TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, veintiséis (26) de marzo de dos mil veintiséis (2026) MEDIO DE CONTROL: ACCIÓN DE REPETICIÓN DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL CESAR DEMANDADO: VIRGINIA CRUZ DE GÓMEZ RADICADO: 20-001-33-33-001-2017-00296-01 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO Procede esta Corporación a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar, adiada 5 de diciembre de 2022, que negó las pretensiones de la demanda.
II.- ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES En ejercicio de la acción de repetición, el Ministerio de Educación por conducto de apoderado judicial solicitó que se declarara responsable civil y patrimonialmente a la señora VIRGINIA CRUZ DE GÓMEZ por la condena judicial proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar que condenó a la entidad al pago de la sanción moratoria por pago extemporáneo de las cesantías de la señora Dinalda Baños Gómez.
Como consecuencia de lo anterior solicitó condenar al pago de $11.264.003 correspondiente a lo pagado a la señora Dinalda Baños Gómez equivalente al 50% de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo del Cesar y cancelada por la entidad. De igual manera solicitó la indexación de la condena impuesta, el pago de intereses moratorios y la condena en costas. 2.2.- HECHOS Los fundamentos fácticos de las pretensiones son los siguientes: La señora Dinalda Baños Gómez solicitó el reconocimiento y pago de cesantías correspondientes a los servicios prestados como docente al servicio de la Secretaría Acción de Repetición Rad. 20001333300120170029601 Sentencia segunda instancia 2 de Educación de Valledupar, la cual, fue reconocida mediante la Resolución No. 997004 del 23 de diciembre de 2011 por la entonces secretaria de educación del municipio de Valledupar, VIRGINIA CRUZ DE GÓMEZ.
El reconocimiento y pago se realizó de manera extemporáneo porque el acto administrativo que reconoció las cesantías parciales fue proferido con 259 días de mora y por tal razón el Tribunal Administrativo del Cesar mediante sentencia del 21 de agosto de 2014 condenó al pago de sanción moratoria por 309 días de mora, acorde con la Ley 1071 de 2006.
La señora Baños Gómez el 11 de mayo de 2015 solicitó al departamento del Cesar el pago del 50% de la condena impuesta en cuantía de $10.600.000 ya que la otra mitad fue reconocida por la Fiduprevisora. El departamento del Cesar a través de la Resolución 002903 del 27 de julio de 2015 dispuso el pago del fallo judicial y finalmente se le pagó a la señora Dinalda Baños Gómez la suma de $11.264.003 mediante comprobante de egresos No. 10394 del 30 de julio de 2015.
Mediante acta 030 del 21 de enero de 2016 el Comité de Conciliación de la entidad decidió demandar en repetición a la señora Virginia Cruz quien fungió como Secretaria de Educación Departamental desde el 7 de febrero de 2011 hasta el 1 de enero de 2012.
2.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDADA La demandada contestó la demanda y se opuso a las pretensiones elevadas por la parte actora; alegó que en ejercicio de sus funciones no desplegó ninguna conducta dolosa o gravemente culposa. Señaló que no era competente para efectuar ningún pago de cesantías porque para ello existía una oficina encargada de ese trámite y por ello no incurrió en mora alguna.
Propuso la excepción de fondo denominada “la conducta de la señora es asimilada a las consideradas como culpa leve, porque aunque fungió como Secretaria de Educación en la entidad hay otros funcionarios que se encargaban de dicha función y ella se limitó a revisar para la firma la Resolución 007004 que ordenó el pago de la cesantía, de manera que no puede responder sino por culpa grave.
2.4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Primero Administrativo de Valledupar, mediante sentencia del 5 de diciembre de 2022 negó las pretensiones de la demanda. En el fallo se analizaron los requisitos exigidos en la norma para la prosperidad del medio de control de repetición para luego proceder al estudio de cada uno de ellos.
Acción de Repetición Rad. 20001333300120170029601 Sentencia segunda instancia 3 Señaló que se acreditó debidamente, la existencia de la condena, el pago realizado a la señora Dinalda Baño Gómez y la condición de funcionaria pública de la demandada aspectos que no admiten discusión. En relación la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa afirmó que no se allegaron pruebas suficientes para demostrar este aspecto porque ninguno de los documentos aportados da cuenta de este aspecto ya que no se indicaron las condiciones que rodearon la expedición del acto administrativo de reconocimiento y pago tardío de las cesantías ni algún elemento que permita inferir que su actuación fue con dolo o culpa grave a la luz de lo establecido en el artículo 63 del Código Civil.
Aseguraron que las pruebas no permiten concretar si el actuar de la funcionaria encuadra en una omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, desprovista de un mínimo de cuidado y diligencia en el cumplimiento de sus deberes por cuanto la Secretaría de Educación debía elaborar el acto administrativo y éste debía ser aprobado por el Fondo, pero no se logró establecer cuándo fue elaborado, si se remitió oportunamente o si el retardo se presentó por causa imputable a la demandada.
Así dijo la providencia: “En este punto a fin de analizar si el daño es imputable a la demandada, a través de la conducta dolosa o gravemente culposa, resulta pertinente invocar el precepto contenido en el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, que fue derogado por la Ley 1955 de 2019, pero que para la época de los hechos, se encontraba vigente: “ARTÍCULO 56.
Racionalización de trámites en materia del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. Las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial”. (Subraya del Despacho) Bajo este planteamiento normativo, salta a la vista la carencia en el proceso de una prueba que de cuentas de cuándo la Secretaria de Educación Departamental, Señora Cruz de Gómez, envió el proyecto de la Resolución de reconocimiento de la prestación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para su eventual aprobación, puesto que no puede desatenderse que si bien estas secretarías actúan bajo las facultades conferidas por el citado fondo, este es un requisito sine quanon para el reconocimiento, que no puede relevarse ya que en fin últimas quien cancela las cesantías y prestaciones en general de los docentes, es el pluricitado fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, y es por eso que debe aprobar el proyecto.
Tanto así, que la demandada dentro del sustento de la excepción denominada “La conducta de la Señora es asimilada a aquellas consideradas como culpa leve”, propuesta en su defensa en la contestación de la demanda, encuadra como culpa leve su actuar, al manifestar que no Acción de Repetición Rad. 20001333300120170029601 Sentencia segunda instancia 4 guardaba intención para desatender las funciones propias de su cargo, y que, tan pronto le llegaba la resolución de prestaciones sociales para su firma, lo hacía de inmediato y seguidamente lo enviaba a FIDUPREVISORA, quien es la entidad encargada de realizar el pago de las cesantías.
Este aspecto le imprime una incertidumbre probatoria al proceso, como quiera que posiblemente la secretaria de educación elaboró el proyecto de manera oportuna y el fondo de prestaciones envió su aprobación tardíamente, o viceversa; en síntesis, ante una concurrencia de responsabilidades para el reconocimiento de las cesantías de los docentes, no existe en este caso, certeza que permita evidenciar dónde radicó la tardanza que dio lugar a la condena por sanción moratoria, y actual daño para esta litis.
De esta forma, pese al requerimiento probatorio adicional que oficiosamente realizó el Despacho para llegar a la verdad, prevalece la orfandad probatoria sobre ese punto, el cual resultaba ser de suma importancia para demostrar el dolo en la conducta asumida por la Señora Virginia Cruz de Gómez, y tal carencia no nos deja otro camino que desestimar las pretensiones de la demanda”. 2.5.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN La parte demandante se mostró inconforme con el fallo de primera instancia por cuanto al analizar el elemento subjetivo de la repetición se limitó a determinar si la señora Virginia Cruz de Gómez había actuado con dolo, circunscrito a que la parte actora no probó que la secretaria de educación había enviado el proyecto de acto administrativo al Fomag para su eventual aprobación por fuera del término de 15 días, pero no se estudió la culpa grave y los casos en que ésta se presume, lo que conllevó a un análisis parcial del aspecto subjetivo.
Manifestó que en el proceso se acreditó la culpa grave de la agente porque la sentencia que condenó al pago de la sanción moratoria da cuenta de que la señora Cruz de Gómez en forma manifiesta y sin excusa alguna incurrió en retraso en la expedición de la resolución que ordenaba el pago de las cesantías. Señaló que acorde con las normas sobre reconocimiento de cesantías es claro que la secretaría de educación cuenta con un término de 15 días para expedir el acto de reconocimiento y aquí lo hizo después de ocho meses de radicada la solicitud.
De esta manera la conducta omisiva y culposa propia de quien desatiende los asuntos que le son confiados por inobservancia de las normas jurídicas que establecen los términos para resolver peticiones raya en la denominada culpa grave prevista en el inciso 2 del artículo 4 y el artículo 6 de la Ley 678 de 2001. Solicitó condenar a la demandada porque su actuar encuadra en la conducta gravemente culposa descrita en el numeral 1 del artículo 6 de la Ley 678 de 2002 al no actuar con diligencia y emitir el proyecto o acto administrativo dentro de los 15 días señalados en la ley 1071 de 2006.
Adujo que lo señalado por el juez de primera instancia invirtió la carga de la prueba porque es a la demandada que corresponde probar si elaboró el proyecto de acto administrativo dentro del término de ley, o si existió una causa jurídicamente atendible que impidió la observancia del mismo. Acción de Repetición Rad. 20001333300120170029601 Sentencia segunda instancia 5 Finalmente indicó que la conducta de la señora Cruz de Gómez generó costos económicos para el ente departamental tipificándose su actuar con culpa grave, por lo cual debe revocarse la decisión y conceder las pretensiones de la demanda.
III. TRAMITE PROCESAL Mediante auto del 14 de agosto de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar. En virtud de que la apelación incoada se presentó en vigencia de la Ley 2080 de 2021, y en la medida que no se decretaron pruebas en segunda instancia, no se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, a tenor de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 247 de la referida norma.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público no rindió concepto al interior de este proceso. V. CONSIDERACIONES Al no advertirse en este momento procesal ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 5 de diciembre de 2022. 5.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la época de presentación de la demanda, es competente esta Corporación para conocer en segunda instancia de la apelación presentada contra la sentencia dictada en el presente asunto.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico se contrae a determinar si se encuentran probados los elementos fácticos y jurídicos para repetir contra la señora VIRGINIA CRUZ DE GÓMEZ quien fungía como Secretaria de Educación del Municipio de Valledupar, la condena impuesta al Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por sanción moratoria respecto del reconocimiento y pago extemporáneo de las cesantías reclamadas por Dinalda Baños Gómez. 5.3.
PRUEBAS Las pruebas allegadas al expediente que resultan relevantes para resolver son: Copia de la Resolución 2903 del 27 de julio de 2015 que autorizó el pago de la sentencia a favor de la señora Dinalda Baños Gómez Acción de Repetición Rad. 20001333300120170029601 Sentencia segunda instancia 6 Certificación expedida por la Tesorería del departamento del Cesar en la que consta que se le pagó a la señora Baños Gómez la suma de $11.264.003 mediante egreso 10394 del 30 de julio de 2015 Comprobante de Egreso 10394 por valor de $11.264.003 a favor de la señora Dinalda Baños Gómez.
Certificado laboral de Virginia Cruz de Gómez en el que consta que trabajó desde el 7 de febrero de 2011 hasta el 1 de enero de 2012 como Secretaria de Educación de la Gobernación del Cesar, copia del nombramiento y acta de posesión. Acta del Comité de Conciliación de la Gobernación del Cesar No. 030 del 21 de enero de 2016 en la cual se recomendó iniciar acción de repetición contra la señora Cruz de Gómez.
Copia de la Resolución 07004 del 23 de diciembre de 2011 mediante la cual se reconoció la cesantía parcial a la señora Dinalda Baños Gómez. Copia del oficio CSEDex No. 2661 del 17 de julio de 2012 mediante el cual se negó a la señora Baños Gómez el pago de la sanción moratoria. Copia de algunas piezas procesales y de la providencia del 28 de enero de 2013 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar en el proceso 01 2012 00338 demandante Dinalda Baños Gómez Vs Fomag y otros y copia de la decisión del 21 de agosto de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar que condenó al pago de la sanción moratoria deprecada.
5.4. MARCO LEGAL Y JURISPRUDENCIAL La Ley 678 de 2001 definió la repetición como una acción de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o exservidor público o particular investido de función pública que, como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa, haya dado lugar al reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
El artículo 142 de la Ley 1437 de 2011 dispone: “ARTÍCULO 142. REPETICIÓN. Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.
La pretensión de repetición también podrá intentarse mediante el llamamiento en garantía del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública”. Acción de Repetición Rad. 20001333300120170029601 Sentencia segunda instancia 7 La repetición está instituida para la protección del patrimonio estatal puesto que persigue el reintegro de los dineros que el Estado ha tenido que pagar por causa de la conducta dolosa o gravemente culposa de un servidor público o de un particular en ejercicio de funciones pública, para el reconocimiento de una indemnización. Es necesario aclarar que los hechos y actos ocurridos en vigencia de la Ley 678 de 2001, tenían un régimen integrado por varias disposiciones tanto sustanciales como procesales de manera que en esos eventos las normas sustanciales aplicables para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público, que es la que constituye la fuente de su responsabilidad patrimonial frente al Estado, es decir, que debe remitirse directamente al criterio de culpa grave y dolo que plantea el Código Civil.
El Consejo de Estado, a través de varios pronunciamientos1 ha establecido los elementos requeridos para que prospere la repetición contra los agentes o servidores públicos que con su conducta dan lugar a la imposición de condenas contra el Estado. Al analizarlos, ha considerado que los tres primeros requisitos son de carácter objetivo y están sometidos a las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda; en tanto que el último de ellos, es de carácter subjetivo y está sometido a la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la acción u omisión determinante de la responsabilidad del Estado que generó el pago a su cargo y por cuya recuperación se adelanta la acción de repetición2.
Los elementos necesarios y concurrentes son i) la calidad de agente del Estado y el que su conducta sea determinante en la condena, ii) la existencia de una condena judicial, conciliación, transacción o cualquier forma de terminación de conflictos que de lugar al nacimiento de una obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado3; iii) el pago efectivo realizado por el Estado4 y iv) La cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa, acorde con las normas que para el momento de los hechos sean aplicables. 1 Sobre el tema pueden consultarse las siguientes sentencias: 27 de noviembre de 2006, expediente: 22099; 6 de diciembre de 2006, expediente: 22056; 3 de octubre de 2007, expediente: 24844; 26 de febrero de 2009, expediente: 30329; 13 de mayo de 2009, expediente: 25694; 28 de abril de 2011, expediente: 33407, entre otras. 2 Sentencia de 28 de abril de 2001, expediente: 33407. 3 Al respecto puede consultarse la sentencia del 8 de noviembre de 2007, expediente: 30327. 4 El artículo 232 del Código de Procedimiento Civil dispone que en los eventos en que se trate de probar el pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito será apreciado como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las circunstancias especiales en que tuvo lugar el mismo, haya sido imposible obtenerlo, o que su valor y la calidad de las partes justifiquen tal omisión, situación que no es común debido a la prudencia y diligencia que todas las personas acostumbran observar en sus relaciones jurídicas.
Acción de Repetición Rad. 20001333300120170029601 Sentencia segunda instancia 8 Sobre este último tópico, la doctrina ha puntualizado: “A partir de la entrada en vigencia de la Ley 678 de 2001, se trató de crear un concepto de culpa grave y de dolo que se ajustara a la lógica del derecho administrativo, que encuentra su fundamento en el principio de legalidad, según el cual los servidores públicos deben estar al servicio del Estado y de la comunidad y responden por la infracción de las leyes y la Constitución, y por omisión o extralimitación de sus funciones.
Así, en los artículos 5° y 6° de la ley se definieron el dolo y la culpa grave y se consagraron una serie de hipótesis en las que se presumía que la conducta del agente estaba precedida de una de esas dos modalidades. De este modo, según el artículo 5° existe dolo “cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio”, y se presume la existencia del mismo en los siguientes casos: 1.
Obrar con desviación de poder. 2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento. 3. Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración. 4.
Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 5. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial. De otro lado, la ley en su artículo 6° señaló que el servidor público incurriría en culpa grave “cuando el daño es consecuencia de una infracción directa de la Constitución o la ley, o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”6.”-Sic para lo transcrito-.
Tanto el Consejo de Estado7 como la Corte Constitucional8 se han pronunciado sobre el tema señalando que, al establecer si se obró con culpa grave o del dolo, el juez además de lo dispuesto en el Código Civil, debe tener en cuenta lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política sobre la responsabilidad de los servidores públicos, la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos y los conceptos de buena y mala fe, que están contenidos en la Constitución Política9 y en la ley, todo ello con el fin de analizar de manera ponderada la conducta del agente porque no cualquier equivocación, error de juicio, o actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, implica per ser que se deduzca responsabilidad, sino que es necesario comprobar el dolo o la culpa grave del funcionario.
Los presupuestos procesales de la acción de repetición han sido compilados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-354 de 2020, en la que basándose del precedente jurisprudencial trazado por el Consejo de Estado sobre la materia, estableció: “En la presente ocasión, a partir de las anteriores consideraciones, fundadas en la jurisprudencia del Consejo de Estado y en los precedentes de esta corporación, es posible establecer unos presupuestos constitucionales que fijan el ámbito de la acción de repetición y el marco que gobierna la actuación de los funcionarios competentes para resolverla. - PRESUPUESTO 1: La prosperidad de la acción de repetición está determinada por la acreditación, por parte de la entidad demandante, de los siguientes supuestos ante el juez Acción de Repetición Rad. 20001333300120170029601 Sentencia segunda instancia 9 contencioso administrativo: (i) La existencia de una providencia judicial condenatoria, un acuerdo conciliatorio, una transacción o cualquier otro documento válido para finalizar un conflicto, en el que se le imponga al Estado la obligación de pagar una suma de dinero por haber causado un daño antijurídico;
(ii) La calidad del demandado como servidor del Estado o particular que cumplía funciones públicas para el momento en que ocurrió el daño antijurídico; (iii) El pago de la obligación dineraria al destinatario; y (iv) La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente a título de dolo o culpa grave. - PRESUPUESTO 2: La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente, a título de dolo o culpa grave, implica probar ante el juez contencioso administrativo que, al margen del análisis efectuado en la providencia de responsabilidad del Estado: (i) El daño antijurídico haya tenido su origen en una acción u omisión del demandado; y (ii) Que tal actuación, conforme a la normatividad vigente para la época en que se presentó el daño antijurídico: (a) estuvo dirigida a “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado” (dolo), o (b) es calificable como “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones” (culpa grave). - PRESUPUESTO 3: Las presunciones legales de dolo y culpa grave contempladas en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001: (i) No relevan a la entidad actora de probar ante el juez contencioso administrativo que (a) el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, y que (b) tal actuación se enmarca en alguno de los supuestos legales (i.e. desviación de poder o infracción manifiesta e inexcusable de una norma de derecho); y (ii) Ante la demostración de que la actuación del agente se enmarca en alguno de los supuestos legales, eximen a la entidad de acreditar que la acción u omisión estuvo dirigida a “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado”, o es calificable como “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones”. - PRESUPUESTO 4: A efectos de garantizar el derecho al debido proceso, en el trámite de repetición la valoración en torno a la existencia de dolo o culpa grave debe realizarse de manera integral, y para determinar la responsabilidad del agente, está excluida la posibilidad de extrapolar las conclusiones sobre la responsabilidad del Estado o del agente que puedan estar contenidas en la providencia condenatoria a la administración. Por consiguiente, el juez contencioso debe examinar todos los elementos de juicio allegados al proceso de repetición y realizar un análisis totalmente independiente, en el cual el demandado tenga la oportunidad real de ejercer su defensa. - PRESUPUESTO 5: A fin de determinar si el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, así como si dicha actuación fue dolosa o gravemente culposa, el juez de lo contencioso administrativo debe valorar los aspectos propios de la gestión pública, tales como: (i) las funciones del agente contempladas en la ley y en el reglamento, o (ii) el grado de diligencia que le sea exigible al servidor en razón de los requisitos para acceder al cargo, la jerarquía del mismo en la escala organizacional o la retribución económica por los servicios prestados. - PRESUPUESTO 6: Una vez constatada la responsabilidad patrimonial del agente, el juez de lo contencioso administrativo deberá determinar el monto a reintegrar al Estado por parte del servidor, adoptando las previsiones respectivas para que la condena de repetición no se convierta en una decisión que, en razón de su desproporción, vulnere los derechos fundamentales por resultar una obligación excesiva, irredimible o contraria a la distribución de Acción de Repetición Rad. 20001333300120170029601 Sentencia segunda instancia 10 las cargas públicas.
Con tal propósito, sin entrar a analizar las condiciones subjetivas del funcionario, el operador jurídico debe: (i) Valorar el grado de participación del demandado en los hechos que dieron lugar al daño y las circunstancias objetivas de las relaciones entre los funcionarios y la administración, pues puede ocurrir que: (a) la responsabilidad sea atribuible a múltiples personas debido a la distribución de funciones y jerarquías dentro de la institución pública;
(b) el perjuicio causado se derive en parte del riesgo inherente a la actividad de la entidad; o (c) el menoscabo se origine, entre otras razones, por fallas estructurales en los diseños de los procesos misionales de la administración; (ii) Tener en cuenta circunstancias atenuantes que, a pesar de no tener la entidad para modificar la calificación de la actuación del agente como dolosa o gravemente culposa, sí influyen en el monto del reintegro que debe efectuar el servidor, como sucede en los casos en que las acciones u omisiones que causaron el daño persiguieron un fin legítimo y no se realizaron de mala fe;
(iii) Precaver que el monto a reintegrar no sea mayor a la obligación impuesta al Estado, con lo cual, por ejemplo, el funcionario no debe asumir los intereses que se causen desde la ejecutoria de la sentencia condenatoria hasta su efectivo pago por parte de la administración; e (iv) Identificar el verdadero valor del daño atribuible al agente, ya que, en algunas ocasiones, la condena al Estado puede verse seriamente incrementada por factores ajenos a la voluntad del servidor y que, por ello, no le resultan imputables.
Por consiguiente, debe evitarse que el servidor asuma: (a) las consecuencias de la demora en la resolución del proceso judicial en el que se determinó la responsabilidad de la administración; o (b) el pago de elementos de la reparación que tengan un objetivo mayor al resarcimiento del perjuicio concreto que causó el agente, como ocurre con medidas de no repetición dirigidas a superar problemáticas institucionales.
Del mismo modo, debe tenerse en cuenta que no siempre todo el valor del daño es susceptible de trasladarse al agente responsable a título de dolo o culpa grave, atendiendo a criterios de proporcionalidad en el ejercicio de la función pública y a la responsabilidad que cabe a quienes actúan a nombre del Estado. - PRESUPUESTO 7: En casos en los que existan dudas en torno a la forma en la que deba realizarse la imputación de la responsabilidad patrimonial al agente del Estado o en relación con la fijación del monto de la condena, la administración, a fin de determinar si promueve la pretensión de regreso, y el juez contencioso administrativo, al momento de resolver el caso, deben tener como criterios orientadores de su actuación que la acción de repetición tiene: (i) una naturaleza subsidiaria, subjetiva y sujeta a criterios de proporcionalidad, y (ii) una triple funcionalidad, a saber: resarcitoria, preventiva, y retributiva”. -Se resalta por fuera del texto original-.
5.5. CASO CONCRETO La inconformidad del apelante se centró en que a su juicio si se probó que la demandada actuó con culpa grave, porque el incumplimiento del término establecido en la ley para la expedición del acto de reconocimiento de las cesantías configura una omisión en el cumplimiento de los deberes funcionales asignados a la Secretaria de Educación Por otra parte, el juez de primera instancia señaló que no se acreditó el elemento subjetivo porque si bien se adujo que el demandado actuó con negligencia por no aplicar los términos previstos en la ley para el reconocimiento de las cesantías, lo Acción de Repetición Rad. 20001333300120170029601 Sentencia segunda instancia 11 cierto es que ninguna de las pruebas permitió conocer las circunstancias que rodearon la expedición del acto administrativo que dio lugar a la condena impuesta.
Para la Sala, las pruebas obrantes en el plenario no permiten conocer cuál fue la actuación de la demandada o las circunstancias que llevaron al incumplimiento de los términos legales para el reconocimiento de las cesantías o si la demandada participó en ellas, porque únicamente se sabe a ciencia cierta que suscribió la resolución de reconocimiento de la prestación y ello no resulta suficiente teniendo en cuenta que el procedimiento utilizado para reclamar las cesantías involucra varios actores y debe agotar etapas que están a cargo de otras personas y de varias entidades que colaboran para materializar el pago de las cesantías a los docentes, razón por la cual debía probarse que su conducta fue la que dio origen a la condena por mora.
En efecto, según lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley 962 de 2005 norma que regía el trámite de reconocimiento de las cesantías, que fue modificada por la Ley 1955 de 2019, la solicitud era radicada ante la Secretaría de Educación correspondiente, quien debía elaborar el proyecto de acto administrativo y luego remitirlo al Fondo de Prestaciones para que allí fuera revisado y aprobado y luego sí proceder a suscribirlo, para lo cual contaba con un término de 15 días y posteriormente se devolvía al Fomag para su pago a través de la Fiduprevisora, el cual estaba supeditado a la disponibilidad presupuestal y al turno correspondiente, como lo corroboró la copia de la Resolución 07004 del 23 de diciembre de 2011 mediante la cual se reconoció la cesantía parcial a la señora Dinalda Baños Gómez que en sus consideraciones consignó: De esta manera para la época existía un trámite dispendioso de elaboración- aprobación-suscripción del acto administrativo que implicaba que en los eventos en que debían hacerse correcciones el término de 15 días no alcanzara a ser cumplido por el ente territorial, siendo esta la razón por la cual el legislador introdujo modificaciones a través de la Ley 1955 de 2019 para agilizar todo el tema del reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes, tema que durante varios años ha presentado problemas por el volumen de usuarios que tienen que atender.
Ahora bien, no admite discusión la necesidad de acreditar, además de los otros elementos exigidos para la procedencia de la acción de repetición, la cualificación de la conducta dolosa o gravemente culposa del funcionario demandado, por ser este mandato legal contentivo de una medida protectora de quienes se vinculan Acción de Repetición Rad. 20001333300120170029601 Sentencia segunda instancia 12 como servidores públicos, ya que como antes se dijo, no cualquier yerro puede dar lugar a la repetición. Acorde con lo anterior, se considera que la parte actora no cumplió con la carga de la prueba ya que no hizo el más mínimo esfuerzo por dar soporte a sus pretensiones, lo cual se percibe como el cumplimiento simplemente formal de las directrices impartidas en el Ministerio acerca de los criterios para adelantar la repetición contra algunos funcionarios, razón para que se apliquen las consecuencias previstas en la ley.
De otro lado, en el recurso de apelación se aludió a que hubo culpa grave porque ella se presume cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la Ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones al tenor de lo dispuesto en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001. Al respecto debe indicarse que según lo ha señalado la misma Corte Constitucional en providencia arriba citada las presunciones de dolo y culpa grave previstas en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 no relevan a la entidad de probar ante el juez administrativo que el daño tuvo origen en una acción u omisión atribuible al demandado y que esa actuación se enmarca en alguno de los supuestos legales, pero en este caso no se probó siquiera la participación de la demandada en los hechos, mas allá de tener certeza de que suscribió el acto administrativo de reconocimiento de la prestación reclamada.
Ahora bien, el impugnante señaló que en la providencia de primera instancia de invirtió la carga de la prueba porque correspondía a la demandada probar que si elaboró el proyecto de acto administrativo dentro del término de ley, o que existió una causa jurídicamente atendible que impidió la observancia del mismo, pero tal argumento no es correcto en la medida en que como antes se indicó la existencia de una presunción no releva a la entidad de la obligación de probar los supuestos de hecho de las normas que invoca.
Corolario de lo expuesto, no están llamados a prosperar los argumentos de la apelación por no haberse acreditado los elementos exigidos para la procedencia de la acción de repetición.
5.6. CONDENA EN COSTAS No habrá condena en costas, habida cuenta que no aparece de que se hubiesen causado, tal como lo exige el numeral 8º del artículo 365 del CGP5, aplicable en materia contencioso – administrativa, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA6. 5 “Art. 365.- En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos e que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8.
Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 6 Art. 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
Acción de Repetición Rad. 20001333300120170029601 Sentencia segunda instancia 13 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia adiada 5 de diciembre de 2022, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar, acorde con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la providencia se remitirá el proceso al juzgado de origen, dejando las constancias correspondientes en el SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Éste proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No.29. MARIA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado Firmado Por: Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Acción de Repetición Rad. 20001333300120170029601 Sentencia segunda instancia 14 Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 850f93458cb57a6471f7460fdfbac1183b2d26812bcb04ad97f3f3721a566b24 Documento generado en 26/03/2026 11:54:16 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://firmaelectronica.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica