REPÚBLICA DE COLOMBIA – RAMA JUDICIAL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, dos de septiembre de dos mil veinticinco Referencia: Radicación: 66001-23-33-000-2025-00168-00 Medio de Control Validez Acuerdo Autoridad Accionante: Gobernador de Risaralda Acto demandado: Acuerdo 006 de 2025 del Concejo Municipal de La Virginia Analiza el Tribunal la actuación promovida por el señor Gobernador del Departamento de Risaralda, con la pretensión de declaratoria de invalidez del Acuerdo No. 06 de 2025, emanado del Concejo Municipal de La Virginia - Risaralda, por considerar que es violatorio de normas constitucionales y legales vigentes.
I. PRETENSIONES Solicita la autoridad accionante que se declare la invalidez del Acuerdo No. 06 de 2025, contentivo de «AUTORIZACIÓN PARA OTORGAR EN CONCESIÓN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO ELABORACIÓN Y EXPEDICIÓN DE LICENCIAS DE CONDUCCIÓN, LICENCIAS DE TRÁNSITO, TARJETAS DE REGISTRO Y PLACA ÚNICA NACIONAL, PROPORCIONANDO EL MONTAJE DE LA INFRAESTRUCTURA NECESARIA PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO, COMO LAS TARJETAS PRE IMPRESAS, LÁMINAS DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN, PERSONAL OPERATIVO, INSUMOS, EQUIPOS, IMPRESORAS Y TODOS AQUELLOS COMPONENTES NECESARIOS PARA LA EXPEDICIÓN DE LAS ESPECIES VENALES MENCIONADAS», expedido por el Concejo Municipal de La Virginia - Risaralda1.
II. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN 1 Samai - Documento 2 - Página 2. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00168-00 Validez Acuerdo 2 Expone el ejecutivo departamental que a su despacho llegó para su revisión, el día 04 de junio de 2025, el Acuerdo No. 06 de 2025, expedido por el Concejo Municipal de La Virginia - Risaralda y, una vez se realizó su estudio, se encontró que es violatorio de normas constitucionales y legales vigentes.
Las disposiciones que considera transgredidas, son las siguientes: • Constitución Política: artículo 6 • Ley 819 de 2003: artículo 7 • Ley 136 de 1994: artículo 72 Para sustentar la violación endilgada, plantea dos cargos, así: i) «Inexistencia de argumentación en la exposición de motivos respecto a la fuente sustitutiva de la disminución de ingresos que generará la concesión autorizada» y ii) «incompleta exposición de motivos».
En cuanto a la referida «inexistencia de argumentación en la exposición de motivos respecto a la fuente sustitutiva de la disminución de ingresos que generará la concesión autorizada», manifiesta que el Concejo Municipal de La Virginia autorizó al Alcalde para concesionar el servicio de «elaboración y expedición de licencias de conducción, licencias de tránsito, tarjetas de registro y placa única nacional» por el término de diez (10) años, en el cual el concesionario recibirá una remuneración, ya sea de tarifas, tasas, valorización, participación en la explotación del servicio o una suma periódica que permita recuperar su inversión y obtener utilidades.
Explica que el ente territorial podría verse abocado a una reducción de los ingresos a razón de concesión de dichos servicios, motivo por el cual considera el señor Gobernador que en la exposición de motivos debió realizarse un análisis al respecto, para determinar la viabilidad de la autorización, puesto que podría tener un impacto fiscal para el municipio.
Luego de traer a colación apartes de la exposición de motivos del acuerdo objeto de demanda de invalidez, concluye que ésta se limitó a referenciar los costos asociados a la expedición de licencias de conducción, licencias de tránsito, tarjetas de registro y la placa única nacional, los cuales serían asumidos por el concesionario. Adicionalmente, se presentó una proyección del ahorro que representaría para el Municipio la celebración de la concesión de dichos servicios, Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00168-00 Validez Acuerdo 3 tomando como base la comparación entre los costos inherentes a la prestación directa del servicio y los ingresos proyectados que se espera recaudar mediante el esquema concesionado. No obstante, indica que en la exposición de motivos no se efectuó consideración alguna respecto de la eventual disminución en los ingresos del municipio, derivada de los costos que se generarían con la entrega en concesión de los mencionados servicios.
Tampoco se identificó ni justificó una fuente sustitutiva que permitiera compensar dicha reducción, omisión que, según el ejecutivo departamental, resulta relevante si se tiene en cuenta que el concesionario se encuentra legalmente facultado para recuperar su inversión, obtener una utilidad y percibir su contraprestación a partir de los recursos recaudados.
En cuanto al cargo «incompleta exposición de motivos» señala que el municipio de La Virginia, Risaralda, tiene actualmente concesionada la prestación de los servicios de tránsito desde el año 2015 hasta el 2 de octubre de 2025, de lo cual pudiera colegirse que, una vez finalice el contrato, los bienes muebles utilizados por el concesionario en la ejecución del mismo -particularmente los equipos de cómputo- pasarían a ser propiedad del ente territorial, de conformidad con lo estipulado contractualmente, y con lo dispuesto en el caso concreto sobre reversión de bienes.
Sin embargo, aduce que en la exposición de motivos del proyecto de acuerdo se utilizó como uno de los fundamentos para justificar la procedencia de una nueva concesión, el hecho de que el municipio no cuenta con equipos de cómputo. Alega que la argumentación en la exposición de motivos resulta insuficiente y carente de claridad respecto a si el Municipio contará o no con los equipos de cómputo una vez finalice el contrato actualmente vigente; omisión que en su criterio reviste especial relevancia, en tanto, en el evento de contar con dichos equipos, las proyecciones del ahorro y gasto cambiarían ostensiblemente, de tal forma que se minarían las cifras sobre las cuales los concejales consideraron que era conveniente y viable autorizar al alcalde para concesionar los servicios previamente descritos.
III. TRÁMITE PROCESAL De conformidad con lo preceptuado en el artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 19862, y, en consideración a que el escrito de solicitud de invalidez fue oportuno3, 2 «Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal» 3 Expediente digital Samai – documento 1, demanda radicada el 25 de junio de 2025, dentro del plazo legal que vencía el 04 de julio de 2025.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00168-00 Validez Acuerdo 4 mediante auto del 07 de julio de 20254, se dispuso fijar el proceso en lista por el término de diez días, para que el Ministerio Público y/o cualquier persona interviniera en defensa o impugnación de la constitucionalidad o legalidad del Acuerdo demandado, término dentro del cual intervinieron el presidente del Concejo Municipal de La Virginia, la ciudadana Laura Daniela Peña Suárez y el Alcalde Municipal de La Virginia, según constancia secretarial que obra en el documento 11 del expediente digital.
Posteriormente, a través de auto del 29 de julio de 20255, se dispuso tener como pruebas los documentos aportados por el señor Gobernador del Departamento de Risaralda en el escrito de la demanda, de conformidad con el numeral 2º del artículo 121 del Código de Régimen Municipal y se decretó la prueba documental solicitada por el municipio de La Virginia.
IV. INTERVENCIONES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO De acuerdo con la constancia secretarial visible en el archivo No. 11 del expediente digital, durante el término de fijación en lista acudieron el presidente del Concejo Municipal de La Virginia, la ciudadana Laura Daniela Peña Suárez y el Alcalde Municipal de La Virginia, así: El presidente del Concejo municipal de La Virginia allegó escrito por medio del cual manifiesta que dentro del acuerdo demandado no existe una omisión o extralimitación de funciones por parte del Concejo.
Sostiene que el artículo 6 de la Constitución Política de Colombia no podría tenerse como fundamento jurídico de la solicitud, ni como norma presuntamente vulnerada, toda vez que, desde la lógica jurídica, no podría considerarse vulnerada una norma en el trámite de un asunto cuando no guarda relación ni es aplicable al mismo. Más adelante expone que lo pretendido por el Concejo no es entregar una renta municipal, por el contrario, lo que se busca es la operatividad en la consecución de la renta, a partir de lo cual considera infundada la alegada transgresión del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, como quiera que se trata de una norma referente al marco fiscal de mediano plazo de las entidades territoriales y en su contenido expresa que 4 Samai – documento 4. 5 Documento 12 -Samai.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00168-00 Validez Acuerdo 5 en los proyectos de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y obliga a que en la exposición de motivo de cada proyecto se incluyan los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
Explica que, si bien la norma hace referencia a proyectos de acuerdo, su alcance es claro en el sentido de que no es cualquier proyecto de acuerdo, sino aquellos en los cuales se ordene un gasto o que otorgue beneficios tributarios, que no es el caso del Acuerdo 006-2025. De otro lado menciona que cuando se habla de la unidad de materia y de la exposición de motivos que sustenta un proyecto de acuerdo, se refiere a los argumentos que respaldaron la aprobación del articulado, situación que en este acuerdo cumple con la normatividad vigente.
Agrega que, en cualquier acuerdo municipal, el articulado (las disposiciones normativas propiamente dichas) es el que contine peso jurídico y es susceptible de revisión de invalidez, a diferencia de la parte motiva que contiene las consideraciones o fundamentos situacionales o circunstanciales de mismo, por cuanto el articulado define las obligaciones y derechos, mientras que la parte motiva explica el porqué de esas disposiciones.
Indica que, si bien en el escrito de solicitud de invalidez se ataca el contenido de la exposición de motivos que justificó el proyecto de acuerdo, específicamente en lo que tiene que ver con el alcance de las relaciones que el mismo podía generar, el argumento resulta inconducente, impertinente e irrelevante, en primer lugar, porque el acuerdo no autoriza ningún gasto ni otorga beneficios tributarios y, en segundo lugar, con la presentación de la exposición de motivos como parte del proyecto de acuerdo fue cumplido el requisito del artículo 72 de la ley 136 de 1994, en el entendido que la misma contiene además el alcance y razones que sustentan el proyecto.
Considera que no existe una razón técnica utilizada por la Gobernación de Risaralda, que demuestre que esta facultad otorgada avoque al municipio a una reducción de los ingresos, cuando lo que se pretende es hacer operativa la consecución de la renta, por lo que considera inaplicable tal argumento. Aduce que el Concejo autorizó la facultad al señor alcalde de realizar contrato de concesión, pero que será la Administración Municipal, quien tendrá que definir en el Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00168-00 Validez Acuerdo 6 futuro contrato de concesión la estructuración del proceso de licitación pública que debe adelantarse tendiente a la celebración del contrato de concesión en el marco del Estatuto general de la Contratación Pública contenido en la ley 80 de 1993, ley 1150 de 2007 y decreto 1082 de 2015.
Conforme todo lo argumentado, solicita se declare la validez del Acuerdo Municipal 006 del 2025 expedido por el Concejo Municipal de La Virginia, Risaralda, al considerar que cumple con todos los requisitos legales, y no es violatorio de normatividad Constitucional y legal. La señora Laura Daniela Peña Suárez intervino6 en el trámite para manifestar que el examen de constitucionalidad y legalidad del Acuerdo 006-2025 debe centrarse en el cumplimiento y aplicación de las normas constitucionales y legales que regulan la facultad para la presentación de los proyectos de acuerdo, la obligación de presentar el proyecto de acuerdo teniendo en cuenta la autorización específica que requiera el señor alcalde, la forma de hacerlo y el trámite que debe agotarse en el concejo para su aprobación. Alega que el marco jurídico que rige el trámite de aprobación de la autorización al señor alcalde para celebrar contratos de concesión, se cumplió y aplicó, desde la estructuración del proyecto de acuerdo, en el trámite de aprobación en el Concejo Municipal, y posteriormente en la sanción cuando el proyecto pasó a ser el acuerdo 006 del 2025, lo que en su sentir permite concluir que no se configuró ningún vicio que afecte la constitucionalidad y legalidad del Acuerdo 006-2025.
Solicita se niegue la pretensión de invalidez del Acuerdo 006-2025 presentada por el señor gobernador de Risaralda, al considerar que la expedición del acuerdo no adoleció de vicios de inconstitucionalidad ni ilegalidad en su estructuración, ni en su trámite. Por su parte, el alcalde del municipio de La Virginia, concurrió7 con el fin de defender la legalidad del Acuerdo 006-2025 para lo cual expuso que el citado Acuerdo, contó en su fase de motivación, con una sólida argumentación financiera, que demostró, que no habría disminución de ingresos, ello por cuanto a la fecha existe concesión vigente para idénticos fines que los tramitados en el presente Acuerdo, donde se hizo un análisis que arrojó como resultado que la 6 Samai – documento 09. 7 Samai – documento 10.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00168-00 Validez Acuerdo 7 administración, de asumir el servicio de manera directa, no tendría la capacidad logística y operativa para atender la demanda, lo que sí atentaría contra las finanzas del municipio, situaciones que, según indica el alcalde del municipio de La Virginia, se encuentran documentadas, y fueron ampliamente debatidas al interior de la Corporación, donde no solo se contó con la presencia del Secretario de Tránsito, sino además de la Secretaria de Hacienda, quien ratificó la conveniencia del proyecto de Acuerdo en su momento y la no afectación de las finanzas del Municipio.
Más adelante señala que la exposición de motivos que se presentó, tramitó y dio origen a la aprobación del Acuerdo, tenía un amplio sustento y argumentación técnica y legal, que suple los requerimientos mínimos que establece la Ley. Solicita se declare improcedente la solicitud de invalidez del Acuerdo No. 006 - 2025, al considerar que no ha existido violación alguna de norma Constitucional o Legal.
V. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto por los artículos 120 y 121 del Decreto 1333 de 1986, y el artículo 151-2 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 del 25 de enero de 20218, es competente este Tribunal para conocer del presente proceso en única instancia.
2. OBJETO DE LA DECISIÓN. Con fundamento en lo expuesto como concepto de violación por la autoridad departamental, corresponde a la Sala de Decisión determinar si la expedición del Acuerdo No. 006 de 2025 «AUTORIZACIÓN PARA OTORGAR EN CONCESIÓN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO ELABORACIÓN Y EXPEDICIÓN DE LICENCIAS DE CONDUCCIÓN, LICENCIAS DE TRÁNSITO, TARJETAS DE REGISTRO Y PLACA ÚNICA NACIONAL, PROPORCIONANDO EL MONTAJE DE LA INFRAESTRUCTURA NECESARIA PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO, COMO LAS TARJETAS PRE IMPRESAS, LÁMINAS DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN, PERSONAL OPERATIVO, INSUMOS, EQUIPOS, IMPRESORAS 8 «Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción».
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00168-00 Validez Acuerdo 8 Y TODOS AQUELLOS COMPONENTES NECESARIOS PARA LA EXPEDICIÓN DE LAS ESPECIES VENALES MENCIONADAS», expedido por el Concejo Municipal de La Virginia, vulnera el artículo 6 de la Constitución, el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 y el artículo 72 de la Ley 136 de 1994, ante la «inexistencia de argumentación en la exposición de motivos respecto a la fuente sustitutiva de la disminución de ingresos que generará la concesión autorizada» e «incompleta exposición de motivos». 3.
ANÁLISIS JURÍDICO. A efectos de establecer si el acuerdo municipal demandado, expedido por el Concejo Municipal de La Virginia – Risaralda, es contrario o no a las normas que se invocan violadas, de conformidad con el concepto de la violación que de ellas fue planteado, examinará esta Corporación Judicial (i) el contenido del acto acusado, (ii) las disposiciones que se invocan transgredidas en el escrito de solicitud de invalidez y (iii) el caso concreto, con miras a establecer la sujeción del acuerdo acusado a las normas invocadas en el escrito de solicitud de declaratoria de invalidez, a la luz de los elementos probatorios obrantes en el expediente. 3.1.
Contenido del Acuerdo acusado de invalidez. En la página 13 del documento 2 del expediente digital Samai reposa copia del Acuerdo No. 006 de 2025, «AUTORIZACIÓN PARA OTORGAR EN CONCESIÓN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO ELABORACIÓN Y EXPEDICIÓN DE LICENCIAS DE CONDUCCIÓN, LICENCIAS DE TRÁNSITO, TARJETAS DE REGISTRO Y PLACA ÚNICA NACIONAL, PROPORCIONANDO EL MONTAJE DE LA INFRAESTRUCTURA NECESARIA PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO, COMO LAS TARJETAS PRE IMPRESAS, LÁMINAS DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN, PERSONAL OPERATIVO, INSUMOS, EQUIPOS, IMPRESORAS Y TODOS AQUELLOS COMPONENTES NECESARIOS PARA LA EXPEDICIÓN DE LAS ESPECIES VENALES MENCIONADAS», en el cual se dispone lo que a continuación se transcribe: «ARTÍCULO PRIMERO: Autorizar al Alcalde Municipal para otorgar en concesión la prestación del servicio elaboración y expedición de licencias de conducción, licencias de tránsito, tarjetas de registro y placa única nacional, proporcionando el montaje de la infraestructura necesaria para la prestación del servicio, como las tarjetas pre impresas, LÁMINAS de seguridad y protección, personal operativo, insumos, equipos, impresoras y todos aquellos componentes necesarios para la expedición de las especies venales mencionadas.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00168-00 Validez Acuerdo 9 ARTÍCULO SEGUNDO: La autorización se concede por el término de doce (12) meses, contados a partir de la entrada en vigencia del presente acuerdo.
ARTÍCULO TERCERO: El contrato de concesión que se suscriba tendrá una vigencia de hasta diez (10) años, contados a partir de su firma.
ARTÍCULO CUARTO: El presente Acuerdo rige a partir de su sanción y publicación.» 3.2. Marco normativo invocado. La primera autoridad del Departamento de Risaralda, estima que, con la expedición del acuerdo acusado, fueron transgredidas las siguientes disposiciones: Constitución Política: «Artículos 6o: Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.
Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones». Ley 819 de 20039: «Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior.
En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso. Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.». Ley 136 de 199410: «ARTÍCULO
72. UNIDAD DE MATERIA. Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que 9 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones». 10 «Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios».
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00168-00 Validez Acuerdo 10 no se relacionen con ella. La presidencia del Concejo rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones serán apelables ante la corporación. Los proyectos deben ir acompañados de una exposición de motivos en la que se expliquen sus alcances y las razones que los sustentan». 3.3.
Sujeción del acuerdo acusado a las normas invocadas en la solicitud. En el sub examine, el señor Gobernador del Departamento de Risaralda considera que, con la expedición del Acuerdo No. 006 de 2025, por parte del Concejo Municipal de La Virginia, se vulneran normas constitucionales y legales, en cuanto, de una parte, no se argumentó en la exposición de motivos la fuente sustitutiva de la disminución de ingresos que generaría la concesión autorizada mediante el Acuerdo demandado y, de otra, por insuficiente exposición de motivos.
De acuerdo con el contenido de las disposiciones invocadas como infringidas, se procederá al cotejo entre éstas y el acto acusado, a efectos de dilucidar si existe o no violación de las disposiciones. Plantea el ejecutivo departamental como primer cargo de invalidez la «inexistencia de argumentación en la exposición de motivos respecto de la fuente sustitutiva de la disminución de ingresos que generará la concesión autorizada», situación que a su juicio transgrede lo previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, al no haberse incluido en la exposición de motivos consideración alguna respecto de la eventual disminución en los ingresos del Municipio, derivada de los costos que se generarían con la entrega en concesión de la prestación del servicio de «elaboración y expedición de licencias de conducción, licencias de tránsito, tarjetas de registro y placa única nacional», como tampoco se identificó ni justificó una fuente sustitutiva que permitiera compensar dicha reducción. Revisada la norma que se predica infringida y que fue traída a colación en precedencia, observa la Sala que en ella se establece que en la exposición de motivos deberá incluirse expresamente los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo, así como la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, sin embargo, lo cierto es que ello resulta aplicable respecto de proyectos de ley, ordenanzas o acuerdos, que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios; y para el caso concreto el Acuerdo No. 006 de 2025 no ordena un gasto como tampoco concede un beneficio tributario, sino que autoriza al Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00168-00 Validez Acuerdo 11 Alcalde para para otorgar en concesión la prestación del servicio de elaboración y expedición de licencias de conducción, licencias de tránsito, tarjetas de registro y placa única nacional. Es así que, para este Tribunal, la norma sobre la cual se estructura el cargo de invalidez denominado por el Señor Gobernador: «inexistencia de argumentación en la exposición de motivos respecto de la fuente sustitutiva de la disminución de ingresos que generará la concesión autorizada» no resulta aplicable al acuerdo demandado, en cuanto no corresponde a alguna de las hipótesis normativas del citado artículo, lo que conduce a que no sea exigible, en el caso particular, que en la exposición de motivos para la expedición del Acuerdo 006 de 2025 se hubiera incluido la correspondiente fuente sustitutiva por disminución en los ingresos del Municipio que, con ocasión de la concesión autorizada se pudiere presentar, como lo exige el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 para aquellos proyectos de ley, ordenanzas o acuerdos, que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios.
Propone igualmente la autoridad departamental como cargo de invalidez del Acuerdo 006 de 2005, la «incompleta exposición de motivos» fundamentada en el hecho de que, aunque se utilizó como sustento para justificar la procedencia de la concesión autorizada mediante el acuerdo enjuiciado, la falta de equipos de cómputo por parte del Municipio, lo cierto es que no se dejó claramente definido si al finalizar el contrato de concesión que desde el año 2015 se encuentra vigente para la prestación de los servicios de tránsito, el Municipio contaría o no con dichos equipos, como se estipuló en esa oportunidad en el contrato celebrado, en el que se dejó indicado que, una vez finalizado, los bienes muebles utilizados por el concesionario en la ejecución del mismo, pasarían a ser propiedad del ente territorial, por lo cual considera que, de ser así, las proyecciones de ahorro y gasto cambiarían ostensiblemente para la entidad territorial, a partir de lo cual estima transgredido el artículo 72 de la Ley 136 de 1994.
Al respecto es de indicar que de la norma que se referencia como vulnerada no se logra arribar a la conclusión que expone el ejecutivo departamental, como quiera que el aparte que se estima infringido hace referencia a que los proyectos deben ir acompañados de una exposición de motivos en la que se expliquen sus alcances y las razones que lo sustentan, frente a lo cual se observa en el expediente que obra el documento denominado «EXPOSICIÓN DE MOTIVOS»11 que contiene los alcances y razones que sustentaron el proyecto de acuerdo y en el que se dedicó 11 Documento 2 -Página 14 y siguientes -Samai.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00168-00 Validez Acuerdo 12 un acápite dirigido a exponer la «conveniencia de la aplicación y uso de la figura de la concesión en el caso concreto del municipio de La Virginia», del que se extrae lo siguiente: «[…] cabe resaltar a los honorables concejales, que en la actualidad el Municipio cuenta con un esquema de concesión que ha demostrado ser beneficioso para nuestras finanzas, que no se está entregando en concesión a la Secretaria de Tránsito y Movilidad, que el presente proyecto solo versa en uno de los servicios a cargo de la misma, esto es, el trámite de especies venales y no sobre todos los servicios de tránsito y transporte; es decir, se trata de la concesión para la prestación, operación, explotación, organización o gestión, parcial, de uno de los servicios (especies venales), en los términos de la definición de esta tipología contractual que regula el artículo 32 de la ley 80 de 1993, con la finalidad de continuar con la experiencia exitosa que se viene dando desde el año 2015, tal y como se sustenta en el presente documento.
De igual manera se plasman como conclusiones, entre otras, las siguientes: «Motiva el proyecto, la necesidad de fortalecer la organización y el funcionamiento de la Secretaria de Tránsito y Movilidad Municipal, en razón a que la operatividad de los servicios de especies venales en cabeza del Municipio demandan considerable cantidad de personal y equipos que el Municipio no está en condiciones de asumir económicamente; bajo el esquema de concesión, la Administración Municipal, Secretaria de Tránsito y Movilidad de la Virginia no solo garantiza la prestación del servicio de forma continua e ininterrumpida, sino también garantiza la disponibilidad de recursos para atender las diferentes necesidades del Organismo de Tránsito en aspectos como el fortalecimiento institucional, la cultura normativa vial y educación ciudadana.
En ese orden de ideas encontramos que la Secretaría de Tránsito y Transporte de LA VIRGINIA no solo no cuenta con la infraestructura necesaria para la prestación del servicio de expedición de las ya mencionadas especies venales de manera eficiente, y con altos estándares de calidad, sino que tampoco cuenta con el presupuesto para prestar el servicio con un tipología contractual distinta al Contrato de Concesión, es decir, si bien anualmente el valor de licencias de conducción, de tránsito y placa única nacional aproximadamente asciende a $343.271.462, este valor no es lo único que el municipio invierte en la prestación del servicio si se tiene en cuenta que este no se reduce solamente a pagar el valor de los insumos (LÁMINAS y placas) sino a su sostenimiento, lo que implica inversión en tecnología, recurso humano, gestión operativa, y servicios conexos como mensajería etc., aspectos que inciden directamente en la calidad del servicio y para lo cual el municipio de LA VIRGINIA no cuenta con los recursos necesarios.
Para el contrato que busca celebrar el Municipio de La Virginia, el cual sería MÁXIMO A QUINCE (15) AÑOS, no habría compromiso presupuestal por parte de este, ni en la vigencia que se suscriba, ni durante las vigencias que dure la ejecución del contrato y por tanto el contrato sería de cuantía indeterminada, sin que sea necesaria la expedición de Certificado de Disponibilidad Presupuestal.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00168-00 Validez Acuerdo 13 Así mismo, los ingresos del municipio por conceptos de trámites en los servicios de tránsito no se verán afectados, teniendo en cuenta que en el modelo económico que se busca estructurar, el usuario pagará directamente al municipio los valores correspondientes a derechos de tránsito regulados por el acuerdo municipal sobre la materia y al concesionario el valor de las láminas de tránsito, de conducción, tarjeta de registro y placa única nacional.
Este tipo de Contrato implica que el servicio se preste de manera ininterrumpida, Oportuna y eficiente, como también implica que la Administración Municipal no invierte recursos, que los riesgos son asumidos por el Concesionario y que la prestación del servicio se realiza bajo estándares de calidad y eficiencia, toda vez que de la calidad en la prestación del Servicio depende el éxito de la concesión y por ende la seguridad de la inversión realizada por el concesionario.
Teniendo en cuenta que se trata de un servicio que debe ser garantizado de manera ininterrumpida y para el cual se requieren elementos técnicos y tecnológicos especializados con los cuales no cuenta la Administración Municipal y cuya adquisición requiere de una amplia inversión las Características propias de la Concesión se toman ideales para la satisfacción de la necesidad de la secretaria de Tránsito y Movilidad de La Virginia.
Se convierte entonces en una necesidad imperiosa para el Organismo de Transito, el Otorgamiento en concesión de la prestación de servicios para atender esta serie de procesos cuya implementación es inminente y obligatoria para todos los Organismos de Tránsito; debiendo entonces plantear alternativas para expedir licencias de conducción, licencias de tránsito, tarjetas de registro y placa Única nacional de manera oportuna y eficiente, mejorando significativamente el servicio como se justificará en el presente estudio, no solamente Para nuevos registros y la contingencia generada por la obligación de renovar las licencias de conducción así se conduzca vehículo de servicio particular y la entrada de la nueva ficha técnica de licencia de conducción, sino para la prestación del servicio en adelante por parte de la Secretaria de Tránsito y Movilidad del municipio de LA VIRGINIA. […]» Así, observa la Sala que no solo fue cumplida la exigencia prevista en el artículo 72 de la Ley 136 de 1994, en tanto el proyecto de acuerdo estuvo acompañado de la exposición de motivos, sino que además en ella se advierte que fueron dadas las razones para justificar la autorización contenida en el acuerdo cuestionado, de tal manera que, más allá de lo discutido por el Señor Gobernador, en torno a la insuficiencia de equipos de cómputo para que el servicio pueda ser prestado por el Municipio, lo que justifica la autorización para la concesión de la prestación del servicio elaboración y expedición de licencias de conducción, licencias de tránsito, tarjetas de registro y placa única nacional, tiene que ver con la cantidad de personal, la infraestructura y el presupuesto para brindar dicho servicio que el Municipio no está en condiciones de asumir económicamente.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00168-00 Validez Acuerdo 14 Adicionalmente, destaca la Sala que en la misma exposición de motivos se dejó indicado que «los ingresos del municipio por conceptos de trámites en los servicios de tránsito no se verán afectados, teniendo en cuenta que en el modelo económico que se busca estructurar, el usuario pagará directamente al municipio los valores correspondientes a derechos de tránsito regulados por el acuerdo municipal sobre la materia y al concesionario el valor de las láminas de tránsito, de conducción, tarjeta de registro y placa única nacional», en contraposición al fundamento de los cargos de invalidez que desarrolla la autoridad departamental en la demanda objeto de estudio.
Finalmente, debe decirse que, aunque en el acápite denominado «NORMAS VIOLADAS» la parte accionante trae a colación el artículo 6 de la Constitución Política, en el escrito de demanda no se exponen los argumentos por los cuales se estima transgredida la disposición con la expedición del acuerdo demandado, frente a lo cual es de señalar que la jurisdicción contencioso administrativa, como lo ha señalado la H. Corte Constitucional, es una justicia rogada, ante lo cual en el caso sub lite el gobernador debió definir de manera concreta las razones por la cuales considera que el Acuerdo No. 006 de 2025 expedido por el Concejo del municipio de La Virginia, transgrede el invocado artículo constitucional.
Al respecto, el H. Consejo de Estado se ha pronunciado así: «En atención al carácter de “justicia rogada” que tiene la justicia administrativa, el juez no puede realizar el estudio de legalidad con normas no invocadas en la demanda, pues la expresión tanto de los fundamentos de derecho que se invocan como vulnerados, así como el concepto de la violación, constituyen el marco dentro del cual puede moverse el juez administrativo.
Así lo ha señalado en reiterada jurisprudencia esta Corporación. En distintos fallos se ha dicho: “Esta jurisdicción es por esencia rogada. Ello significa que es el accionante, en el señalamiento que hace de las disposiciones transgredidas con los actos administrativos que acusa, quien determina el marco de juzgamiento. No le está permitido al juez administrativo confrontar el acto impugnado con normas no invocadas en la demanda ni atender a conceptos de violación diferentes a los expuestos en el libelo En otros términos, al juzgador solo le es dado analizar el acto enjuiciado a la luz de las disposiciones que se indican como violadas y por los motivos planteados en el escrito introductorio”.
(Confr. Sentencia Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicación 8051. C.P. Joaquín Barreto Ruíz. Noviembre 29 de 1995). “En otro fallo se ratifica este criterio en la siguiente forma: “El juez administrativo no tiene competencia para realizar un control general de legalidad. Está limitado por la demanda que constituye el marco de litis por manera que no puede analizar un acto que no se acusa”.
(Cfr. Consejo de Estado. Sección Quinta. C.P: Miren de La Lombana. Radicación 1468). Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00168-00 Validez Acuerdo 15 “En fallo posterior se anotó: “Además, como la demanda constituye el marco de la decisión del juez según los términos del artículo 170 del C.C.A., en armonía con el artículo 305 del C. de P.C., conforme a los cuales el juez está obligado a analizar “los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones”, no es posible que el juzgador pueda resolver sobre temas que no le han sido oportunamente puestos a su consideración por contestación de la demanda.
Lo anterior porque siendo la jurisdicción administrativa una jurisdicción rogada el juez administrativo debe concretarse a los motivos de violación alegados por el demandante y a las normas que él mismo haya señalado como infringidas”. (Cfr. Sentencia Consejo de Estado. Sección Cuarta. Radicación 8780. C.P. Dr. Julio Enrique Correa. Marzo 27 de 1998)»12.
En tal virtud, el Tribunal se abstendrá de pronunciarse respecto de la expresada transgresión del artículo 6 constitucional formulada contra el Acuerdo No. 006 de 2025, sin perjuicio de que la autoridad accionante o cualquier ciudadano en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 137 del CPACA, invoque tal causal o cualquier otro cargo de nulidad sustancial del acuerdo acusado, dado el efecto de cosa juzgada relativa de la sentencia que desestima los cargos planteados.
Al respecto, itera la Sala que el análisis desarrollado en esta sentencia se ha limitado a las normas y concepto de violación esgrimidos por el señor Gobernador como fundamento de la pretensión de invalidez del Acuerdo 006 de 2025, en atención a lo señalado por la H. Corte Constitucional en la sentencia T – 119 de 2003 que, con ocasión de una acción de tutela interpuesta en relación con la decisión adoptada dentro de un asunto de validez de acuerdo municipal, hizo un análisis histórico y normativo de las reglas especiales de este mecanismo de defensa judicial, y señaló lo siguiente: «[…] 10.- La anterior revisión histórica, sumada al análisis de la reglamentación legal, permite determinar algunas de las características de este mecanismo.
Algunas de ellas son las siguientes: - En primer lugar, se trata de un control concurrente y mixto donde confluye la iniciativa del gobernador y se complementa con la actividad judicial de los tribunales administrativos. La actividad del gobernador está inspirada en el deber genérico de velar por el cumplimiento de la Constitución y la Ley, así como la función de coordinar y dirigir la acción administrativa del departamento (CP. artículo 305-1 y 305-2); por su parte, la laborar del tribunal responde a los objetivos para los cuales fue instituida la jurisdicción contencioso administrativa. - En segundo lugar, corresponde a un procedimiento autónomo e independiente frente a las demás acciones constitucionales y legales con que cuentan los 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera, M.P. Olga Inés Navarrete Barrero, sentencia de abril 18 de 2002. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00168-00 Validez Acuerdo 16 ciudadanos para asegurar el cumplimiento de normas de naturaleza general, impersonal y abstracta. - En tercer lugar, es una acción que solamente puede tramitarse a iniciativa del Gobernador (reserva de legitimidad por activa).
Sin embargo, una vez cumplidos los requisitos de procedibilidad, cualquier persona puede intervenir para defender o impugnar los acuerdos municipales o los actos del alcalde (Decreto 1333/86, artículo 121). También puede intervenir el alcalde, el personero y el concejo municipal, a quienes el gobernador debe remitir copia del escrito presentado ante el tribunal (Decreto 1333/89, artículo 120). - En cuarto lugar, constituye un control excepcional con términos precisos para su ejercicio (dentro de los 20 días siguientes al recibo del acuerdo municipal), para garantizar que la autonomía territorial y la gestión administrativa no se desnaturalicen en detrimento de los intereses de los asociados. - En quinto lugar, como la actividad del juez administrativo es en principio rogada, el control que ejerce está circunscrito a los cargos del gobernador o de los intervinientes en el proceso, sin que ello impida al tribunal tomar en consideración otras normas relevantes para la decisión, especialmente las de rango constitucional.
En consecuencia, el fallo produce los efectos de cosa juzgada, pero únicamente en relación con los cargos planteados y debidamente analizados (Decreto 1333/86, artículo 121-3). - Finalmente, contra la sentencia dictada no procede recurso alguno (ibídem), ni siquiera los de carácter extraordinario según la jurisprudencia sentada por el Consejo de Estado sobre la materia.
Sin embargo, la pregunta que surge es si la acción de tutela podría ser un mecanismo idóneo para controvertirla y, en caso afirmativo, quién estaría legitimado para presentarla.» (Negrillas y subrayas fuera del texto) De este modo el Tribunal, en el marco del concepto de violación presentado por el Gobernador de Risaralda, se alinea con los planteamientos de la H. Corte Constitucional, que reivindican el principio de rogatividad que rige por regla general en la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los denominados medios de control de legalidad, entre ellos el de validez de acuerdos municipales, sin perjuicio del efecto relativo de la cosa juzgada por cargos distintos a la causa petendi juzgada.
Por todo lo discurrido, considera esta Sala de Decisión que no le asiste razón al primer Ejecutivo del Departamento de Risaralda, al señalar que el Acuerdo No. 006 de 2025, expedido por el Concejo municipal de La Virginia, vulnera las normas constitucionales y legales invocadas en la demanda, toda vez que conforme lo argumentado en estas consideraciones, no resulta exigible para el caso concreto lo previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, de un lado, y de otro, se evidencia el acatamiento de lo previsto en el artículo 72 de la Ley 136 de 1994, que añora el Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00168-00 Validez Acuerdo 17 memorialista por activa; por lo tanto, resulta forzoso para esta Colegiatura Judicial desestimar las pretensiones de la demanda. Por lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la ley, VI.
FALLA
1. NEGAR LA DECLARATORIA DE INVALIDEZ del Acuerdo 006 de 2025, contentivo de «AUTORIZACIÓN PARA OTORGAR EN CONCESIÓN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO ELABORACIÓN Y EXPEDICIÓN DE LICENCIAS DE CONDUCCIÓN, LICENCIAS DE TRÁNSITO, TARJETAS DE REGISTRO Y PLACA ÚNICA NACIONAL, PROPORCIONANDO EL MONTAJE DE LA INFRAESTRUCTURA NECESARIA PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO, COMO LAS TARJETAS PRE IMPRESAS, LÁMINAS DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN, PERSONAL OPERATIVO, INSUMOS, EQUIPOS, IMPRESORAS Y TODOS AQUELLOS COMPONENTES NECESARIOS PARA LA EXPEDICIÓN DE LAS ESPECIES VENALES MENCIONADAS», por las razones señaladas en la parte motiva de este proveído. 2.
Comuníquese la presente providencia a los señores Gobernador del Departamento de Risaralda, Alcalde del Municipio de La Virginia y Presidente del Concejo Municipal de dicha localidad. 3. Expídanse copia de la presente decisión a costa de los interesados. 4. En firme esta decisión archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00168-00 Validez Acuerdo 18 ANDRES MEDINA PINEDA MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»