Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.040/2022 SALA DE DECISIÓN No 005 SIGCMA Cartagena de Indias D. T. y C., trece (13) de mayo de dos mil veintidós (2022) I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES. Acción: Observaciones contra Acuerdo Municipal Radicado No: 13001-23-33-000-2022-00130-00 Actor: Gobernador del Departamento de Bolívar Acto a revisar: Acuerdo No. 01 de enero 20 de 2022 del Concejo Municipal de Córdoba, Bolívar.
Magistrado Ponente: Edgar Alexi Vásquez Contreras Tema: Limitación temporal de facultades otorgadas al alcalde para contratar, con violación de las Leyes 136/94 y 1551/12 II.- PRONUNCIAMIENTO Procede el Tribunal Administrativo de Bolívar a decidir sobre la validez del Acuerdo No. 01 de 2022 del Concejo Municipal de Córdoba, Bolívar, “Por el cual concede autorización al Alcalde de Córdoba Bolívar para celebrar toda clase de contratos y convenios con personas naturales y /o jurídicas, consorcios y uniones temporales conforme lo permita la constitución y la ley y se adiciones los recursos al presupuesto municipal que se deriven de los mismos”.
III.- ANTECEDENTES 3.1. La petición. El 21 de febrero de 2022 el secretario del interior del Departamento de Bolívar, en condición de delegatario del Gobernador, presentó observaciones frente al acuerdo de la referencia y solicitó que se declare su invalidez. 3.2. Hechos, normas violadas y concepto de violación. De acuerdo con las observaciones el Acuerdo cuestionado otorga en su artículo primero autorización al alcalde, a partir de la fecha se su sanción y publicación, por el termino de treinta (30) días calendarios, para celebrar toda clase de contratos y convenios con personas naturales y/o jurídicas, consorcios y uniones temporales conforme lo permita la constitución y la ley.
Las autorizaciones concedidas violan los artículos 123 constitucional que establece que los concejos deben ejercer sus funciones en la forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento; 313-3 ibídem que autoriza a los concejos a otorgar a los alcaldes facultades pro témpore; 315-3 que atribuye a los alcaldes Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.040/2022 SALA DE DECISIÓN No 005 SIGCMA la dirección de la acción municipal y 315-9 que lo faculta para ordenar gastos de acuerdo con el plan de inversiones y el presupuesto.
El acuerdo cuestionado viola la Ley 136 de 1994, artículo 91, literal D), numeral 5, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, que atribuye al alcalde, con relación a la Administración Municipal, la función de ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto; disposición que configura una suerte de competencia dual entre Concejo y Gobierno Municipal que, como lo ha señalado la jurisprudencia, al primero corresponde establecer en forma detallada los parámetros, condiciones, requisitos, objetivos, fines y controles pertinentes, bajo los cuales el segundo ha de ejercer su facultad administrativa.
También viola la Ley 136 de 1994, artículo 32-3, que atribuye competencia a los concejos para "Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo" y la sentencia C- 738/01 de la Corte Constitucional que declaró exequible esta norma, cuyo contenido describió. Agregó que no puede confundirse la autorización para contratar y el otorgamiento de facultades pro- tempore, por las siguientes razones: La autorización para contratar no tiene determinación en el tiempo, debe ser previa y específica en relación con los siguientes contratos: 1.
Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. - Frente a los otros contratos, debe conceder una autorización general, sin condicionamientos y mucho menos limitaciones temporales.
Las facultades pro – tempore, por su parte, están relacionadas con las funciones propias del concejo que van a ser entregadas al alcalde, caso en el cual es indispensable que tenga delimitación temporal. La contratación no es una actividad propia del concejo y por tal razón no hace parte de aquellas competencias que pueden ser entregadas al alcalde por tiempo limitado.
Luego, las facultades debieron concederse sin limitación temporal alguna, en consideración a que el ejecutivo, por regla general, tiene facultades para contratar de acuerdo con el plan de desarrollo y del presupuesto, como lo establece el literal d) numeral 5 del artículo 29 que modificó el artículo 91 de la Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.040/2022 SALA DE DECISIÓN No 005 SIGCMA Ley 136/94, quien solo requiere de autorización en los casos previstos en el artículo 18 de la Ley 1551/12.
La Gobernación del Departamento apoyó las observaciones anteriores en concepto del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera Ponente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN, mediante Sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicación número 50001-23-31-000- 2010-00548-01. 3.3. Actuación Procesal. La observación en estudio se presentó en la Oficina de Apoyo Juzgados Administrativos el 21 de febrero de 2022 (doc. 5 del archivo digital), el día 23 del mismo mes fue repartida al Despacho 004 (doc. 8 archivo digital); y se admitió con auto de 24 de febrero de 2022 (doc. 10 ibídem). y se notificó el 25 de febrero de 2022 al correo electrónico de la Gobernación del Departamento de Bolívar, del agente del Ministerio Público y del alcalde y personero municipal (doc. 11 ibídem).
El proceso se fijó en lista por el término de diez días (doc. 12 ibídem), vencidos los cuales, el expediente ingresó al Despacho para dictar sentencia. IV. - CONTROL DE LEGALIDAD No se advierten irregularidades sustanciales o procedimentales que conlleven a decretar la nulidad total o parcial de lo actuado, pues se dio cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 121 del Decreto 1333 de 1986. 1 Se resalta que en el presente asunto no fue necesario agotar la etapa de pruebas porque no se solicitaron y no estimó necesario su decreto oficioso.
V. - CONSIDERACIONES 5.1 Competencia. De conformidad con lo dispuesto en la primera parte del numeral 4º del artículo 151 del CPACA, este Tribunal Administrativo es competente para conocer en única instancia de la observación formulada al acuerdo municipal demandado, por el delegado del Gobernador del Departamento de Bolívar. 1 D 1333 de 1986.
Artículo 121º.- Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: 1. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.
Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al Despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.
Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.040/2022 SALA DE DECISIÓN No 005 SIGCMA 5.2.
Oportunidad en la presentación de las observaciones. El artículo 119 del Decreto 1333 de 1986, por el cual se expide el Código de Régimen Municipal, dispone que el Gobernador cuenta con veinte (20) días, que deben entenderse hábiles, para presentar ante el Tribunal Contencioso Administrativo los acuerdos que encuentre contrarios a la Constitución, la ley o la ordenanza, para que éste decida sobre su validez.
Las observaciones al Acuerdo de la referencia se presentaron ante este Tribunal dentro del término de ley. En efecto, en el documento 04 del archivo digital consta que el 24 de enero de 2022 la Alcaldía de Córdoba envió copia del Acuerdo cuestionado a la Secretaría del Interior de la Gobernación del Departamento de Bolívar; y consta en el archivo digital que las observaciones en su contra se presentaron ante la Oficina de Apoyo Judicial de este Distrito el 21 de febrero de 2022, esto es, dentro de los 20 días hábiles de que trata el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986. 5.3.
Problema jurídico. Debe la Sala establecer si el Acuerdo 01/22, proferido por el Concejo del Municipio de Córdoba, Bolívar, que estableció un límite temporal a la facultad del alcalde para celebrar convenios, violó el parágrafo cuarto del artículo 18 de la Ley 1551/12 y normas concordantes, citadas en el escrito de observaciones, referidas a las facultades de los concejos para reglamentar la autorización para celebrar contratos a favor de los alcaldes. 5.4.
Tesis de la Sala. El Acuerdo cuestionado violó las normas citadas en la demanda que regulan las competencias de los alcaldes para celebrar contratos y la de los concejos para otorgar facultades en la materia, porque ellas establecen que el alcalde tiene una facultad para contratar, y solo requiere de facultades respecto de los contratos expresamente señalados en el parágrafo cuarto del artículo 18 de la Ley 1551/12 y normas concordantes, y en los casos previstos en el reglamento que expida el concejo en materia de facultades.
Y el acuerdo concede facultades sin limitarlas a los contratos señaladas en la ley y establece de manera general límite a la facultad, contrariando los parámetros señalados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 5.5. Marco normativo y jurisprudencial 5.5.1. Normas que regulan las autorizaciones concedidas por los concejos a los alcaldes para contratar y la facultad de éstos para ordenar gastos.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.040/2022 SALA DE DECISIÓN No 005 SIGCMA La Constitución Política en artículos 313-3 atribuye a los concejos municipales facultad para autorizar a los alcaldes a efectos de que celebren contratos; y el artículo 315-9 ibídem atribuye a los alcaldes la facultad de ordenar gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto.
Frente a la autorización para contratar, la Ley 136 de 1994, “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios" estableció en su artículo 32-3 que “además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los Concejos (…) reglamentar la autorización al alcalde para contratar señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.” La Ley 1551 de 2012, por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, en el sentido de establecer cinco (5) casos en los cuales el alcalde necesita autorización del concejo municipal para contratar, así: “Artículo 28.
El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del concejo. (…) PAR. 4º—De conformidad con el numeral 3º del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1.
Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley”. La ley 80/93 en su artículo 11-3 prescribe que “Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la Entidad respectiva (…) b) A nivel territorial, (…), los alcaldes municipales (…)”, y el artículo 25 -11 ibídem que en virtud del principio de economía “11.
Las corporaciones de elección popular y los organismos de control y vigilancia no intervendrán en los procesos de contratación, salvo en lo relacionado con la solicitud de audiencia pública para la adjudicación en caso de licitación. - De conformidad con lo previsto en los artículos 300, numeral 9° y 313, numeral 3°, de la Constitución Política, las Asambleas Departamentales y los Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.040/2022 SALA DE DECISIÓN No 005 SIGCMA Concejos Municipales autorizarán a los gobernadores y alcaldes, respectivamente, para la celebración de contratos." 5.6.
Criterios jurisprudenciales y doctrinales en torno a la facultad de los concejos para autorizar a los alcaldes para contratar. Al resolver una demanda contra el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 que faculta a los Concejos para “Reglamentar la autorización al alcalde para contratar señalando los casos en que requiere autorización previa del concejo”, la Corte Constitucional en la sentencia C- 738/01, anotó: “…Esta función reglamentaria…cuenta con un fundamento constitucional propio, habrá de ejercerse mediante… normas puntuales y específicas sobre…el procedimiento interno que se deberá seguir ante los Concejos para obtener la autorización respectiva, los criterios que debe seguir para otorgarla, así como los casos en los cuales tal autorización es necesaria…que…sólo podrá ser ejercida por los Concejos con el alcance y las limitaciones propias de su naturaleza.
Así, cualquier reglamentación efectuada por dichas Corporaciones, debe ser respetuosa del ámbito reservado constitucionalmente al Legislador, por lo cual no puede entrar a establecer procedimientos de selección, normas generales aplicables a los contratos, etc., puesto que ello forma parte del núcleo propio del Estatuto de Contratación. ( ) De lo anteriormente expuesto se colige que, frente a la facultad para celebrar contratos creadores de situaciones jurídicas concretas, la Constitución faculta al Legislador para que permita al Gobierno que se vincule jurídicamente y por ende se obligue en el campo contractual.
Sin embargo, la Carta no autoriza que el Legislador le imponga al Ejecutivo la celebración de un contrato específico, pues la autorización del Congreso está sometida a la realización de un acto de naturaleza administrativa. Por lo tanto, los artículos impugnados transgreden la Constitución”. El anterior razonamiento es aplicable, mutatis mutandi, a las autorizaciones que los concejos municipales otorgan a los alcaldes para contratar, y por lo mismo, a la reglamentación que sobre el particular expidan tales Corporaciones, en ejercicio de lo dispuesto en la norma acusada.
Por lo mismo, no podrán los Concejos, so pretexto de reglamentar el tema de las autorizaciones, extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta.
En otras palabras, la reglamentación que expidan estas corporaciones deberá limitarse a trazar las reglas aplicables al acto concreto y específico mediante el cual el concejo autoriza al alcalde para contratar, señalando los casos en que es necesario, sin entrar a regular aspectos como la selección de los contratistas, los contratos específicos a realizar, etc.
Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución que les confiere la norma que se analiza debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; y que no se puede interpretar dicha norma en forma tal que se obligue al alcalde a solicitar autorizaciones del concejo en todos los casos en que vaya a contratar, sino únicamente en los que tal Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.040/2022 SALA DE DECISIÓN No 005 SIGCMA corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política.
Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en providencia del 5 de junio de 2008, radicado 11001-03-06-000-2008-00022- 00(1889), señaló: “Frente a la autorización, señala la Corte Constitucional, corresponde a la facultad del Concejo Municipal de establecer qué contratos de los que debe celebrar el alcalde como representante de la entidad territorial deben ser autorizados por esa corporación. (…)De acuerdo con lo anterior, es fácil concluir que obligar a un alcalde municipal a obtener autorización permanente del concejo municipal o para todos los contratos que debe celebrar en cumplimiento de sus funciones, comporta claramente, a la vez que una omisión en el cumplimiento de un deber legal por parte de los concejos (en el sentido de conceder las autorizaciones que se requieren para contratar y de establecer un reglamento general para el efecto, un desbordamiento de las facultades que le han sido asignadas a dichas corporaciones municipales, pues termina trasladando a ellas la dirección y control de la actividad contractual del ente territorial lo cual corresponde a una función constitucional y legal propia de los alcaides que los concejos no pueden desconocer al amparo de! artículo 313-3 de la Constitución. Así la exigencia de los concejos municipales de obtener su autorización para contratar por el alcalde debe ser excepcional y para ello debe mediar un reglamento en el que esas corporaciones establezcan las hipótesis en que ello debe ocurrir, junto con el procedimiento para su operatividad, sin modificar los aspectos ya regulados por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y sin interferir en el normal funcionamiento de la gestión contratación, como lo ordena la Ley 80 de 1993.
La Sala observa que si los concejos omitieran expedir el reglamento al que alude el artículo 32-3 de la ley 136 de 1994 o llegaran a limitar la autorización para contratar de tal manera que retardaran o interfirieran indebidamente la gestión de los asuntos municipales, comprometerían no sólo el cumplimiento de los fines estatales (art.2 C.P), sino el conjunto de normas que de forma sistemática y coherente regulan la facultad constitucional del alcalde para contratar y “ordenar los gastos municipales de acuerdo con los plan de inversión y el presupuesto” (numeral 9o del artículo 315 superior), en orden a garantizar el cumplimiento efectivo de los cometidos estatales en el nivel territorial.
En esa medida, la omisión del concejo puede dar lugar a responsabilidad disciplinaría y eventualmente fiscal de sus miembros e inclusive a acciones de repetición en su contra, si el Estado se ve condenado patrimonialmente por la culpa grave o dolo de esos servidores públicos, en cuanto a que la Imposibilidad del municipio de contratar le pueda causar perjuicios a terceros.
La misma responsabilidad puede originarse en la extralimitación de esa función y en el desconocimiento de las competencias constitucionales propias de los alcaldes, según se ha dejado expuesto." Posteriormente, con ocasión a la expedición de la Ley 1551 que estableció 5 casos en los cuales los alcaldes debían obtener facultades de los concejos para Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.040/2022 SALA DE DECISIÓN No 005 SIGCMA contratar, se consultó a la Sala de Consulta y Servicio Civil si dicha norma derogó las disposiciones del numeral 3 del artículo 32 de la Ley 136/94, ante lo cual la Sala rindió Concepto 2215 de 9 de octubre de 2014, expediente 11001-03-06-000- 2014-00134-00, donde precisó que “de conformidad con el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, requerirán autorización del concejo municipal: (i) los contratos señalados expresamente en la ley (par. 4º) y (ii) los demás que, en los términos y con los límites señalados en este concepto, determinen excepcionalmente los concejos municipales en ejercicio de sus propias competencias (numeral 3º), y que “los concejos municipales deberán respetar las competencias del Congreso de la República y las que la Constitución y la ley radican en los alcaldes como representantes legales y directores de la actividad contractual en su territorio, conforme a lo señalado en este concepto”. – Concluyó la Sala de Consulta: “…Con base en lo anterior, esta Sala ya había precisado(9), como ahora se reitera, que: (i) De conformidad con el estatuto de contratación y las normas orgánicas de presupuesto, los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos, representar legalmente al municipio y dirigir la actividad contractual de los mismos sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal, salvo para los casos excepcionales en que este último o la ley lo hayan señalado expresamente.
(ii) Ni el artículo 313-3 de la Constitución Política, ni el artículo 32-3 de la Ley 136 de 1994 (que la L. 1551/2012 conservó integralmente), facultan a los concejos municipales para someter a su autorización todos los contratos que celebre el alcalde. (iii) Para establecer el listado de contratos que requieren su autorización, los concejos municipales deben actuar con razonabilidad, proporcionalidad y transparencia, de modo que solo estén sometidos a ese trámite aquellos tipos contractuales que excepcionalmente lo ameriten por su importancia, cuantía o impacto en el desarrollo local.
(iv) El acuerdo por medio del cual los concejos municipales establecen la lista de contratos que requieren su autorización tiene vigencia indefinida, salvo que el propio acuerdo señale lo contrario. En consecuencia, no es necesario que todos los años o al inicio de cada periodo de sesiones se vuelva a expedir un nuevo acuerdo sobre la materia.
Ello claro está, sin perjuicio de la facultad natural de los concejos de modificar o adicionar sus acuerdos anteriores en cualquier momento. (v) La potestad que la Constitución Política y la ley les confieren a los concejos municipales es de naturaleza administrativa y, por tanto, no les permite “legislar” o expedir normas en materia contractual.
La expresión “reglamentar la autorización al alcalde para contratar” del artículo 32-3 de la Ley 136 de 1994 no abre la posibilidad de modificar o adicionar el estatuto general de contratación pública (L. 80/93); tal expresión solo se refiere a la posibilidad de establecer el trámite interno —dentro del concejo— de la autorización solicitada por el alcalde en los casos en que ella sea necesaria (cómo se reparte Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.040/2022 SALA DE DECISIÓN No 005 SIGCMA internamente el estudio de la solicitud, su divulgación entre los concejales, la citación a sesiones para su discusión, la forma en que se desarrolla la deliberación y se adopta la decisión final, etc.).
(vi) La inobservancia de los límites constitucionales y legales anotados, así como la obstrucción o interferencia injustificada de la función del alcalde para dirigir la actividad contractual del municipio, puede generar en los concejales responsabilidades disciplinaras, fiscales, patrimoniales y penales, según el caso. En síntesis, la atribución del concejo municipal de señalar qué contratos requerirán su autorización, está regido por un principio de excepcionalidad, según el cual, frente a la facultad general de contratación del alcalde municipal, solo estarán sujetos a un trámite de autorización previa aquellos contratos que determine la ley o que excepcionalmente establezca el concejo municipal cuando tenga razones suficientes para ello…”.
De acuerdo con lo anterior es claro que los alcaldes municipales pueden, por regla general, celebrar todos los contratos que se requieran en el municipio, y solo requieren facultades del concejo para celebrarlos, en los cinco casos previstos en el parágrafo cuarto del artículo 18 de la Ley 1551/12 y frente al tipo de contratos señalados en Acuerdo del concejo que reglamente la contratación a cargo del alcalde, establecidos de manera razonable y proporcionada atendiendo criterios tales como su importancia, cuantía o impacto en el desarrollo local.
Definido el marco jurídico de la facultad de los Concejos Municipales de autorizar al alcalde para celebrar los contratos, procede la Sala a resolver el caso concreto. 5.6. Pruebas relevantes para decidir Al proceso se allegó copia del Acuerdo 01 de 20 de enero de 2022 cuestionado, junto con la exposición de motivos, constancia de sanción del acuerdo, acta de comisión de primer debate, acta de sesión plenaria de segundo debate, y constancia de publicación del mismo acuerdo (doc. 02 del archivo digital). 5.7.
Análisis crítico de los hechos frente al marco jurídico. El texto del acuerdo materia de observaciones es el siguiente: “ACUERDO No #001 Enero 20 de 2022 "POR EL CUAL SE CONCEDE AUTORIZACIÓN AL ALCALDE DE CÓRDOBA, BOLÍVAR, PARA CELEBRAR TODA CLASE DE CONTRATOS Y CONVENIOS CON PERSONAS NATURALES Y/O JURÍDICAS, CONSORCIOS Y UNIONES TEMPORALES CONFORME LO PERMITA LA CONSTITUCIÓN Y LA LEY Y SE ADICCIONEN LOS RECURSOS AL PRESUPUESTO MUNICIPAL QUE SE DERIVEN DE LOS MISMOS” Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.040/2022 SALA DE DECISIÓN No 005 SIGCMA EL HONORABLE CONCEJO MUNICIPAL En uso de sus atribuciones Constitucionales y Legales, especialmente las conferidas por los numerales 3 del artículo 313 de la Constitución Política y 3 del artículo 32 de la ley 136 de 1994 modificado por el artículo 18 de la ley 1551 de 2012, y CONSIDERANDO: 1.
Que de conformidad a lo establecido en el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política, corresponde a los Concejos Municipales, “Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.”. 2. Que, de igual manera, es facultad de los Concejos Municipales, según el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994.
“Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la Ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.”. 3. Que el Concejo Municipal de Córdoba Bolívar, mediante Acuerdo Municipal No 008 de 31 de mayo de 2021, autorizó al alcalde de Córdoba, Bolívar, por el término de tres (3) meses, para celebrar toda clase de contratos y/o convenios interadministrativos e institucionales con entidades públicas del orden internacional, nacional, departamentales y municipal. 4.
Que la autorización conferida por el Alcalde de Córdoba Bolívar, para suscribir toda clase de contratos, y/o convenios interadministrativos e institucionales con entidades públicas del orden internacional, nacional, departamental y municipal, vencieron el 31 de diciembre de 2021. Que se hace imperativo garantizar el normal funcionamiento de la Administración Municipal autorizando al Alcalde de Córdoba Bolívar, para celebrar contratos y convenios con personas naturales y/o jurídicas, consorcios y uniones temporales conforme lo permita la Constituciones y la Ley e incorporar los recursos que se deriven de los mismo al presupuesto municipal, a partir de su aprobación por 30 días calendarios del presente año. 5.
En mérito de lo anterior, ACUERDA:
ARTÍCULO PRIMERO: Autorizar al Alcalde del Córdoba Bolívar, a partir de la fecha de su sanción y publicación por el termino de treinta (3) días calendarios, para celebrar toda clase de contratos y convenios con personas naturales y/o jurídicas, consorcios y uniones temporales conforme lo permita la Constitución y la Ley.
ARTÍCULO SEGUNDO: Para las modificaciones, adiciones e incorporaciones de los recursos que se deriven de lo mismo (sic) al presupuesto municipal, el alcalde debe solicitar facultades al concejo municipal por medio de un proyecto acuerdo. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.040/2022 SALA DE DECISIÓN No 005 SIGCMA ARTICULO TERCERO: El presente acuerdo municipal rige a partir del día de su sanción y publicación. El artículo primero del Acuerdo cuestionado faculta al alcalde municipal de Córdoba, Bolívar, para que a partir de su entrada y por el plazo de treinta (30) días pueda celebrar toda clase de contratos y convenios con personas naturales y/o jurídicas, consorcios y uniones temporales.
El artículo segundo dispone que para las modificaciones, adiciones e incorporaciones de los recursos que se deriven de lo mismo al presupuesto municipal, el alcalde debe solicitar facultades al concejo municipal por medio de un proyecto de acuerdo. En suma, el acuerdo 01/22 concede una autorización para celebrar toda clase de contratos y convenios con personas naturales y/o jurídicas, consorcios y uniones temporales; al tiempo que establece una limitación temporal para dicha celebración. De acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápite anterior de esta sentencia, el concejo municipal de Córdoba concedió una autorización general para celebrar contratos con personas naturales y/o jurídicas, el concejo asumiendo una competencia que no le atribuye ninguna norma constitucional o legal; y estableció un límite temporal a la competencia del alcalde para celebrar esos contratos, desconociendo que, de acuerdo con los artículos 313-3 superior y 32 de la Ley 136/94, en concordancia con los artículos 315-3 constitucional, 11- 3 de la Ley 80/93, 91-D-5 de la Ley 136 de 1994 y 110 del Decreto 111 de 1996, los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal, salvo en dos casos: (i) cuando así lo haya previsto la ley; y (ii) cuando así lo haya dispuesto el concejo municipal expresamente mediante acuerdo que reglamente la facultad para contratar.
El artículo 28 de la Ley 1551/12 ha previsto la necesaria autorización del concejo para celebrar contratos de empréstitos, los que comprometan vigencias futuras, de enajenación y compraventa de bienes inmuebles, de enajenación de activos, acciones y cuotas partes, de concesiones, y demás que establezcan otras leyes; y es claro que el acuerdo materia de observaciones no se refiere a ninguno de esos contratos en particular, por lo no requerían de autorización por parte del concejo.
Por otra parte, el acuerdo materia de observaciones no cumple con las exigencias que señala la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, así como de los conceptos Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.040/2022 SALA DE DECISIÓN No 005 SIGCMA de su Sala de Consulta y Servicio Civil, para ser considerado como una reglamentación general sobre las facultades que los concejos debe conferir a los alcaldes para celebrar contratos.
Lo anterior, porque dicha reglamentación debe establecer una lista de los contratos que requieren autorización, y el acuerdo 01/22 no establece lista alguna, si no que se refiere a todos los contratos o convenios en general. La jurisprudencia anotada exige también que esa reglamentación tenga vigencia indefinida, aunque pueda someterse a modificación, y en este caso se delimita a un plazo inferior a un año, todo lo cual resta razonabilidad y proporcionalidad al acuerdo, al igual que la necesaria transparencia, pues legalmente solo podrían requerir de autorización previa los contratos que lo ameriten por su importancia, cuantía o impacto en el desarrollo local, razones que por supuesto no figuran en el acuerdo bajo estudio que, por otra parte, no se ocupa de los asuntos propios del reglamento sobre facultades previas para contratar, v.gr., reparto interno del el estudio de la solicitud, su divulgación entre los concejales, la citación a sesiones para su discusión, la forma en que se desarrolla la deliberación y se adopta la decisión final, etc.
Por todo lo expuesto, es claro que el acuerdo bajo examen se profirió con violación de las disposiciones citadas en el libelo inicial, que regulan las competencias de los alcaldes para celebrar contratos y de los concejos para otorgar facultades en la materia. Huelga decir que la imposición de limitaciones a la facultad de los alcaldes por fuera del marco constitucional, legal y jurisprudencial descrito en esta sentencia, podía afectar de modo injustificado la función del alcalde para dirigir la actividad contractual del municipio, lo cual podría generar a los concejales responsabilidades disciplinaras, fiscales, patrimoniales y penales, según el caso.
De allí que proceda exhortarlos a regular las facultades para contratar conforme a ese marco. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declarar la invalidez del artículo 1º del Acuerdo No. 01 de 20 de enero de 2022 del Concejo Municipal de Córdoba, Bolívar, “Por el cual concede autorización al alcalde de Córdoba Bolívar para celebrar toda clase de contratos y convenios con personas naturales y /o jurídicas, consorcios y uniones Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.040/2022 SALA DE DECISIÓN No 005 SIGCMA temporales conforme lo permita la constitución y la ley y se adiciones los recursos al presupuesto municipal que se deriven de los mismos”.
SEGUNDO: Exhortar a los concejales del Municipio de Córdoba, Bolívar, para que ejerzan sus competencias sobre regulación de facultades al alcalde municipal para contratar, conforme marco constitucional, legal y jurisprudencial descrito en esta sentencia.
TERCERO. ARCHÍVESE el expediente, una vez ejecutoriada esta sentencia, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LOS MAGISTRADOS