TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: ANDRÉS MEDINA PINEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, 09 de octubre de 2025 NULIDAD Asunto: Sentencia de primera instancia Radicación: N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 Demandante: Personería Municipal De Balboa Demandado: Municipio de Balboa Procedencia: Secretaría del Tribunal Tema: Alumbrado Público / Formula para el cálculo de alumbrado / Nulidad por falsa motivación/ NIEGA / 1.
ASUNTO A DECIDIR Sin advertir causal de nulidad en lo actuado o irregularidad que deba ser saneada y agotadas las etapas propias del proceso, procede la Sala a dictar la correspondiente sentencia de primera instancia. 2.
ANTECEDENTES 2.1. Pretensiones1: La señora Personera del Municipio de Balboa Risaralda, presentó demanda de nulidad contra el Municipio de Balboa, en procura de las siguientes: “Señor Juez Administrativo de Pereira, se declare la nulidad parcial del Acuerdo 14 numeral 4.6 del 2 de octubre de 2021, “por medio del cual se modifica el impuesto de alumbrado público y se dictan otras disposiciones” 2.2.
Hechos relevantes2: La parte demandante señala que, el Municipio de Balboa, Risaralda y el señor Barney Antonio Ibarra Arias, suscribieron el contrato de prestación de servicios N° 022 de 2021, cuyo objeto era elaborar los estudios técnicos, normativos, administrativos, financieros y jurídicos para la implementación de un proyecto de eficiencia energética en el Sistema de Alumbrado Público, la determinación de costos y 1 Página 6 del Archivo 01 en Samai 2 Páginas 5-6 del Archivo 01 en Samai Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 suficiencia del impuesto y la implementación del método de cobro del impuesto de Alumbrado Público del Municipio de Balboa, Risaralda.
Informa que el 09 de agosto de 2021, el contratista Barney Antonio Ibarra, entregó al Municipio de Balboa, los estudios técnicos de referencia de acuerdo a los parámetros dispuestos en las Resoluciones CREG 123 de 2011, así mismo, dentro de dicho documento incluyó el proyecto de acuerdo de la modificación del impuesto de alumbrado público para ser radicado ante el honorable Concejo municipal de dicha localidad, y en el artículo 4° numeral 6 se indicó que, las tarifas del impuesto de alumbrado público serán: “un porcentaje de la liquidación de energía eléctrica (LCEE), con unos valores mínimos y máximos a pagar en UVT”.
Continúa reseñando que el Concejo de Balboa profirió el Acuerdo 14 del 2 de octubre de 2021, “por medio del cual se modifica el impuesto de alumbrado público y se dictan otras disposiciones” y que allí; en su artículo 4° numeral 4.6 del acuerdo 14 de 2 de octubre de 2021, se indicó que, la tarifa se expresaría en salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMMLV), en lugar de utilizar la Unidad de Valor Tributario (UVT) tal y como se había establecido en los estudios técnicos de referencia. Añade que, el uso de salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMMLV), como medida para la regulación de las tarifas de alumbrado público vulnera el principio de legalidad, establecido en el artículo 209 de la Constitución Política, así como el principio de equidad tributaria consagrado en el artículo 363 de la misma Manifiesta que, la Unidad de Valor Tributario (UVT) es la unidad de medida establecida por la ley para indexar valores, tarifas y multas en materia tributaria y de derechos.
Su uso garantiza una mayor equidad y proporcionalidad en la fijación de tarifas, al tener en cuenta la variación del poder adquisitivo de la moneda Agrega que, la Unidad de Valor Tributario (UVT) es la unidad de medida establecida por la ley para indexar valores, tarifas y multas en materia tributaria y de derechos. Su uso garantiza una mayor equidad y proporcionalidad en la fijación de tarifas, al tener en cuenta la variación del poder adquisitivo de la moneda Afirma que, la Unidad de Valor Tributario (UVT) es la unidad de medida establecida por la ley para indexar valores, tarifas y multas en materia tributaria y de derechos.
Su uso garantiza una mayor equidad y proporcionalidad en la fijación de tarifas, al tener en cuenta la variación del poder adquisitivo de la moneda. Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 2.3 Normas violadas y concepto de violación3. Como concepto de violación manifestó que, la Unidad de Valor Tributario (UVT) es la unidad de medida establecida por la ley para indexar valores, tarifas y multas en materia tributaria y de derechos.
Su uso garantiza una mayor equidad y proporcionalidad en la fijación de tarifas, al tener en cuenta la variación del poder adquisitivo de la moneda Aduce una falsa motivación del artículo 4° del Acuerdo 14 de 2 de octubre de 2021, toda vez que los estudios de técnicos de referencia se indicaron que la tarifa para liquidar el impuesto de alumbrado público sería la Unidad de Valor Tributario (UVT), más no la regulada en salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMMLV), en la exposición de motivos del proyecto de acuerdo acusado, no se justificó la modificación, ni los estudio técnicos de referencia hacen referencia sobre el particular, siendo dicha tarifa inadecuada e injusta, y por lo tanto, existe deficiencia en la argumentación. 2.4 La sinopsis de la respuesta. 2.4.1 MUNICIPIO DE BALBOA4 acepta los hechos 1°, 2°, 3° y 4°, frente al quinto sostiene que no es un hecho sino un cargo, que 6° no es un hecho, el 7° es cierto, el 8° no costa en el proceso y el 9° no es cierto.
Recapitula los cargos de nulidad y a continuación sostienen que existe una razonabilidad de la determinación del impuesto y que el honorable concejo municipal de Balboa, no ha incurrido en causales que anulen sus actos, teniendo en cuenta que al momento de la determinación de la cuantía del tributo a regular, el Estudio Técnico de Referencia y los postulados de la resolución CREG 123 de 2011, fijan los parámetros máximos para la determinación del impuesto de alumbrado público.
Explica que, la unidad de medida de medida utilizada por la administración de Balboa y posteriormente aprobada por el honorable concejo municipal, de Salario Mínimo Legal Diario Vigente (SMLDV), en lugar de la Unidad de Valor Tributario (UVT), es un gran acierto por parte de la administración que hizo menos onerosa la carga tributaria planteada por el proyecto de acuerdo presentado en el Estudio Técnico de Referencia, si se tiene en cuenta que históricamente el SMLDV siempre ha sido menor a el UVT 3 Páginas 7-8 del Archivo 01 en Samai 4 Archivo 017 en SAMAI.
Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 Añade que, si se comparan las tablas5 de las tarifas de la propuesta de acuerdo del estudio técnico de referencia vs las tablas de las tarifas aprobadas por el acuerdo 014 del 02 de octubre de 2021, la única diferencia de uno y otro es la unidad de medidas empleada, la cual como se dijo anteriormente, la adoptada por el concejo municipal es mucho menor a la propuesta por el Estudio, en consideración del pueblo balboense que en su mayoría son residencial del sector rural y de recursos limitados.
Colige que, la determinación de optar por una unidad de medida menor a la propuesta para la determinación del impuesto, por parte de la administración de Balboa, es una actuación administrativa legitima en el marco de la ley y constitución, aplicando la autonomía administrativa de los Entes territoriales; es decir, a pesar que un estudio determine los costos máximos de la prestación del servicio al igual de la regulación de la CREG, no es obligatorio para la entidades dueñas de la renta subordinarse a esa determinación, en el caso que la determinación de esa renta resulte en un cobro menor o que no se cobre definitivamente, como es el caso de la capital del país BOGOTÁ, que no cobra impuesto de alumbrado público Concluye que, no existe falsa motivación en el acto administrativo demandado, debido a que el acuerdo 014 de 2021, está motivado en la necesidad del municipio de Balboa de aplicar el marco legal vigente hasta el año 2021, teniendo en cuanta que el servicio de alumbrado público que por muchos años tuvo poca regulación hasta el año 2007, cuando la Ley 1150 de 2011, reguló la forma de su cobro y contratación, dicho momento fue acompañado nuevas regulaciones como la Ley 1819 de 2016 y el decreto 943 de 2018, también la ley 1753 de 2015 (declarada inexequible) La motivación del acto administrativo demandado es clara y emana de la necesidad del municipio de adoptar su impuesto en el marco de las directrices legales existentes y en ningún caso sus determinaciones estarían subordinadas al estudio técnico de referencia, por lo cual la motivación del acto es acorde a los postulados legales y no incurre en ningún cargo previsto en el artículo 137 de la ley 1437 de 2011. 2.5 El resumen de la crónica procesal.
Actuación Archivo(s) Fechas o asuntos Presentación de la demanda, y reparto al Juzgado 5° Administrativo de Pereira 001 página 2 31 de mayo de 2024 Auto declara la falta de competencia y remite al Tribunal Administrativo 003 24 de julio de 2024 Reparto a esta Magistratura 008 16 de agosto de 2024 5 Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 Auto Inadmite 010 10 de septiembre de 2024 Subsanación 012 11 de septiembre de 2024 Se admite la demanda 014 25 de octubre de 2024 Contestación de la demanda por parte del Municipio de Balboa 017 15 de enero de 2025 Auto da aplicación a sentencia anticipada 023 29 de abril de 2025 Alegatos del demandante 025 14 de mayo de 2025 Alegatos del demandado 026 14 de mayo de 2025 Ingresa a Despacho para sentencia 028 04 de julio de 2025
3. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. 3.1. La parte demandante6, presentó alegatos de conclusión señalando que, el Acuerdo N° 14 expedido por el Concejo de Balboa – 02 octubre de 2021- por medio del cual se modificó el impuesto de alumbrado público entró en vigor -15 de octubre de 2021- y en el numeral 4.6. Tarifas, indicó que, la tarifa regulada se expresaría en Salario mínimo legal mensual vigente (SMMLV), en lugar de utilizar la Unidad de Valor Tributario (UVT) tal y como se había establecido en los estudios técnicos de referencia. Dicha alteración, implica el pago mayor de impuesto por parte de algunos sujetos pasivos y en esa medida entraña una desigualdad injustificada.
Además, afecta la libre competencia y produce inequidad pues favorece algunos sectores sin respaldo de políticas fiscales serias y razonables fijadas en los estudios de referencia. Colige que, al no existir justificación de la variación de la tarifa se estaría desconociendo lo establecido en el artículo 137 del CPACA, el cual indica que los actos son nulos «cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse», así como lo establecido en el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016 3.2.
Municipio de Balboa7 colige que, los cargos formulados por la demanda presentada por la Honorable Personería municipal de Balboa, de falta de razonabilidad de la tasación del impuesto y de falsa motivación, no tuvieron mayor desarrollo en las pruebas aportadas y por lo tanto la debilidad de los cargos hacen que no se pueda inferir que el acuerdo demandado adolezca de nulidad alguna.
Resalta que, el honorable concejo municipal de Balboa, no ha incurrido en causales que anulen sus actos, teniendo en cuenta que, al momento de la determinación de la cuantía del tributo a regular, el Estudio Técnico de Referencia y los postulados de la resolución CREG 123 de 2011, fijan los parámetros máximos para la determinación del impuesto de alumbrado público Aduce que, la demanda no es clara en argumentos o pruebas, para demostrar la nulidad de la determinación de las tarifas, debido a que se limita al argumento 6 Archivo 025 en SAMAI 7 Archivo 026 en SAMAI Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 de que para algunos contribuyentes el impuesto quedó más caro que para otros, lo que precisamente configura el principio de la progresividad de los impuestos en Colombia consagrado en el artículo 363 de la Constitución Política, que establece que el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad.
Este principio busca que quienes tienen mayor capacidad económica contribuyan en mayor proporción al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, promoviendo una distribución justa de las cargas fiscales. Concluye que, no existe falsa motivación en el acto administrativo demandado, como afirma la demanda debido a que el acuerdo 014 de 2021, cuenta con suficiente explicación en la exposición de motivos para expedir el acto administrativo, igualmente cuenta con todo un marco normativo que fundamenta dicha regulación, que obedece a la necesidad de regular un servicio que por muchos años tuvo poca regulación. Agrega que, el acuerdo demandado, fue expedido bajo los parámetros de la Ley vigente, por lo cual el cargo de falsa motivación no explica de forma clara y contundente, cual es la contrariedad del acuerdo frente a la norma, no es claro que norma se está vulnerando específicamente.
La motivación del acto administrativo demandado es clara y emana de la necesidad del municipio de adoptar su impuesto en el marco de las directrices legales existentes y en ningún caso sus determinaciones estarían subordinadas al estudio técnico de referencia, por lo cual la motivación del acto es acorde a los postulados legales y no incurre en ningún cargo previsto en el artículo 137 de la ley 1437 de 2011. 3.3.
El Ministerio Público, no presentó concepto en el asunto bajo estudio. 4. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia. En atención al factor funcional (numeral 1 inciso 2 del artículo 152 del CPACA), el Tribunal es competente para decidir en primera instancia. 4.2. Problema jurídico: Si, ¿Es procedente la nulidad parcial del numeral 4° del Acuerdo 14 del 2 de octubre de 2021, “por medio del cual se modifica el impuesto de alumbrado público y se dictan otras disposiciones” al estar viciado por falsa motivación? Para dar solución a la Litis, se seguirá el siguiente hilo argumental: (i) Generalidades sobre la determinación del impuesto de alumbrado público, (ii) caso en concreto: Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 4.3.
Generalidades sobre el impuesto de alumbrado público. El artículo 338 de la Constitución Política establece que, en tiempo de paz, solamente el Congreso de la República, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales, fijando la ley, la ordenanza o el acuerdo, según el caso, de manera directa, los sujetos activo y pasivo, los hechos y bases gravables y las tarifas de los tributos.
Por su parte, el artículo 313 superior en su numeral 4 indica que corresponde a los concejos votar de conformidad con la Constitución y la Ley los tributos y gastos locales, al paso que el 287 dispone que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses también dentro de los límites de la Constitución y la Ley, y que en tal virtud tienen derecho a administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
Los textos constitucionales antes citados, dan cuenta de la autonomía fiscal entregada por el Constituyente de 1991 a las entidades territoriales, sin embargo dicha atribución no puede ser entendida en sentido absoluto, puesto que la misma Carta Magna estatuyó que Colombia es una República Unitaria, con un poder central, no obstante su descentralización administrativa territorial, y en ese entendido, las facultades que les sean entregadas al sector descentralizado deben ser ejercidas con sujeción a lo que la Constitución y la Ley dispongan sobre la materia.
Es de advertir que tal principio de reserva legal en el tema tributario no desdibuja la autonomía fiscal de las entidades territoriales. Al respecto, la Corte Constitucional8, se pronunció de la siguiente manera: “5- En anteriores oportunidades, esta Corporación ha precisado el alcance del principio de legalidad tributaria, y ha señalado que éste comprende al menos tres aspectos.
De un lado, este principio incorpora lo que la doctrina ha denominado el principio de representación popular en materia tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación de los eventuales afectados. Por ello la Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de representación pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejos- a imponer las contribuciones fiscales y parafiscales (Constitución Política artículo 338).
De otro lado, la Carta consagra el principio de la predeterminación de los tributos, ya que fija los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la contribución para poder ser válido, puesto que ordena que tal acto debe señalar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los hechos, las bases gravables y las tarifas (Constitución Política artículo 338).
Y, finalmente, la Constitución autoriza a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, pero de conformidad con la Constitución y la ley. Esto muestra entonces que las entidades territoriales, dentro de su autonomía, pueden establecer contribuciones pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que Colombia es un país unitario, y por ende los departamentos y municipios no gozan de 8 sentencia C-987 de 1992 Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 soberanía fiscal (Constitución Política artículos 287 y 338)”.
(Negrilla y subrayado por la Sala) El Consejo de Estado ha señalado que del artículo 338 constitucional es pertinente realizar una interpretación armónica con lo previsto en los artículos 1, 150 numeral 12, 287 numeral 3, 300 numeral 4 y 313 numeral 4 de la Constitución, lo que permite inferir que en materia tributaria las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales y Distritales no gozan de plena autonomía, toda vez que su potestad impositiva está enmarcada en los parámetros que fijen la Constitución y la ley9.
En la sentencia de 09 de julio de 2009, Exp. 1654410, se indicó lo siguiente: «Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Carta Política de 1991 se mantuvieron los principios de legalidad tributaria y de autonomía de las entidades municipales consagrados en la anterior Constitución, al disponer en el artículo 338:
ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
(…) (Subrayas fuera de texto) La norma constitucional transcrita introduce como modificación que sean la Ley, las ordenanzas o los acuerdos las que determinen los elementos del tributo, en clara concordancia y desarrollo de los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, consagrados en los artículos 1°, 287-3, 300-4 y 313-4 de la Carta, al conferirles a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales la potestad de establecer los diferentes aspectos de la obligación tributaria.
En efecto, la Corte Constitucional11 respecto del artículo 338 de la Carta ha sostenido: “Ante lo afirmado en la demanda, es necesario destacar que el aludido precepto constitucional no tiene el sentido de concentrar en el Congreso la competencia exclusiva y excluyente para establecer los elementos de todo tributo, incluidos los que establezcan las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales, pues ello implicaría, ni más ni menos, el desconocimiento del ámbito propio e inalienable que la Constitución reconoce a las entidades territoriales en cuanto al establecimiento de gravámenes en sus respectivos territorios.
(…) “Cuando la Constitución estatuye que tales competencias de los cuerpos de elección popular habrán de ser ejercidas de acuerdo con la ley no está dando lugar a la absorción de la facultad por parte del Congreso, de tal manera que las asambleas y los concejos deban ceder absolutamente su poder de imposición al legislador. Este, por el contrario, al fijar las pautas y directrices dentro de las cuales obrarán esas corporaciones, tiene que dejar a ellas el margen que les ha sido asignado constitucionalmente para disponer, cada una dentro 9 Sentencia de 25 de marzo de 2010, Exp. 16428, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia (E) 10 M.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia. 11 C-413 de 1996.
Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 de las circunstancias y necesidades específicas de la correspondiente entidad territorial, lo que concierne a las características de los gravámenes que vayan a cobrar. “Por eso, el mismo artículo 338 de la Constitución, que el demandante estima violado, dispone con claridad que no solamente la ley sino las ordenanzas y los acuerdos son los actos que consagrarán directamente los elementos de los tributos.
Tal competencia está deferida, pues, según que el gravamen sea nacional, departamental, distrital o municipal, al Congreso, a las asambleas y a los concejos. (…) “Dentro de ese contexto, la referencia a la obligación de señalar en el acto creador del impuesto los elementos esenciales de la obligación tributaria ha de entenderse hecha, según el tipo de gravamen, por el nivel territorial al que corresponda, de lo cual se infiere que si el legislador, como puede hacerlo (artículos 295, 300-4 y 313-4), decide regular o establecer normas generales sobre tributos del orden departamental, municipal o distrital, no se le puede exigir, ni debe permitírsele, que en la ley respectiva incluya directamente todos los componentes del tributo (hecho gravable, base gravable, sujetos activos, sujetos pasivos y tarifas) o, en los casos de tasas y contribuciones, el método y el sistema para recuperación de costos o la participación en beneficios -como sí está obligado a hacerlo tratándose de tributos nacionales-, pues su función no es, ni puede ser, según las reglas de la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales, la de sustituir a los órganos de éstas en el ejercicio de la competencia que les ha sido asignada por la Constitución. (Negrillas y subrayas fuera de texto).
De acuerdo con lo anterior, para la Sala es claro que el artículo 338 de la Constitución Política señala la competencia que tienen los entes territoriales para que, a través de sus órganos de representación popular, determinen los presupuestos objetivos de los gravámenes de acuerdo con la ley, sin que tal facultad sea exclusiva del Congreso, pues de lo contrario se haría nugatoria la autorización que expresamente la Carta les ha conferido a los Departamentos y Municipios en tales aspectos».
En consecuencia, en materia tributaria, las entidades territoriales pueden señalar los elementos de los tributos de conformidad con las pautas dadas por la ley, cuando ésta no los haya fijado directamente. En orden de resolver lo pertinente, el impuesto de alumbrado público tiene origen legal en la Ley 97 de 1913, en virtud de la cual, el Legislador autorizó al Concejo Municipal de Bogotá para establecer un impuesto “sobre el servicio de alumbrado público”, así: “Artículo 1º.
El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental: (…) “d. Impuesto sobre el servicio de alumbrado público”.
Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 Esta facultad conferida al Concejo de Bogotá, fue extendida por la Ley 84 de 1915, a las demás entidades territoriales del nivel municipal, así: “Artículo 1°. Los Concejos Municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que les confiere el artículo 169 de la Ley 4 de 1913. a).
Las que le fueron conferidas al Municipio de Bogotá por el artículo 1 de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b) del mismo artículo, siempre que las Asambleas Departamentales los hayan concedido o les concedan en lo sucesivo dichas atribuciones”. (Negrilla fuera de texto) La Corte Constitucional en la sentencia C-504 de 2002, declaró exequible el literal d) del artículo 1° de la Ley 97 de 1913, donde precisó que corresponde a los Concejos municipales determinar los elementos de los tributos cuya creación autorizó la citada Ley, porque “tratándose de recursos propios de las entidades territoriales no hay razón para que el legislador delimite cada uno de los elementos del tributo, pues de esa forma cercenaría la autonomía fiscal de que aquéllas gozan por expreso mandato constitucional” 12.
Por lo tanto, los entes territoriales tienen la facultad para establecer los elementos del impuesto de alumbrado público, así lo ha indicado el Consejo de Estado en diferentes oportunidades, entre ellas en las sentencias del 19 de febrero de 2015 (radicación: 440012331000200800175 02), 07 de junio de 2011 (radicación: 23001-23-31-000-2007-00473-01) y 10 de marzo de 2010 (radicación: 11001-03-27- 000-2008-00042-00).
Sobre los elementos del tributo, el Consejo de Estado en sentencia del 10 de marzo de 2010 proferida dentro del proceso con Radicación: 11001-03-27-000-2008- 00042-00(18141), con ponencia de la Magistrada Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, precisó lo siguiente: «Del hecho generador y la naturaleza del tributo creado por el literal d) del artículo 1 de la Ley 97 de 1913.
La jurisprudencia se refirió a ese elemento de la obligación tributaria sustancial al analizar la naturaleza jurídica del tributo derivado del servicio de alumbrado público, en sentencia del 6 de agosto del 2009, que decidió la acción de nulidad instaurada contra los artículos 2, 5 y 6 del Acuerdo 011 de 2000 del Municipio de Soledad Atlántico, por la cual se reajustaron las tarifas del impuesto de alumbrado público.
De acuerdo con la definición de servicio de alumbrado público señalada en el artículo 1 de la Resolución 043 del 23 de octubre de 1995 de la Comisión Reguladora de Energía y Gas -CREG-6 y la sentencia C-713 del 2008, que diferenció entre impuestos, tasas y contribuciones, la Sala puntualizó que el tributo derivado del servicio de alumbrado público es un impuesto, porque del mismo gozan todos los habitantes de una jurisdicción territorial, quieran o no acceder al mismo; que se genera por la mera prestación del servicio; que se cobra indiscriminadamente a todos sus beneficiarios; y que el contribuyente puede o no beneficiarse con el servicio de acuerdo con las condiciones en que se preste, sin que pueda derivarse una 12 C-538 de 2002.
En el mismo sentido la sentencia C-035 de 2009. Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 relación directa entre el tributo cobrado y el beneficio al que se accede habitual o esporádicamente. En ese contexto y luego de concluir que las normas acusadas no alteraban el hecho generador del impuesto, sino que fijaban una tarifa para unos sujetos determinados, que además consultaba la capacidad de pago del contribuyente por el servicio prestado indiscriminadamente, independientemente de que se beneficiara habitual u ocasionalmente del mismo, precisó que como la carga impositiva derivada del hecho generador "servicio de alumbrado público" era propiamente un impuesto, no era necesario que la Ley ni el Acuerdo municipal fijaran la tarifa del mismo con fundamento en un sistema y un método para definir los costos y beneficios que se derivan de tal servicio, ni la forma de hacer su reparto.
Posteriormente, en criterio que se reitera en esta oportunidad, y bajo el entendido de que "la prestación del servicio" como tal, constituye en realidad el objeto imponible del impuesto de alumbrado público, la Sala clarificó: "El hecho generador del impuesto es el presupuesto fijado por la ley para configurar cada tributo; es el supuesto de hecho que, por ser indicativo de capacidad económica, ha sido seleccionado por el legislador para vincular a su realización el nacimiento de una obligación de pago de un tributo.
La doctrina ha precisado que el hecho generador está compuesto necesariamente por un elemento objetivo y un elemento subjetivo. El elemento objetivo corresponde al hecho en sí mismo considerado y el elemento subjetivo a la conexidad de ese hecho con un sujeto en la medida que lo ejecuta o realiza. Dentro del elemento objetivo también se ha considerado que es posible diferenciar un aspecto material o cualitativo que hace alusión al propio hecho que el legislador previó como generador del impuesto; un aspecto espacial que tiene que ver con la jurisdicción territorial en donde se realiza el hecho, el aspecto temporal que tiene que ver con el momento en que nace la obligación, más conocido como causación y, el aspecto cuantitativo que permite medir "la magnitud cuantitativa del hecho generador" Se ha precisado también que es menester distinguir el hecho generador del objeto del tributo u objeto imponible.
Tratándose del impuesto de alumbrado público, la Sala considera que el artículo 1 de la Ley 97 de 1913 fijó como objeto imponible el servicio de alumbrado público. El hecho generador, por otra parte, se ha venido decantando a partir de la regulación que, sobre el particular, han proferido autoridades nacionales como la CREG y el Ministerio de Minas y Energía. Cuando se ha analizado el aspecto material del hecho generador del impuesto al servicio de alumbrado público, no ha sido pacífica la controversia sobre cuál es el hecho, acontecimiento material, acto o negocio jurídico, estado o situación de una persona o actividad de un sujeto, que concreta la manifestación de riqueza que se quiere gravar.
Sólo a partir de la expedición de las Leyes 142 y 143 de 1994 empieza a decantarse una definición de "servicio de alumbrado público" a efectos de regular el suministro y cobro por parte de comercializadores de energía a los municipios por el servicio de energía eléctrica que se destina para alumbrado público y para establecer el costo máximo del servicio.
En ese orden de ideas, como se precisó anteriormente, el objeto imponible es el servicio de alumbrado público y, por ende, el hecho que lo genera es el ser usuario potencial receptor de ese servicio. En ese contexto, "el contenido económico" inmerso en el hecho generador y la "capacidad contributiva" del potencial usuario no es evidente, porque, precisamente, la mayor dificultad que ofrece la regulación del impuesto al servicio de alumbrado público es la cualificación del sujeto pasivo, la determinación del momento en que nace la obligación a su cargo y, por Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 ende, la determinación de la magnitud cuantitativa del hecho generador con la que se pretende sufragar el costo del servicio. …es necesario analizar cada caso concreto a efectos de verificar que la regulación que se cuestiona tenga una referencia a una dimensión ínsita en el hecho imponible, que se derive de él, o se relacione con éste. ….Bajo estos presupuestos, el sujeto pasivo del impuesto, el nacimiento de la obligación tributaria (causación) y la magnitud del impuesto (base gravable y tarifa) coinciden con el usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica, con la facturación que se le formula a ese usuario y con la cantidad de kv que consume. …el artículo 338 de la Carta Política parte de que los municipios gozan de autonomía para fijar los elementos del impuesto dentro de parámetros de razonabilidad, proporcionalidad y, por ende, de equidad.
Para la Sala, es razonable que todo usuario potencial del servicio de alumbrado público sea sujeto del impuesto. Y, es usuario potencial todo sujeto que forma parte de una colectividad que reside en determinada jurisdicción territorial. No se requiere que el usuario reciba permanentemente el servicio, porque el servicio de alumbrado público, en general, es un servicio en constante proceso de expansión. El hecho de que potencialmente la colectividad pueda beneficiarse del mismo, justifica que ningún miembro quede excluido de la calidad de sujeto pasivo." Se tiene entonces que, a partir del hecho imponible como modelo abstracto que puede reproducirse en conductas concretas, se constituye, a su vez, el hecho generador revelador de la capacidad económica del sujeto pasivo cuya realización produce el nacimiento de la obligación tributaria, el cual, para el caso del impuesto de alumbrado público, es el ser usuario potencial receptor de ese servicio. … Ahora bien, el numeral 3 del artículo tercero del Acuerdo Municipal 013 del 2007 se ajusta al criterio de la Sala en cuanto estableció como hecho generador del impuesto "el disfrute efectivo o potencial del servicio de alumbrado público".
Las hipótesis relacionadas con "el carácter de usuario del servicio público de energía eléctrica" y "el desarrollo de alguna o algunas de las actividades previstas en este acuerdo", si bien se dispusieron en forma aislada al hecho generador derivado del objeto imponible de aquél (ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público), se entienden legales en la medida de que representan formas concretas de uso potencial del servicio de alumbrado público en los distintos sectores (residencial, industrial, comercial, de servicios, etc).
Bajo tal entendimiento se declarará la legalidad de estos preceptos municipales. … Por lo demás, en el numeral 2 no se aprecia una disposición taxativa que restrinja la obligación tributaria exclusivamente a quienes realizan las actividades específicas que el artículo cuarto ibídem enlistó como criterios para establecer las tarifas.
Su alcance es eminentemente enunciativo en cuanto atribuyó la condición de sujetos pasivos a "todas las personas naturales o jurídicas que tengan el disfrute efectivo o potencial del servicio de alumbrado público». Así entonces, teniendo en cuenta el desarrollo del concepto de «alumbrado público» que se realizó en las Leyes 142 y 143 de 1994, así como en la Resolución 043 de 1995 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG, el Consejo de Estado precisó que13, “…el objeto imponible es el servicio de alumbrado público y, por ende, el hecho que lo genera es el ser usuario potencial receptor de ese servicio”, y agregó que los usuarios potenciales del servicio, que para efectos fiscales son los sujetos pasivos del tributo, deben formar parte de la colectividad, esto es, residir en el respectivo municipio o 13 Sentencia 16667 del 11 de marzo de 2010, C. P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 tener un establecimiento en el mismo, pues de lo contrario serían usuarios ocasionales del servicio14. El máximo órgano de la jurisdicción contencioso administrativa ha reiterado15, que el servicio de alumbrado público es un derecho colectivo16 que los municipios tienen el deber de suministrar de manera eficiente y oportuna y, a su vez, la colectividad tiene el deber de contribuir a financiar para garantizar su sostenibilidad y expansión. Y en ese orden de ideas, como se ha reiterado, el objeto imponible es el servicio de alumbrado público y, por ende, el hecho que lo genera es el ser usuario potencial17 receptor de ese servicio.
Ahora sobre los elementos esenciales del tributo, el H Consejo de Estado en sentencia de unificación18 fijó las siguientes reglas: « (…) II. Los lineamientos generales admitidos para determinar los elementos esenciales del impuesto sobre el servicio de alumbrado público. Reglas de unificación jurisprudencial En materia de facultad impositiva territorial, en asuntos relacionados con este impuesto de carácter municipal, la Sala ha reiterado que mediante sentencia del 9 de julio de 200919 se modificó la jurisprudencia, a partir de la que se ha mantenido una línea jurisprudencial según la cual las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales tienen la facultad de determinar directamente los elementos de la obligación tributaria de su jurisdicción de conformidad con las pautas dadas por el legislador, dentro de parámetros de razonabilidad, proporcionalidad y, por ende, de equidad”20. 1.
Sujeto activo Como se indicó en el apartado anterior, el legislador autorizó a los concejos municipales para crear el impuesto sobre el servicio de alumbrado público en su jurisdicción y determinar los elementos esenciales, esto es, designó a los municipios como sujetos activos del impuesto sobre el servicio de 14 Esta posición fue reiterada por la Corporación en la sentencia 18685 del 24 de octubre de 2013, C.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 15 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS. Bogotá D.C., Once (11) de marzo de dos mil diez (2010). Radicación: 54-001-23—31-000-2004-01079-02. No. Interno: 16667. DEMANDANTE: ERNESTO COLLAZOS SERRANO DEMANDADO: MUNICIPIO SAN JOSÉ DE CUCUTA. 16 Literal j) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998. 17 DRAE.
DEFINICIÓN DE POTENCIAL 4. adj. Que puede suceder o existir, en contraposición de lo que existe. 18 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., seis (6) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-33-000-2014-00826-01(23103)SU Actor: INTERCONEXIÓN ELÉCTRICA S.A. E.S.P. - ISA E.S.P. Demandado: MUNICIPIO DE CÁCERES - ANTIOQUIA 19 Exp. 16544, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. 20 Sentencia de 3 de noviembre de 2010, exp. 16667, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, de 5 de mayo de 2011, exp. 17822, C.P. William Giraldo Giraldo, de 23 de junio de 2011, exp. 17526, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, de 3 de octubre de 2011, exp. 18330, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 19 de marzo de 2015, exp. 20104, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de 30 de marzo de 2016, exp. 21035 y 21801, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 9 de agosto de 2018, exp. 21712, C.P. Milton Chaves García, de 15 de noviembre de 2018, exp. 21482, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, de 4 de abril de 2019, exp. 22956, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras.
Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 alumbrado público21. Regla (i) El sujeto activo del impuesto sobre el servicio de alumbrado público determinado por el legislador son los municipios. 2. Hecho generador En sentencia de 3 de noviembre de 2010, expediente 16667, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, con fundamento en las Leyes 142 y 143, ambas de 1994 y las definiciones de servicio de alumbrado público contenidas en la Resolución CREG 043 de 199522 y el Decreto 2424 de 200623, la Sala precisó que el hecho generador de impuesto de alumbrado público es ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público.
En la sentencia mencionada, además, la Sala definió que usuario potencial es todo sujeto que hace parte de una colectividad que reside en determinada jurisdicción municipal, sin que sea necesario que reciba de forma permanente el servicio de alumbrado público, pues este es un servicio en constante proceso de expansión. Indicó que el hecho de que potencialmente la colectividad pueda beneficiarse del mismo, justifica que ningún miembro quede excluido de la calidad de sujeto pasivo24.
En sentencia del 2 de agosto de 2012, exp. 18562, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, se indicó que el hecho generador de este tributo “es el disfrute del servicio [de alumbrado público] y que son sujetos pasivos quienes lo aprovechen o utilicen, sea en las áreas urbanas del municipio o en las rurales”. En sentencia del 7 de mayo de 2014, exp. 19928, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, se precisó que el hecho generador del impuesto de alumbrado público lo constituye el hacer parte de la colectividad que reside en determinada jurisdicción que se beneficia de manera directa o indirecta con el servicio de alumbrado público25.
En sentencia de 30 de marzo de 2016, exp. 21801, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, se indicó que “… si la empresa no cuenta con residencia o domicilio dentro de ese territorio, no es posible incorporarla automáticamente a obligaciones propias de los sujetos pasivos”. En sentencia de 21 de febrero de 2019, exp. 22721, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, se señaló “Cabe precisar que en el contexto del impuesto de alumbrado público la expresión «residencia» […] se refiere a la presencia física de una determinada entidad en la jurisdicción del sujeto activo del tributo y no a otras connotaciones que pueda tener la misma expresión en el ámbito fiscal o incluso en el mercantil”.
Regla (ii) El hecho generador del tributo es ser usuario potencial receptor 21 Sentencia de 23 de julio de 2015, exp. 21216, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. 22 La Resolución CREG 043 de 1995 [art. 1], esta resolución fue modificada por la Resolución CREG 123 de 2011 [art. 3]. 23 El Decreto 2424 de 2006 [art. 2]. Este decreto, posteriormente, fue compilado en el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía 1073 del 26 de mayo de 2015 [art. 2.2.3.6.1.7.], modificado por el Decreto 943 de 30 de mayo de 2018 “Por el cual se modifica y adiciona la Sección 1, Capítulo 6 del Título III del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, relacionado con la prestación del servicio de alumbrado público”. 24 Sentencia de 3 de noviembre de 2010, exp. 16667, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, de 5 de mayo 2011, exp. 17822 C.P. William Giraldo Giraldo, de 3 de octubre de 2011, exp. 18330, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 10 de mayo de 2012, exp. 18043 C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, de 15 de noviembre de 2012, exp. 18440, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 11 de julio de 2013, exp.19302, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, de 7 de mayo de 2014, exp. 19928, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de 26 de febrero de 2015, exp. 19042, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, de 2 de julio de 2015, exp. 19943, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 24 de septiembre de 2015, exp. 21217, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de 8 de marzo de 2019, exp. 23218, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, de 4 de abril de 2019, exp. 24062, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras. 25 Se reitera en las sentencias de 30 de julio de 2015, exp. 19949, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y de 2 de julio de 2015, exp. 19943, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 del servicio de alumbrado público, entendido como toda persona natural o jurídica que forma parte de una colectividad, porque reside, tiene el domicilio o, al menos, un establecimiento físico en determinada jurisdicción municipal, sea en la zona urbana o rural y que se beneficia de manera directa o indirecta del servicio de alumbrado público. 3.
Fórmulas o referentes utilizados por las autoridades municipales para determinar los elementos esenciales del impuesto sobre el alumbrado público A. El carácter de usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica Sobre este referente, la Sala se pronunció en los siguientes términos: En sentencia de 3 de noviembre de 2010, exp. 16667, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas sostuvo que: “Una de las fórmulas que han adoptado los concejos municipales es la de asociar el servicio de alumbrado público con el servicio domiciliario de energía eléctrica porque el alumbrado público forma parte del Sistema Interconectado Nacional y comparte con el servicio público domiciliario de energía eléctrica, el sistema de transmisión nacional y los sistemas de distribución. “Bajo estos presupuestos, el sujeto pasivo del impuesto, el nacimiento de la obligación tributaria (causación) y la magnitud del impuesto (base gravable y tarifa) coinciden con el usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica, con la facturación que se le formula a ese usuario y con la cantidad de kilovatios que consume26.
En sentencia de 3 de octubre de 2011, exp. 18141, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, indicó: “…esta es una de las ‘formas concretas de uso potencial del servicio de alumbrado público en los distintos sectores (residencial, industrial, comercial, de servicios, etc)”27. Subregla a. Ser usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica es un referente válido para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tiene relación ínsita con el hecho generador.
B. La propiedad, posesión, tenencia o uso de predios Frente al parámetro de la propiedad de inmuebles, en sentencia de 6 de junio de 2011, exp. 17102, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, la Sala anotó lo siguiente: “…dado que el servicio domiciliario de energía eléctrica está asociado de manera inescindible con el inmueble donde se presta el servicio de energía, es razonable referir el servicio de alumbrado público a la propiedad privada”.
En la sentencia de 2 de agosto de 2012, exp. 18562, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, la Sala sostuvo lo siguiente: “La propiedad o tenencia de un bien inmueble en el área geográfica del municipio no constituye hecho generador del impuesto de alumbrado 26 Criterio reiterado, entre otras, en las sentencias de 6 de junio de 2011, exp. 17102, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, de 26 de enero de 2012, exp. 18629, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, de 6 de febrero de 2014, exp. 18632, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, de 07 de mayo de 2014, exp. 19928, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de 11 de junio de 2014, exp. 19556, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de 4 de septiembre de 2014, exp. 19448, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 12 de marzo de 2015, exp. 19226, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, de 19 de marzo de 2015, exp 20104, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de 10 de agosto de 2017, C.P. 21214, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (E), de 19 de abril de 2018, exp. 23211, C.P. Milton Chaves García. 27 Reiterada en la sentencia del 26 de enero de 2012, exp. 18629, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 público, pues las redes físicas que proporcionan el servicio de alumbrado público no llegan a puntos terminales de las viviendas, sino directamente a las vías públicas, parques públicos, y demás espacios de libre circulación, que no se encuentran a cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho privado o público, diferente del municipio, con el objeto de proporcionar la visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades tanto vehiculares como peatonales […].
Y, agregó: “… porque la propiedad de bienes inmuebles escapa al objeto imponible del impuesto, máxime cuando, como hecho aislado, es elemento característico de la concentración del ingreso y, en tal condición, genera el impuesto predial, de carácter real, independientemente de las condiciones personales de los contribuyentes28. Por lo anterior, el gravamen de la propiedad por impuesto sobre el servicio de alumbrado público bien podría implicar doble tributación”29.
Frente a este criterio, el Magistrado Hugo Fernando Bastidas Bárcenas salvó su voto al considerar que “la posesión o propiedad sobre un bien inmueble es un referente pertinente y razonable que se puede tener en cuenta para tasar el impuesto de servicio de alumbrado público. Lo impertinente es que tome como base el impuesto predial”. Luego, en sentencia de 15 de noviembre de 2012, exp. 18107, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, se rectificó la posición jurisprudencial en relación con la posesión o propiedad de los inmuebles y se precisó que “los propietarios, poseedores o arrendatarios de bienes inmuebles en el municipio […] representan una forma concreta de uso potencial del servicio de alumbrado público, pues, a fin de cuentas, también son usuarios potenciales de ese servicio en la medida en que se benefician de la iluminación de los predios de los que son poseedores o tenedores”30.
Posteriormente, la Sección puntualizó que “la propiedad, posesión, tenencia o uso de predios […] son referentes idóneos para establecer la ocurrencia del hecho generador, toda vez que son hechos indicadores, precisamente, de la potencialidad que tienen de ser usuarios del servicio de alumbrado público en ese municipio”31. En sentencia de 8 de octubre de 2015, exp. 21219, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, se consideró lo siguiente: “Esa condición de propietarios, poseedores o tenedores no vulnera los artículos 2º de la Ley 44 de 1990, 1º de la Resolución 043 de la CREG, 32 numeral 7 de la Ley 136 de 1994 y el Decreto 2424 de 2003, pues no son más que indicadores de la potencialidad de ser usuario del servicio.
La propiedad de predio o predios, la posesión, uso o tenencia de los mismos […] en el territorio municipal son, en efecto, manifestaciones del uso del servicio de alumbrado público, lo que no riñe con la esencia y naturaleza del impuesto de alumbrado público. Subregla b. La propiedad, posesión, tenencia o uso de predios en determinada jurisdicción municipal es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tiene relación ínsita con el hecho generador.
C. El impuesto de industria y comercio El impuesto de industria y comercio “no constituye un referente idóneo para establecer el nacimiento de la obligación tributaria” del impuesto sobre el 28 Constitución Política art. 317, Ley 44 de 1990, arts. 1-18. /Camacho Montoya, Álvaro, Tributos sobre la Propiedad Raíz, segunda edición, editorial Legis, p. 19. 29 Criterio reiterado en sentencia de 10 de marzo de 2011, exp. 18141, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 30 Criterio reiterado en la sentencia de 15 de noviembre de 2012, exp. 18440, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 31 Sentencia de 10 de abril de 2014, exp. 20462, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de 19 de febrero de 2015, exp. 20148, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, reiterada en la sentencia de 30 de julio de 2015, exp. 20418, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 servicio de alumbrado público, porque “[S]i bien el pago del impuesto de industria y comercio supone una percepción de ingresos por realizar actividades de carácter industrial, comercial o de servicios, este representa una situación aislada del hecho generador del impuesto de alumbrado público, porque con fundamento en aquel impuesto no se puede identificar, de manera precisa, el directo beneficio del servicio de iluminación pública”32.
Subregla c. El impuesto de industria y comercio no es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, pues no tiene relación ínsita con el hecho generador. D. La existencia de activos ubicados o instalados en el territorio del municipio para desarrollar actividades económicas específicas Este parámetro hace referencia a los bienes utilizados por las empresas dedicadas a la exploración, explotación, suministro y transporte de recursos naturales no renovables [como hidrocarburos (oleoductos, gasoductos), minerales (líneas férreas)]3334, las empresas propietarias, 32 Sentencia de 7 de mayo de 2014, exp. 19928, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, citada en la providencia de 28 de septiembre de 2016, exp. 20562, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 33 Sentencia de 11 de marzo de 2010, exp. 16667, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, de 5 de mayo de 34, exp. 17822, C.P. William Giraldo Giraldo, de 15 de noviembre de 2012, exp. 18107, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, de 7 de marzo de 2013, exp. 18579, Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 24 de octubre de 2013, exp. 18658, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 6 de febrero de 2014, exp. 18632, Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, de 26 de febrero de 2015, Exp. 19042, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, de 24 de septiembre de 2015, exp. 21217, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de 15 de octubre de 2015, exp. 21360, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de 14 de abril de 2016, exp. 21097, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 19 de julio de 2017, exp. 22522, C.P. Miltón Chaves García, de 25 de septiembre de 2017, exp. 22088, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, de 21 de marzo de 2018, exp. 23342, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, de 15 de agosto de 2018, exp. 22621, C.P. Milton Chaves García, de 21 de febrero de 2019, exp. 22721, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, de 8 de marzo de 2019, exp. 22963, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, de 4 de abril de 2019, exp. 24062, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, de 19 de abril de 2018, exp. 23211, C.P. Milton Chaves García, de 15 de mayo de 2019, exp. 22883, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 30 Sentencia de 10 de marzo de 2011, exp. 18330, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 22 de marzo de 2012, exp. 17817, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, de 19 de febrero de 2015, exp, 19546, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 2 de julio de 2015, exp. 19943, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 16 de julio de 2015, exp. 20569, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, de 2 de diciembre de 2015, exp. 20287, C. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 30 de marzo de 2016, exp. 21801, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 5 de octubre de 2016, exp. 19003, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, de 5 de julio de 2018, exp. 21281, C.P: Julio Roberto Piza Rodríguez, de 18 de octubre de 2018, exp. 22892, C.P. Milton Chaves García. 31 Sentencia de 30 de julio de 2015, exp. 19949, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, de 14 de julio de 2016, exp. 20652, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, de 9 de agosto de 2018, exp. 21712, C.P. Milton Chaves García, de 29 de agosto de 2018, exp. 21662, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, de 5 de febrero de 2019, exp. 23320, Chaves García. 32 De 23 de noviembre de 2018, exp. 23251, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez 33 De 11 de febrero de 2010, exp. 18658, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 34 Exp. 16667, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, reiterada, entre otras muchas, en la sentencia de 10 de marzo de 2011, exp. 18330, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez reiterada en sentencia de 22 de marzo de 2012, exp. 17817, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
De 19 de febrero de 2015, exp, 19546, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 2 de julio de 2015, exp. 19943, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 16 de julio de 2015, exp. 20569, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, de 2 de diciembre de 2015, exp. 20287, C. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 30 de marzo de 2016, exp. 21635 y exp. 21801, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 5 de octubre de 2016, exp. 19003, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, de 8 de junio de 2017, exp. 21644, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (E), de 10 de agosto de 2017, exp. 21214, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, de 19 de abril de 2018, exp. 23211, C.P. Milton Chaves García, de 5 de julio de 2018, exp. 21281, C.P: Julio Roberto Piza Rodríguez, de 18 de octubre de 2018, exp. 22892, C.P. Milton Chaves García, de 21 de febrero de 2019, exp. 22721, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
En la última providencia citada, la Sala señaló que “la exención prevista en el artículo 16 del Código de Petróleos “no se ve afectada por el impuesto de alumbrado público” porque el hecho generador del tributo no recae sobre la explotación de recursos Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica30, las empresas del sector de las telecomunicaciones (como antenas instaladas)31, empresas concesionarias que presten servicio de peajes32 o que administren vías férreas33.
La Sala ha mantenido un criterio uniforme frente a las mencionadas empresas, según el cual son sujetos pasivos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público siempre y cuando reúnan las siguientes condiciones: 1. Que sean usuarios potenciales del servicio en tanto hagan parte de la colectividad que reside en el municipio que administra el tributo.
Es decir, que tengan, por lo menos, un establecimiento físico en esa jurisdicción municipal. 2. Que por tal motivo, resulten beneficiadas directa o indirectamente, de forma transitoria o permanente con el servicio de alumbrado público. Cabe señalar que, en la sentencia de 3 de noviembre de 2010, la Sala precisó que gravar con el impuesto sobre el servicio de alumbrado público a las empresas cuyos oleoductos atraviesan cierta jurisdicción territorial no desconoce la exención prevista en el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 [Código de Petróleos] y ni la prohibición establecida en el artículo 27 de la Ley 141 de 1994 porque dicho impuesto no grava ninguna de las actividades o bienes a que se refieren esas normas34.
Subregla d. Las empresas dedicadas a la exploración, explotación, suministro y transporte de recursos naturales no renovables, las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica, las empresas del sector de las telecomunicaciones, empresas concesionarias que presten servicio de peajes o que administren vías férreas que tengan activos ubicados o instalados en el territorio del municipio para desarrollar una actividad económica específica serán sujetos pasivos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público siempre y cuando tengan un establecimiento físico en la jurisdicción del municipio correspondiente y, por ende, sean beneficiarias potenciales del servicio de alumbrado público.
E. Prueba de la calidad de sujeto pasivo del impuesto sobre el servicio de alumbrado público de las empresas que tienen activos en el territorio del municipio para desarrollar actividades económicas específicas. En los asuntos de carácter particular, la jurisprudencia ha sentado el criterio según el cual, tratándose de empresas dedicadas a la exploración, explotación, suministro y transporte de recursos naturales no renovables, las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica o a las empresas del sector de las telecomunicaciones que niegan su calidad de sujeto pasivo, corresponde a la administración municipal demostrar la existencia de establecimiento físico en esa jurisdicción de la respectiva empresa y que, por ende, se beneficia del servicio de alumbrado público3536.
Subregla e. Tratándose de empresas que tienen activos en el territorio del municipio para desarrollar una determinada actividad económica, el municipio debe acreditar la existencia de establecimiento físico en la respectiva jurisdicción y con ello la calidad de sujeto pasivo del impuesto sobre el alumbrado público. 4. Base gravable La Sala considera que la base gravable del impuesto sobre el naturales”.
En similar sentido, ver sentencia de 8 de marzo de 2019, exp. 22963, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 35 Sentencia de 24 de septiembre de 2015, exp. 21217, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, 5 de febrero de 36, exp. 23320, C.P. Milton Chaves García, de 21 de febrero de 2019, exp. 22721, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, de 8 de marzo de 2019, exp. 23218, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, de 15 de mayo de 2019, exp. 22883, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 alumbrado público puede ser fija o variable, ya sea que se exprese en una determinada suma de dinero, o que se comprenda entre un máximo y un mínimo ajustado a la magnitud de la base gravable37. En la sentencia de 3 de noviembre de 201038, frente al elemento cuantitativo de este impuesto, la Sala señaló lo siguiente: “… la determinación de los costos reales del servicio y la redistribución entre los potenciales usuarios, en la práctica no es uniforme, dadas las dificultades que conlleva esa tarea por las particulares condiciones de las entidades territoriales.
Por eso, mediante el Decreto 2424 de 2006, por el cual se regula la prestación del servicio de alumbrado público, el Gobierno nacional dispuso que le corresponde a la CREG establecer una metodología para la determinación de “los costos máximos” que deberán aplicar los municipios o distritos, para remunerar a los prestadores del servicio así como el uso de los activos vinculados al sistema de alumbrado público39.
De ahí que la CREG, en reiterada doctrina40, recuerde que “los municipios no pueden recuperar más de los usuarios que lo que paga por el servicio, incluida la expansión y el mantenimiento”, límite que fijó el parágrafo 2 del artículo 9 de la Resolución CREG 043 de 1995. En sentencia del 3 de octubre de 2011, exp. 18330, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, la Sala indicó lo siguiente: Los métodos de determinación que fijan la cuantía de los tributos y las reglas aplicables al objeto de medición, son los de estimación directa, que extrae la mayor cantidad de datos de la realidad para medir la capacidad económica; estimación objetiva, en el que se renuncia al parámetro exacto de realidad de forma que sus datos se sustituyen por otros construidos a partir de modelos, coeficientes, etc. para ciertos sectores, actividades u operaciones, de modo que la base resultará de la aplicación de esos índices, módulos o datos, normativamente establecidos; y, el método de determinación indirecta, aplicable cuando no se puede establecer la base gravable con los dos métodos anteriores, y frente al incumplimiento de los deberes formales del sujeto pasivo, tomándose éste como hecho indiciario a partir del cual se construye una realidad que el sujeto pasivo no ha querido dar a conocer41.
En la citada providencia, la Sala encontró que el “consumo de energía eléctrica” y “la capacidad instalada” son parámetros de cuantificación válidos en la medida en que obedecen a la condición particular de cada usuario potencial del servicio de alumbrado público. Al respecto explicó lo siguiente: “En efecto, el valor del consumo de la energía eléctrica tiene relación con el usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica, con la facturación que a éste se le presenta y con la cantidad de kv que el mismo consume.
La capacidad instalada para la transformación y transmisión de energía eléctrica, tratándose de actividades ‘consistentes en el transporte de energía por sistemas de transmisión y la operación, mantenimiento y expansión de los sistemas de transmisión nacionales o regionales (artículo 1° de la Resolución 024 de 1995 de la CREG), si bien tienen relación con la energía eléctrica y no particularmente con el servicio público de 37 Sentencia de 3 de octubre de 2011, exp. 18141, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 38 Exp. 16667, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 39 D. 2424 de 2006, art. 10.
Metodología para la determinación de Costos Máximos. […]. 40 Entre otros, los conceptos MMECREG-0650 del 21 de febrero de 2001 y MMECREG-065 del 16 de enero de 1997. 41 En sentencia de 3 de octubre de 2011, exp. 18141, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 5 de diciembre de 2011, exp. 18270, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, de 26 de febrero de 2015, exp. 20664, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, de 8 de octubre de 2015, exp. 21219, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 4 de mayo de 2017, exp. 21685, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (E) Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 alumbrado42, obedece a la condición especial del potencial usuario del servicio de alumbrado público.
Para las empresas que realizan la actividad de transporte de energía por sistemas de transmisión y la operación, mantenimiento y expansión de los sistemas de transmisión, “la capacidad instalada para transformación y transmisión de energía eléctrica” constituye un parámetro de medición válido para establecer la base gravable42, además, “es un claro indicativo de su capacidad contributiva, pues no solo corresponde a la realidad del hecho generador, sino que permite dimensionar la cuantía de la obligación tributaria”43.
En sentencia de 4 de septiembre de 2014, exp. 19448, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, se anotó: “… aunque el hecho generador del impuesto de alumbrado público no necesariamente lo constituye el ser usuario del servicio de energía eléctrica, el consumo de este servicio se erige en un referente válido para el de alumbrado público, pues atiende a la capacidad contributiva de quienes lo utilizan…”.
De lo anterior, la Sala advierte que para los usuarios del servicio público de energía eléctrica el consumo de energía eléctrica es un parámetro idóneo para determinar la base gravable, porque el servicio de alumbrado público es conexo al de energía eléctrica en tanto se ejecutan y comparten las mismas actividades de generación, transmisión, interconexión y distribución de energía44.
Además, la categorización del consumo de energía eléctrica para las empresas que operen o posean cualquier tipo de infraestructura en el municipio es, en principio, un parámetro de medición admisible para establecer la base gravable del impuesto respecto de tales sujetos pasivos, por tener ellos una condición distinta a la de los demás usuarios potenciales receptores del servicio de alumbrado público45.
Tratándose de empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica, la capacidad instalada es un referente idóneo para determinar la base gravable. En asuntos de carácter particular, la jurisprudencia ha fijado el criterio según el cual si el administrado cumple varias condiciones para tenerlo como sujeto pasivo del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, solo está obligado a pagar el impuesto por una sola condición46.
Subregla f. El consumo de energía eléctrica es un referente idóneo para determinar la base gravable de sujetos pasivos que tienen la condición de usuario regulado del servicio público de energía eléctrica. Subregla g. La capacidad instalada es un parámetro válido para determinar la base gravable de las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica.
Subregla h. En los asuntos particulares, en que el sujeto pasivo encuadra 42 Sentencia del 6 de agosto de 2009, Exp. 16315, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 42 Sentencia de 3 de octubre de 2011, exp. 18330, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 22 de marzo de 2012, exp. 17817, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 43 Sentencia de 3 de octubre de 2011, exp. 18330, C. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 19 de febrero de 2015, exp. 20148, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez 44 Sentencia de 16 de junio de 2011, exp. 17102, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, de 2 de julio de 2015, exp. 19943, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 9 de agosto de 2018, exp. 22071, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez 45 Sentencias de 10 de agosto de 2017, exp. 21214, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (E), de 21 de febrero de 2019, exp. 22721, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez 46 Sentencia de 13 de septiembre de 2017, exp. 20886, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (E), de 25 de octubre de 2017, exp. 20892, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, de 14 de marzo de 2019, exp. 21957, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto, de 19 de marzo de 2019, exp. 22194, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 en varias hipótesis para tenerlo como tal, solo está obligado a pagar el impuesto por una sola condición. 5. Tarifa Frente a este elemento, la Sala ha considerado que las tarifas pueden expresarse en porcentajes fijos, proporcionales, o progresivos. En todo caso, las tarifas deben ser razonables y proporcionales con respecto al costo de la prestación de este servicio a la comunidad.
Costo que debe determinarse de conformidad con la metodología establecida por la CREG para la determinación de los costos máximos que deberán aplicar los municipios o distritos, para remunerar a los prestadores del servicio así como el uso de los activos vinculados al sistema de alumbrado público. La determinación de los costos reales del servicio y la redistribución entre los potenciales usuarios, en la práctica no es uniforme, dadas las dificultades que conlleva esa tarea por las particulares condiciones de las entidades territoriales y, por ello pueden acudir a distintos métodos razonables para calcular las tarifas47.
Al regular el recaudo, en la Resolución 043 de 1995, la CREG prevé una limitación al señalar que “El municipio no podría recuperar más de los usuarios que lo que paga por el servicio incluyendo expansión y mantenimiento”48. En cuanto a las tarifas, vale recordar que en el impuesto de alumbrado público la tarifa debe reflejar el costo real de la prestación del servicio y, para el efecto, las entidades territoriales pueden acudir a distintos métodos para calcular las tarifas.
En los asuntos de carácter particular, la jurisprudencia ha mantenido el criterio de señalar que corresponde al sujeto pasivo del tributo desvirtuar “la razonabilidad y proporcionalidad” de la tarifa. Subregla i. Las tarifas del impuesto sobre el servicio de alumbrado público deben ser razonables y proporcionales con respecto al costo que demanda prestar el servicio a la comunidad.
Subregla j. La carga de probar la no razonabilidad y/o no proporcionalidad de la tarifa es del sujeto pasivo. »
4.5. EL CASO EN CONCRETO Acervo probatorio Obran en el expediente los siguientes elementos probatorios que resultan relevantes para la decisión del asunto debatido: El acto demandado. Acuerdo N° 14 del 21 de octubre de 202148: 47 Sentencias de 11 de marzo del 2010, exp. 16667, C. P. Hugo Fernando Bastidas, de 10 de marzo del 2011, exp. 18141, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 3 de octubre de 2011, exp. 18141, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 5 de diciembre de 2011, exp. 18270, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, de 22 de marzo de 2012, exp. 17817, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, de 8 de octubre de 2015, exp. 21219, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 4 de febrero de 2016, exp. 20767, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 9 de agosto de 2018, exp. 22071, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez 48 Resolución 43 de 1995, par. 2° del art. 9. 48 Páginas 185—170 del archivo 01 en SAMAI Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 Informe Final Contrato de Prestación de Servicios Profesionales Número 022 de 202149: 49 Páginas 25—171 del archivo 01 en SAMAI Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 El informe señalado sobre la determinación de la tarifa señaló: (…) Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 (…) Por último las tarifas del impuesto de alumbrado público serán un porcentaje de la Liquidación del consumo de energía eléctrica (LCEE), con unos valores mínimos y máximos a pagar en UVT, de acuerdo con una clasificación que tiene en cuenta la capacidad de pago de los usuarios de cada segmento y la política pública en materia de promoción de determinadas actividades económicas en el Municipio.» - Tabla denominada Variación Impuesto Alumbrado Público Acuerdo 014 Vs Etr 202150 50 Página 245 del archivo 01 en SAMAI Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 5.
Solución del caso en concreto Del escrito de la demanda, es posible establecer que se pretende la nulidad parcial del numeral 4.651 del Acuerdo 14 del 2 de octubre de 202152; el cual, estableció las tarifas del impuesto de alumbrado público el cual tendrá unos valores a pagar en salarios mínimos legales vigentes, diarios o mensuales de acuerdo a la clasificación según el sector, la categoría y el estrato.
Para la parte demandante, el aparte del acto administrativo demandado está viciado de nulidad por falsa motivación al expresar la tarifa en salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMMLV) y no como un porcentaje de la liquidación de energía eléctrica (LCEE), con unos valores mínimos y máximos a pagar en UVT, tal y como se había establecido en los estudios de referencia, además, dicho calculo es más gravoso para los sujetos pasivo del gravamen en unos casos, frente a otros que se les estaría cobrando menos de la tarifa.
Para la parte demandada, el aparte demandado no se encuentra viciado de nulidad en tanto, el Estudio Técnico de Referencia, es el ejercicio técnico que tiene que hacer cada Entidad territorial para determinar los costos de la prestación del servicio de alumbrado público, pero en ninguna parte de dicha regulación se desprenden que los municipios estén obligados a definir el impuesto según lo determine el estudio técnico, el cual sirve como referencia y determinación de los costos máximos del servicio.
Agrega que, la unidad de medida utilizada por la administración de Balboa y posteriormente aprobada por el honorable concejo municipal, de Salario Mínimo Legal Diario Vigente (SMLDV), en lugar de la Unidad de Valor Tributario (UVT), es 51 Página 188 del archvio 01 en SAMAI 52 “por medio del cual se modifica el impuesto de alumbrado público y se dictan otras disposiciones” Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 un gran acierto por parte de la administración que hizo menos onerosa la carga tributaria planteada por el proyecto de acuerdo presentado en el Estudio Técnico de Referencia, si se tiene en cuenta que históricamente el SMLDV siempre ha sido menor a el UVT.
Para la Sala de decisión en el presente proceso no se encuentra probada la causal de nulidad alegada en tanto, tal como lo señala la entidad demandada, pues el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, en el capítulo 653, sección 154 articulo 2.2.3.6.1.3 (Decreto 2424 de 2006, art. 5; Subrogado por el Decreto 943 de 2018, art. 555) sobre el estudio técnico de referencia señala: «ARTÍCULO 2.2.3.6.1.3.
Estudio Técnico de Referencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016, los municipios y distritos deberán realizar, dentro de un plazo razonable, un estudio técnico de referencia de determinación de costos estimados de prestación en cada actividad del servicio de alumbrado público, que deberá mantenerse público en la página web del ente territorial y contendrá como mínimo lo siguiente: a) Estado actual de la prestación del servicio en materia de infraestructura, cobertura, calidad y eficiencia energética.
Este incluirá el inventario de luminarias y demás activos de uso exclusivo del alumbrado público y los indicadores que miden los niveles de calidad, cobertura y eficiencia energética del servicio de alumbrado público, establecidos de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 2.2.3.6.1.11 del presente decreto. b) Definición de las expansiones del servicio, armonizadas con el Plan de Ordenamiento Territorial y con los planes de expansión de otros servicios públicos, cumpliendo con las normas del Reglamento Técnico de Instalaciones Eléctricas - RETIE, así como del Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público - RETILAP, al igual que todas aquellas disposiciones técnicas que expida sobre la materia el Ministerio de Minas y Energía. c) Costos desagregados de prestación para las diferentes actividades del servicio de alumbrado público, incluido el pago por uso de activos de terceros para este servicio, conforme con la metodología para la determinación de los costos por la prestación del servicio de alumbrado público en los términos del artículo 2.2.3.6.1.8 del presente Decreto. d) Determinación clara del periodo máximo en el que el Estudio Técnico de Referencia será sometido a revisión, ajuste, modificación o sustitución atendiendo las condiciones particulares de cada territorio, sin que este periodo supere cuatro (4) años.
Ahora bien, resulta pertinente resaltar que, el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 establece: «ARTÍCULO 349. ELEMENTOS DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA. Los municipios y distritos podrán, a través de los concejos 53 ASPECTOS GENERALES DEL SERVICIO PÚBLICO DE ENERGÍA 54 DEL ALUMBRADO PÚBLICO 55 “Por el cual se modifica y adiciona la Sección 1, Capítulo 6 del Título III del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, relacionado con la prestación del servicio de alumbrado público" Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 municipales y distritales, adoptar el impuesto de alumbrado público.
En los casos de predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica, los concejos municipales y distritales podrán definir el cobro del impuesto de alumbrado público a través de una sobretasa del impuesto predial. El hecho generador del impuesto de alumbrado público es el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público.
Los sujetos pasivos, la base gravable y las tarifas serán establecidos por los concejos municipales y distritales. Los demás componentes del impuesto de Alumbrado Público guardarán principio de consecutividad con el hecho generador definido en el presente artículo. Lo anterior bajo los principios de progresividad, equidad y eficiencia.
PARÁGRAFO 1 °. Los municipios y distritos podrán optar, en lugar de lo establecido en el presente artículo, por establecer, con destino al servicio de alumbrado público, una sobretasa que no podrá ser superior al 1 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial. Esta sobretasa podrá recaudarse junto con el impuesto predial unificado para lo cual las administraciones tributarias territoriales tendrán todas las facultades de fiscalización, para su control, y cobro.
PARÁGRAFO 2 °. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley, el Gobierno nacional reglamentará los criterios técnicos que deben ser tenidos en cuenta en la determinación del impuesto, con el fin de evitar abusos en su cobro, sin perjuicio de la autonomía y las competencias de los entes territoriales.» La citada ley, dispuso además en su artículo 351, lo siguiente «ARTÍCULO 351.
LÍMITE DEL IMPUESTO SOBRE EL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO. En la determinación del valor del impuesto a recaudar, los municipios y distritos deberán considerar como criterio de referencia el valor total de los costos estimados de prestación en cada componente de servicio. Los Municipios y Distritos deberán realizar un estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público, de conformidad con la metodología para la determinación de costos establecida por el Ministerio de Minas y Energía, o la entidad que delegue el Ministerio».
(Subraya fuera de texto) Si bien le asiste razón a la parte demandante sobre la necesidad de realiza un estudio técnico previo, el mismo, tal como lo indica la norma es una referencia para establecer los elementos de tributo que le corresponde al concejo municipal; para lo que importa en este debate judicial; los costos, pero no la forma en que se expresa la tarifa de recuperación de dichos costos y por esa razón, no se puede concluir que el mismo es absolutamente vinculante en todos sus puntos o elementos para el concejo municipal, ya que los debates previos a la adopción del acuerdo son una potestad en cabeza del órgano colegiado, siendo esta una expresión de la representación y la democracia, por lo tanto el acto resultante es un producto de la deliberación de la corporación pública.
Lo expuesto permite concluir que en el caso sub judice, no se puede predicar una falsa motivación porque existan diferencias entre el Estudio Técnico de Referencia Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 realizado en agosto del año 2021 para el Municipio de Balboa y el Acuerdo 14 del 2 de octubre de 2021 resultante del debate; en este caso, la forma en el concejo municipal establece o asigna la tarifa, que en asunto objeto de litigio se señala en salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMMLV) y no como un porcentaje de la liquidación de energía eléctrica (LCEE), con unos valores mínimos y máximos a pagar en UVT, pues si bien es obligatorio el estudio previo, el mismo es una referencia. Ahora, afirma la parte demandante que este cambio no solo desconoce el estudio de referencia, sino que es más gravoso para los sujetos pasivos del gravamen para lo cual aporta un cuadro denominado “variación impuesto alumbrado público acuerdo 014 vs etr 2021” el cual señala: Por su parte, la entidad demandada señala que establecer la tarifa en SMLDV y no en UVT resulta beneficioso en tanto, históricamente el salario mínimo legal diario Vigente es inferior a la Unidad de Valor Tributario lo cual sustenta en la siguiente tabla: Si bien es cierto, de acuerdo con el cálculo realizado por la demandante se observa una variación en los valores, los cuales tal como concluye la tabla, para algunos contribuyentes es más gravoso en SMLDV y para otros en UVT; no resulta ser menos cierto, que ese no es el debate judicial que se plantea en la demanda y que debe resolver esta sala de decisión, que se concreta en determinar si era posible que el concejo fijara la tarifa en SMLMV o si al hacerlo se materializa alguna de las causales Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 de nulidad planteadas por el demandante; sin embargo, resalta esta colegiatura, que la jurisprudencia del Consejo de Estado lo ha aceptado, lo que desemboca en que no se puede predicar una falsa motivación del aparte demandado.
Continuado con el desarrollo de dicho argumento, es necesario indicar que, la tarifa es pasible de ser expresa en salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin que esto per se genere una nulidad tal como lo concluyó el H. Consejo de Estado56: «La Sala también ha precisado que, además de los porcentajes fijos, proporcionales o progresivos, las tarifas pueden ser fijas o variables, entendidas como una determinada suma de dinero 57.
Específicamente, en cuanto a la adopción de tarifas diferenciales fijas expresadas en salarios mínimos legales según las condiciones particulares de los sujetos pasivos del impuesto, la Sección ha dicho que «la fijación de la tarifa en salarios mínimos legales mensuales vigentes SMLM, no es ajena a la naturaleza del gravamen, ni tampoco contraría la normativa vigente en materia de energía eléctrica, en la medida en que permite cuantificar de forma razonada y proporcional los valores que deben sufragar los sujetos pasivos del gravamen» 58.
De igual forma ha indicado que «[e]l hecho de establecerse tarifas diferenciales conlleva a que se aplique a cabalidad el principio de progresividad y, por ende, los principios de equidad e igualdad, toda vez que no se trata con el mismo criterio a todos los administrados, sino en atención a la capacidad contributiva que detentan» 59 y, tratándose de tarifas especiales, estas no desconocen «la naturaleza del impuesto del servicio de alumbrado público, ni se le da un trato discriminatorio al contribuyente.
Todo lo contrario, lo que se obtiene es la determinación del impuesto acorde con la capacidad contributiva del beneficiario real o potencial del impuesto al servicio del alumbrado público»60. (…) Según se expuso con anterioridad, el legislador facultó a los concejos municipales para establecer las tarifas del impuesto de alumbrado público, entre otros elementos de la obligación tributaria.
De ahí que la Sala ha estimado que las tarifas pueden expresarse en valores fijos o variables, siempre que resulten razonables y proporcionales con respecto al costo real de la prestación del servicio a la comunidad, lo cual permite a las entidades territoriales establecer tarifas diferenciales dadas las particularidades de ciertos sujetos pasivos del tributo.
Tal actuación no desconoce el principio de equidad tributaria ni implica necesariamente que se incurra en irracionabilidad o desproporcionalidad en las tarifas del impuesto, correspondiéndole en este caso a la parte que pretende la nulidad del acto probar lo contrario, pese a lo cual, no se 56 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD SIMPLE Radicación: 54001-23-33- 000-2022-00205-01 [28155] Demandante: WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Demandado: MUNICIPIO DE OCAÑA Y CENTRALES ELÉCTRICAS DEL NORTE DE SANTANDER – CENS S.A. E.S.P. Temas: Nulidad Acuerdo 02 del 26 de febrero de 2013.
Impuesto de alumbrado público. Tarifas 57 Al respecto, cfr. las sentencias del 19 de enero de 2012, exp. 18648, C.P. William Giraldo Giraldo, del 15 de noviembre de 2012, exp. 18440, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, y del 9 de agosto de 2018, exp. 22071, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez 58 Sentencia del 4 de febrero de 2016, exp. 20767, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez 59 En este sentido cfr. la sentencia del 3 de julio de 2020, exp. 24276, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez (E).
Reiterada en la sentencia del 10 de agosto de 2023, exp. 25642, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 60 Ibidem. Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 evidencia reparo alguno que conduzca a una decisión diferente a la adoptada por el tribunal, pues como se observa en el recurso de apelación, en este se realizan una serie de afirmaciones que no tienen la entidad suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad de las disposiciones enjuiciadas.
Habiéndose establecido que el Concejo Municipal de Ocaña tiene la potestad legal para fijar las tarifas mediante porcentajes fijos para los sectores distintos del residencial y aquellos contribuyentes que no se clasifiquen en las demás categorías, y diferenciales expresadas en SMMLV para las empresas de generación, transmisión, conexión, distribución y comercialización de energía eléctrica, transporte de gas, compañías de telecomunicaciones, entre otras, y en consideración a que el actor no argumentó y menos aún probó la falta de razonabilidad o proporcionalidad de las tarifas adoptadas en el acto enjuiciado, la Sala concluye que no se desvirtuó su presunción de legalidad del mismo, razón por la cual no prospera el recurso de apelación, siendo del caso confirmar la sentencia apelada.» Lo expuesto permite concluir que, en el presente caso no se encuentra probada la causal de nulidad de falsa motivación, dado que, no existen elementos de prueba que conduzcan a corroborar el cargo endilgado, en tanto, tal como lo ha señalado el H. Consejo de Estado, “la fijación de la tarifa en salarios mínimos legales mensuales vigentes SMLM, no es ajena a la naturaleza del gravamen, ni tampoco contraría la normativa vigente en materia de energía eléctrica, en la medida en que permite cuantificar de forma razonada y proporcional los valores que deben sufragar los sujetos pasivos del gravamen”.
Para esta Sala de decisión no existen argumentos fundados que conduzcan a declarar la nulidad del aparte demandado, ya que como se advierte, las tarifas pueden ser fijas o variables siempre y cuando reflejen el costo real de la prestación del servicio, por lo que, fijar la tasa en SMLMV en el presente caso no denota una desproporción o resulta irrazonable, máxime cuando este valor, de las pruebas aportadas resulta inferior.
Siguiendo el hilo argumental, se itera, la existencia de diferencias en el pago por parte de los contribuyentes no constituye en sí la causal de nulidad alegada, ya que, las entidades territoriales pueden establecer un importe diferencial dadas las particularidades de ciertos sujetos pasivos del tributo, siempre y cuando la tasa sea razonable y proporcional con el costo de la prestación del servicio.
Teniendo en cuenta lo razonado y conforme a la orientación jurisprudencial traída en cita, no tiene vocación de prosperidad los argumentos esgrimidos por la parte demandante como fundamento de la causal de nulidad pues no se observa que el numeral 4.6. del Acuerdo 14 del 02 de octubre de 2021 expedido por el Concejo Municipal de Balboa, pues no se desconoce el principio de progresividad ni los principios de equidad e igualdad, al no tasar con el mismo criterio a todos los administrados, pues esta obedece a la capacidad contributiva que detentan.
En igual sentido, se reitera que es posible expresar la tasa del impuesto de alumbrado público Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 en SMLMV sin que esto genere una nulidad, pues la condición es que su tasación sea equitativa y proporcional al valor del costo de la prestación del servicio, hecho contrario que no fue alegado ni probado en el presente proceso.
Finalmente debe reseñar esta colegiatura, que el debate judicial no se plantea sobre si esa asignación en SMLMV si refleja el costo real de la prestación del servicio, sino únicamente desde la perspectiva que el estudio establece las tarifas en UVT y el curso municipal los fija las tarifas en SMLMV. Conclusión: En ese orden de ideas, se negará la pretensión de nulidad parcial del acto administrativo demandado, esto es, el numeral 4.6. del Acuerdo 14 del 02 de octubre de 2021 expedido por el Concejo Municipal de Balboa, ya que no se logró desvirtuar su presunción de legalidad, lo anterior conforme a las subreglas i) y j) de la sentencia de unificación referida que sostiene que las tarifas del impuesto de alumbrado público deben ser razonables y proporcionales con respecto al costo que demanda prestar el servicio a la comunidad y, que la carga de probar la no razonabilidad y/o no proporcionalidad de la tarifa es del demandante, lo que no está probado en este expediente, pues ni la tarifa diferencial de los valores que deben pagar los contribuyentes, ni la expresión de la tarifa en salarios mínimos legales vigentes configuran una falsa motivación. En igual sentido, si bien es cierto se puede afirmar que el Estudio Técnico de Referencia (ETR), es parcialmente vinculante, no lo es hasta el grado que se plantea en la demanda ya que este tiene un carácter orientador y la potestad de fijar la tarifa recae en los concejos municipales quienes pueden apartarse parcialmente de sus parámetros al aprobar los acuerdos que establecen la tarifa, púes se trata de un instrumento de apoyo técnico y metodológico para la determinación de los costos eficientes del servicio de alumbrado público, lo que significa que no desplaza la autonomía fiscal de los municipios, consagrada en los artículos 287 y 313 de la Constitución Política, sino que opera como una herramienta técnica parcialmente vinculante, que contribuye a garantizar transparencia y racionalidad en la determinación de la tasa, por lo tanto no limita la potestad de configuración normativa de los concejos, que pueden introducir variaciones justificadas en los acuerdos, siempre que respeten los principios de: 1.
Legalidad. 2. Proporcionalidad. 3. Equidad. Condena en Costas. En materia contenciosa administrativa, el tema de las costas procesales, de conformidad con la ley 1437 de 2011, se regula por el artículo 188, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que debe ser concordado con Nulidad N° 66001-23-33-000-2024-00375-00 el artículo 365 del C.G.P, para desembocar en un régimen objetivo que se adiciona valorativo, lo que significa que debe existir pronunciamiento expreso y el respectivo análisis valorativo; en este caso, la colegiatura no observa que se hubiesen causado y por ello, no condenará en costas en esta instancia. Decisión: En mérito de lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR la pretensión de nulidad parcial del numeral 4.6. del Acuerdo 14 del 02 de octubre de 2021 expedido por el Concejo Municipal de Balboa, por los motivos expuestos en esta providencia.
SEGUNDO: NO condenar en costas de conformidad a lo señalado en esta providencia. El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por esta Sala Ordinaria, en Sesión presencial de la fecha,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA (Ausente con permiso) «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co»