporte y Recreación, recursos que serán administrados por el respectivo ente territorial, destinados a fomentar y estimular el deporte y la recreación, conforme a planes, programas, proyectos y políticas nacionales o territoriales.

Artículo 4o. Hecho Generador. Es la suscripción de contratos y convenios que realicen la Administración Central del Departamento, Municipio o Distrito, sus Establecimientos Públicos, las Empresas Industriales y Comerciales, y Sociales del Estado del Departamento, Municipio o Distrito, las Sociedades de Economía Mixta donde la Entidad Territorial posea capital social o accionario superior al 50% y las entidades descentralizadas indirectas con personas naturales o jurídicas.

Parágrafo 1o. Están exentos de la Tasa Pro Deporte y Recreación los convenios y contratos de condiciones uniformes de los servicios públicos domiciliarios, de prestación de servicios suscritos con personas naturales, educativos y los que tienen que ver con el refinanciamiento y el servicio de la deuda pública. Parágrafo 2o. A las entidades que se les transfieran recursos por parte de la Administración Central del Departamento, Municipio o Distrito y/o las Empresas citadas en el presente artículo, a través de convenios interadministrativos, deben aplicar la Tasa Pro Deporte al recurso transferido cuando contrate con terceros.” A su vez, esta tasa fue implementada por el Departamento de Antioquia por medio de la Ordenanza 041 de 2020 de la siguiente forma: “Artículo 261.

Autorización Legal. Adóptese la Tasa Pro Deporte y Recreación autorizada por la Ley 2023 de 2020, con destino a fomentar y estimular el deporte y la recreación, conforme a planes, programas, proyectos y políticas nacionales o territoriales. Artículo 264. Hecho Generador. Es la suscripción de contratos y convenios que realice el Departamento de Antioquia, sus Establecimientos Públicos, las Empresas Industriales y Comerciales y Sociales del Estado departamentales, las Sociedades de Economía Mixta donde el Departamento posea capital social o accionario superior al 50% y las entidades descentralizadas indirectas con personas naturales o jurídicas.” Respecto de la Estampilla pro UI-Digital, esta fue creada por la Ley 2226 de 2022, en la cual se dispuso: “Artículo 1°.

La presente ley tiene por objeto autorizar a las Asambleas Departamentales de todo el país para que emitan la Estampilla Pro Institución Universitaria Digital de Antioquia - IU Digital, con el fin de asegurar su financiamiento, atendiendo la necesidad Radicado: 05 001 2333 000 2025 01116 00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Tributario Demandante: Colombiana de Infraestructuras S.A.S y otros Demandado: Departamento de Antioquia de fortalecer el proceso de implementación y desarrollo de nuevas tecnologías de la información y la comunicación en la educación superior pública en beneficio de las poblaciones más apartadas de la geografía nacional.

Artículo 3°. Autorízase a las Asambleas Departamentales de todo el país para que determinen las características, tarifas, hechos generadores, económicos y todos los aspectos que consideren necesarios para la creación y aplicación de la estampilla de que trata la presente ley.” Conforme a la anterior, el Departamento de Antioquia implementó la Estampilla pro UI- Digital por medio de la Ordenanza 20 de 2022, así: “Artículo 357-1.

Adopción. Adáptese la Estampilla Pro Institución Universitaria Digital de Antioquia IU-Digital, que se encuentra autorizada por la Ley 2226 de 2022. Artículo 357-4. Hecho Generador. Toda cuenta u orden de pago a favor de personas naturales, jurídicas o cualquier forma de asociación jurídica que realice el Departamento de Antioquia, las entidades descentralizadas y entidades del orden nacional que funcionen en el Departamento de Antioquia, provenientes de contratos, pedidos y facturas.” 2.2.

Hechos acreditados Se encuentra probado dentro del expediente que: -. El 11 de diciembre de 2015, el Consorcio Antioquia al Mar1 y el Departamento de Antioquia suscribieron el Contrato de Obra Pública 4600004806, cuyo objeto es la "Construcción del Proyecto Túnel del Toyo y sus vías de acceso en sus fases de pre-construcción, construcción, operación y mantenimiento".2 -.

El 29 de noviembre de 2023, la demandante radicó solicitud de devolución de dineros retenidos por concepto de tasa pro-deporte y estampilla UI – Digital a los pagos realizados, a partir del 9 de enero de 2023, por el Contrato de Obra Pública 4600004806.3 De conformidad con el formato FO-M8-P6-001, y con el certificado de contador aportado con este, el valor solicitado en devolución atiende a los siguientes conceptos -para un total solicitado en devolución de $6.407.712.926-4: 1 Samai, índice 4, Archivo: “3ED_DemandadeNulidadyRes(.pdf) NroActua 4”, folio 209. 2 Samai, índice 4, Archivo: “3ED_DemandadeNulidadyRes(.pdf) NroActua 4”, folio 495. 3 Samai, índice 4, Archivo: “3ED_DemandadeNulidadyRes(.pdf) NroActua 4”, folio 238. 4 Samai, índice 4, Archivo: “3ED_DemandadeNulidadyRes(.pdf) NroActua 4”, folios 201 y 224.

Radicado: 05 001 2333 000 2025 01116 00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Tributario Demandante: Colombiana de Infraestructuras S.A.S y otros Demandado: Departamento de Antioquia -. El 28 de junio de 2024, el Departamento de Antioquia mediante Resolución 2024060093871, rechazó la solicitud de devolución de dineros retenidos a los pagos dados en el marco de la ejecución del contrato de obra público 4600004806 por concepto de Tasa Pro Deporte y Recreación y Estampilla pro UI-Digital5.

Como fundamentos de su rechazó, la Gobernación de Antioquia señaló que: i) En cuanto a la Tasa Pro Deporte y Recreación, de conformidad con el artículo 32 de la ley 80 de 1993, se puede establecer que dentro de la definición amplia de contrato estatal caben las ampliaciones a contratos, pues “las mismas son actos jurídicos generadores de obligaciones”.

Al respecto, tal artículo señala que: “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: ( )” ii) Respecto de la Estampilla pro UI-Digital, señaló que las cuentas u órdenes de pago provenientes de contratos hacen parte del hecho generador de esta estampilla, por lo que toda orden de pago –como la que dio pie a los pagos dados al consorcio de los demandantes- está sujeta a retención a partir del 1 de enero de 2023, fecha en que entró en vigor la norma en Antioquia. 5 Samai, índice 4, Archivo: “3ED_DemandadeNulidadyRes(.pdf) NroActua 4”, folio 132.

Radicado: 05 001 2333 000 2025 01116 00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Tributario Demandante: Colombiana de Infraestructuras S.A.S y otros Demandado: Departamento de Antioquia -. Ante la anterior respuesta el demandante propuso recurso de reconsideración6, el cual fue resuelto por la Resolución S2025060173049, la cual confirmó en todas sus partes el acto recusado7. 2.3.

Análisis del caso concreto De conformidad con los hechos probados y los argumentos expuestos por las partes, corresponde a este Despacho determinar si los actos administrativos acusados vulneran los principios de legalidad, irretroactividad tributaria y seguridad jurídica, al haber aplicado las retenciones por concepto de Tasa Pro Deporte y Recreación y Estampilla pro UI-Digital a los pagos derivados del Contrato de Obra Pública No. 4600004806.

El punto central de la controversia se circunscribe a establecer si las adiciones contractuales (otrosíes) suscritas con posterioridad a la entrada en vigencia de los tributos constituyen un nuevo hecho generador o si, por el contrario, debe respetarse el régimen fiscal vigente al momento del perfeccionamiento del contrato principal en 2015.

Para desatar la controversia, la Sala abordará el análisis de los tributos objeto de discusión de manera separada, dada la disimilitud en la configuración normativa de sus hechos generadores. 2.3.1. Respecto de la Tasa Pro Deporte y Recreación, la parte actora censura la legalidad de la retención efectuada, argumentando que el contrato fuente de las obligaciones fue suscrito el 11 de diciembre de 2015, fecha para la cual no existía la Ley 2023 de 2020 ni la Ordenanza 041 de 2020.

Por su parte, la Administración sostuvo en el trámite del procedimiento administrativo que el concepto de "contrato estatal" del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 es amplio e incluye las adiciones u "otrosíes" como actos generadores de nuevas obligaciones y, por ende, gravables. Sobre el particular, para la Sala no es de recibo la posición de la demandada por las siguientes razones.

En materia fiscal es de imperativo cumplimiento el principio de legalidad (art. 338 C.P.), según el cual no puede haber tributo sin representación y los elementos del mismo — especialmente el hecho generador— deben estar definidos de manera clara e inequívoca en la ley que lo crea. Al revisar el artículo 4 de la Ley 2023 de 2020, se observa que el legislador definió el hecho generador taxativamente como "la suscripción de contratos y convenios".

En el mismo sentido, el artículo 264 de la Ordenanza 041 de 2020 del Departamento de Antioquia señaló que sólo la conducta de suscripción de contratos o convenios está sometida a la imposición de la tasa en discusión. 6 Samai, índice 4, Archivo: “3ED_DemandadeNulidadyRes(.pdf) NroActua 4”, folio 81. 7 Samai, índice 4, Archivo: “3ED_DemandadeNulidadyRes(.pdf) NroActua 4”, folio 71.

Radicado: 05 001 2333 000 2025 01116 00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Tributario Demandante: Colombiana de Infraestructuras S.A.S y otros Demandado: Departamento de Antioquia De ello, que la hermenéutica jurídica tributaria no admita interpretaciones extensivas de sus normas que amplíen los hechos generadores de los tributos.

En este sentido, equiparar un "otrosí" a la "suscripción de un contrato" con el fin de encajar una conducta en el hecho generador de una tasa constituye una indebida ampliación del hecho generador por parte de la Administración departamental. Jurídicamente, el otrosí es un documento accesorio que modifica, aclara, agrega o elimina condiciones pactadas, pero que no tiene la entidad para extinguir el contrato principal ni sustituirlo completamente, como tampoco tiene la virtud de alterar la fecha de nacimiento de la relación contractual, la cual, en el caso concreto, se consolidó en 2015.

Respecto del segundo tributo retenido en discusión, la Estampilla pro UI-Digital, el artículo 357-4 de la Ordenanza 20 de 2022, en concordancia con la Ley 2226 de 2022, estableció como hecho generador: "Toda cuenta u orden de pago ( ) provenientes de contratos ( )". Nótese que, a diferencia de la Tasa Pro Deporte y Recreación, aquí el legislador no ató el nacimiento de la obligación tributaria sólo al momento de la "suscripción" del contrato, sino que incluyó en el hecho generador la existencia de una orden de pago o cuenta de cobro.

De tal forma, si bien el contrato marco data del 2015, los pagos objeto de retención que se discuten se materializaron a partir del 9 de enero de 2023, momento en el cual la norma tributaria ya se encontraba vigente y gozaba de fuerza ejecutoria en el Departamento de Antioquia. En este escenario, la obligación tributaria de la Estampilla no nace con el vínculo contractual (2015), sino con la causación del pago (2023).

Al ser el pago un hecho económico autónomo y posterior a la vigencia de la Ordenanza 20 de 2022, la aplicación Radicado: 05 001 2333 000 2025 01116 00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Tributario Demandante: Colombiana de Infraestructuras S.A.S y otros Demandado: Departamento de Antioquia del tributo es inmediata y no retroactiva, pues recae sobre una situación jurídica que se consolidó plenamente bajo el imperio de la nueva norma En mérito de lo expuesto, el cargo frente a la Estampilla pro UI-Digital no está llamado a prosperar, confirmándose la legalidad del acto acusado en este extremo específico.

En conclusión, la Sala encuentra que la actuación administrativa se encuentra parcialmente viciada. Se declarará la nulidad parcial de los actos acusados únicamente en lo referente al cobro de la Tasa Pro Deporte y Recreación, por violación a los principios de legalidad e irretroactividad; y respecto de este cargo se mantendrá la validez de los actos en lo concerniente a la Estampilla pro UI-Digital, por ajustarse a la normativa vigente al momento de la realización del hecho generador (el pago). 3.

Segundo interrogante jurídico ¿Se desconoció el principio de legalidad al exigir el pago de la Tasa Pro Deporte y Recreación a los integrantes del Consorcio Antioquia al Mar, pese a que la Ordenanza 41 de 2020 presuntamente no los contempla de manera expresa como sujetos pasivos del gravamen? Toda vez que se encuentra probada la nulidad parcial de los actos administrativos demandados en lo que respecta a la Tasa Pro Deporte y Recreación, la Sala se releva de estudiar este interrogante jurídico. 4.

Tercer interrogante jurídico ¿Los actos demandados adolecen de nulidad por falsa y falta de motivación? Para su resolución se analizará: i) la normativa aplicable y, ii) el caso en concreto. 4.1. Marco jurídico - falsa y falta de motivación Para que se configure la causal de nulidad por falsa motivación es necesario verificar: (i) la existencia de un acto administrativo que esté motivado, pues de lo contrario, se estaría frente a una causal de anulación distinta, la de falta de motivación y (ii) la evidencia de divergencia entre la realidad fáctica o jurídica que induce a la expedición del acto y los motivos de hecho o de derecho que la Administración tuvo en cuenta para adoptar la decisión objeto de cuestionamiento por parte del administrado.

De este modo, quien alegue la nulidad de un acto administrativo por falsa motivación, debe probar: “(a) error de hecho: (i) porque los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa o (ii) porque esta omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente o (b) error de derecho ante el desconocimiento de los supuestos jurídicos que debían fundamentar la decisión, ya sea, (i) por inexistencia de la norma invocada por la autoridad administrativa, (ii) por ausencia de relación entre la norma Radicado: 05 001 2333 000 2025 01116 00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Tributario Demandante: Colombiana de Infraestructuras S.A.S y otros Demandado: Departamento de Antioquia invocada por la entidad y los hechos objeto de su decisión o (iii) por errónea interpretación.” (Consejo de Estado sentencia Exp. 23797.

C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto del 7 de octubre de 2021). Respecto de la falta de motivación, el Consejo de estado ha señalado que: “Sobre la motivación de un acto, esta «constituye la expresión escrita de las razones de hecho y de derecho que constituyen el fundamento de la decisión. Por su conducto se realizan, entre otros, los mandatos y garantías que consagran los artículos 1°, 29, 123 y 209 constitucionales.

Por tal razón, cuando el artículo 42 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que la decisión “será motivada”, exige una ilustración de las circunstancias fácticas y jurídicas que soportan la decisión administrativa (sentencias del 4 de junio y 27 de agosto de 2020, exp. 24031 y 24561, respectivamente, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez)”.

De igual manera esta Sección ha indicado que la falta de motivación supone absoluta inexistencia de fundamentos para la decisión administrativa, en tanto que, la falsa motivación contradice la certeza de la motivación existente.” 8 (Consejo de Estado sentencia Exp. 28462. C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello del 2 de octubre de 2025) 4.2.

Análisis del caso concreto Respecto a la falta de motivación, contrario a lo sostenido por la parte actora, no se configura una falta de motivación ni ausencia de rigor probatorio. La actuación de la Gobernación de Antioquia proporcionó los elementos necesarios para que la demandante estructurara su contradicción, tanto en sede administrativa como judicial.

En consecuencia, se desestima el cargo formulado. Ahora bien, respecto a la falsa motivación, como se encuentra demostrado en la resolución del primer interrogante jurídico, es cierto que la administración erró al interpretar inadecuadamente el hecho generador de la Tasa Pro Deporte y Recreación y al haber extendido la interpretación de la suscripción del contrato a la firma de otrosíes argumentado que este último es un contrato para efectos de la definición del artículo 34 de la Ley 80; no obstante, tal como se indicó, respecto de la Estampilla pro UI-Digital, lo cierto es que la expedición de facturas o cuentas de cobro es una hecho generador.

De lo anterior, que persista la nulidad parcial del acto administrativo por violación al principio de legalidad y consecuentemente por falsa motivación del acto administrativo en lo que respecta a la Tasa Pro Deporte y Recreación, sin perjuicio de que perista su legalidad respecto de las retenciones realizadas por conceptos de la Estampilla pro UI-Digital. 8 Ver las sentencias del 11 de marzo de 2021, Exp. 23501 y del 5 de agosto de 2021, Exp. 24503, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

Radicado: 05 001 2333 000 2025 01116 00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Tributario Demandante: Colombiana de Infraestructuras S.A.S y otros Demandado: Departamento de Antioquia 5. Cuarto interrogante jurídico ¿Se violaron los principios de buena fé y confianza legítima del artículo 83 de la Constitución política? Para su resolución se analizará: i) la normativa aplicable y, ii) el caso en concreto. 5.1.

Marco jurídico La Constitución Política de Colombia la buena fe en su artículo 83 de la siguiente manera: “Artículo 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumira en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas.” Respecto de la confianza legítima, desarrollada en el marco de la buena fe del artículo anterior, la corte constitucional ha señalado en la sentencia T-131 de 2004 que: “Así pues, en esencia, la confianza legítima consiste en que el ciudadano debe poder evolucionar en un medio jurídico estable y previsible, en cual pueda confiar.

Para Müller, este vocablo significa, en términos muy generales, que ciertas expectativas, que son suscitadas por un sujeto de derecho en razón de un determinado comportamiento en relación con otro, o ante la comunidad jurídica en su conjunto, y que producen determinados efectos jurídicos; y si se trata de autoridades públicas, consiste en que la obligación para las mismas de preservar un comportamiento consecuente, no contradictorio frente a los particulares, surgido en un acto o acciones anteriores, incluso ilegales, salvo interés público imperioso contrario.” No obstante, también señaló en la misma sentencia que lo anterior no es una regla que haga inmutable el ordenamiento jurídico: “De igual manera, la Corte ha insistido en que la garantía de la confianza legítima, de forma alguna se opone a que el Congreso de la República modifique las leyes existentes, lo cual iría en contra del principio democrático.

No se trata, por tanto, de petrificar el sistema jurídico. De tal suerte que, en el ámbito tributario, esta Corporación ha considerado que únicamente es viable predicar la vigencia del citado principio cuando quiera que existan realmente razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, como por ejemplo, cuando la norma en cuestión ha estado vigente por un largo período, no ha estado sujeta a modificaciones ni se ha propuesto su reforma, su existencia es obligatoria “es decir, no es discrecional para las autoridades responsables suprimir el beneficio” y ha generado “efectos previsibles significativos”, esto es, que los particulares han acomodado su comportamiento a lo prescrito por la norma.

En suma, el principio de la confianza legítima es un corolario de aquel de la buena fe y Radicado: 05 001 2333 000 2025 01116 00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Tributario Demandante: Colombiana de Infraestructuras S.A.S y otros Demandado: Departamento de Antioquia consiste en que el Estado no puede súbitamente alterar unas reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares, sin que se les otorgue a estos últimos un período de transición para que ajusten su comportamiento a una nueva situación jurídica.

No se trata, por tanto, de lesionar o vulnerar derechos adquiridos, sino tan sólo de amparar unas expectativas válidas que los particulares se habían hecho con base en acciones u omisiones estatales prolongadas en el tiempo, bien que se trate de comportamientos activos o pasivos de la administración pública, regulaciones legales o interpretaciones de las normas jurídicas.

De igual manera, como cualquier otro principio, la confianza legítima debe ser ponderada, en el caso concreto, con los otros, en especial, con la salvaguarda del interés general y el principio democrático.” (Énfasis propio) 5.2. Análisis del caso concreto La parte actora sostiene que la Administración desconoció el artículo 83 superior al aplicar una interpretación sorpresiva y retroactiva de la normativa tributaria.

Alega que, al haber perfeccionado el contrato estatal en 2015, consolidó una expectativa legítima de no estar sujeto a gravámenes creados con posterioridad, la cual fue quebrantada cuando la Secretaría de Hacienda, con fundamento en una circular interpretativa de 2022, inició retenciones en 2023, modificando intempestivamente las condiciones de ejecución contractual sin un amparo legal expreso que justificara tal variación. Al respecto, la Sala considera que el estudio de este cargo se encuentra agotado en la resolución de los cuestionamientos sobre legalidad e irretroactividad previamente abordados, toda vez que la prosperidad o fracaso de aquellos define la suerte de la presente censura.

En efecto, frente a la Tasa Pro Deporte y Recreación, al haberse determinado la nulidad parcial de los actos administrativos por vicios de legalidad e irretroactividad, se configura una sustracción de materia respecto a la vulneración de la confianza legítima. La Sala advierte que la transgresión a la buena fe alegada por el actor constituye la consecuencia fáctica de la actuación ilegal de la Administración al gravar retroactivamente el contrato; por tanto, al sancionarse la ilegalidad sustancial del cobro y ordenarse el consecuente restablecimiento del derecho, carece de objeto realizar un pronunciamiento adicional sobre la lealtad de la conducta administrativa, pues el agravio ha sido plenamente reparado con la anulación derivada de los cargos objetivos que prosperaron.

Por otra parte, y en sentido contrario, respecto a la Estampilla pro UI-Digital, el cargo de violación a la confianza legítima no está llamado a prosperar, habida cuenta de que el análisis de legalidad confirmó que el hecho generador —la orden de pago— se materializó en vigencia de la norma impositiva. Para la Sala, no se configura una violación a la confianza legítima ni un asalto a la buena fe cuando la autoridad tributaria se limita a dar aplicación estricta a una ordenanza vigente –que compila una autorización Radicado: 05 001 2333 000 2025 01116 00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Tributario Demandante: Colombiana de Infraestructuras S.A.S y otros Demandado: Departamento de Antioquia legal- respecto de hechos ocurridos bajo su vigencia, pues dicho principio constitucional no otorga inmunidad a los contribuyentes frente a los cambios legislativos ni impide cambios en el ordenamiento jurídico hacia el futuro.

Así las cosas, al constatarse que la actuación administrativa frente a este tributo se ajustó al principio de legalidad, se concluye forzosamente que la conducta de la entidad demandada fue previsible y ajustada a derecho, desvirtuando la supuesta sorpresividad alegada por la parte actora. 6. Quinto interrogante jurídico ¿hay lugar a ordenar el restablecimiento del derecho consistente en la devolución de las sumas retenidas, debidamente indexadas y con los intereses moratorios correspondientes? Respecto a la solicitud de reconocimiento de intereses corrientes y moratorios presentada por la demandante, se procederá a ordenar también su pago, el cual deberá realizarse de conformidad con las reglas que traer el artículo 863 del E.T., que establece: “Articulo 863.

Intereses A Favor Del Contribuyente. Cuando hubiere un pago en exceso o en las declaraciones tributarias resulte un saldo a favor del contribuyente, sólo se causarán intereses comentes y moratorios, en los siguientes casos: Se causan intereses corrientes, cuando se hubiere presentado solicitud de devolución y el saldo a favor estuviere en discusión, desde la fecha de notificación del requerimiento especial o del acto que niegue la devolución, según el caso, hasta la ejecutoria del acto o providencia que confirme total o parcialmente el saldo a favor.

Se causan intereses moratorios, a partir del vencimiento del término para devolver y hasta la fecha del giro del cheque, emisión del título o consignación. En todos los casos en que el saldo a favor hubiere sido discutido, se causan intereses moratorios desde el día siguiente a la ejecutoria del acto o providencia que confirme total o parcialmente el saldo a favor, hasta la fecha del giro del cheque, emisión del título o consignación.” Así las cosas, se ordenará el pago de intereses corrientes desde la expedición del acto administrativo que negó la devolución del pago de lo no debido, hasta la ejecutoria de la presente sentencia; e intereses moratorios contados a partir de la fecha de ejecutoria y firmeza de la presente sentencia hasta que se realice el pago efectivo. 7.

Conclusión general Se declarará la nulidad parcial de los actos administrativos demandados únicamente en lo referente al cobro de la Tasa Pro Deporte y Recreación, al concluirse que vulneran los principios de legalidad, irretroactividad y la debida motivación. Lo anterior, dado que la administración extendió ilegalmente el hecho generador a las adiciones (otrosíes) de un contrato perfeccionado en 2015, ignorando que la norma grava la suscripción del Radicado: 05 001 2333 000 2025 01116 00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Tributario Demandante: Colombiana de Infraestructuras S.A.S y otros Demandado: Departamento de Antioquia contrato principal y no sus modificaciones posteriores; decisión que, por sustracción de materia, releva a la Sala de estudiar el cargo sobre la indeterminación de los sujetos pasivos.

Por el contrario, se mantiene la validez de los actos respecto a la Estampilla pro UI- Digital, puesto que su hecho generador (la orden de pago) se materializó bajo la vigencia de la normativa (2023), desvirtuando así la violación a la legalidad y a la confianza legítima frente a este tributo específico. Como consecuencia de la nulidad parcial declarada y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la entidad demandada la devolución de las sumas retenidas indebidamente por concepto de Tasa Pro Deporte y Recreación a favor del demandante.

Dichas sumas deberán ser debidamente indexadas conforme al índice de precios al consumidor (IPC) para garantizar su valor real, junto con el reconocimiento de intereses corrientes desde la expedición del acto administrativo que negó la devolución del pago de lo no debido, hasta la ejecutoria de la presente sentencia; e intereses moratorios contados a partir de la fecha de ejecutoria y firmeza de la presente hasta que se realice el pago efectivo de conformidad con la parte resolutiva. 8.

Devolución de lo no debido Resueltos los cargos de nulidad, encuentra la Sala que se deberá ordenar la devolución de los saldos indebidamente retenidos (pagados de forma anticipada) por concepto de Tasa Pro Deporte y Recreación. Para ello, la Sala se servirá del certificado del 5 de febrero de 2024 9 dado por el contador público Héctor Fabio Giraldo Ríos, identificado con la cédula 15.905.579 de Chinchiná, portador de la Tarjeta Profesional No. 131000-T, aportado por la demandante como hecho y prueba de la demanda, y que no fue impugnado o controvertido por la demandada.

Cabe resaltar que estas certificaciones en materia legal y tributaria está permeado de la presunción de veracidad, con ocasión de la función de fe pública de los contadores. Con el anterior, se puede identificar de forma clara las facturas pagadas, su monto, el acta que la soporta, el valor retenido o descontado, y el concepto por el cual se realiza el pago y retención. Así, encuentra la Sala que el valor que se ordenará devolver corresponde a $4.581.609.997, por concepto de Tasa Pro Deporte y Recreación: 9 Samai, índice 4, Archivo: “3ED_DemandadeNulidadyRes(.pdf) NroActua 4”, folios 201 y 224.

Radicado: 05 001 2333 000 2025 01116 00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Tributario Demandante: Colombiana de Infraestructuras S.A.S y otros Demandado: Departamento de Antioquia 9. Costas No se condenará en costas teniendo en cuenta que las pretensiones prosperaron parcialmente, además que no se encuentra acreditada su causación y que no se evidencia que la demanda o las actuaciones de las partes fueran temerarias o sin fundamento legal.

Por lo expuesto, la Sala Sexta de decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

Primero: Declarar la nulidad parcial de la Resolución 2024060093871 del 28 de junio de 2024, expedida por la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Hacienda del Departamento de Antioquia, mediante la cual se resolvió negar una solicitud de devolución por pago de lo no debido, y la nulidad parcial de la Resolución 2025060173049 del 28 de mayo de 2025, proferida por la Secretaria de Despacho de la misma entidad, que confirmó en todas sus partes el acto administrativo inicial al resolver el recurso de reconsideración interpuesto, en lo que respecta a negativa de devolución por los valores retenidos a partir del 9 de enero de 2023 por concepto de Tasa Pro Deporte y Recreación en el marco del Contrato de Obra Pública No. 4600004806 del 11 de diciembre de 2015 celebrado entre el Consorcio Antioquia Al Mar identificado con Nit.: 900.899.437-8 y el Departamento de Antioquia.

Segundo: A título de restablecimiento del derecho se ordena al Departamento de Antioquia, la devolución a favor del Consorcio Antioquia al Mar, integrado por (i) Colombiana de Infraestructuras S.A.S., identificada con NIT 900.820.012-1, (ii) Cass Radicado: 05 001 2333 000 2025 01116 00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Tributario Demandante: Colombiana de Infraestructuras S.A.S y otros Demandado: Departamento de Antioquia Constructores S.A.S., identificada con NIT. 900.018.975-1, (iii) Estyma Estudios y Manejos S.A., identificada con NIT. 800.014.246-8 y, (iv) Carlos Alberto Solarte Solarte, identificado con cédula de ciudadanía 5.199.222 de Pasto (Nariño), la suma de $4.581.609.997 correspondiente al pago de lo no debido realizado por concepto de la Tasa Pro Deporte y Recreación, junto con los intereses corrientes y/o moratorios a que haya lugar, de conformidad con lo dicho en la parte considerativa.

Tercero: NEGAR las pretensiones respecto a la Estampilla Pro Institución Universitaria Digital de Antioquia IU-Digital. Cuarto: Sin condena en costas. Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de Decisión realizada en la fecha, según Acta No. 17.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LOS MAGISTRADOS, DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS VANNESA ALEJANDRA PÉREZ ROSALES (Ausente con Permiso) RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO