TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, diecinueve (19) de marzo de dos mil veintiséis (2026) MEDIO DE CONTROL: ACCIÓN DE REPETICIÓN DEMANDANTE: NACIÓN MINISTERIO DE EDUCACIÓN DEMANDADO: LUIS CARLOS MATUTE DE LA ROSA RADICADO: 20-001-33-33-001-2023-00376-01 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO Procede esta Corporación a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar, adiada 14 de noviembre de 2024, que negó las pretensiones de la demanda.
II.- ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES En ejercicio de la acción de repetición, el Ministerio de Educación por conducto de apoderado judicial solicitó que se declarara responsable civil y patrimonialmente al señor Luis Carlos Matute de la Rosa por la condena judicial proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar que condenó a la entidad al pago de la sanción moratoria por pago extemporáneo de las cesantías de la señora Rosa María Suárez González.
Como consecuencia de lo anterior solicitó condenar al pago de $15.031.936 correspondiente al valor de la condena impuesta por el Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar y cancelada por la entidad. De igual manera solicitó la indexación de la condena impuesta, el pago de intereses moratorios y la condena en costas. 2.2.- HECHOS Los fundamentos fácticos de las pretensiones son los siguientes: El 3 de marzo de 2016 la señora Rosa María Suárez Gonzáles solicitó el reconocimiento y pago de cesantías correspondientes a los servicios prestados Acción de Repetición Rad. 20001333300120230037601 Sentencia segunda instancia 2 como docente al servicio de la Secretaría de Educación de Valledupar, la cual, fue reconocida mediante la Resolución No. 1002 del 6 de octubre de 2016 suscrita por el entonces secretario de educación del municipio de Valledupar, Luis Carlos Matute de la Rosa.
El reconocimiento y pago se realizó de manera extemporáneo porque no se atendió lo dispuesto en la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado identificada con el radicado SE-SUJ-SII-012-2018, notificada el 10 de agosto de 2018. En consecuencia, mediante sentencia ejecutoriada el 8 de octubre de 2020 el Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar condenó a la entidad al pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.
Finalmente señaló que el pago de la condena fue realizado el 28 de julio de 2021 a la señora Rosa María Suárez González.
2.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDADA El demandado contestó la demanda y se opuso a las pretensiones elevadas por la parte actora; alegó que en ejercicio de sus funciones no desplegó ninguna conducta dolosa o gravemente culposa. Señaló que no era competente para efectuar ningún pago de cesantías, razón por la cual carecía de legitimación en la causa por pasiva.
Insistió en que no hay prueba de dolo o culpa grave en su actuación y por tanto no hay lugar a que se declare responsable civil y patrimonialmente. Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa porque su actuación se limita a expedir el acto administrativo y en ello actúa por delegación del Fomag; inexistencia de prueba sobre actuación dolosa o gravemente culposa, inexistencia de responsabilidad civil y patrimonial y genérica.
2.4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Décimo Administrativo de Valledupar, mediante sentencia del 14 de noviembre de 2024 negó las pretensiones de la demanda. En el fallo se analizaron los requisitos exigidos en la norma para la prosperidad del medio de control de reparación directa para luego proceder al estudio de cada uno de ellos.
En primer lugar, señaló que no se aportó copia de la sentencia en la cual se impuso la condena pero dicho acto se suplió con la captura de pantalla del proceso adelantado ante el juzgado Tercero Administrativo de Valledupar y en cuanto a la calidad de servidor público que tampoco se allegó prueba de tal calidad, afirmó que ello no fue negado por el demandado en su contestación y además la Resolución de reconocimiento de las cesantías pagadas extemporáneamente fue suscrita por el señor Matute de la Rosa.
Acción de Repetición Rad. 20001333300120230037601 Sentencia segunda instancia 3 De igual manera encontró acreditado el pago con la certificación aportada suscrita por la Coordinadora de Nomina de la Dirección de Prestaciones Económicas del Magisterio. No ocurrió igual con el aspecto subjetivo porque efectuado el análisis de la conducta a la luz de las presunciones legales del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, respecto de lo cual manifestó que “no basta con alegar por parte del Estado que la conducta del servidor o exservidor se cometió con dolo o culpa grave porque sobre ella reposa una presunción legal, sino que debe probar el supuesto de hecho en que se apoya dicha presunción”.
Consideró que no se allegó prueba suficiente para demostrar la imputación a título de culpa o dolo que se le atribuye a la conducta del demandado porque ninguno de los documentos aportados da cuenta de este aspecto ya que no se indicaron las condiciones que rodearon la expedición del acto administrativo de reconocimiento y pago tardío de las cesantías ni algún elemento que permita inferir que su actuación fue con dolo o culpa grave.
Así dijo la providencia: “En efecto, al valorar el escaso material probatorio recaudado en el plenario, de cara a probar este requisito, el despacho encuentra que ni el pantallazo del Sistema de Consulta de Procesos Nacional Unificada de las actuaciones registradas del radicado 20001333300320170024600, ni la copia del Acuerdo No. 003 de diciembre 29 de 2022 del Comité de Conciliación y Defensa Judicial del Ministerio de Educación, como tampoco la certificación expedida por dicho Comité, en las que edifica el actor sus pretensiones de repetición, hacen alusión a la conducta en concreto del demandado, esto es, nada dice sobre las condiciones que rodearon la expedición del acto administrativo de reconocimiento y pago tardío de las cesantías que originaron la condena, así mismo, que la demora en su elaboración obedeció a un error inexcusable de la norma (presunción del art 1 de la Ley 678 del 2001), que permita deducir que su actuación fue con dolo o culpa grave.
Dichas documentales solo permiten colegir, la primera, y a duras penas, la existencia del fallo condenatorio de fecha 22 de septiembre de 2020, proferido en primera instancia en contra de Nación/Ministerio de Educación Nacional dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Rosa María Suárez González, por la sanción moratoria de cesantías desde el día 28 de mayo de 2016 hasta el día 28 noviembre de 2016 (185 días), sin que se le haya atribuido en dicho registro alguna responsabilidad al demandado por dicha sanción, ya que ni siquiera menciona el acto administrativo que se declara nulo, ni quien lo expide.
Y, las otras dos, el Acuerdo No. 003 de diciembre 29 de 2022 del Comité de Conciliación y Defensa Judicial del Ministerio de Educación, y la Certificación del mismo Comité, solo establecen unos paramentos para que la entidad inicie la acción de repetición cuando el agente o ex agente incurra en una mora de más de 180 para la expedición del acto administrativo de reconocimiento y pago de cesantías, sin que dichos lineamientos suplan por si solos la carga de probar el dolo o culpa gravosa que se le endilga al agente dentro del proceso de repetición. el cual y según la jurisprudencia citada en supra, por ser un medio de control autónomo e independiente, el Juez “debe evaluar la conducta personal y subjetiva del sujeto pasivo de la litis, con apoyo en los medios de prueba oportuna, regular y debidamente allegados a este nuevo juicio.” Acción de Repetición Rad. 20001333300120230037601 Sentencia segunda instancia 4 En este orden, es claro para el despacho que el actor incumplió con el deber establecido en el artículo 167 de la ley 1564 de 201222, relacionado con demostrar los supuestos de hechos en que fundamenta su demanda, que, en este caso, consistía en demostrar el requisito de que la conducta dolosa y/o gravemente culposa del agente haya determinado el daño antijurídico por el cual se condenó judicialmente a Nación/Ministerio de Educación Nacional.
Por consiguiente, al no prosperar este requisito, y atendiendo que la excepción denominada “ inexistencia de prueba que demuestre la actuación dolosa o gravemente culposa por parte del señor Luis Carlos Matute de la Rosa, en su calidad de Secretario de Educación del Municipio de Valledupar, se sustentó precisamente en la falta de prueba de la modalidad de la conducta que se le imputaba al demandado dentro de este proceso, el despacho la declarará probada y, en consecuencia, denegará las pretensiones de la demanda”. 2.5.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN La parte demandante se mostró inconforme con el fallo de primera instancia. Luego de precisar los elementos de la acción de repetición manifestó que en este caso se cumplieron todos los requisitos exigidos para su procedencia, en especial lo relacionado con el incumplimiento de los términos legales establecidos para el reconocimiento de las cesantías definitivas de la docente Rosa María Suárez González, por parte del demandado.
Señaló que, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, y en desarrollo jurisprudencial reiterado, la administración tenía un término de quince (15) días hábiles para expedir el acto administrativo correspondiente, una vez presentada la solicitud, y de cuarenta y cinco (45) días hábiles adicionales para efectuar el pago.
No obstante, en el caso concreto, se produjo una mora superior a ciento ochenta (180) días, sin justificación alguna para tal dilación. Para el apelante, dicha conducta configura una omisión clara, deliberada e injustificable en el cumplimiento de los deberes funcionales asignados al Secretario de Educación, por ser el competente para el reconocimiento de la prestación y en consecuencia el llamado a garantizar el cumplimiento estricto de los términos establecidos por la normativa vigente.
Manifestó que no se trató de un simple error administrativo, sino que se evidenció el desconocimiento de lo dispuesto en la ley y la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de reconocimiento de sanción moratoria. Finalmente alegó que la conducta desplegada por el demandado se enmarca dentro de los supuestos de culpa grave consagrados en el artículo 6º de la Ley 678 de 2001, concretamente en la hipótesis de violación manifiesta de normas de derecho, al omitir sin justificación la emisión oportuna del acto administrativo requerido y permitir que se causara una sanción moratoria que, finalmente, debió ser asumida por el Ministerio de Educación Nacional con cargo a recursos públicos, es decir que el demandado fue negligente y además causó un perjuicio económico al Estado, con lo cual se configura el presupuesto subjetivo requerido para la prosperidad de la acción de repetición. Acción de Repetición Rad. 20001333300120230037601 Sentencia segunda instancia 5 III.
TRAMITE PROCESAL Mediante auto del 17 de julio de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Valledupar. En virtud de que la apelación incoada se presentó en vigencia de la Ley 2080 de 2021, y en la medida que no se decretaron pruebas en segunda instancia, no se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, a tenor de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 247 de la referida norma.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público no rindió concepto al interior de este proceso. V. CONSIDERACIONES Al no advertirse en este momento procesal ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 14 de noviembre de 2024. 5.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la época de presentación de la demanda, es competente esta Corporación para conocer en segunda instancia de la apelación presentada contra la sentencia dictada en el presente asunto.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico se contrae a determinar si se encuentran probados los elementos fácticos y jurídicos para repetir contra el señor Luis Carlos Matute de la Rosa quien fungía como Secretario de Educación del Municipio de Valledupar, la condena impuesta al Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por sanción moratoria respecto del reconocimiento y pago extemporáneo de las cesantías reclamadas por Rosa María Súarez González. 5.3.
PRUEBAS Las pruebas allegadas al expediente que resultan relevantes para resolver son: Copia de la solicitud de cesantías presentada el 7 de marzo de 2016 por la señora Suárez González y Resolución 010002 de 06 de octubre de 2016, expedida por el señor LUIS CARLOS MATUTE DE LA ROSA, en calidad de Secretario de Educación del municipio de Valledupar, en la que se le reconoce a la docente la suma de $ 167.372.091 por concepto de cesantías, notificada en la misma fecha y con constancia de ejecutoria el día 21 de octubre de 2016.
Acción de Repetición Rad. 20001333300120230037601 Sentencia segunda instancia 6 Captura de pantalla del sistema de Consulta de Procesos Nacional Unificada de las actuaciones registradas del radicado 20001333300320170024600, en la cual se registró la sentencia de primera instancia que condenó al Ministerio al pago de la sanción moratoria en cuantía equivalente a 185 días, a favor de la señora Rosa María Suarez González.
Certificación emitida por la Coordinadora de Nomina de la Dirección de Prestaciones Económicas del Magisterio, el día 22 de junio de 2023, en la cual consta el pago de la sanción mora en cuantía ($15.031.936) que se hizo efectivo el 2 de agosto de 2021. Copia de la solicitud de pago de la sanción mora presentada por la señora Rosa María Suarez González el día 15 de febrero de 2017 y respuesta negativa del 6 de marzo de 2017 proferida por las entidades competentes de su reconocimiento.
Copia de los requerimientos efectuados por la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación Nacional, al demandado para que aporte certificación laboral y otros documentos para analizar si procede la repetición. Copia del Acuerdo No 003 del 29 de diciembre de 2022 y de la Resolución No. 005743 del 12 de abril de 2023 expedidas por el Ministerio de Educación Nacional.
5.4. MARCO LEGAL Y JURISPRUDENCIAL La Ley 678 de 2001 definió la repetición como una acción de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o exservidor público o particular investido de función pública que, como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa, haya dado lugar al reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
El artículo 142 de la Ley 1437 de 2011 dispone: “ARTÍCULO 142. REPETICIÓN. Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.
La pretensión de repetición también podrá intentarse mediante el llamamiento en garantía del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública”. La repetición está instituida para la protección del patrimonio estatal puesto que persigue el reintegro de los dineros que el Estado ha tenido que pagar por causa de la conducta dolosa o gravemente culposa de un servidor público o de un Acción de Repetición Rad. 20001333300120230037601 Sentencia segunda instancia 7 particular en ejercicio de funciones pública, para el reconocimiento de una indemnización. Es necesario aclarar que los hechos y actos ocurridos en vigencia de la Ley 678 de 2001, tenían un régimen integrado por varias disposiciones tanto sustanciales como procesales de manera que en esos eventos las normas sustanciales aplicables para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público, que es la que constituye la fuente de su responsabilidad patrimonial frente al Estado, es decir, que debe remitirse directamente al criterio de culpa grave y dolo que plantea el Código Civil.
El Consejo de Estado, a través de varios pronunciamientos1 ha establecido los elementos requeridos para que prospere la repetición contra los agentes o servidores públicos que con su conducta dan lugar a la imposición de condenas contra el Estado. Al analizarlos, ha considerado que los tres primeros requisitos son de carácter objetivo y están sometidos a las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda; en tanto que el último de ellos, es de carácter subjetivo y está sometido a la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la acción u omisión determinante de la responsabilidad del Estado que generó el pago a su cargo y por cuya recuperación se adelanta la acción de repetición2.
Los elementos necesarios y concurrentes son i) la calidad de agente del Estado y el que su conducta sea determinante en la condena, ii) la existencia de una condena judicial, conciliación, transacción o cualquier forma de terminación de conflictos que de lugar al nacimiento de una obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado; iii) el pago efectivo realizado por el Estado y iv) La cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa, acorde con las normas que para el momento de los hechos sean aplicables.
Sobre este último tópico, la doctrina ha puntualizado: “A partir de la entrada en vigencia de la Ley 678 de 2001, se trató de crear un concepto de culpa grave y de dolo que se ajustara a la lógica del derecho administrativo, que encuentra su fundamento en el principio de legalidad, según el cual los servidores públicos deben estar al servicio del Estado y de la comunidad y responden por la infracción de las leyes y la Constitución, y por omisión o extralimitación de sus funciones.
Así, en los artículos 5° y 6° de la ley se definieron el dolo y la culpa grave y se consagraron una serie de hipótesis en las que se presumía que la conducta del agente estaba precedida de una de esas dos modalidades. De este modo, según el artículo 5° existe dolo “cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio”, y se presume la existencia del mismo en los siguientes casos: 1.
Obrar con desviación de poder. 2. Haber expedido el acto 1 Sobre el tema pueden consultarse las siguientes sentencias: 27 de noviembre de 2006, expediente: 22099; 6 de diciembre de 2006, expediente: 22056; 3 de octubre de 2007, expediente: 24844; 26 de febrero de 2009, expediente: 30329; 13 de mayo de 2009, expediente: 25694; 28 de abril de 2011, expediente: 33407, entre otras. 2 Sentencia de 28 de abril de 2001, expediente: 33407.
Acción de Repetición Rad. 20001333300120230037601 Sentencia segunda instancia 8 administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento. 3. Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración. 4.
Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 5. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial. De otro lado, la ley en su artículo 6° señaló que el servidor público incurriría en culpa grave “cuando el daño es consecuencia de una infracción directa de la Constitución o la ley, o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”6.”-Sic para lo transcrito-.
Tanto el Consejo de Estado7 como la Corte Constitucional8 se han pronunciado sobre el tema señalando que, al establecer si se obró con culpa grave o del dolo, el juez además de lo dispuesto en el Código Civil, debe tener en cuenta lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política sobre la responsabilidad de los servidores públicos, la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos y los conceptos de buena y mala fe, que están contenidos en la Constitución Política9 y en la ley, todo ello con el fin de analizar de manera ponderada la conducta del agente porque no cualquier equivocación, error de juicio, o actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, implica per ser que se deduzca responsabilidad, sino que es necesario comprobar el dolo o la culpa grave del funcionario.
Los presupuestos procesales de la acción de repetición han sido compilados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-354 de 2020, en la que basándose del precedente jurisprudencial trazado por el Consejo de Estado sobre la materia, estableció: “En la presente ocasión, a partir de las anteriores consideraciones, fundadas en la jurisprudencia del Consejo de Estado y en los precedentes de esta corporación, es posible establecer unos presupuestos constitucionales que fijan el ámbito de la acción de repetición y el marco que gobierna la actuación de los funcionarios competentes para resolverla. - PRESUPUESTO 1: La prosperidad de la acción de repetición está determinada por la acreditación, por parte de la entidad demandante, de los siguientes supuestos ante el juez contencioso administrativo: (i) La existencia de una providencia judicial condenatoria, un acuerdo conciliatorio, una transacción o cualquier otro documento válido para finalizar un conflicto, en el que se le imponga al Estado la obligación de pagar una suma de dinero por haber causado un daño antijurídico;
(ii) La calidad del demandado como servidor del Estado o particular que cumplía funciones públicas para el momento en que ocurrió el daño antijurídico; (iii) El pago de la obligación dineraria al destinatario; y (iv) La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente a título de dolo o culpa grave. - PRESUPUESTO 2: La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente, a título de dolo o culpa grave, implica probar ante el juez contencioso administrativo que, al margen del análisis efectuado en la providencia de responsabilidad del Estado: (i) El daño antijurídico haya tenido su origen en una acción u omisión del demandado; y (ii) Que tal actuación, conforme a la normatividad vigente para la época en que se presentó el daño antijurídico: (a) estuvo dirigida a “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado” Acción de Repetición Rad. 20001333300120230037601 Sentencia segunda instancia 9 (dolo), o (b) es calificable como “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones” (culpa grave). - PRESUPUESTO 3: Las presunciones legales de dolo y culpa grave contempladas en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001: (i) No relevan a la entidad actora de probar ante el juez contencioso administrativo que (a) el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, y que (b) tal actuación se enmarca en alguno de los supuestos legales (i.e. desviación de poder o infracción manifiesta e inexcusable de una norma de derecho); y (ii) Ante la demostración de que la actuación del agente se enmarca en alguno de los supuestos legales, eximen a la entidad de acreditar que la acción u omisión estuvo dirigida a “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado”, o es calificable como “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones”. - PRESUPUESTO 4: A efectos de garantizar el derecho al debido proceso, en el trámite de repetición la valoración en torno a la existencia de dolo o culpa grave debe realizarse de manera integral, y para determinar la responsabilidad del agente, está excluida la posibilidad de extrapolar las conclusiones sobre la responsabilidad del Estado o del agente que puedan estar contenidas en la providencia condenatoria a la administración. Por consiguiente, el juez contencioso debe examinar todos los elementos de juicio allegados al proceso de repetición y realizar un análisis totalmente independiente, en el cual el demandado tenga la oportunidad real de ejercer su defensa. - PRESUPUESTO 5: A fin de determinar si el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, así como si dicha actuación fue dolosa o gravemente culposa, el juez de lo contencioso administrativo debe valorar los aspectos propios de la gestión pública, tales como: (i) las funciones del agente contempladas en la ley y en el reglamento, o (ii) el grado de diligencia que le sea exigible al servidor en razón de los requisitos para acceder al cargo, la jerarquía del mismo en la escala organizacional o la retribución económica por los servicios prestados. - PRESUPUESTO 6: Una vez constatada la responsabilidad patrimonial del agente, el juez de lo contencioso administrativo deberá determinar el monto a reintegrar al Estado por parte del servidor, adoptando las previsiones respectivas para que la condena de repetición no se convierta en una decisión que, en razón de su desproporción, vulnere los derechos fundamentales por resultar una obligación excesiva, irredimible o contraria a la distribución de las cargas públicas.
Con tal propósito, sin entrar a analizar las condiciones subjetivas del funcionario, el operador jurídico debe: (i) Valorar el grado de participación del demandado en los hechos que dieron lugar al daño y las circunstancias objetivas de las relaciones entre los funcionarios y la administración, pues puede ocurrir que: (a) la responsabilidad sea atribuible a múltiples personas debido a la distribución de funciones y jerarquías dentro de la institución pública;
(b) el perjuicio causado se derive en parte del riesgo inherente a la actividad de la entidad; o (c) el menoscabo se origine, entre otras razones, por fallas estructurales en los diseños de los procesos misionales de la administración; (ii) Tener en cuenta circunstancias atenuantes que, a pesar de no tener la entidad para modificar la calificación de la actuación del agente como dolosa o gravemente culposa, sí influyen en el monto del reintegro que debe efectuar el servidor, como sucede en los casos en que las acciones u omisiones que causaron el daño persiguieron un fin legítimo y no se realizaron de mala fe;
(iii) Precaver que el monto a reintegrar no sea mayor a la obligación impuesta al Estado, con lo cual, por ejemplo, el funcionario no debe asumir los intereses que se causen desde la ejecutoria de la sentencia condenatoria hasta su efectivo pago por parte de la administración; e (iv) Identificar el Acción de Repetición Rad. 20001333300120230037601 Sentencia segunda instancia 10 verdadero valor del daño atribuible al agente, ya que, en algunas ocasiones, la condena al Estado puede verse seriamente incrementada por factores ajenos a la voluntad del servidor y que, por ello, no le resultan imputables.
Por consiguiente, debe evitarse que el servidor asuma: (a) las consecuencias de la demora en la resolución del proceso judicial en el que se determinó la responsabilidad de la administración; o (b) el pago de elementos de la reparación que tengan un objetivo mayor al resarcimiento del perjuicio concreto que causó el agente, como ocurre con medidas de no repetición dirigidas a superar problemáticas institucionales.
Del mismo modo, debe tenerse en cuenta que no siempre todo el valor del daño es susceptible de trasladarse al agente responsable a título de dolo o culpa grave, atendiendo a criterios de proporcionalidad en el ejercicio de la función pública y a la responsabilidad que cabe a quienes actúan a nombre del Estado. - PRESUPUESTO 7: En casos en los que existan dudas en torno a la forma en la que deba realizarse la imputación de la responsabilidad patrimonial al agente del Estado o en relación con la fijación del monto de la condena, la administración, a fin de determinar si promueve la pretensión de regreso, y el juez contencioso administrativo, al momento de resolver el caso, deben tener como criterios orientadores de su actuación que la acción de repetición tiene: (i) una naturaleza subsidiaria, subjetiva y sujeta a criterios de proporcionalidad, y (ii) una triple funcionalidad, a saber: resarcitoria, preventiva, y retributiva”. -Se resalta por fuera del texto original-.
En lo que tiene que ver con la oportunidad para ejercer la acción, el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, estableció que la caducidad en materia de repetición debía contarse desde el día siguiente al pago efectivo del crédito judicial. Al respecto la Corte Constitucional expresó que el plazo para el pago de las sentencias no es indeterminado, de manera que si la entidad no cumple el término legal para el pago de las citadas condenas, ello no puede afectar el derecho al debido proceso del servidor presuntamente responsable y por tal razón declaró la exequibilidad de la norma bajo el entendido de que “el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo”.
(Resaltado por fuera del texto original). Es decir, que si se paga la condena en el plazo de 18 meses previsto en el inciso 4 del artículo 177 del CCA la caducidad comienza a contarse desde que se hizo efectivo el pago, caso contrario se cuenta desde el día siguiente al vencimiento del plazo legal para el pago. En este caso la sentencia quedó ejecutoriada el 8 de octubre de 2020, el pago se realizó el 2 de agosto de 2021 y la demanda se presentó el 27 de julio de 2023, es decir que se hizo oportunamente.
5.5. CASO CONCRETO Si bien el recurso de apelación se orientó a señalar que en este caso si se probó que el demandado actuó con dolo o culpa grave, porque lo ocurrido configura una omisión clara, deliberada e injustificable en el cumplimiento de los deberes funcionales asignados al Secretario de Educación, considera la Sala que previamente deben analizarse algunos temas probatorios contenidos en la decisión objeto de recurso.
Acción de Repetición Rad. 20001333300120230037601 Sentencia segunda instancia 11 Uno de los requisitos fundamentales para la procedencia de la repetición lo constituye la calidad del agente del demandado, pero revisado el acervo probatorio se constató que no existe en el proceso prueba que acredite su condición de servidor público porque no se aportó certificación laboral, nombramiento acta de posesión o cualquier otro documento que de cuenta de tal condición. El fallo apelado estimó probada la calidad de servidor público del demandado porque al contestar la demanda éste no negó el hecho, y adicionalmente tuvo en cuenta que el acto administrativo que ordenó el pago de las cesantías fue suscrito por el señor Matute de la Rosa quien para la época fungía como secretario de educación municipal.
Otro tanto ocurrió con la prueba de la existencia de una providencia judicial condenatoria, un acuerdo conciliatorio, una transacción o cualquier otro documento válido para finalizar un conflicto, en el que se le imponga al Estado la obligación de pagar una suma de dinero por haber causado un daño antijurídico que en este caso no fue aportada sino que se allegó una captura de pantalla del sistema de consulta de procesos de la rama judicial en el cual se registró la existencia de una condena contra la entidad por concepto de sanción moratoria, que se consideró suficiente por tratarse de un registro público al cual se le dio plena credibilidad.
No obstante otra lectura de los hechos realiza esta Sala por cuanto, si bien pudiera inferirse la calidad de servidor público del hecho de haber suscrito la citada resolución, al no existir un documento que acredite los extremos temporales de la vinculación del demandado como servidor público, no es posible establecer cuál fue su participación en los hechos que dieron lugar a la condena, por cuanto no se conoce a ciencia cierta si durante el periodo en el cual se tramitó el reconocimiento de las cesantías ya le asistía el deber legal de responder por la mora causada porque ya tenía un vínculo con la entidad y por ello estaba cobijado por una relación de sujeción que le impusiera el cumplimiento de esas funciones que le fueron deferidas y si bien haciendo uso de la lógica puede inferirse que suscribió el acto administrativo porque estaba facultado para ello, esta deducción está limitada únicamente a la expedición de dicho acto y no puede arrojar certeza sobre lo ocurrido desde la presentación de la solicitud hasta el pago de las cesantías efectuado por el Fomag a través de la Fiduprevisora.
Por otra parte, frente a la posibilidad de obtener dichas pruebas extractándolas de las providencias condenatorias del proceso contencioso administrativo, ello tampoco es posible toda vez que según la jurisprudencia, el contenido de los fallos no es prueba de la condición de servidor público de quien se encuentra a cargo de la representación del ente territorial y en este caso particular tampoco se allegó tal documento.
Así lo ha dicho el Consejo de Estado: “Al respecto, se debe destacar que la providencia judicial emanada del Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Medellín no constituye prueba de tal hecho, toda vez que, según la jurisprudencia pacífica de la Sección Tercera, la sentencia objeto de repetición no es conducente para soportar elementos distintos a su propia existencia, la fecha de su Acción de Repetición Rad. 20001333300120230037601 Sentencia segunda instancia 12 suscripción, la entidad que la emitió, el quantum de la condena etc.
En tal sentido, esta Corporación ha expuesto13: (…) aunque entre tales documentos se encuentra también la copia de la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial con sede en esta ciudad no puede perderse de vista que la copia de una decisión jurisdiccional de tal naturaleza, como lo ha reiterado la Corte, acredita su existencia, la clase de resolución, su autor y su fecha, excluyendo las motivaciones que le sirvieron de soporte, doctrina con arreglo a la cual puede afirmarse que la copia de dicha providencia demuestra que se trata de una sentencia desestimatoria de la pretensión, proferida por dicha Corporación, en la fecha mencionada, mas no sirve para la demostración de los hechos que fundamentaron tal resolución pues como lo ha reiterado la Sala tener como plenamente acreditados los hechos tenidos como ciertos en la motivación de una sentencia proferida en otro proceso, podría suscitar eventos ‘ incompatibles con principios básicos de derecho procesal, pues entonces no sería el juez de la causa a quien correspondería valorizar y analizar las pruebas para formar su propia convicción sobre los hechos controvertidos, desde luego estaría obligado a aceptar el juicio que sobre los mismos se formó otro juez, y las partes en el nuevo litigio no podrían contradecir la prueba ni intervenir en su producción Sentencia S-011 proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia del seis de abril de 1999) Así las cosas, resulta claro que la entidad demandante no cumplió con la carga de demostrar en esta sede, que los accionados para el momento de los hechos fungían como agentes estatales, presupuesto necesario para que la pretensión de repetición saliera avante y que, en consecuencia, su ausencia, constituye un elemento suficiente para denegar las súplicas de la demanda”3.
Ahora bien, aun en caso de tener por acreditada la condición de servidor público, en el sub lite tampoco fue allegada la copia de la providencia que declaró la responsabilidad del Estado e impuso una condena, requisito que no se satisface con probar solamente su existencia, porque la captura de pantalla de la consulta de procesos de la rama judicial da cuenta de que se tramitó el proceso, pero lo registrado en dicha página es solo un resumen de lo decidido y no la providencia misma.
Al respecto el fallo de primera instancia echó de menos la copia de la providencia que consideró un elemento de gran relevancia en el proceso de repetición porque acredita la existencia del daño, su imputación y la condena impuesta, pero en el sub lite ello fue reemplazado por una captura de pantalla a la cual le otorgó mérito probatorio porque se trataba de un registro público judicial que se presume auténtico y que no fue tachado de falso y con eso tuvo por acreditada la existencia de la obligación reparatoria a cargo de la entidad.
A lo anterior debe sumarse que el elemento subjetivo tampoco se acreditó porque si bien se adujo que el demandado actuó con negligencia por no aplicar los términos previstos en la ley para el reconocimiento de las cesantías, lo cierto es que ninguna 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 24 de abril de 2020, radicación: 05001233100020120059902 (62186).
C.P. María Adriana Marín. Acción de Repetición Rad. 20001333300120230037601 Sentencia segunda instancia 13 de las pruebas permitió conocer las circunstancias que rodearon la expedición del acto administrativo que dio lugar a la condena impuesta. Para la Sala, las pruebas obrantes en el plenario no permiten conocer cuál fue la conducta del demandado o las circunstancias que llevaron al incumplimiento de los términos legales para el reconocimiento de las cesantías o si el demandado participó en ellas, porque únicamente se sabe a ciencia cierta que suscribió la resolución de reconocimiento de la prestación y ello no resulta suficiente teniendo en cuenta el procedimiento utilizado para reclamar las cesantías que involucra varios actores y debe agotar etapas que están a cargo de otras personas y de varias entidades que colaboran para materializar el pago de las cesantías a los docentes, razón por la cual debía probarse que su conducta fue la que dio origen a la condena por mora.
Ahora bien, no admite discusión la necesidad de acreditar, además de los otros elementos exigidos para la procedencia de la acción de repetición, la cualificación de la conducta dolosa o gravemente culposa del funcionario demandado, por ser este mandato legal contentivo de una medida protectora de quienes se vinculan como servidores públicos, ya que como antes se dijo, no cualquier yerro puede dar lugar a la repetición. Acorde con lo anterior, se considera que la parte actora no cumplió con la carga de la prueba ya que no hizo el más mínimo esfuerzo por dar soporte a sus pretensiones, lo cual se percibe como el cumplimiento simplemente formal de las directrices impartidas en el Ministerio acerca de los criterios para adelantar la repetición contra algunos funcionarios, razón para que se apliquen las consecuencias previstas en la ley.
De otro lado, como en el recurso de apelación se aludió a que hubo culpa grave porque ella se presume cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la Ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones al tenor de lo dispuesto en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001.
Al respecto debe indicarse que según lo ha señalado la misma Corte Constitucional en providencia arriba citada las presunciones de dolo y culpa grave previstas en los artículos 5 y6 de la Ley 678 de 2001 no relevan a la entidad de probar ante el juez administrativo que el daño tuvo origen en una acción u omisión atribuible al demandado y que esa actuación se enmarca en alguno de los supuestos legales, pero en este caso no se probó siquiera la participación del demandado en los hechos, mas allá de tener certeza de que suscribió el acto administrativo de reconocimiento de la prestación reclamada.
Corolario de lo expuesto, no están llamados a prosperar los argumentos de la apelación por no haberse acreditado los elementos exigidos para la procedencia de la acción de repetición.
5.6. CONDENA EN COSTAS Acción de Repetición Rad. 20001333300120230037601 Sentencia segunda instancia 14 No habrá condena en costas, habida cuenta que no aparece de que se hubiesen causado, tal como lo exige el numeral 8º del artículo 365 del CGP4, aplicable en materia contencioso – administrativa, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA5.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia adiada 14 de noviembre de 2024, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Valledupar, acorde con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la providencia se remitirá el proceso al juzgado de origen, dejando las constancias correspondientes en el SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Éste proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No.28. MARIA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado Firmado Por: Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar 4 “Art. 365.- En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos e que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8.
Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 5 Art. 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
Acción de Repetición Rad. 20001333300120230037601 Sentencia segunda instancia 15 Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 1efe351748f4f26c668a0db4d95ea3f0cfca60d8b626dfdf31d4c6f3e730d8f5 Documento generado en 19/03/2026 11:54:53 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://firmaelectronica.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica