TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Magistrado: John Alexander Hurtado Paredes Neiva Dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante Martha Cecilia Cumbe Leyva Demandado Personería Municipal de Neiva Radicación 41 001 33 33 007 2023 00216 01 Asunto SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Número: S - 187 Tema Relación laboral encubierta.
Elemento de la subordinación. Caducidad Acta de Sala N°. 081 De la fecha. I. OBJETO El artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (modificado por el artículo 26 de la Ley 2430 de 2024), reguló el orden y prelación de turnos, indicando que los despachos judiciales tramitarán y fallarán los procesos sometidos a su conocimiento, conforme al orden cronológico de turnos. Asimismo, enlistó los casos en los que se exceptúa esta regla, e indicó que se debe dar prelación a aquellos procesos cuya solución implique la aplicación del precedente vinculante.
Como en el presente caso se controvierte la temporalidad, el término de solución de continuidad entre contratos y la posibilidad de devolución de los aportes a la seguridad social en salud en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021, esta corporación dará prelación al presente proceso.
En tal virtud, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2024, que accedió a las pretensiones de la demanda. II.
ANTECEDENTES A) De la demanda 1. Las pretensiones1 La señora Martha Cecilia Cumbe Leyva por conducto de apoderado pretende se declare la nulidad de los oficios de fecha 19 y 25 de octubre de 2022, proferidos por la Personería Municipal de Neiva, que denegaron la existencia de una relación laboral originada en virtud de un contrato laboral.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: i) se declare la existencia de una relación de carácter laboral con la Personería Municipal de Neiva, durante el periodo comprendido entre el 26 de enero de 2018 al 24 de diciembre de 2021, lapso en el cual laboró prestando sus servicios personales de apoyo a la gestión para el mantenimiento, aseo general y servicio de cafetería; ii) que se reconozcan y paguen 1 Índice 0003 Documento 3_ 00011 sama primera instancia TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Martha Cecilia Cumbe Leyva Demandante: Personería Municipal de Neiva Radicación: 41 001 33 33 007 2023 00216 01 las prestaciones sociales y la sanción moratoria; iii) que se ordene en reintegro de los aportes realizados a seguridad social. 2.
Los Hechos jurídicamente relevantes La señora Martha Cecilia Cumbe Leyva, prestó sus servicios de apoyo a la gestión para el mantenimiento, aseo general y servicio de cafetería, en la Personería Municipal de Neiva, por el periodo del 26 de enero de 2018 hasta el 24 de diciembre de 2021. Periodo que tuvo vacíos temporales entre la terminación e inicio de cada contrato, sin embargo, seguía ejerciendo sus labores; lapsos de tiempo que nunca fueron reconocidos.
Sostuvo que, durante el tiempo laborado, prestaba personalmente el servicio con los implementos que el empleador le otorgaba, en el horario establecido, acataba las órdenes impartidas y por dicha prestación del servicio recibía una remuneración económica. Advirtió que el 28 de septiembre de 2022 solicitó a la Personería Municipal de Neiva, el reconocimiento de sus prestaciones sociales, las cuales fueron negadas el 20 de octubre de 2022.
Decisión que, al ser recurrida por la parte actora, fue confirmada por la entidad el 28 de octubre de 2022. 3. Normas violadas y concepto de la violación Consideró como vulnerados: los artículos 1, 2, 4, 48, 49, 53 y 229 de la C. P., CSTSS, CGP. Explicó que ha prestado servicios personales de aseo, cafetería y apoyo administrativo para la Personería Municipal de Neiva, bajo subordinación directa, cumplimiento de horarios y recepción de remuneración, lo que configura los tres elementos esenciales del contrato de trabajo según el artículo 23 del CSTSS.
Además, que en virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formas consagrado en el artículo 53 de la Constitución, y respaldado por jurisprudencia de la Corte Constitucional y la Corte Suprema, se presume la existencia de una relación laboral, independientemente del nombre o modalidad del contrato suscrito. B) Contestación de la demanda Personería Municipal de Neiva 2 El apoderado de la personería se opuso a las pretensiones de la demanda porque consideró que carecen de fundamento, fáctico, probatorio y jurídico puesto que la vinculación surgida entre la señora Martha Cecilia Cumbe Leyva y la Personería Municipal de Neiva, fue bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios.
Negó la relación laboral, argumentando que los vínculos fueron estrictamente contractuales conforme a la Ley 80 de 1993 y el Decreto 1082 de 2015. Además, que los contratos de prestación de servicios con la personería, cuyo objeto fue el mantenimiento, aseo general, cafetería y apoyo administrativo, incluían cláusulas que excluían expresamente la existencia de una relación laboral. 2 Índice 00023 samai primera instancia TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Martha Cecilia Cumbe Leyva Demandante: Personería Municipal de Neiva Radicación: 41 001 33 33 007 2023 00216 01 Advirtió que la demandante actuó como contratista independiente, sin subordinación, sin salario y con pagos por honorarios, lo cual no cumple con los requisitos del artículo 23 del CSTSS.
Propuso las excepciones de: i) buena fe, ii) inexistencia de la obligación; iii) cobro de lo no debido; iii) prescripción extintiva de los derechos laborales; iv) genérico o innominada C) Sentencia de primera instancia3 El Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva en sentencia de fecha 13 de diciembre de 2024 accedió a las pretensiones de la demanda.
Hizo un recuento normativo y jurisprudencial del contrato realidad. También citó la sentencia de unificación del Consejo de Estado SUJ-025-CE-S2- 2021, de 9 de septiembre de 2021, la cual estableció las pautas que se deben tener en cuenta a la hora de establecer la existencia de un contrato laboral, como son: i) la prestación personal del servicio, ii) la remuneración como retribución y la iii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleado, los cuales analizó en el caso concreto así: Frente a la prestación personal del servicio, señaló que se según certificaciones de cumplimiento y los contratos aportados, la demandante debía cumplir sus funciones de gestión para el mantenimiento, aseo general y servicio de cafetería en las oficinas de la Personería Municipal de Neiva.
Además, que recibió una remuneración. En lo relacionado con la subordinación, destacó que, de acuerdo con lo narrado por el testigo, los contratos eran sometidos a supervisión para su ejecución a cargo del personero quien fungía como su jefe inmediato; la demandante debía presentar informes mensuales de actividades para el cumplimiento de su objeto y autorización de pago, las actividades debía ejercerlas en las oficinas de la entidad, debía cumplir un horario que en la mayoría de las veces excedía la jornada laboral.
Frente a las interrupciones entre la suscripción de los contratos, consideró el a quo que no tienen peso suficiente para determinar que hubo solución de continuidad en la prestación del servicio por lo que reconoció las prestaciones sociales por el periodo comprendido del 26 de enero de 2018 al 24 de diciembre de 2021. Aunado a que no operó el fenómeno de la prescripción porque el último contrato es de fecha 24 de diciembre de 2021 y la reclamación la presentó el 28 de septiembre de 2022.
D) Recurso de apelación de la Personería Municipal de Neiva4 El apoderado de la entidad inconforme con la decisión solicitó revocar el fallo de primera instancia y se declare la inexistencia del contrato realidad entre la accionante y la entidad demandada. Fundamentó su escrito de apelación indicando que, en el presente caso operó el fenómeno de la caducidad, porque el 25 de octubre de 2022 la entidad resolvió el 3 Índice 00050 samai primera instancia 4 Índice 00053 samai primera instancia TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Martha Cecilia Cumbe Leyva Demandante: Personería Municipal de Neiva Radicación: 41 001 33 33 007 2023 00216 01 recurso de reposición interpuesto por la demandante, por lo que los 4 meses que contempla la norma vencían el 26 de febrero de 2023 y la demanda la radicó el 13 de julio de 2023.
En consecuencia, solicitó se declare de oficio esta excepción. También cuestionó la reclamación administrativa de fecha 28 de septiembre de 2022 donde se solicitó se declarara la existencia del contrato realidad, porque la parte demandante no allegó al proceso copia de este documento, infringiendo lo consagrado en el artículo 6 del CPTSS.
Advirtió que al verificar el poder aportado por la parte demandante no se cumple lo contemplado en el artículo 74 del C.G.P., ya que no determinó de manera clara y específica las facultades conferidas para adelantar el proceso judicial de primera instancia contra la Personería Municipal de Neiva. Además, se evidenció que la accionante, Martha Cecilia Cumbe Leyva, había otorgado poder previamente a otros profesionales del derecho desde la radicación de la demanda.
Asimismo, solicitó la práctica de una prueba documental conforme al artículo 212 del CPACA, consistente en un certificado expedido por la empresa TELEVIGILANCIA LTDA. PROTECCIÓN & SEGURIDAD, encargada de la vigilancia de la Personería Municipal de Neiva entre 2018 y 2021, con el fin de acreditar los horarios reales de ingreso y atención al público en dicha entidad.
Esta prueba busca desvirtuar la declaración testimonial del joven Jesús Esteban Bravo Cortés, es decir, posterior a la oportunidad probatoria de primera instancia. De otra parte, consideró que no existe el suficiente acervo probatorio porque la parte accionante intenta demostrar una relación laboral basándose únicamente en el testimonio del señor Jesús Esteban Bravo Cortés, quien incurre en falso testimonio al afirmar que la señora Cumbe Leyva ingresaba a la entidad desde las 5:00 a.m., cuando en realidad, según el horario institucional y el contrato de vigilancia con la empresa Televigilancia Ltda., el ingreso era posterior a las 7:00 a.m., lo que desacredita la veracidad de su declaración. Asimismo, que el testigo señaló que la demandante tenía un contrato de prestación de servicios, desconociendo quién o cuál funcionario era su inmediato supervisor.
Para el apelante, no se acreditó ninguna orden de cumplimiento de horario, subordinación, reclamo, memorando, regaño y demás, en contra de la demandante por parte del supervisor del contrato o del señor personero. Por tal razón no se demostraron los elementos del contrato de trabajo. Igualmente afirmó que hubo una errada interpretación de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, porque, contrario a lo manifestado por el a quo, si se presentaron interrupciones entre los contratos de prestación de servicios suscritos con la señora Martha Cecilia Cumbe Leyva, verbigracia por términos de 39 días, 21 días, 30 días, entre otros.
Prueba fehaciente de la no continuidad ni permanencia absoluta de los servicios prestados en la entidad. Además, que no es viable evaluar la interrupción entre el contrato de prestación de servicios No. 043 de 2021 y el contrato de prestación de servicios No. 076 de 2021, pues su objeto y actividad contractual eran diferentes, porque en un primer momento la accionante realizaba tareas de aseo hasta el 03 de octubre de 2021, luego asumió actividades de gestión administrativa.
En cuanto a la prescripción, consideró que teniendo en cuenta que en el proceso judicial se evaluaron los contratos de prestación de servicios suscritos en la vigencia TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Martha Cecilia Cumbe Leyva Demandante: Personería Municipal de Neiva Radicación: 41 001 33 33 007 2023 00216 01 fiscal 2018 y 2019, el a quo no debió valorar la prescripción desde la reclamación administrativa de fecha 28 de septiembre de 2022.
E) Alegatos de conclusión en segunda instancia Conforme lo regulado en el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2020 y dado que en el presente caso no es necesario decretar pruebas, no hubo lugar a correr traslado a las partes para alegar. III. CONSIDERACIONES A) Competencia El Tribunal es competente para conocer la segunda instancia al así preverlo los artículos 125, numeral 2, y 153 de la Ley 1437 de 2011.
B) Planteamiento y solución del problema jurídico Acorde a la apelación de la parte demandada Personería Municipal de Neiva y conforme a lo establecido en el artículo 328 del CGP, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, debe determinarse: a) Si en el presente caso operó la caducidad. b) Si la parte demandante allegó al proceso copia de la reclamación administrativa presentada ante la Personería Municipal de Neiva, conforme lo establece el artículo 6 de del CPTSS. c) Si el poder conferido por la demandante, cumplió con los presupuestos establecidos en el artículo 74 del C.G.P. d) Si la solicitud probatoria, relacionada con la expedición de un certificado de una empresa de vigilancia, con el que se pretende desvirtuar lo afirmado por el testigo en la audiencia de pruebas, cumple los presupuestos contemplados en el artículo 212 del CPACA. e) Si hubo una errada interpretación por parte del a quo de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2- 2021, del 9 de septiembre de 2021, respecto de las interrupciones de los contratos de prestación de servicios suscritos por las partes. f) Si se encuentran acreditados los elementos para que se configure la existencia de un contrato laboral entre la señora Martha Cecilia Cumbe Leyva y la Personería Municipal de Neiva. g) Si operó el fenómeno de la prescripción. La sala considera que, en el presente caso, no operó la caducidad por cuanto este requisito no es exigible cuando se pretende la declaratoria de una relación laboral, conforme lo establece la sentencia de unificación SUJ2 5 de 25 de agosto de 2016.
Tampoco prosperan los cargos relacionados con la reclamación administrativa y el poder allegado por la parte demandante porque no se alegó en la etapa de saneamiento y en virtud del principio de preclusión los vicios no se podrán invocar en las etapas siguientes. De la misma forma, no se accederá a la solicitud probatoria porque no se hizo en la oportunidad procesal establecida en la norma.
Asimismo, se señalará que no hubo indebida interpretación de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2- 2021 ya que entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente no se superaron los 30 días hábiles que contempla la regla de unificación. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Martha Cecilia Cumbe Leyva Demandante: Personería Municipal de Neiva Radicación: 41 001 33 33 007 2023 00216 01 Igualmente se señalará que la parte actora cumple con los elementos para que se configure la existencia de un contrato realidad a la luz de lo dispuesto en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021; además que no operó el fenómeno de la prescripción. En consecuencia, la sentencia de primera instancia será confirmada.
Para abordar el tema de estudio, la Sala desarrollará las siguientes temáticas: i) Relación laboral encubierta. Elemento de la subordinación; y ii) análisis del caso concreto. C) Relación laboral encubierta. Elemento de la subordinación El artículo 53 de la C.P., regula unos principios mínimos de los trabajadores como: la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes.
En lo relacionado con el contrato de prestación de servicios dispone la norma5 que son aquellos que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Que sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
Además, que en ningún caso generan relación laboral ni prestaciones sociales y deben celebrarse por el término estrictamente indispensable. Por su parte, el Consejo de Estado6 en sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2- 2021 ha establecido que la mencionada norma no es aplicable, en aquellos casos en que se demuestren los elementos configurativos de una relación laboral, como son: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración. Para ello, precisó las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de 5 numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 6 Rad. 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Martha Cecilia Cumbe Leyva Demandante: Personería Municipal de Neiva Radicación: 41 001 33 33 007 2023 00216 01 los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.
También identificó algunos criterios que se deben tener en cuenta en el contrato de prestación de servicios, frente al elemento de la subordinación requisito sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente: i) el lugar de trabajo, ii) el horario de las labores, iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral7 Por último, la sentencia de unificación estableció que se aplicara a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial, a través de acciones ordinarias, con la salvedad de aquellos en los que haya operado la cosa juzgada, los cuales, en función del principio de seguridad jurídica, son inmodificables D) Caso concreto El apoderado de la Personería Municipal de Neiva como primer cargo de apelación argumentó que en el presente caso operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que solicitó se declare de oficio esta excepción. Cargo de apelación que no está llamado a prosperar por las razones que se exponen a continuación. En lo concerniente a la caducidad, el artículo 164 numeral 1 literal c) del CPACA establece que la demanda deberá ser presentada en cualquier tiempo cuando se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Como en el presente caso se reclama los aportes adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, la demanda puede ser presentada en cualquier tiempo. Asimismo, el Consejo de Estado en sentencia de unificación SUJ2 5 de 25 de agosto de 20168, unificó su jurisprudencia respecto de las controversias relacionas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, señalando frente al tema de la caducidad que: (…) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA)30, y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo 7 La sentencia rad. 17001-23-33-000-2015-00149-02 (6053-2024), M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves, Sección Segunda Subsección A, de fecha 26 de junio de 2025, sintetizó las reglas establecidas en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2- 2021 8 Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda rad. 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, de fecha 25 de agosto de 2016 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Martha Cecilia Cumbe Leyva Demandante: Personería Municipal de Neiva Radicación: 41 001 33 33 007 2023 00216 01 Con fundamento en lo anterior, el Consejo de Estado estableció la siguiente regla: (iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control Asimismo, la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado9 en relación con el fenómeno de la caducidad del medio de control interpretó la citada sentencia de unificación en los siguientes términos: En relación con el fenómeno de la caducidad del medio de control, la Sala estima que, de acuerdo con la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16, en asuntos como el del epígrafe no operará el fenómeno jurídico de la caducidad, dado que en este tipo de controversias (contrato realidad) están involucrados derechos laborales de naturaleza periódica (las cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones), y la posibilidad de demandar en cualquier tiempo, se determina en atención al carácter imprescriptible e irrenunciable de los derechos que conciernen al denominado contrato realidad.
En conclusión, la Sala reitera que en el presente caso no operó el fenómeno de caducidad, por cuanto se pretende la declaratoria de una relación laboral (contrato realidad), por ende, la demanda puede ser presentada en cualquier tiempo. Frente a los cargos segundo y tercero, relacionados con la omisión de la parte actora de allegar al expediente copia de la reclamación administrativa de fecha 28 de septiembre de 2022 donde solicitó se reconozca la existencia del contrato realidad y el cuestionamiento frente al poder aportado por la señora Martha Cecilia Cumbe Leyva, porque no se cumplieron los requisitos exigidos en el artículo 74 del CGP, la Sala considera importante recordar lo regulado en el artículo 207 del CPACA, el cual establece que:
ARTÍCULO 207. CONTROL DE LEGALIDAD. Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes. Asimismo, la Sección Cuarta del Consejo de Estado10 se ha pronunciado frente al principio de preclusión en los siguientes términos: El principio de preclusión está estrechamente relacionado con la premisa de que el proceso judicial se desarrolla por etapas: El paso de una etapa a la siguiente supone la preclusión o clausura de la anterior, de tal manera que aquellos actos procesales cumplidos quedan firmes y no puede volverse a ellos.
(…) Sobre las oportunidades del Juez y las partes para sanear los vicios de la demanda y el principio de preclusión, el tratadista Hernán Fabio López Blanco, refiriéndose el Código de Procedimiento Civil, concluyó en su libro “Instituciones de Derecho Procesal Civil” 2 que “el legislador ha querido que los defectos formales de la demanda se remedien, bien de oficio, bien a petición de parte, dentro de 9 Rad. 17001-23-33-000-2017-00463-01, Demandante: Isabel Carmina Valencia, Demandado: Municipio de Supía, M.P. César Palomino Cortés, del 10 de julio de 2020 10 Radicación número: 08001-23-333-004-2012-00173-01(20135) TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Martha Cecilia Cumbe Leyva Demandante: Personería Municipal de Neiva Radicación: 41 001 33 33 007 2023 00216 01 oportunidades señaladas de modo preciso en el Código; absolutamente ninguna norma permite que tales defectos puedan declararse en la sentencia, pues lo que ha ocurrido es que, en virtud del fenómeno de preclusión, debe considerarse saneado cualquier vicio formal que puedo tener la demanda.
De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte que en la audiencia inicial de fecha 25 de julio de 202411 en la etapa de saneamiento regulada en el artículo 180 numeral 5 del CPACA, el Despacho de primera instancia, luego de indicar que no evidenció vicios, que invalidaran lo actuado hasta esa etapa, corrió traslado a las partes para que se pronunciaran al respecto, sin que el apoderado de la parte demandada hubiera hecho pronunciamiento alguno, por lo que en virtud del principio de preclusión no es posible alegar esos vicios con el recurso de apelación. En consecuencia, no se accederá a estos cargos.
El cuarto cargo, se relaciona con el decreto de una prueba, relacionada con una solicitud a la empresa TELEVIGILANCIA LTDA. PROTECCIÓN & SEGURIDAD, encargada de la vigilancia de la Personería Municipal de Neiva entre 2018 y 2021, el cual busca acreditar los horarios reales de ingreso y atención al público en dicha entidad y así desvirtuar el testimonio de Jesús Esteban Bravo Cortés. Las oportunidades probatorias en segunda instancia se encuentran reguladas en el inciso cuarto del artículo 212 del CPACA el cual exige que deberá presentarse en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso.
Según constancia secretarial12 el auto que admitió el recurso de apelación cobró ejecutoria el 11 de abril de 2025, sin que la parte demandada haya solicitado el decreto de la mencionada prueba, de tal suerte que la solicitud es improcedente porque las pruebas deben solicitarse en la oportunidad procesal a que se refiere el artículo 212 ya señalado.
Aunado a que la parte demandada pudo controvertir el testimonio en la audiencia de pruebas, solicitando al juzgado se decretará de oficio el certificado requerido, sin embargo, guardó silencio. El quinto cargo de apelación se relaciona con la supuesta errada interpretación que hace el a quo de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2- 2021, respecto de las interrupciones de los contratos de prestación de servicios suscritos por las partes.
Al respecto, debe señalarse que la mencionada sentencia de unificación delimitó el término de solución de continuidad en los contratos estatales de prestación de servicios, a efectos de determinar la prescripción de derechos, estableciendo un periodo de 30 días hábiles entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como se indica a continuación: La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario.
En el presente caso se encuentra acreditado que la señora Martha Cecilia Cumbe Leyva prestó sus servicios como contratista de la Personería Municipal de Neiva, así: 11 Índice 0037 samai primera instancia 12 Índice 0011 samai segunda instancia TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Martha Cecilia Cumbe Leyva Demandante: Personería Municipal de Neiva Radicación: 41 001 33 33 007 2023 00216 01 Contrato de Prestación de Servicios Periodo Laborado Duración del contrato Objeto del contrato Folio Contrato de prestación de servicios No. 019 de 2018 26 enero 2018 al 25 agosto 2018 7 meses Servicio de mantenimiento, aseo general y cafetería para las oficinas de la Personería Municipal de Neiva iíndice 00003 pág. 17, 22, 48 samai primera instancia INTERVALO DE 9 DÍAS HÁBILES Contrato de prestación de servicios No. 036 de 2018 7 septiembre 2018 al 21 diciembre 2018 3 meses, 15 días Servicio de mantenimiento, aseo general y cafetería para las oficinas de la Personería Municipal de Neiva Índice 00003 pág. 18, 49 samai primera instancia INTERVALO DE 17 DÍAS HABILES Contrato de prestación de servicios No. 004 de 2019 Otro si No. 01, adiciono el plazo 21 enero 2019 al 30 diciembre 2019 11 meses, 10 días Apoyo a la gestión para el mantenimiento, aseo general y servicio de cafetería para las oficinas y dependencias de la personería municipal de Neiva.
Índice 00003 pág. 18, 30 a 37, 49 samai primera instancia INTERVALO DE 13 DÍAS HÁBILES Contrato de prestación de servicios No. 004 de 2020 21 enero 2020 al 20 diciembre 2020 11 meses Apoyo a la gestión para el mantenimiento, aseo general y servicio de cafetería para las oficinas y dependencias de la personería municipal de Neiva.
Índice 00003 págs. 19, 42 a 45, 50 samai primera instancia INTERVALO DE 26 DÍAS HÁBILES Contrato de prestación de servicios No. 002 de 2021 29 enero 2021 al 28 mayo 2021 4 meses Apoyo a la gestión para el mantenimiento, aseo general y servicio de cafetería para las oficinas y dependencias de la personería municipal de Neiva.
Índice 00003 págs. 20, 23, 51 samai primera instancia INTERVALO DE 4 DÍAS HÁBILES Contrato de prestación de servicios No. 043 de 2021 4 junio 2021 al 3 octubre 2021 4 meses Apoyo a la gestión para el mantenimiento, aseo general y servicio de cafetería para las oficinas y Índice 00003 págs. 52 a 55, 13 a 16 samai primera instancia TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Martha Cecilia Cumbe Leyva Demandante: Personería Municipal de Neiva Radicación: 41 001 33 33 007 2023 00216 01 dependencias de la personería municipal de Neiva.
INTERVALO DE 15 DÍAS HÁBLES Contrato de prestación de servicios No. 076 de 2021 26 octubre 2021 al 24 diciembre 2021 2 meses Aроyar las actividades de gestión administrativa de la personeria municipal de Neiva Índice 00003 págs. 24 a 27 samai primera instancia De lo anterior, es necesario aclarar que la regla de unificación establece que el periodo se debe contar en días hábiles y no calendario como lo realizó el a quo.
Por lo tanto, la Sala advierte que se encuentra acreditada la temporalidad de los contratos para establecer la existencia de una verdadera relación laboral continua, ya que entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente no se superaron los 30 días hábiles. Respecto del argumento del apelante relacionado con que no se debe evaluar la interrupción de los contratos No. 043 de 2021 y el No. 076 de 2021 porque el objeto contractual es diferente, ya que en el primero realizaba tareas de aseo y luego asumió actividades de gestión administrativa, la Sala no accederá a lo pretendido respecto a que no se tenga en cuenta este último contrato, por las razones que se exponen a continuación. En el contrato No. 076 de 2021, se estableció que la contratista debía cumplir funciones de custodia, organización y control de documentos, entre otras cosas; no obstante, la misma demandante en solicitud de terminación unilateral de este contrato, dirigida a la Personería Municipal de Neiva el 26 de noviembre de 202113, advirtió que a pesar de haberse cambiado el objeto contractual continuaba realizando las mismas labores de aseo y cafetería para la entidad; lo que significa que, en la práctica seguía ejerciendo las labores, para las que fue contratada desde un inicio, por lo que hubo continuidad en la prestación del servicio.
Como sexto cargo de apelación, la parte demandada alega que no se encuentran acreditados los elementos para que se configure la existencia de un contrato laboral entre la señora Martha Cecilia Cumbe Leyva y la Personería Municipal de Neiva Al respecto, frente a las circunstancias que integran el elemento de la subordinación continuada conforme la sentencia de unificación, se tiene el lugar de trabajo, el cual es considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.
Según el objeto del contrato, el lugar de ejecución donde la señora Martha Cecilia Cumbe Leyva debía cumplir los oficios de aseo general y cafetería era en las oficinas y dependencias de la Personería Municipal de Neiva, hecho que fue corroborado por el testigo Jesús Esteban Bravo Cortés quien trabajo en la personería en los cargos de pasante en la oficina de derechos humanos y posteriormente como contratita, quien además indicó que debía llegar antes que los demás empleados para hacer el aseo.
Requisito, entonces, que se encuentra acreditado. 13 Índice 00003 pág. 98 a 100 samai primera instancia TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Martha Cecilia Cumbe Leyva Demandante: Personería Municipal de Neiva Radicación: 41 001 33 33 007 2023 00216 01 La otra circunstancia, tiene que ver con el horario de labores.
El precedente jurisprudencial estableció que, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido, porque la imposición de una jornada de trabajo, no implica necesariamente que exista subordinación. En este caso, la señora Martha Cecilia Cumbe Leyva, fue contratada para prestar los servicios de aseo y cafetería en las oficinas de la personería, y según lo señalado por el testigo Jesús Esteban Bravo Cortés el horario era, en promedio, desde las 5:00 a.m., y salía a las 3:30 o 4:00 p.m., de lunes a viernes.
Igualmente, el señor Jesús David Meléndez Perdomo, guarda de seguridad, en declaración extraproceso señaló que la demandante cumplía un horario laboral de 5:00 a.m., a 10:30 a.m., y de 2:00 p.m., a 4:30 p.m. Además, en dicho horario, debía ir uniformada y portar el carné de la personería de Neiva. Presupuesto que, en consecuencia, se encuentra superado.
En lo que tiene que ver con la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar; el Consejo de Estado ha indicado que el demandante debe demostrar que la entidad ejerció un control que excede la simple coordinación contractual, evidenciando así una relación de subordinación propia de un vínculo laboral. Exigencia que cumple la demandante porque según lo indicado por el testigo Jesús Esteban Bravo Cortés, el jefe inmediato era el personero; además, los permisos e incapacidades los tramitaba a través de este.
En lo referente a que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta; al revisar los estudios previos14 se evidencia que no se cuenta con personal de planta que atienda funciones o desarrollen actividades de aseo y limpieza de las instalaciones de la personería. No obstante, lo anterior, allí mismo se reconoce la necesidad de realizar el mantenimiento, limpieza y aseo de las instalaciones físicas para brindar a los funcionarios y usuarios las condiciones mínimas de higiene y comodidad que requieren las instalaciones del Ministerio Público, para de esta forma brindar un servicio eficiente y óptimo, atendiendo las normas sobre seguridad y salud en el trabajo.
Con lo anterior se evidencia que la vinculación que tuvo la parte actora, no fue una contratación por una situación coyuntural o por el desarrollo puntual de un programa de la Personería Municipal de Neiva, sino que obedeció a la carencia de personal de planta para que se desempeñaran las funciones de aseo que requiere la entidad. La Sala concluye que la señora Martha Cecilia Cumbe Leyva, prestó sus servicios de apoyo a la gestión para el mantenimiento, aseo general y servicio de cafetería para las oficinas y dependencias de la personería municipal de Neiva, de manera directa, personal, permanente e ininterrumpida, bajo la subordinación y dependencia de la entidad, desde el 26 de enero de 2018 al 24 de diciembre de 2021.
Finalmente, la parte demandada señala como séptimo cargo de apelación que ha operado la prescripción de derecho reclamado. 14 Índice 00003 pág. 59 a 66 samai primera instancia TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Martha Cecilia Cumbe Leyva Demandante: Personería Municipal de Neiva Radicación: 41 001 33 33 007 2023 00216 01 En este caso, la Sala acoge el criterio de unificación del Consejo de Estado15 SUJ2 5 de 25 de agosto de 2016, según el cual la prescripción extintiva de los derechos laborales prescribirá en tres (3) años, contados desde la terminación del nexo contractual con el empleador, la cual se interrumpe por una sola vez con el reclamo escrito del trabajador.
Término que, en igual sentido fue acogido por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 9 de septiembre de 202116, quien indicó que: “la tesis que actualmente impera en la Sección Segunda, en materia de prescripción de derechos derivados del contrato realidad (o relación laboral encubierta o subyacente), es que esta tiene ocurrencia, exclusivamente, cuando no se presenta la reclamación del derecho, por parte del contratista, dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo develado como laboral” Así las cosas, se tiene que la última relación contractual probada de la señora Martha Cecilia Cumbe Leyva con la Personería Municipal de Neiva fue hasta el 24 de diciembre de 2021, es decir que los tres años vencían el 24 de diciembre de 2024 para que sus derechos no se vieran afectados con el término de la prescripción y el reclamó se presentó el 28 de septiembre de 2022, con lo cual se encuentra acreditado que en el presente caso no operó el fenómeno de la prescripción extintiva de los derechos laborales alegados por la parte actora.
Por lo ya demostrado se confirmará el fallo apelado. E) Condena en costas En esta instancia no se condenará en costas, de conformidad con el inciso segundo del artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 y de acuerdo a los pronunciamientos del H. Consejo de Estado17, en los que se establece que no habrá lugar a dicha condena cuando no se encuentre acreditado la generación de gastos en el trámite de la instancia y la conducta de la parte no se pueda calificar de mala fe.
IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, una vez hechas las anotaciones en el aplicativo samai. 15 Sentencia de unificación CE-SUJ2 del 25 de agosto de 2016 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado con ponencia del Consejero Carmelo Perdomo Cuéter rad. 23001-23-33-000-2013- 00260-01 (0088-2015), demandante Lucinda María Cordero Causil, demandado municipio de Ciénaga 16 Rad. 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016); demandante: Gloria Luz Manco Quiroz; demandado: Municipio de Medellín 17 Puede ser consultada la sentencia 05001-23-33-000-2017-00357-01 (5178-2022), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas del 29 de agosto de 2024, Sección Segunda Subsección A TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Martha Cecilia Cumbe Leyva Demandante: Personería Municipal de Neiva Radicación: 41 001 33 33 007 2023 00216 01
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los magistrados, Firmado electrónicamente en Samai JOHN ALEXANDER HURTADO PAREDES JORGE ALIRIO CORTÉS SOTO RAMIRO APONTE PINO Salvamento de voto