SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, ocho (8) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio De Control Nulidad y Restablecimiento Del Derecho Radicación 23001333300320220015901 Demandante Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP BIC – Telefónica Demandado Municipio de Ayapel Tema Impuesto de Alumbrado Público Decisión Confirma Sentencia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia emitida el 09 de septiembre de 2024, por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos Se relata que la parte demandada expidió y notificó la Resolución No. 101 de 1° de julio de 2021, Resolución No. 091 de junio de 2021 y Resolución No. 140 de septiembre de 2021, mediante las cuales se liquidó el impuesto de alumbrado público por los periodos de mayo de 2019 a febrero de 2020, y de abril de 2021 a septiembre de 2021, por valor de Diecinueve Millones Seiscientos Sesenta y Cinco Mil Doscientos Cuatro pesos ($19.665.204) Mcte.
Indica que la parte demandante no es sujeto pasivo del impuesto al alumbrado público en el municipio de Ayapel, por cuanto no se configuran los presupuestos descritos como hecho generador del tributo, por la carencia absoluta de establecimientos en dicha jurisdicción. Sostiene que el demandado jamás notificó el emplazamiento para declarar, en forma previa a la expedición de la actuación administrativa demandada, violando y contraviniendo el artículo 715 del Estatuto Tributario, lo que torna nula las actuaciones administrativas demandadas por violación al debido proceso, aspecto decantado por las altas cortes, como requisito indispensable para proferir este tipo de actos administrativos.
Señala que municipio desconoció y contravino, la posición unificada del Consejo de Estado en jurisprudencia que establece que para que una Empresa de Telecomunicaciones sea considerada como un usuario potencial del servicio de alumbrado público, debe tener establecimientos que sean de su propiedad, y que estén dentro de la jurisdicción municipal denotando así domicilio y residencia; excluyendo de dicho concepto la mera prestación del servicio de telecomunicaciones o la simple tenencia de infraestructura para dicha prestación. Menciona que, a través del correo electrónico, se interpuso recurso de reconsideración contra las resoluciones mediante las cuales el municipio liquidó el impuesto de alumbrado público por los periodos de mayo de 2019 a febrero de 2020, y de abril de 2021 a septiembre de 2021, a cargo de Telefónica como sujeto pasivo, el cual fue resuelto en forma desfavorable a través de la Resolución No. 216 de 4 de octubre de 2021, sin explicar de forma clara, ni sustentada Radicado N° 23-001-33-33-003-2022-00159-01 2 probatoriamente, que esos valores liquidados fueron el resultado de los gastos en los que debió incurrir por el mantenimiento a su red de alumbrado público, dicha decisión fue notificada el día 30 de noviembre de 2021, por la empresa de mensajería Servientrega, Guía No. 9140669773..
Concluye que la demandante no posee sedes, ni establecimientos de su propiedad dentro de la jurisdicción del municipio de Ayapel - Córdoba, no tiene vocación de permanencia, residencia ni domicilio en dicho municipio, por tanto, no es ni puede ser sujeto pasivo del impuesto por alumbrado público como el que ilegalmente pretende exigir la administración municipal. 2.
Pretensiones Solicita que se declare la nulidad de los actos administrativos Resolución No. 101 de 101 de 1° de julio de 2021, Resolución No. 091 de junio de 2021 y Resolución No. 140 de septiembre de 2021, mediante los cual se liquidó el impuesto de alumbrado público del periodo de mayo de 2019 a febrero de 2020 y de abril de 2021 a septiembre de 2021, por valor de Diecinueve Millones Seiscientos Sesenta y Cinco Mil Doscientos Cuatro pesos ($19.665.204), así como el que decidió el recurso de reconsideración, Resolución No. 216 de 4 de octubre de 2021, interpuesto contra el acto antes mencionado, resolviendo confirmarlos en todas sus partes.
Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, solicita que se declare que no hay lugar al cobro del impuesto de alumbrado público por el periodo de mayo de 2019 a febrero de 2020, y de abril de 2021 a septiembre de 2021; además, se ordene a efectuar la devolución de todas las sumas de dinero que indebidamente haya ordenado embargar y cobrar a la demandante. 3.
Contestación de la demanda No contestó la demanda. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería en fecha 09 de septiembre de 2024 emitió sentencia mediante la cual resolvió conceder las pretensiones de la demanda. Sostiene que, revisada la actuación realizada por el ente territorial advierte que previo a la expedición de las resoluciones de liquidaciones oficiales, ampliamente referenciadas, no se profirió acto donde expusieran las razones por las que consideraba a Telefónica SA.
ESP. BIC como sujeto pasivo del impuesto, indicara la base gravable, el hecho gravado y la tarifa a aplicar; hecho que se corrobora con la respuesta dada por la administración al recurso de reconsideración interpuesto, en tanto ratifica que la administración no estaba obligada a realizar actuación alguna previa a la liquidación oficial del impuesto de alumbrado público; sin que pueda entenderse satisfecha esa garantía constitucional por haberse interpuesto el recurso de reconsideración frente aquella decisión. En razón a lo anterior, concluye que el cargo alegado referente a la falta de acto previo a la liquidación oficial prospera; por lo que lo releva de pronunciarse sobre el restante cargo de nulidad propuesto, procediendo a declarar la nulidad de los actos demandados; en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, declara que Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P.BIC, no tiene la obligación de pagar el mencionado impuesto en los términos previstos en las resoluciones que se anulan, como también se condenará al Municipio de Ayapel en caso de que así lo hubiere realizado a devolver todas las sumas de dinero que con ocasión a las resoluciones anuladas tuviere en su poder, debidamente indexadas.
Radicado N° 23-001-33-33-003-2022-00159-01 3 III. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la sentencia de primera instancia, la parte demandada interpuso recurso de apelación, solicitando que se revoque el fallo, manifestando que tal como lo indica el Oficio No. 2-2018-011991 del 20 de abril 2018 emitido por el Ministerio de Hacienda - Dirección General de Apoyo Fiscal - Subdirector de Fortalecimiento Institucional Territorial, el impuesto de alumbrado público no requiere emplazamiento previo y debe cobrarse a los contribuyentes especiales mediante liquidación oficial.
Precisa que el municipio de Ayapel no debe iniciar ninguna diligencia e investigación para establecer si el contribuyente estimó de forma correcta el valor a pagar del impuesto, o si ha omitido su presentación de declaración porque, pues, es la administración quien establece el monto a cancelar y la fecha en que debe realizarlo. Agrega que el impuesto de alumbrado público al no poseer fases previas de participación y declaración del contribuyente no puede derivar en emplazamientos por parte de la administración. De ahí que la violación al debido proceso sea inexistente.
Concluye que particularmente, respecto al impuesto de alumbrado público, el numeral 7.3 del artículo 7° del Acuerdo N° 0003 de 2019, “Por medio del cual se establecen las normas relativas al impuesto al servicio de alumbrado público en el Municipio de Ayapel y se dictan otras disposiciones”, establece que, los contribuyentes que llevan a cabo operaciones de telefonía móvil– recepción y/o retransmisión y/o enlace, están claramente definidos como sujetos pasivos del impuesto al alumbrado público, de manera que, la exigibilidad de esta obligación a la entidad demandante, se encuentra perfectamente ajustada a derecho.
IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de fecha cuatro (4) de junio de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 09 de septiembre de 2024, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada. 5.1.
Problema jurídico Para resolver el asunto sometido a consideración judicial, conforme a las competencias del juez de segunda instancia, previstas en los artículos 3201 y 3282 del CGP, deberá la Sala establecer 1 ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71. 2 ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. Radicado N° 23-001-33-33-003-2022-00159-01 4 si en el sub lite son nulos los actos demandados por vulneración del debido proceso por la no emisión de emplazamiento o requerimiento para declarar previo a la liquidación del tributo. 5.2.
Marco normativo y jurisprudencial del impuesto de alumbrado público. El impuesto de alumbrado público tiene origen legal en la Ley 97 de 1913, en virtud de la cual el legislador, en ejercicio de su facultad constitucional, autorizó al Concejo de Bogotá para crear, entre otros, el impuesto sobre el servicio de alumbrado público, y para “organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental”.
La Corte Constitucional mediante sentencia C-504 de 2002, luego de determinar la vigencia de los literales d) e i) del artículo 1° de la Ley 97 de 1913, estableció que las atribuciones que esta ley confiere se ajustan a los artículos 313-4 y 338 de la Constitución, así concluyó: “Abstracción hecha de esta inconstitucionalidad [se refiere a la alocución “y análogas”, en lo que hace a la autorización para crear los tributos acusados se observa una cabal correspondencia entre el artículo 1 de la ley 97 de 1913 y los preceptos constitucionales invocados, esto es, los artículos 313-4 y 338 superiores.
En efecto, tal como lo ha venido entendiendo esta Corporación, el artículo 338 superior constituye el marco rector de toda competencia impositiva de orden nacional o territorial, a cuyos fines concurren primeramente los principios de legalidad y certeza del tributo, tan caros a la representación popular y a la concreción de la autonomía de las entidades territoriales.
Ese precepto entraña una escala de competencias que en forma directamente proporcional a los niveles nacional y territorial le permiten al Congreso de la República, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales imponer tributos fijando directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas.
En consonancia con ello el artículo 313-4 constitucional prevé el ejercicio de las potestades impositivas de las asambleas y concejos al tenor de lo dispuesto en la Constitución Política y la ley, siempre y cuando ésta no vulnere el núcleo esencial que informa la autonomía territorial de los departamentos, municipios y distritos. Por lo mismo, la ley que cree o autorice la creación de un tributo territorial debe gozar de una precisión tal que acompase la unidad económica nacional con la autonomía fiscal territorial, en orden a desarrollar el principio de igualdad frente a las cargas públicas dentro de un marco equitativo, eficiente y progresivo.
Destaca la Corte que mientras el Congreso tiene la potestad exclusiva para fijar todos los elementos de los tributos de carácter nacional, en lo atinente a tributos del orden territorial debe como mínimo crear o autorizar la creación de estos, pudiendo a lo sumo establecer algunos de sus elementos, tales como el sujeto activo y el sujeto pasivo.
Al propio tiempo se le respeta a las asambleas y concejos la competencia para fijar los demás elementos impositivos, en orden a preservar la autonomía fiscal que la Constitución les otorga a las entidades territoriales. En resumen, en la hipótesis de los tributos territoriales el Congreso de la República no puede establecerlo todo. Según la providencia anterior, el legislador autorizó al Concejo de Bogotá para crear el impuesto de alumbrado público en esa jurisdicción, y lo facultó para determinar los elementos del tributo, atribuciones que, posteriormente, fue extendida por la Ley 84 de 1915 a las demás entidades territoriales del nivel municipal, así: “Artículo 1°.
Los concejos municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que les confiere el artículo 169 de la Ley 4° de 1913 El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. Radicado N° 23-001-33-33-003-2022-00159-01 5 Las que le fueron conferidas al Municipio de Bogotá por el artículo 1 de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b) del mismo artículo, siempre que las asambleas departamentales les hayan concedido o les concedan en lo sucesivo dichas atribuciones.
( )” En virtud de lo anterior, los municipios están autorizados para adoptar el referido impuesto en su jurisdicción y determinar sus elementos esenciales, al respecto, el H. Consejo de Estado en sentencia de fecha 18 de octubre de 2018, en el proceso radicado con el número 44001 23 33 000 2013 00153 01 (22892) indicó: “Ahora, en cuanto al acto previo a la determinación del tributo, en casos similares esta Sala ha manifestado que en los impuestos en los cuales el contribuyente no tiene la obligación formal de declarar, no es aplicable el procedimiento de liquidación de aforo, pero la Autoridad Fiscal sí debe emitir un acto previo a la determinación del tributo, de tal forma que el administrado pueda discutir los elementos de la obligación tributaria previo a su cobro y, en este sentido, se le garantice el debido proceso.
Al respecto esta Corporación ha señalado: En un caso en el que se discutía si antes de liquidar oficialmente el tributo, la Administración debía expedir un emplazamiento para declarar, la Sala precisó que cuando no exista la obligación de declarar, no es viable el procedimiento de aforo, porque éste supone la omisión de dicho deber formal.
Al respecto, la Sala señaló: “Como se advierte, el artículo 8º del Acuerdo 023 de 2008 expresamente dispone que los sujetos pasivos, a quienes no se les factura el servicio, no están obligados a presentar declaración privada. En otras palabras, en Uribía no existe la obligación formal de declarar el impuesto de alumbrado público. En esas condiciones, la Sala advierte que en el sub examine, contrario a lo sostenido por la demandante, no resulta procedente el proceso de aforo, toda vez que es un trámite particular dirigido contra quienes, estando obligados a presentar declaraciones tributarias, omitan su cumplimiento, por tanto, si en el ordenamiento local no está prevista la obligación de declarar el tributo, frente a éste, el proceso de aforo se torna improcedente”.
( ) 5.3. Caso concreto Con la demanda se pretende que se declare la nulidad de los actos administrativos Resolución No. 101 de julio de 1 de 2021, Resolución No. 091 de junio de 2021 y Resolución No. 140 de septiembre de 2021, mediante los cual se liquidó el impuesto de alumbrado público del periodo de mayo de 2019 a febrero de 2020, y de abril de 2021 a septiembre de 2021, por valor de Diecinueve Millones Seiscientos Sesenta y Cinco Mil Doscientos Cuatro pesos ($19.665.204), así como el que decidió el recurso de reconsideración, Resolución No. 216 de 4 de octubre de 2021, que confirmó en todas sus partes los citados actos.
Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, solicita que se declare que no hay lugar al cobro del impuesto de alumbrado público por el periodo de mayo de 2019 a febrero de 2020 y de abril de 2021 a septiembre de 2021; además, se ordene a efectuar la devolución de todas las sumas de dinero que indebidamente haya ordenado embargar y cobrar a la demandante.
El juez de instancia accedió a las pretensiones de la demanda, pues consideró que una vez revisada la actuación realizada por el ente territorial se advierte que previo a la expedición de las resoluciones de liquidaciones oficiales, ampliamente referenciadas, no se profirió acto donde expusieran las razones por las que consideraba a Telefónica SA.ESP.
BIC, como sujeto pasivo del impuesto, indicara la base gravable, el hecho gravado y la tarifa a aplicar; hecho que corrobora con la respuesta dada por la administración al recurso de reconsideración interpuesto, en tanto ratifica que la administración no estaba obligada a realizar actuación alguna previa a la liquidación oficial del impuesto de alumbrado público; sin que pueda entenderse satisfecho esa garantía constitucional por haberse interpuesto el recurso de reconsideración frente aquella decisión. Radicado N° 23-001-33-33-003-2022-00159-01 6 Por lo anterior, la entidad demandada interpone recurso de apelación indicando, que, el municipio de Ayapel no debe iniciar ninguna diligencia e investigación para establecer si el contribuyente estimó de forma correcta el valor a pagar del impuesto, o si ha omitido su presentación de declaración porque, pues, es la administración quien establece el monto a cancelar y la fecha en que debe realizarlo; por lo que concluye que, el impuesto de alumbrado público al no poseer fases previas de participación y declaración del contribuyente no puede derivar en emplazamientos por parte de la administración, sin que se entiende inexistente la violación al debido proceso.
En razón a lo anterior, y de la verificación del expediente se encuentra acreditado que el procedimiento adelantado por la parte demandada municipio de Ayapel, a fin de efectuar la liquidación y cobro del impuesto de alumbrado público a cargo de Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP BIC – Telefónica por el periodo correspondiente de mayo de 2019 a febrero de 2020, y de abril de 2021 a septiembre de 2021, se efectuó a través de las liquidaciones oficiales del impuesto realizadas en los actos administrativos demandados Resolución No. 101 de julio de 1 de 2021, Resolución No. 091 de junio de 2021 y Resolución No. 140 de septiembre de 20213, así como la Resolución No. 216 de 4 de octubre de 20214, que resolvió la reconsideración incoada por la entidad demandante.
Es de señalar que la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la sentencia proferida el 18 de octubre de 2018, en el proceso radicado con el número 44001 23 33 000 2013 00153 01 (22892), expone que en relación con el acto previo a la determinación del tributo, en casos similares al presente, la Corporación ha manifestado que en los impuestos en los cuales el contribuyente no tiene la obligación formal de declarar, no es aplicable el procedimiento de liquidación de aforo, pero la Autoridad Fiscal sí debe emitir un acto previo a la determinación del tributo, de tal forma que el administrado pueda discutir los elementos de la obligación tributaria previo a su cobro y, en este sentido, se le garantice el debido proceso.
Descendiendo al caso en concreto, se observa que el municipio de Ayapel expidió actos administrativos dentro del procedimiento de fiscalización y determinación del impuesto de alumbrado público, empero previo a la expedición de la liquidación oficial del impuesto correspondiente al periodo de mayo de 2019 a febrero de 2020, y de abril de 2021 a septiembre de 2021, omitió garantizar a Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP BIC – Telefónica, la oportunidad de controvertir los elementos esenciales de la obligación tributaria vertida en la liquidación, infringiendo el derecho fundamental al debido proceso de la empresa demandante, en tanto el recaudador no informó las razones por las cuales consideraba que aquella se encontraba obligada a pagar el tributo.
Ahora bien, los argumentos de la parte recurrente donde alega que, el municipio de Ayapel no debe iniciar ninguna diligencia e investigación para establecer si el contribuyente estimó de forma correcta el valor a pagar del impuesto, o si ha omitido su presentación de declaración, no se ajustan a los presupuestos jurisprudenciales establecidos para la salvaguarda del derecho al debido proceso, en relación con la emisión de un acto previo que otorga la oportunidad al presunto contribuyente de controvertir la calidad endilgada o los factores de cuantificación del tributo.
Por lo que no podría considerase que omitir el requerimiento previo le permita al contribuyente controvertir las normas en que se fundamenta la liquidación del tributo, la calidad de sujeto pasivo de la obligación, las condiciones en que fue liquidado y las pruebas que respaldan que el destinatario de la liquidación se subsume en la normativa que le faculta al municipio a liquidarle y cobrarle el impuesto, de conformidad con lo indicado en la pauta normativa y jurisprudencial de esta sentencia. En ese sentido, no son admisibles los argumentos de la parte demandada en el recurso de alzada respecto a la actuación administrativa adelantada por la administración para el requerimiento previo a la liquidación oficial del impuesto de alumbrado público, y en ese orden no prospera el 3 PDF 01 (Pág. 39– 53).
Expediente digital, cuadernillo de primera instancia. 4 PDF 01 (Pág. 55-78). Expediente digital, cuadernillo de primera instancia. Radicado N° 23-001-33-33-003-2022-00159-01 7 cargo, puesto que, se reitera, que la garantía del debido proceso imponía al municipio de Ayapel el deber de otorgar la posibilidad de conocer las razones por las cuales consideraba que Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP BIC – Telefónica, se encontraba obligada a pagar dicho tributo.
Así las cosas, en mérito de lo discurre se impone a la Sala confirmar la sentencia de primera instancia que concedió las pretensiones. 5.4. Costas. La Sala no condenará en costas a la parte apelante, en la medida en que no se probó su causación. Esto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365.85 del CGP.
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha de nueve (9) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024), dictada por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se concedieron las pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: SIN COSTAS en segunda instancia, conforme lo indicado en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia. Se deja constancia de que la anterior providencia se discutió y aprobó en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx