TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, cinco (5) de marzo de dos mil veintiséis (2026) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: INVERSIONES VILLA ROSA DEL CESAR S.A. DEMANDADA: ESE HOSPITAL EDUARDO ARREDONDO DAZA RADICACIÓN: 20001-33-33-002-2021-00004-02 MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MARIO ARANGO HOYOS I. ASUNTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia proferida el 14 de diciembre de 2021, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, mediante la cual se declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción. II.
ANTECEDENTES PROCESALES 2.1.
HECHOS El apoderado de la parte demandante manifiesta que la empresa Inversiones Villa Rosa del Cesar SAS celebró el contrato de suministro No. 106 de 2018 con el Hospital Eduardo Arredondo Daza para proveer combustible a los vehículos y plantas eléctricas de la entidad. El contrato tenía un valor total de $82.500.000 y contaba con la debida disponibilidad presupuestal, registro presupuestal y póliza de cumplimiento.
Durante su ejecución, la contratista presentó varias cuentas de cobro sustentadas con facturas y soportes de los suministros realizados, aunque el hospital pagó parcialmente los valores facturados, dejó sin cancelar varios periodos correspondientes a los meses de septiembre, octubre, diciembre de 2018 y comienzos de enero de 2019, generándose una diferencia pendiente por valor de $12.524.851, debidamente soportada con registros detallados de cada suministro, placas de vehículos, cantidades, precios y facturas.
Pese a los pagos incompletos, la entidad hospitalaria no explicó oportunamente las razones de la falta de cancelación, obligando al contratista a presentar derechos de petición reiterados en los cuales solicitaba las justificaciones administrativas y financieras, así como copias de las comunicaciones y documentos relacionados con la liquidación del contrato.
La respuesta del hospital finalmente señaló supuestas inconsistencias en la facturación —como consumos excesivos y soportes ilegibles— y alegó que tales irregularidades habían sido tratadas en reuniones con el contratista, aunque la empresa negó haber sido convocada y pidió prueba de dichas citaciones, que nunca fue aportada. En diciembre de 2019, sin haber agotado el procedimiento de liquidación bilateral y sin notificar debidamente al contratista, el hospital procedió a liquidar unilateralmente el contrato, declarándose a paz y salvo y afirmando que el contratista no había soportado correctamente los suministros.
Sin embargo, la propia acta unilateral reconocía un saldo pendiente equivalente al valor adeudado, condicionado a la verificación de los soportes, verificación que nunca se realizó. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20001-33-33-002-2021-00004-02 Sentencia de 2ª Instancia 2 Ante la falta de pago, las omisiones de notificación, la ausencia de convocatoria a liquidación bilateral y la negativa del hospital a entregar los documentos solicitados, el contratista interpuso recurso de reposición, inicialmente rechazado por extemporáneo y luego tramitado, siendo confirmada la decisión. El contratista sostiene que la entidad vulneró el debido proceso, omitió la liquidación bilateral obligatoria y actuó con abuso de poder, configurando vicios de falsa motivación y desviación de poder en el acto administrativo de liquidación unilateral.
Así mismo, afirma que el expediente del contrato muestra que los soportes existían y que incluso el supervisor del contrato había reconocido periodos pendientes de revisión que nunca fueron valorados por el hospital al momento de realizar los pagos. 2.2. PRETENSIONES El apoderado de la parte demandante solicita que se declare la nulidad del acta de liquidación unilateral del contrato de suministro No. 106 de 2018, al considerar que fue expedida con vulneración del debido proceso y sin cumplir el procedimiento legal de liquidación bilateral.
Como consecuencia de esa nulidad, pide el restablecimiento del derecho mediante el pago del saldo adeudado por concepto de suministros efectivamente realizados y soportados, correspondiente a la suma de $12.525.289. Solicita también que dicho monto sea actualizado aplicando los ajustes de valor desde la fecha de radicación de las cuentas de cobro hasta la ejecutoria de la sentencia. En caso de incumplimiento por parte del hospital, pide que se apliquen las consecuencias previstas en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
III. PROVIDENCIA RECURRIDA El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, mediante sentencia del 14 de diciembre de 2021, resolvió lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR PROBADA de manera oficiosa la excepción de INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. ( ) El juez de primera instancia concluyó que no era posible estudiar de fondo las pretensiones de la demanda porque la acción utilizada por la parte actora —nulidad y restablecimiento del derecho— era jurídicamente inadecuada para cuestionar un acto administrativo de naturaleza contractual, como lo es un acta de liquidación unilateral.
Explicó que este tipo de actos, expedidos durante la ejecución o finalización de un contrato estatal, deben demandarse mediante la acción de controversias contractuales, ya que esta es la vía procesal diseñada para resolver disputas derivadas de la relación contractual entre las partes. Al analizar la demanda, el despacho advirtió que todas las pretensiones y argumentos estaban orientados a discutir irregularidades relacionadas con la ejecución y liquidación del contrato de suministro, incluyendo aspectos como la falta de convocatoria para la liquidación bilateral, la ausencia de notificación y la presunta vulneración del debido proceso.
Sin embargo, la acción escogida no permitía Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20001-33-33-002-2021-00004-02 Sentencia de 2ª Instancia 3 estudiar esos temas porque no correspondía al tipo de control asignado a la nulidad y restablecimiento del derecho. El juez señaló que la indebida escogencia de la acción no era un simple defecto formal que pudiera subsanarse, sino un vicio sustancial que afectaba el acceso a la justicia, la competencia y el derecho de defensa de la contraparte, lo que hacía imposible emitir una decisión de fondo.
Apoyado en jurisprudencia del Consejo de Estado, recordó que, tratándose de actos contractuales, la anulación de dichos actos solo puede tramitarse como controversia contractual, pues esta vía permite examinar integralmente la validez del acto dentro del contexto del contrato. Verificado este error, a su juicio insubsanable, el despacho declaró de manera oficiosa la ineptitud sustantiva de la demanda y ordenó finalizar el proceso sin pronunciarse sobre la legalidad del acto ni sobre las pretensiones económicas.
También indicó que no había lugar a condena en costas por falta de prueba sobre su causación. IV. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte demandante cuestiona la sentencia de primera instancia señalando que el juez incurrió en un error al declarar probada de manera oficiosa la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda. Sostiene que dicha excepción no podía resolverse en la sentencia, pues las excepciones previas —incluida la ineptitud de la demanda— deben decidirse en la audiencia inicial, según lo exige el artículo 180 del CPACA y el artículo 100 del Código General del Proceso.
Señala que el juez desconoció el principio de eventualidad al pronunciarse extemporáneamente sobre una excepción que solo procede por falta de requisitos formales o indebida acumulación de pretensiones, circunstancias que, asegura, no se presentan en la demanda. Afirma que la demanda cumple de manera completa con los requisitos formales de los artículos 162 y 163 del CPACA, por lo que no existía razón para declarar su ineptitud.
Alega que el juez fue más allá de lo permitido por la ley al considerar que existía “ineptitud sustantiva”, figura que —según el recurrente— no tiene sustento normativo, pues las excepciones están taxativamente definidas. Por ello, considera que la decisión del fallador es incongruente, pues resolvió algo para lo que no estaba habilitado procesalmente.
El apelante expone que la entidad demandada actuó sin competencia material al liquidar unilateralmente el contrato, ya que no convocó al contratista a la liquidación bilateral, la cual es obligatoria y constituye un derecho del contratista. Explica que la liquidación unilateral es una facultad subsidiaria que solo procede cuando la administración ha agotado la posibilidad de realizar la liquidación de mutuo acuerdo.
Como ello no ocurrió, sostiene que el acto administrativo que liquidó unilateralmente el contrato es ilegal, vulnera el debido proceso y lesiona los derechos de defensa, contradicción y participación del contratista. Agrega que la entidad no solo omitió convocar a la liquidación bilateral, sino que tampoco notificó debidamente la liquidación unilateral, lo que impidió al contratista interponer recursos y conocer oportunamente los términos del acto.
Señala que la ilegalidad del acto no deriva del contrato principal sino del procedimiento mismo de liquidación, razón por la cual la acción adecuada es la de nulidad y restablecimiento del derecho, y no la acción contractual, como lo sostuvo el juez. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20001-33-33-002-2021-00004-02 Sentencia de 2ª Instancia 4 El recurso también enfatiza en que en el acto de liquidación unilateral existen inconsistencias graves: se declara al contratista a paz y salvo, pero simultáneamente se afirma que existe un saldo pendiente de pago a favor del contratista por $12.525.289, que, en lugar de ser reconocido como deuda, se ordena reintegrar al hospital.
El apelante indica que esta contradicción demuestra la invalidez del acto y su vulneración de la buena fe, la transparencia y los principios que rigen la contratación estatal. El recurrente sustenta que el acto acusado crea, modifica o extingue una situación jurídica —la finalización del contrato y la supuesta inexistencia de obligaciones— y por ello constituye un verdadero acto administrativo susceptible de control mediante la acción ejercida.
Señala que al haberse liquidado el contrato unilateralmente sin cumplir los requisitos legales, el acto es nulo y debe restablecerse el derecho de su representada mediante el reconocimiento del saldo adeudado. Finalmente, sostiene que la sentencia apelada afecta el derecho de acceso a la justicia al cerrar indebidamente la posibilidad de estudiar de fondo una actuación administrativa presuntamente ilegal.
Por ello, solicita revocar la decisión y, en su lugar, emitir un fallo favorable a las pretensiones de la demanda. V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Las partes no hicieron uso de esta etapa procesal. El Ministerio Público no rindió concepto. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. Competencia. Es competente esta Corporación para conocer el presente proceso en segunda instancia, por disposición del artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone que los Tribunales Administrativos conocen en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos. 6.2.
Problema Jurídico. Corresponde a la Sala determinar si se revoca la sentencia de primera instancia, que declaró de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción y, en su lugar, dictar sentencia de fondo para resolver la litis. 6.3. De la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda en el caso concreto La excepción de ineptitud sustantiva de la demanda ha sido explicada por el Consejo de Estado, en los siguientes términos1: El Código Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011, no define los supuestos para su configuración, de manera que conforme al Artículo 267 ibídem deberá aplicarse el Código General del Proceso – Ley 1564 de 1 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA. SUBSECCIÓN B. Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 11001-03-25-000-2011- 00260-00(0939-11). Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20001-33-33-002-2021-00004-02 Sentencia de 2ª Instancia 5 2012, el cual la enlistó dentro de las excepciones previas contempladas en el Artículo 300, numeral 5º, para señalar que esta opera por: (i) falta de los requisitos formales o, (ii) indebida acumulación de pretensiones.
La doctrina ha señalado que, la primera hipótesis ocurre cuando el libelista omite en la elaboración de la demanda, alguno o algunos de los requisitos que la ley establece para su correcta elaboración, verbigracia, cuando pretermite el nombre y domicilio del demandado; o cuando olvida invocar los preceptos en que fundamenta su derecho, o el medio de control que corresponde a sus pretensiones, entre otros18.
En cuanto a la indebida escogencia de la acción, indica en otra providencia2: Al margen de la denominación que invocó el ente territorial apelante, el Despacho entiende que la excepción propuesta corresponde a la de “ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones”, establecida en el numeral 5º del artículo 100 del Código General del Proceso, aplicable a los procesos tramitados en esta jurisdicción, por remisión expresa del artículo 306 del CPACA.
El estudio de dicha excepción ha sido abordado por esta Corporación, en varias oportunidades, para aclarar que ésta se configura, exclusivamente, cuando el escrito introductorio adolece de alguno de los requisitos legales para estructurar la demanda en debida forma. En la Ley 1437 de 2011 - CPACA-, dichos presupuestos se encuentran previstos en los artículos 162 a 166, y se refieren, específicamente, a: i) el contenido del escrito de demanda; ii) el deber de individualizar las pretensiones y los eventos en los que éstas se pueden acumular, y iii) los anexos que se deben adjuntar al libelo introductorio.
Pese a lo anterior, el recurrente no cuestionó el cumplimiento de al menos uno de los requisitos mencionados en las disposiciones aludidas. Su inconformidad reside en la supuesta indebida escogencia de la acción, por cuanto en su criterio, al tratarse de un asunto laboral, debió ejercerse el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Al respecto, es preciso mencionar que uno de los cambios introducidos por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- consistió en eliminar la carga de determinar la “acción” en la demanda, con el objetivo de evitar decisiones inhibitorias basadas en una “indebida escogencia de la acción”, como otrora ocurría. Se pasó, así, de las anteriormente denominadas “acciones”, a los medios de control, y se otorgó expresa habilitación al juzgador para adaptar el asunto a la vía procesal adecuada, según el contenido y finalidad de las pretensiones y el objeto mismo de la demanda.
En ese nuevo panorama, basta el ejercicio del derecho de acción por parte del interesado, para poner en funcionamiento el aparato judicial y lograr una decisión de fondo, siempre que se reúnan los requisitos para la viabilidad del medio de control procedente, entre los que se cuentan, por ejemplo, la oportunidad de la 2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 68001-23-33-000-2016-01173-01(68951) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20001-33-33-002-2021-00004-02 Sentencia de 2ª Instancia 6 demanda y el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, cuando es exigible.
En ese entendido, la indebida escogencia de la acción no configura uno de los supuestos que da lugar a la ineptitud de la demanda, en tanto, dicha excepción, sólo guarda relación con la ausencia de requisitos formales o con una indebida acumulación de pretensiones. Al respecto, en providencia de 8 de mayo de 2020, este Despacho explicó que “la indebida escogencia del medio de control no es un asunto que encuadre dentro de la excepción previa de ineptitud de la demanda, así como tampoco corresponde a ninguno de los supuestos establecidos en el artículo 180 del CPACA, por lo que lo resuelto (…) no era pasible de ser controvertido por vía del recurso de apelación y tampoco resultaba procedente en virtud de lo dispuesto en el artículo 243 del CPACA, en tanto la decisión adoptada no tiene naturaleza apelable”.
Para concluir, en providencia más reciente, como remedio procesal para la indebida escogencia de la acción por parte del demandante3: Dicho lo anterior, la Sala concuerda en la necesidad que le asiste al Juez Administrativo, al momento de hacer el estudio de legalidad de la admisión de la demanda, de verificar prima facie la idoneidad del medio de control ejercido, cuestión que implica una valoración de las premisas fácticas expuestas en la demanda frente al ámbito normativo que se deriva del medio de control invocado en cada caso, para lo cual es útil verificar tanto los enunciados de hecho mencionados en tales normas así como la interpretación que ha efectuado esta Corporación de estos medios de control.
Esta labor se justifica en tanto que se evita hacer nugatorio el mandato expreso del artículo 169 del CPACA que le impone rechazar de plano la demanda cuando el medio de control ejercido ha caducado, aunado al hecho de que, como lo ha advertido la jurisprudencia de esta Corporación, el ejercicio del derecho de acción no queda librado, en su configuración de pretensiones concretas, a la arbitrariedad del demandante, sino que el mismo debe ejercerse dentro de los precisos cauces prescritos y conforme a las figuras jurídicas que establece la ley procesal (en consonancia con la causa petendi), pues lo contrario supondría avalar el ejercicio temerario del derecho de todo ciudadano de acceder a la administración de justicia, en otras palabras, una cuestión que se ajustaría en apariencia a las reglas procesales pero que desconocería los principios jurídicos que informan la interpretación y sentido de las primeras, como lo es, en el caso, el acceso material a la administración de justicia y las cargas que de allí se derivan para quienes pretende acceder a la jurisdicción. En consecuencia, cuando al momento de admitir la demanda, se observa una indebida escogencia del medio de control, tal circunstancia no da lugar al rechazo in limine del libelo, por no estar enlistado tal evento en los supuestos taxativos del artículo 169 del CPACA, por lo cual el Juez deberá verificar en su análisis si el medio idóneo no ha caducado, caso en el cual 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 68001-23-33-000-2016-01173-01(68951) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20001-33-33-002-2021-00004-02 Sentencia de 2ª Instancia 7 será procedente inadmitir la demanda a fin de que ésta sea ajustada a las exigencias procesales pertinentes, más se procederá al rechazo de plano cuando, por el contrario, tal pretensión esté caducada.
Y en un caso de contornos similares al que se resuelve donde el medio de control se deriva de un acta de liquidación unilateral del contrato estatal, la Alta Corporación reflexionó en lo siguiente4: Los actos administrativos cuestionados -Resoluciones Nro. 2276 del 31 de mayo de 2004 y 003671 del 25 de agosto de 2004-, fueron proferidos por el Instituto Nacional de Vias- INVIAS, en desarrollo de su actividad contractual, y con posterioridad a la celebración del contrato de Interventoría Nro. 776 de 1998 cuya liquidación unilateral se dispuso, razón por la cual, de conformidad con lo previsto en el inciso segundo del artículo 77 de la Ley 80 de 1993, en concordancia con el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, en su texto modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, la acción procedente era la de controversias contractuales.
Revisado el texto de la demanda, se observa que la parte actora manifestó que la acción se presentaba “en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo”; sin embargo, encuentra la Sala que, a pesar de lo dicho en la demanda, y una vez estudiado el libelo introductorio acorde al principio de la primacía del derecho sustancial -artículo 228 C.N.-, debe entenderse que la acción ejercida fue la contractual, pues se cumplieron todos los presupuestos necesarios para ello, En efecto: 1) las pretensiones fueron circunscritas por la parte demandante a las actuaciones adelantadas con motivo de la actividad contractual, precisamente en lo que atañe a la liquidación del contrato Nro. 776 de 1998; 2) los supuestos fácticos y las pruebas que se aportaron, se dirigieron a demostrar, tanto la existencia del contrato y las presuntas irregularidades en las que habría incurrido la entidad demandada al expedir los actos administrativos demandados; 3) la parte demandante cumplió con la carga procesal- numeral 4 de artículo 137 del Código Contencioso Administrativo – de señalar las normas violadas y el fundamento de su violación. Por lo anterior, y dándole primacía al derecho sustancial sobre el formal se tiene que la acción ejercida fue la de controversias contractuales, posición que fue acogida por esta Corporación en sentencia del 28 de agosto de 2014, en la que se señaló: “De otra parte, en cuanto a la ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción se refiere, cabe destacar que, según lo expuesto en repetidas oportunidades por esta Corporación, tal defecto no tiene la connotación de ser meramente formal sino eminentemente sustancial, en tanto que es un aspecto que tiene relación directa con la causa petendi y el 4 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION TERCERA. SUBSECCION C. Consejera ponente: OLGA MELIDA VALLE DE DE LA HOZ. Bogotá, D. C, veintinueve (29) de julio de dos mil quince (2015). Radicación número: 25000-23-26-000-2007- 00274-01(33696). Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20001-33-33-002-2021-00004-02 Sentencia de 2ª Instancia 8 objeto de la acción escogida5 y, por ende, afecta tanto la competencia del juez, como el debido proceso de la contraparte, de tal manera que cuando éste se configura impide que se profiera un pronunciamiento de mérito en el respectivo proceso.
En ese sentido, resulta oportuno señalar que el carácter sustantivo de la ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción se explica porque cada una de las acciones que fueron contempladas en el Decreto 01 de 1984 tienen una causa y un objeto propios que delimitan el marco del litigio que a través suyo podrá tramitarse y resolverse, es decir, el asunto alrededor del cual ha de versar la controversia jurídica - la causa que le da origen -, así como las declaraciones que según el objeto de la acción de la que se trate podrán válidamente realizarse, aspectos éstos que demarcan la competencia del juez y garantizan a la vez el derecho de defensa de la contraparte, pues le aseguran un mínimo de certeza jurídica en cuanto a los términos en los que ha de desarrollarse y fallarse el proceso6.
Ahora bien, a pesar de que en aplicación de un criterio meramente formal pudiera llegar a considerarse que la demanda presentada fuera inepta por indebida escogencia de la acción, en tanto que la parte actora indicó que ejercía la “demanda de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO” con el objeto de que se declarara la nulidad de unos actos contractuales, lo cierto es que, en este caso, entender que la acción ejercida fue la contractual no afecta sustancialmente el litigio, en tanto que la demanda, como ya se vio, se encuadró dentro de los supuestos procesales propios de la acción contractual y, además, por cuanto tal entendimiento no altera en forma alguna la causa petendi en la que se sustentó la parte actora al iniciar el proceso, así como tampoco el objeto que con ella se persiguió, por las razones que pasan a exponerse: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984 - la causa que origina la acción de nulidad y restablecimiento es un acto administrativo que el demandante considera ilegal; persigue (objeto) la nulidad del acto y además el restablecimiento, y/o la indemnización y/o la devolución de lo indebidamente pagado.
En cuanto a los actos contractuales se refiere, es decir “los que se expiden 5 Al respecto ver, entre otras, las siguientes providencias proferidas por la Sección Tercera de la Corporación: providencia proferida el 22 de mayo de 2003, dentro del proceso radicado bajo el número interno 23532; providencia proferida el 28 de abril de 2010, dentro del proceso radicado bajo el número interno 18530; providencia proferida el 23 de junio de 2010, dentro del proceso radicado bajo el número interno 18319; providencia proferida el 12 de febrero de 2012, dentro del proceso radicado bajo el número interno 22244 y providencia proferida el 28 de marzo de 2012, dentro del proceso radicado bajo el número interno 21606. 6 Así, por solo citar un ejemplo, el Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984 - establece que mediante el ejercicio de la acción de reparación directa, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño (objeto de la acción) cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa (causa petendi) (art. 86) y que mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica (causa petendi), podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo, se le restablezca en su derecho y se le repare el daño; también se tendrá esta acción para que se modifique una obligación fiscal o de otra clase, o se produzca la devolución de lo pagado indebidamente (objeto) (art. 85), de tal manera que no le está dado a las partes adelantar un juicio de legalidad de un acto administrativo a través de la acción de reparación directa, ni al juez declarar probada una pretensión anulatoria en desarrollo de ésta.
Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 2 de mayo de 2007. Exp. 16211. Consejera Ponente Dra. Ruth Stella Correa Palacio. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20001-33-33-002-2021-00004-02 Sentencia de 2ª Instancia 9 por la entidad pública contratante como consecuencia de la ejecución de un contrato y durante el desarrollo del mismo, tales como la caducidad, terminación, modificación, interpretación o liquidación7 ”, debe tenerse en cuenta que, no obstante su especial condición, éstos son también actos administrativos, razón por la cual, al igual que el resto, están amparados por la presunción de legalidad, de ahí que cuando el origen del daño se atribuye a su supuesta falta de validez sea necesario, para la procedencia y prosperidad de las pretensiones de restablecimiento y/o indemnizatorias consecuenciales, que dicha presunción se desvirtúe, sin embargo, de conformidad con la ley8 y a diferencia de lo que ocurre con los demás actos administrativos, en estos casos la anulación del acto deberá intentarse a través de la acción contractual y no de la de nulidad y restablecimiento del derecho.
En ese contexto y, expresamente se advierte, sin desconocer la previsión legal contenida en el artículo 77 de la Ley 80 de 1993, es evidente que a pesar de que las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho y la contractual dirigida en contra de actos administrativos de esta misma naturaleza son diferentes, tanto en una como en otra su origen o causa se determina en razón de la presunta existencia de una causal que, a juicio de la parte demandante, torna el acto administrativo correspondiente en ilegal, circunstancia que de manera coherente impone que en ambos casos el objeto que se persiga sea la declaratoria de nulidad del acto y, consecuencialmente, el restablecimiento del derecho y/o la indemnización de perjuicios a que haya lugar9.
Sobre este particular, reitera la Sala que a pesar de que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y la contractual dirigida en contra de actos administrativos comparten la misma causa y objeto, dicha circunstancia en forma alguna implica que pueda ser indiscriminado el ejercicio de la acción que en uno u otro caso deba adelantarse, pues, por disposición expresa del legislador, a diferencia del resto de los actos administrativos, los expedidos con motivo u ocasión de la actividad contractual deben demandarse a través de la acción contractual, no obstante lo cual, es obligación del juez, en cada caso concreto, dar un sentido útil a la demanda, evitar sentencias inhibitorias y, en lo posible, adecuar al trámite que corresponda la demanda que pueda ser defectuosa.
En el caso sub judice, la parte demandante, al considerar que la entidad accionada habría actuado con falsa motivación y violación de la ley - causa petendi -, solicitó que se declarara la nulidad de las Resoluciones No. 0170 y 0297 del 7 de abril y 24 de junio de 1998, respectivamente, por medio de las cuales se liquidó unilateralmente el contrato No. 406 de 1994 suscrito entre ella y la Red de Solidaridad Social y que, como consecuencia de tal 7 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 2 de mayo de 2007. Exp. 16211. Consejera Ponente Dra. Ruth Stella Correa Palacio. 8 Artículo 77 de la Ley 80 de 1993, en concordancia con el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984 -. 9 Al respecto, debe tenerse en cuenta que, como lo ha dicho la Corporación al referirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que resulta plenamente aplicable a la acción contractual dirigida en contra de actos que comparten esta misma naturaleza, la necesidad de declarar la nulidad de un acto administrativo para efectos de restablecer un derecho o indemnizar un daño causado con él, proviene de una regla práctica: “si el daño es generado por un acto administrativo ilegal, para que el restablecimiento del derecho y la reparación sean posibles será necesario, de modo previo, dejarlo sin efectos y ello, dada la presunción de legalidad que lo cobija, sólo será posible con la declaración judicial de anulación del mismo” (Consejo de Estado, sentencia proferida dentro del proceso radicado bajo el número interno 31789).
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20001-33-33-002-2021-00004-02 Sentencia de 2ª Instancia 10 declaración, le fueran restablecidos los derechos patrimoniales que habrían sido afectados con su expedición - objeto de la acción -, causa y objeto que resultan ser perfectamente coherentes con los de la acción contractual dirigida en contra de actos administrativos, aspecto éste que unido al hecho de que la demanda se encuadró bajo los presupuestos propios de la referida acción, permite a la Sala entender que en realidad fue la acción contractual y no la de nulidad y restablecimiento del derecho la que en efecto se instauró. En consecuencia, estima la Sala que a pesar de que la parte actora señaló que presentaba “demanda de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO” con el fin de obtener la nulidad de unos actos administrativos contractuales, no es posible afirmar que ésta hubiere sido sustantivamente inepta por indebida escogencia de la acción, toda vez que, además de haberse cumplido a cabalidad con todos los presupuestos propios de la acción correspondiente, la causa petendi y el objeto de la misma, tal y como fueron presentados, no se modifican en forma alguna y resultan ser absolutamente compatibles con la acción de controversias contractuales”10 Así las cosas, resulta razonable concluir que, más allá de lo expresado en la demanda, la acción incoada fue la de controversias contractuales – artículo 87 del C.C.A.-, circunstancia que no afecta el litigio pues el juicio se desarrolló sobre la base de una acción contractual, tanto así que en la referencia del auto admisorio de la demanda se señaló que la acción era de naturaleza contractual, afirmación frente a la cual las partes no presentaron reclamo alguno, y quienes en sus intervenciones señalan que la acción ejercida es la de nulidad y restablecimiento de naturaleza contractual.
Adicionalmente, se observa que la demanda se interpuso dentro del término legal dispuesto para las acciones contractuales, pues el término de dos años de que trata el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo empezó a contarse a partir del momento en que la Resolución Nro. 2276 de 2004, mediante la cual se liquidó unilateralmente el contrato Nro. 776 de 1998, quedó en firme, esto es, cuando la Resolución Nro. 3671 de 2004 (su confirmatoria) cobró ejecutoria, es decir el 8 de noviembre de 2004.
Por lo que se tiene que al ser presentada la demanda el 16 de diciembre de 2004 se concluye que fue interpuesta en tiempo. Del compendio jurisprudencial reseñado hasta aquí, arriba esta Sala de Decisión a las siguientes conclusiones: (i) la ineptitud sustantiva de la demanda, en principio, solo se configura por falta de requisitos formales de la demanda o por indebida acumulación de pretensiones (ii) jurisprudencialmente, el Consejo de Estado ha encuadrado la indebida escogencia de la acción dentro de la ausencia de requisitos formales de la demanda (iii) procesalmente, la indebida escogencia de la acción debe ser resuelta ab initio, sea solicitándole a la parte demandante que adecué la demanda al medio de control materialmente procedente, sea de oficio, imprimiéndole el trámite que le corresponde con la facultad de saneamiento del proceso que le otorga la ley, (iv) resulta contrario al artículo 3 numeral 11 y al artículo 180 numeral 5 del CPACA, tramitar la totalidad del proceso y proferir sentencia declarando la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. C.P. Hernan Andrade Rincón. Sentencia del 28 de agosto de 2014.
Exp. 27723 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20001-33-33-002-2021-00004-02 Sentencia de 2ª Instancia 11 escogencia de la acción, en tanto ello equivale a una sentencia inhibitoria, (iv) el juez debe adoptar las medidas de saneamiento necesarias para tramitar los procesos y emitir la sentencia que ponga fin a la instancia de conformidad con el medio de control materialmente procedente y no con el enunciado por la parte demandante, (v) si bien los actos administrativos con origen dentro del trámite contractual estatal conservan su esencia de acto administrativo, su control judicial se efectúa a través del medio de control de controversias contractuales, claro está, si se cumplen con los presupuestos procesales de este tipo de acción. A partir de estas conclusiones, el Tribunal es del criterio que, en este caso, el juez de primera instancia no adoptó las medidas de saneamiento en el momento oportuno, lo que pretendió subsanar en la sentencia, pero que contrario a lo pretendido lo que se obtuvo fue una sentencia inhibitoria, decisión que se encuentra proscrita por el ordenamiento jurídico.
Es decir, lo que resultaba procedente a la luz de la normatividad procesal contenciosa y la jurisprudencia del Consejo de Estado era tramitar el proceso conforme al medio de control aplicable en concordancia con los hechos y pretensiones y dictar sentencia de fondo. Así las cosas, se revocará la sentencia de primera instancia que declaró configurada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción y, en su lugar, se resolverá el asunto de fondo bajo las previsiones del medio de control de controversias contractuales, teniendo en cuenta que la demanda cumple con los presupuestos de este medio de control en tanto lo que se busca es la nulidad de un acto administrativo contractual (liquidación unilateral) y el restablecimiento del equilibrio contractual, los hechos se fundan en el devenir contractual y la demanda fue presentada dentro del término de caducidad de la mencionada acción. En vista de lo anterior, la Sala deberá determinar si es nula el acta de liquidación unilateral del Contrato de Suministro No. 106-2018, mediante la cual la ESE Hospital Eduardo Arredondo Daza determinó la no cancelación de $12.525.289 a favor del contratista, y la procedencia del restablecimiento del derecho deprecado. 6.4.
Premisas normativas y jurisprudenciales 6.4.1. Del contrato estatal. Por sabido se tiene que los contratos estatales son uno de los medios de los que se vale la entidad pública para la obtención de bienes, obras y servicios requeridos para asegurar el cumplimiento de los fines que constitucional y legalmente les son inherentes como se indica en el art. 3 de la Ley 80 de 1993, y, como todo contrato, el estatal también es un acuerdo de voluntades generador de obligaciones, del que surgen prestaciones a cargo de cada una de las partes contratantes, dirigidas a satisfacer las aspiraciones que las llevaron a celebrar el respectivo negocio jurídico: el objeto contractual, para la entidad, y el precio, para el contratista.
El Código Civil en su artículo 1602, establece que el contrato es ley para las partes, las cuales deben ejecutarlo en la forma y términos pactados, acarreando su incumplimiento la responsabilidad contractual, con la consecuente indemnización de perjuicios, que comprende el daño emergente y el lucro cesante, que provenga de no haberse cumplido la obligación, o de haberse cumplido imperfectamente, o de haberse retardado su incumplimiento –art. 1613, C.C.-.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20001-33-33-002-2021-00004-02 Sentencia de 2ª Instancia 12 El Consejo de Estado11 tiene por sentado ya pacíficamente que las entidades estatales tienen la dirección y control de la celebración y ejecución de los contratos estatales, la cual se desarrolla, a través de las cláusulas exorbitantes, que se caracterizan, esencialmente, por la inaplicabilidad de algunos principios contractuales del derecho privado, pues al practicarse quebrantan la igualdad y conmutatividad propias del acuerdo de voluntades.
Explica la Alta Corporación que el fundamento de estos poderes, reservados a la administración, es el interés general, que deviene de la teleología de los extremos del contrato estatal. En efecto, la entidad pública que acude al negocio jurídico, directa o indirectamente, espera un beneficio colectivo, y el contratista, por su parte, pretende con la suscripción del acuerdo incrementar su patrimonio.
Las cláusulas exorbitantes previstas en la Ley 80 de 1993 son (i) la interpretación unilateral de los documentos contractuales y de las estipulaciones en ellos convenidas, (ii) la introducción de modificaciones a lo pactado, (iii) la terminación unilateral, (iv) la caducidad administrativa, (v) la reversión y (vi) el sometimiento a las leyes nacionales.
De ello se deduce, dice el órgano de cierre de nuestra jurisdicción, que las cláusulas exorbitantes le otorgan ventajas a la administración, porque es gestora del interés colectivo. Con la Ley 80 de 1993, su existencia opera tanto ex leye como ex contractu, dependiendo del acuerdo que se trate. Que tales poderes operen ex leye significa que se integran a los contratos aun cuando no se pacten, porque la norma los incorpora directamente en algunos negocios, concretamente los que tienen por objeto: el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal, la prestación de servicios públicos, la explotación y concesión de bienes del Estado, y los contratos de obra.
Casos en los cuales la norma es impositiva, pues advierte que para el efectivo cumplimiento de los fines de la contratación las entidades “pactarán” estos poderes; no obstante, si no se estipulan, el inciso tercero del mismo numeral señala que se entienden pactadas, aunque no se consignen expresamente. 6.4.2. De la Terminación de los Contratos Estatales.
Los Contratos Estatales pueden terminar por diversos eventos: - Por vencimiento del plazo previsto. - Por cumplimiento del objeto del contrato. - De manera anticipada por mutuo acuerdo de las partes, con las formalidades correspondientes. - Por declaratoria de nulidad del contrato. Ley 80 de 1993. Artículo 45. “De la Nulidad Absoluta.
La nulidad absoluta podrá ser alegada por las partes, por el agente del Ministerio Público, por cualquier persona o declarada de oficio, y no es susceptible de saneamiento por ratificación. // En los casos previstos en los numerales 1o. 2o. y 4o. del artículo anterior, el jefe o representante legal de la entidad respectiva deberá dar por terminado el contrato mediante acto administrativo debidamente motivado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre.” 11 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C Consejero ponente: Enrique Gil Botero Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil trece (2013) Radicación número: 23001- 23-31-000-2000-02857-01(24697) Actor: Dislicores Comercializador Internacional y Otro Demandado: Departamento de Córdoba.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20001-33-33-002-2021-00004-02 Sentencia de 2ª Instancia 13 - Por incumplimiento contractual que ocasione la declaratoria de caducidad. Ley 80 de 1993, Artículo 18. “De la Caducidad y sus Efectos. La caducidad es la estipulación en virtud de la cual, si se presenta alguno de los hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencia que puede conducir a su paralización, la entidad por medio de acto administrativo debidamente motivado lo dará por terminado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre. // En caso de que la entidad decida abstenerse de declarar la caducidad, adoptará las medidas de control e intervención necesarias, que garanticen la ejecución del objeto contratado.
La declaratoria de caducidad no impedirá que la entidad contratante tome posesión de la obra o continúe inmediatamente la ejecución del objeto contratado, bien sea a través del garante o de otro contratista, a quien a su vez se le podrá declarar la caducidad, cuando a ello hubiere lugar. // Si se declara la caducidad no habrá lugar a indemnización para el contratista, quien se hará acreedor a las sanciones e inhabilidades previstas en esta ley. // La declaratoria de caducidad será constitutiva del siniestro de incumplimiento.” - Por terminación unilateral, en los casos previstos en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993.
“(…) 1o. Cuando las exigencias del servicio público lo requieran o la situación de orden público lo imponga. // 2o. Por muerte o incapacidad física permanente del contratista, si es persona natural, o por disolución de la persona jurídica del contratista. // 3o. Por interdicción judicial de declaración de quiebra del contratista. // 4o.
Por cesación de pagos, concurso de acreedores o embargos judiciales del contratista que afecten de manera grave el cumplimiento del contrato. ( )”. - Por otras causales previstas en la Ley. 6.4.3. Liquidación de los Contratos Estatales. La liquidación de los contratos es un trámite que se adelanta al concluir la etapa de ejecución de los contratos.
Está constituida con el propósito de verificar el cumplimiento de todas las obligaciones contractuales entre las partes. Como lo ha sostenido el H. Consejo de Estado, en Sentencia 10608 de 10 de abril de 1997 de la Sección Tercera, y por la Sala de Consulta y Servicio Civil, en Radicación 1453, del 6 de agosto de 2003, la liquidación de los contratos, “constituye la etapa final del negocio jurídico, en la cual las partes se ponen de acuerdo sobre el resultado último de la ejecución de las prestaciones a su cargo y efectúan un corte de cuentas, para definir, en últimas, quién debe a quién y cuánto, es decir para establecer el estado económico final del contrato, finiquitando de esa forma la relación negocial”.
A su vez ha señalado que “El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, contenido en la ley 80 de 1993, establece la obligación de liquidar los contratos de tracto sucesivo, de aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y de aquellos que lo requieran, según su objeto, naturaleza y cuantía. Las partes deben en esta etapa acordar los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar y en la correspondiente acta hacer constar los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren para poner fin a las divergencias presentadas y poder así declararse a paz y salvo.
Esta ley prevé, así mismo, distintos procedimientos para tal liquidación, a saber: a) La liquidación voluntaria o de común acuerdo entre las partes contratantes. b) Liquidación Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20001-33-33-002-2021-00004-02 Sentencia de 2ª Instancia 14 unilateral por la administración. c) Liquidación por vía judicial. e) En el evento en que no se proceda a la liquidación dentro de los términos previstos por el artículo 60 citado y transcurran los dos años "siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar", sobre caducidad de la acción contractual a que se refiere el C.C.A., artículo numeral 10, letra d), la administración pierde la competencia para proceder a la misma." Con este trámite, una vez vencido el término de ejecución contractual o terminado el contrato en las formas previstas en la ley, se determina si las partes, entre sí, se encuentran a paz y salvo o si existen obligaciones pendientes por cumplir.
La Ley 80 de 1993 en su artículo 60 establece los contratos estatales que son de obligatoria liquidación, así: Artículo 60. Modificado por el artículo 217 del Decreto 019 de 2012. “Artículo 60. De la ocurrencia y contenido de la liquidación. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación. También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.
En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato.
La liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión." Y el Decreto 1150 de 2007 en su artículo 11 regula la liquidación de los contratos estatales: “Artículo 11. Del plazo para la liquidación de los contratos. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto.
De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga. En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20001-33-33-002-2021-00004-02 Sentencia de 2ª Instancia 15 Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A. Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo.” Ahora bien, respecto de la constancia en el acta de liquidación de las discrepancias o salvedades en relación con la ejecución del contrato, el Consejo de Estado señala12: “37.
Como primera medida, esta Sala recuerda que las consideraciones sobre la posibilidad de elevar pretensiones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en ausencia de salvedades previas, es el resultado de consideraciones jurisprudenciales y normativas derivadas, en particular, de las disposiciones del Código Civil19 y de la Ley 80 de 1993, artículos 28 y 60 (contenida, en la actualidad, en una expresa disposición de la Ley 1150 de 2007, artículo 11).
Esta exigencia, inicialmente circunscrita a la liquidación bilateral del contrato, fue luego ampliada, a través de una extensa y constante interpretación jurisprudencial, a otras actuaciones contractuales como las suspensiones, modificaciones y adiciones de los contratos, en observancia del principio de buena fe y de la prohibición de venir en contra de sus propios actos. 38.
En medio de algunas diferencias interpretativas, expresar por escrito las inconformidades en el acta de liquidación bilateral, ha llegado a ser calificado como un “requisito de la acción contractual”23. Requisito al que se le ha atado la carga de claridad y de concreción y la necesidad de identificar los motivos concretos de la inconformidad24, cuya ausencia “impide el examen judicial”. 39.
En efecto, como lo ha señalado el Consejo de Estado en repetidas ocasiones, y lo especificó esta misma Sala en una oportunidad reciente, “del principio de buena fe y la prohibición de venir contra los actos propios se deriva que las pretensiones de la demanda solamente pueden prosperar cuando el demandante ha dejado constancias o salvedades” en la liquidación bilateral, así como en las modificaciones, adiciones, prorrogas y suspensiones contractuales. 40.
Justamente, la exigencia de las salvedades tiene como fundamento que los acuerdos de las partes no puedan ser invalidados sino por el consentimiento mutuo o por causas legales, lo que evita que una parte sorprenda a la otra, o defraude su confianza al trasgredir el deber de ejecución de buena fe contractual. 12 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 10 de junio de 2022 Radicación: 50001-23-31-000-2008-00192-01 (61168) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20001-33-33-002-2021-00004-02 Sentencia de 2ª Instancia 16 41.
Ahora bien, de la observancia del principio de buena fe no puede derivarse una infranqueable barrera para el acceso a la justicia. Esto es, las exigencias normativas y jurisprudenciales no pueden instrumentalizarse como un pretexto para la trasgresión del derecho a la tutela judicial efectiva y de acceso a la administración de justicia, en especial cuando es el resultado de exigencias formales, o de simples formalismos no contemplados por la ley, ni acordes con el referido desarrollo jurisprudencial.” 6.4.2.
La liquidación unilateral del contrato estatal Al respecto, se ha pronunciado la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado13, en el siguiente sentido: Dentro del marco de la actuación contractual, las entidades estatales pueden expedir un número plural de actos administrativos con diferentes cometidos, como interpretar, modificar o terminar un contrato, declarar su caducidad, sanear los vicios de procedimiento o de forma, imponer multas y sanciones, entre otros.
En lo que interesa a la materia consultada, la entidad estatal, una vez expirado el plazo expreso indicado en los pliegos de condiciones o en el contrato o, en su defecto, el tácito o supletivo de cuatro meses previsto en la ley, sin que el contratista se haya presentado a la liquidación o las partes no hubieren llegado a un acuerdo, “tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes” (artículo 11 de la Ley 1150 de 2007), para lo cual habrá de expedir un acto administrativo de conformidad con la normatividad aplicable.
Al respecto se debe tener en cuenta que la liquidación unilateral es subsidiaria o supletoria frente a la bilateral, dado que el contratista tiene derecho a acordar la liquidación, debidamente reconocido por el ordenamiento jurídico. Para tal efecto, el contratista debe ser convocado o citado por la entidad contratante con el fin de intentar la liquidación bilateral, puesto que en el supuesto caso de que no sea así, la liquidación unilateral posterior que llegase a practicar la administración resultaría inválida, dado que no tendría competencia material para hacerla y por cuanto su adopción con tal omisión vulneraría el derecho del contratista al debido proceso y sus corolarios de defensa y contradicción y, además, configuraría un abuso de poder.
Sobre este punto la jurisprudencia de la Sección Tercera de la Corporación ha sido enfática al censurar dicha práctica así: “[L]a finalidad del procedimiento administrativo de liquidación está encaminada, ante todo a procurar que el contrato culmine de la misma forma en que tuvo su génesis, es decir, mediante el acuerdo de voluntades.
Para ello resulta indispensable que la entidad pública agote todos los medios a su disposición para procurar la participación activa del contratista en la liquidación… si el contratista nunca tuvo conocimiento del inicio del procedimiento, bien porque no fue convocado, o bien porque se le impidió intervenir en el trámite del mismo, 13 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS. Bogotá D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-06-000-2015-00067-00(2253). Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20001-33-33-002-2021-00004-02 Sentencia de 2ª Instancia 17 resulta evidente que no será procedente ni legalmente viable el ejercicio de la prerrogativa de liquidación unilateral, entre otras razones por la vulneración del debido proceso.” En idéntico sentido ha declarado la nulidad de la liquidación unilateral realizada durante un período de suspensión, antes de que hubiera culminado el término de ejecución del contrato y sin convocar al contratista para el efecto.
De lo que concluye en la misma providencia: Así, es necesario considerar que la Ley 80 de 1993 establece que en las actuaciones contractuales se aplicarán las normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la función administrativa, en tanto que sean compatibles con la contratación estatal y, en subsidio, se aplicarán las normas procesales civiles (artículo 77).
Congruente con esta disposición, el CPACA precisa que las normas que corresponden al procedimiento administrativo, “se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas” (artículo 2).
Por lo anterior, el acto mediante el cual se liquide unilateralmente un contrato, en tanto que es expresión de función administrativa y obedece a una actuación administrativa, deberá desarrollarse “con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad” (artículo 3, CPACA).
En ese orden de ideas, el acto que contenga la liquidación unilateral del contrato estatal llevada a cabo por parte de la entidad estatal vulnerando los principios y reglas que atañen al contenido, la competencia, la publicidad o, en términos generales, la ley, estará afectado de invalidez y, por lo tanto, será susceptible de nulidad.
De otra parte, conviene recordar que la jurisprudencia de la Sección Tercera de la Corporación también ha declarado que no produce efectos legales frente al contratista una liquidación unilateral cuando no le ha sido notificada personalmente a este, sino por edicto (artículo 72 Ley 1437 de 2011 C.P.A.C.A), puesto que tal circunstancia irregular vulnera el debido proceso y le cercena la oportunidad de conocer al contratista el acto para interponer los recursos correspondientes.
La liquidación unilateral se materializa, pues, en un acto administrativo y, por ende, como su nombre lo indica y se desprende de su naturaleza jurídica, no es un acuerdo sino una imposición de la voluntad que la administración ejerce sobre el contratista -jamás a la inversa- acerca de la forma como terminó el negocio jurídico. Se trata, sin ambages, como lo ha sostenido la jurisprudencia, de un poder exorbitante de la administración, porque la entidad estatal queda facultada para indicar unilateralmente las condiciones del estado que arroja la ejecución del contrato, donde puede declararse a paz y salvo o deudora o acreedora del contratista, lo mismo que tiene la potestad de determinar, según su apreciación de los hechos y Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20001-33-33-002-2021-00004-02 Sentencia de 2ª Instancia 18 del derecho, todos los demás aspectos que hacen parte de la liquidación del contrato.
Es la ley la que contempla la posibilidad de que la administración liquide el contrato unilateralmente, asumiendo el poder exorbitante de declarar el estado en que queda el negocio jurídico, lo que de ninguna manera implica que el vencimiento del plazo inicial convencional o supletivo y el de los dos meses de que dispone para el efecto, limite e impida realizar la liquidación bilateral la cual podría realizarse en cualquier tiempo, siempre y cuando no hubiese operado el plazo de caducidad de la acción (art. 164 CPACA) o se hubiese notificado el auto admisorio de la demanda en la que se pida la liquidación judicial.
Ahora bien, aun cuando resulta obvio y aparentemente no merecería ser mencionado, la Sala considera conveniente resaltar que el ordenamiento jurídico no reconoce facultad alguna al contratista para liquidar el contrato de forma unilateral. 6.4. Caso concreto. Descendiendo al fondo del asunto que ocupa la atención de la Sala, encontramos de la prueba documental aportada con la demanda, lo siguiente: Entre la ESE Hospital Eduardo Arredondo Daza y la sociedad Inversiones Villa Rosa del Cesar se suscribió un contrato de suministro identificado de la siguiente manera: Suscrito por las partes en la siguiente fecha: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20001-33-33-002-2021-00004-02 Sentencia de 2ª Instancia 19 Dicho contrato tenía como objeto contractual: Allí también se identificaron claramente los vehículos frente a los cuales se realizaría el suministro de combustible: Dentro de las obligaciones principales del contratista, se pactó: Respecto del valor del contrato y la forma de pago, se estableció: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20001-33-33-002-2021-00004-02 Sentencia de 2ª Instancia 20 Durante la ejecución del contrato, el contratista extendió las siguientes cuentas de cobro a la ESE contratante: No. Cuenta de cobro Periodo Valor Folio* BC-007-2018 27-Jul-2018 - 26- Ago- 2018 $14.278.562 No aporta BC-008-2018 27-Ago – 2018 - 26 – Sep- 2018 $17.452.963 293 BC-009-2018 27-Sep- 2018 - 26- Oct – 2018 $18.825.984 226 BC-010-2018 27- Oct- 2018 - 26 – Nov – 2018 $16.405.061 357 BC-011-2018 27- Nov- 2018 - 03 – Ene – 2019 $15.536.992 162 *Correspondiente a los anexos de la demanda No obstante, los comprobantes de egreso indican los siguientes pagos: No. Cuenta de cobro Periodo Valor Folio BC-007-2018 27-Jul-2018 - 26- Ago- 2018 $14.278.562 No aporta BC-008-2018 27-Ago – 2018 - 26 – Sep- 2018 $13.662.418 269 BC-009-2018 27-Sep- 2018 - 26- Oct – 2018 $14.851.113 198 BC-010-2018 27- Oct- 2018 - 26 – Nov – 2018 $16.405.061 329 BC-011-2018 27- Nov- 2018 - 03 – Ene – 2019 $10.777.557 132 En relación con las dos tablas anteriores se evidencian unas diferencias entre las cuentas de cobro y lo efectivamente pagado, que la entidad demandada justifica como diferencia por glosas, así: Tanto demandante como demandado están de acuerdo en que esas son las diferencias sobre las que se funda el litigio.
Finalmente, la entidad contratante liquidó unilateralmente el contrato mediante acta del 30 de diciembre de 2019: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20001-33-33-002-2021-00004-02 Sentencia de 2ª Instancia 21 En dicha acta se especificó: Y en donde finalmente se arribó al siguiente balance económico del contrato: Pues bien, conforme a lo expresado en la demanda, la parte actora aduce que el procedimiento para efectuar la liquidación del contrato contradice las normas que regulan el tema, toda vez que la entidad no intentó la liquidación bilateral que prevé la norma como etapa previa para proceder a liquidar de manera unilateral, además de que la liquidación así efectuada no corresponde con la realidad contractual, en tanto se le adeuda un total de $12.524.851.
Por su parte, la entidad demandada en sus alegatos de conclusión, indica que la liquidación bilateral sí se intentó por la entidad, pero no fue posible arribar a un Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20001-33-33-002-2021-00004-02 Sentencia de 2ª Instancia 22 acuerdo con el contratista por lo que se debió acudir a la liquidación unilateral y que las diferencias entre las cuentas de cobro y lo efectivamente pagado por la entidad corresponde a glosas no subsanadas por el contratista toda vez que como quedó acordado en el contrato ellas debían contar con el respaldo de las facturas debidamente soportadas y con cantidad, descripción y precios, certificación de ejecución por el supervisor del contrato, certificación de pago de aportes a seguridad social y pago de impuestos departamentales y municipales.
En ese sentido, debe determinar la Sala si el contrato fue liquidado conforme a los procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico y, en todo caso, si esa liquidación se corresponde con la realidad contractual. Pues bien, tal como se describió en precedencia la liquidación del contrato estatal tiene establecidas unas reglas que deben ser acatadas por la administración para garantizar el debido proceso y los derechos de defensa y contradicción de los contratistas.
Indica la norma que, a efectos de realizar la liquidación del contrato estatal, una vez vencido el plazo acordado, el contrato debe ser liquidado de manera bilateral en cumplimiento de lo establecido en el artículo 11 del Decreto 1150 de 2007, para lo cual se tiene un plazo de 4 meses, al cabo de los cuales si el contratista no compareció o si compareció y no se arribó a ningún acuerdo, la administración cuenta con el término de dos (2) meses para realizar la liquidación unilateral, no obstante, una vez vencidos estos 6 meses, la administración no pierde competencia para realizar la liquidación bilateral, siempre y cuando se haga dentro de los dos (2) años de caducidad para interponer el medio de control de controversias contractuales.
En el caso concreto, la entidad demandada pese a sus aseveraciones en torno a que realizó la convocatoria al contratista para realizar la liquidación bilateral, lo cierto es que dentro del plenario no se evidencia documento alguno en el cual se pueda constatar la referida citación, carga que le correspondía a la administración, por lo que al no cumplirla se debe dar por probada esta omisión. En ese sentido, la terminación unilateral abrupta omitió el procedimiento que debía adelantarse buscando inicialmente la participación del contratista en la liquidación del contrato, de donde se evidencia una vulneración flagrante del debido proceso administrativo que determina la nulidad del acto al no cumplir con las ritualidades exigidas en las normas de contratación estatal.
Dicho esto, corresponde a la Sala efectuar la liquidación judicial del contrato, frente a lo cual se hace necesario determinar si la parte demandante logró demostrar que la administración no se ajustó a la ejecución contractual y rompió el equilibrio contractual al determinar un saldo a favor de la ESE contratante. Para el efecto, se debe partir de la premisa según la cual a quien corresponde probar que la liquidación no es coincidente con lo acontecido en la ejecución contractual es a la parte demandante, esto es, tiene la carga de traer al plenario las pruebas que justifiquen el establecimiento de un saldo a su favor de $12.524.851 a los que dice tener derecho por haber cumplido con la totalidad del contrato de suministro.
Ahora bien, la entidad demandada en las respuestas dadas a las peticiones elevadas por la parte demandante justifica el no pago de la suma señalada en Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20001-33-33-002-2021-00004-02 Sentencia de 2ª Instancia 23 diferencias por glosas no subsanadas por el contratista y que, en los alegatos de conclusión, enlista varios ejemplos en los siguientes términos: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20001-33-33-002-2021-00004-02 Sentencia de 2ª Instancia 24 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20001-33-33-002-2021-00004-02 Sentencia de 2ª Instancia 25 Luego entonces, lo que debía aportar la parte demandante como prueba eran los soportes con los que se subsanarían las glosas que le fueran relacionadas frente a cada una de las cuentas de cobro, que sumadas corresponden a un valor de $7.110.776.
Pese a ello, no es esto lo que se observa en la demanda y sus anexos, por ejemplo, no se explica en razón de qué se suministró combustible a vehículos que por su placa no se encontraban dentro del contrato como destinatarios del objeto contractual, tales como OXV -121, OJG – 139 y PTL -0123, no se aclaran las facturas con enmendaduras o las que no contienen firmas del conductor o supervisor.
Tampoco existe prueba de adición al contrato o suscripción de uno nuevo para que, según la parte demandante, se siguiera suministrando combustible después de la fecha de vencimiento del contrato, 27 de diciembre de 2018 hasta el 03 de enero de 2019, por lo que no hay lugar al pago de los suministros adicionales que la parte tasa en un valor de $4.759.435, en tanto está claro lo pactado como plazo en el contrato, así: Cláusula que no admite interpretación distinta a que se estableció un plazo de cinco meses para ejecutar el contrato, el cual se cumpliría si no se agotaba antes el presupuesto y no al contrario, como lo pretende la parte actora, al considerar que la interpretación obedece a que el contrato podría extenderse indefinidamente hasta agotar el presupuesto.
En suma, lo que se observa en la prueba documental aportada con la demanda es lo siguiente (en el orden en que se aportaron los anexos): DOCUMENTO CONTENIDO OBSERVACIONES FOLIO Ventas por documento Relación de ventas a la ESE entre el 27 de septiembre y el 26 de octubre de 2018 La relación no contiene placas, se anexan valeras según las ventas de este periodo (fls. 235 y ss.) donde se incluyen algunas facturas que no corresponden a placas autorizadas para el suministro. 79 Ventas por documento Relación de ventas a la ESE entre el 27 de noviembre y el 26 de diciembre de 2018 Se aportaron valeras de estas fechas, la suma total de $10.777.557 corresponde a lo pagado en el comprobante de egreso (fl. 132) y a lo relacionado en la liquidación unilateral. 87 Ventas por documento Se repite la relación de ventas a la ESE entre el 27 de noviembre y el 26 de diciembre de 2018 Sin observación 163 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20001-33-33-002-2021-00004-02 Sentencia de 2ª Instancia 26 Ventas por documento Se repite la relación de ventas a la ESE entre el 27 de septiembre y el 26 de octubre de 2018 Sin observación 227 Ventas por documento Relación de ventas a la ESE entre el 27 de agosto y el 26 de septiembre de 2018 La relación no contiene placas, se anexan valeras según las ventas de este periodo (fls. 297 y ss.), donde se incluyen algunas facturas que no corresponden a placas autorizadas para el suministro. 294 Ventas por documento Relación de ventas a la ESE entre el 26 de noviembre y el 26 de octubre de 2018 La relación no contiene placas, contiene número de factura, se anexan valeras según las ventas de este periodo (fls. 364 y ss.), donde se incluyen algunas facturas que no corresponden a placas autorizadas para el suministro. 361 Bajo esta relación probatoria, y visto que la sumatoria de las glosas no subsanadas y el suministro realizado por fuera del plazo contractual arrojan un valor de $11.870.211, entonces es este el valor que correspondía descontar del valor total del contrato de suministro.
En consecuencia, la liquidación del contrato No. 0106-2018 es la siguiente: Valor total del contrato $82.500.0000 Valor ejecutado $70.629.789 Valor efectivamente pagado al contratista $69.974.711 Saldo no causado $11.870.211 Saldo a favor del contratista $655.078 De donde se concluye que la suma de $11.870.211, corresponde al saldo no ejecutado del contrato de suministro que queda a favor de la ESE Hospital Eduardo Arredondo Daza, mientras al contratista se le debe realizar un pago por valor de $655.078 para restablecer el equilibrio contractual.
La suma anterior deberá pagarse dentro de los términos fijados por el artículo 192 del C.P.A.C.A. y debidamente INDEXADA o ajustada según el índice de precios al consumidor para lo cual se tendrá en cuenta la fórmula siguiente: R = Rh índice final índice inicial Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20001-33-33-002-2021-00004-02 Sentencia de 2ª Instancia 27 En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh) que es lo dejado de percibir por la demandante, desde la fecha de terminación del contrato (27 de diciembre de 2018), hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE vigente a la fecha de ejecutoria de la sentencia, por el índice inicial vigente para la fecha en que debió realizarse el pago. 6.5.
Condena en costas Finalmente, en relación con las costas de esta instancia, se advierte que, revisado el expediente, no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen la causación de costas ni su componente agencias en derecho, pues la actuación de las partes no les exigió esfuerzos que justifiquen la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la providencia del 14 de diciembre de 2021, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, mediante la cual se declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción. En su lugar, SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del Acta de Liquidación Unilateral Final del Contrato de Suministro No. 0106-2018 del 30 de diciembre de 2019.
En consecuencia:
TERCERO: LIQUIDAR judicialmente el contrato, en los siguientes términos: Valor total del contrato $82.500.0000 Valor ejecutado $70.629.789 Valor efectivamente pagado al contratista $69.974.711 Saldo no causado $11.870.211 Saldo a favor del contratista $655.078 De donde se concluye que la suma de $11.870.211, corresponde al saldo no ejecutado del contrato de suministro que queda a favor de la ESE Hospital Eduardo Arredondo Daza, mientras al contratista se le debe realizar un pago por valor de $655.078 para restablecer el equilibrio contractual.
La suma de $655.078 deberá pagarse dentro de los términos fijados por el artículo 192 del C.P.A.C.A. y debidamente INDEXADA o ajustada según el índice de precios al consumidor para lo cual se tendrá en cuenta la fórmula siguiente: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20001-33-33-002-2021-00004-02 Sentencia de 2ª Instancia 28 R = Rh índice final índice inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh) que es lo dejado de percibir por la demandante, desde la fecha de terminación del contrato (27 de diciembre de 2018), hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE vigente a la fecha de ejecutoria de la sentencia, por el índice inicial vigente para la fecha en que debió realizarse el pago.
CUARTO: Sin costas en esta instancia.
QUINTO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, para lo de su competencia. Notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión en sesión de la fecha, según Acta No. 020. CARLOS MARIO ARANGO HOYOS CARMEN DALIS ARGOTE SOLANO Presidente Magistrada MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO Magistrado Firmado Por: Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Manuel Fernando Guerrero Bracho Magistrado 005 Tribunal Administrativo De Cesar Carmen Dalis Argote Solano Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 2842faac809fe2d271ef6cbe2b3ebcb67f178aa66192cb3c04b743f3b5b0b916 Documento generado en 05/03/2026 02:25:21 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://firmaelectronica.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica