TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, tres de octubre de dos mil veinticinco Providencia Sentencia que aprueba pacto de cumplimiento Radicado 66001-23-33-000-2024-00350-00 Mecanismo Protección de derechos e intereses colectivos Accionante: Personería Municipal de Balboa – Risaralda Coadyuvante: Conrado Pulgarín Márquez – Presidente de la JAC de la vereda Monterredondo Accionadas: Sociedad de Activos Especiales S.A.S. Departamento de Risaralda Municipio de Balboa Vinculado: Las Ingenierías S.A.S. Temas: Ø Incumplimiento de contrato de obra pública Ø Mejoramiento de vías terciarias Ø Dificultad de acceso y riesgo para seguridad de ciudadanos. Decisión: Aprueba 1.
ANTECEDENTES 1 Como fundamento fáctico manifiesta que en el municipio de Balboa no se han iniciado los estudios y diseños para terminar el contrato de obra de pública N° 001 de 2019, que corresponde al mantenimiento de la vía que conduce a la vereda Monterredondo del municipio y se identifica bajo el código 460, la cual pertenece al inventario vial de la Gobernación de Risaralda.
Considera que, el mal estado de la vía y la no terminación del contrato de obra Pública 001-2019, ha impactado negativamente a la comunidad que debe transitar hacia la cabecera municipal, ya que presenta dificultades de acceso y la inclinación de la vía presenta riesgo para la seguridad de sus habitantes en especial en la época invernal.
Solicita que sean protegidos los derechos colectivos: El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución Política; el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, consagrados en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998.
Pretende que se ordene la construcción de placa huellas en la vereda Monterredondo, conforme a las especificaciones técnicas necesarios para garantizar la seguridad vial y se implemente un plan de mantenimiento en la misma vía, con especial atención a las zonas de mayor inclinación.
2. INTERVENCIÓN DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS Y VINCULADA 2.1. El Departamento de Risaralda2 arguye que a través de la secretaría de infraestructura departamental, ha actuado dentro de su competencia, respecto a la responsabilidad que tiene frente a esta vía (Ruta 460 Vía Monte Redondo), por 1 Archivo en PDF con consecutivo 001 del expediente digital. 2 Archivo en PDF con consecutivo 16 y 18 del expediente digital.
Expediente 66001-23-33-000-2024-00350-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 2 hacer parte del inventario vial del departamento de Risaralda, por lo que ha participado en la construcción de soluciones de movilidad que faciliten la libertad de locomoción por el territorio (municipio de Balboa/ Ruta 460 Vía Monte Redondo), a través de la celebración del convenio interadministrativo Numero 2055 del 2021, el cual fue prorrogado hasta inclusive el 30 de abril del 2024, cuyo objeto es: AUNAR ESFUERZOS PARA EL MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO DE VIAS RURALES EN LOS MUNICIPIOS DE SANTUARIO, PEREIRA, PUEBLO RICO, GUATICA, BALBOA Y BELEN DE UMBRÍA DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA EN EL MARCO DEL PROGRAMA COLOMBIA RURAL- NACIONAL, convenio suscrito entre el Departamento de Risaralda y el Instituto Nacional de Vías - INVIAS, mediante el cual se logró impactar el municipio de Balboa- Risaralda Ruta 460/ Vía Monte Redondo, con la pavimentación de 120 m de vía en el PR 0+000/ PR 0+ 120 con una estructuración de pavimento con resistencia MR4.0 de 20 cm de espesor y 2.90 m de ancho, con una estructura de granulares de 30 cm de reemplazo y 15 cm de suelo- cemento, en cuanto a obras hidráulicas cunetas, concreto de 28 Mpa reforzado de 70 cm de ancho con un espesor de 15 cm entre el PR 0+000/118.14, garantizando un ancho de vía de 4.30m. 2.2.
La Sociedad de Activos Especiales S.A.S.3 presentó escrito visible en archivo N° 030 del expediente digital, el cual, de acuerdo con la constancia secretarial de fecha 21 de marzo de 2015 y visible en archivo N° 033 idem, fue presentado de manera extemporánea, toda vez que el término de diez (10) días de traslado de la demanda concedido para la Sociedad de Activos Especiales SAE S.A.S, quien recurrió el auto admisorio de la demanda, empezó a contabilizarse con la notificación del auto que confirma que la sociedad si debe actuar en el presente proceso (archivo 025 del expediente digital), el cual se notificó el 05 de febrero de 2025, corrió del 06 al 19 de febrero de 2025.
Inhábiles: 08, 09, 15 y 16 de febrero de 2025. 2.3. La Sociedad Las Ingenierías S.A.S.4 advirtió que no ha vulnerado los derechos colectivos mencionados por la parte accionante, toda vez que el día 02 de diciembre de 2020, le fue decretada medida cautelar por parte de la FISCALIA 35, iniciándose el trámite de extinción de dominio de esta, por lo que desde dicha fecha el objeto social no se ha podido continuar ejerciendo.
Agregó que el Municipio de Balboa, incumplió con el pago a las INGENIERIAS SAS de parte de la obra ejecutada, lo cual ocasionó el trauma para poder continuar con los trabajadores que tenían en dicho momento. Resaltó que la Gobernación de Risaralda y el Municipio de Balboa son las autoridades competentes dentro de su jurisdicción para llevar a cabo la gestión y las decisiones administrativas necesarias para continuar con la obra.
3. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Mediante auto del 01 de julio de 2025 se convocó a audiencia de pacto de cumplimiento para el día 23 de julio de 2025,5 la cual tuvo que ser suspendida con el fin de que las entidades demandadas (Municipio de Balboa y Departamento de Risaralda) formalizaran una propuesta de acuerdo conjunta, técnica y jurídicamente viable, fijándose como nueva fecha para su celebración el día 1 de octubre de 2025.6 3 Archivo en PDF con consecutivo 30 del expediente digital. 4 Archivo en PDF con consecutivo 39 del expediente digital. 5 Archivo en PDF con consecutivo 46 del expediente digital. 6 Archivo en PDF con consecutivo 45 del expediente digital.
Expediente 66001-23-33-000-2024-00350-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 3 En razón a lo anterior, en audiencia celebrada el 1 de octubre de 20257, con fundamento en la certificación expedida por el respectivo Comité de Conciliación del municipio de Balboa, se propuso lo siguiente8: “Se propuso iniciar el diseño de un presupuesto detallado y un plan de intervención que permita presentar esta acción como parte del plan de mantenimiento vial a incluir en un posible pacto de cumplimiento ante la acción popular presentada.
Los compromisos institucionales frente a la acción popular interpuesta en relación con el estado de la vía de la vereda Monterredondo, buscando establecer acuerdos viables para garantizar los derechos colectivos a la seguridad vial, el ambiente sano, el goce del espacio y la prevención de desastres, en cumplimiento de lo ordenado por la jurisdicción correspondiente.
Compromisos establecidos por la Secretaría de Planeación y Desarrollo Territorial del Municipio de Balboa: Asunto y/o Compromiso Responsable Compromiso Fecha límite del compromiso Mantenimiento rutinario y periódico de la vía Monterredondo: Se continuará ejecutando labores de afirmado, intervención con maquinaria, limpieza de cunetas atención a transversales, mediante los contratos de suministro vigentes y/o nuevos mecanismos de ejecución. Construcción de encoles o cabezotes en transversales existentes: Para mitigar riesgos a los transeúntes y mejorar el tránsito, se asumirá el compromiso de construir los cabezotes de las transversales durante la vigencia 2025, conforme a disponibilidad presupuestal y alcance técnico.
Intervenciones con participación comunitaria: Se reconoce el trabajo conjunto con la comunidad mediante convites (tres en total hasta la fecha), los cuales seguirán siendo promovidos semestralmente como apoyo a las intervenciones municipales. Construcción de placahuellas: Se encuentra firmado un convenio con el Comité de Cafeteros para la construcción de 100 metros de placa-huella en la vereda Monterredondo, priorizados por el municipio.
Se están adelantando estudios y diseños para 500 metros Comité de conciliación y defensa judicial y secretaria de planeación en cabeza del señor alcalde municipal Balboa Risaralda Vigencia 2025 Cada 6 meses 7 Archivo en PDF con consecutivo 60 del expediente digital. 8 Archivo en PDF con consecutivo 59 del expediente digital.
Expediente 66001-23-33-000-2024-00350-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 4 adicionales, los cuales serán gestionados conforme a viabilidad técnica y financiera. El alcalde municipal el señor José Ernesto Miranda Márquez pone en consideración los compromisos propuestos con los miembros del comité presentes, obteniendo respuesta afirmativa de cada uno de ellos…” De acuerdo a lo anterior, en el mismo escenario el apoderado de la parte demandada, municipio de Balboa, se dispuso a exponer la fórmula de pacto de cumplimiento anteriormente reseñada y además señala que en visita realizada el 11 de agosto de 2025 en acompañamiento de la Secretaria de Infraestructura del Departamento de Risaralda; se evidenció el estado de la vía y las obras que se han venido realizando para garantizar el derecho a la movilidad que tienen los habitantes del municipio de Balboa, por lo que advierte que se evidenciaron las obras de mantenimiento que se han estado realizando por parte del municipio, lo que ha logrado que la vía este transitable, por lo que la propuesta consiste en un plan de mantenimiento desarrollado en el acta de conciliación y además con las obras planteadas de placashuellas en conjunto con el comité de cafeteros que se va iniciar ejecución en el presente mes.
Aunado a lo anterior, expone el Plan de mantenimiento vial correspondiente a la vía terciaria “Bellavista – Monterredondo”, el cual se encuentra visible en archivo N° 51 del expediente digital. Por su parte el apoderado del Departamento de Risaralda, consideró no proponer fórmula conciliatoria, en igual sentido, la apoderada de la SAE sostiene que una vez estudiado el presente asunto se decide no proponer fórmula de arreglo al considerar que los recursos del FRISCO no son susceptibles para la realización de las obras que aquí se pretenden.
En lo que tiene que ver con la Sociedad Las Ingenierías SAS, el apoderado reiteró que de acuerdo a lo sostenido en la audiencia anterior, se mantienen en no presentar fórmula de pacto de cumplimiento, habida cuenta que es una empresa que tiene extinción de dominio y su objeto social a la fecha no se ha venido desarrollado. Ante la propuesta formulada, considera la accionante, Personera Municipal de Balboa – Risaralda, que la misma satisface en su integridad las pretensiones incoadas en la demanda, pero aclara que la vía también es de orden departamental y la Gobernación también debería colaborar en la realización de las obras.
Finalmente, en uso de la palabra el señor Agente del Ministerio Público manifestó que si bien la fórmula de acuerdo no hace referencia al contrato de obra civil que se refiere en la demanda, el contenido de la propuesta satisface materialmente la pretensión que es el mantenimiento de la vía y ponerla adecuada para el transito seguro de los habitantes de la vereda, por esa razón y atendiendo lo indicado por la personera, considera la propuesta válida y solicita se apruebe el pacto de cumplimiento.
Expediente 66001-23-33-000-2024-00350-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 5 4. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia: De conformidad con lo señalado en el artículo 27 de la Ley 472 de 19989, procede el Tribunal a la revisión de la fórmula de solución del conflicto, acordada por las partes en la audiencia de pacto de cumplimiento celebrada el 1 de octubre de 2025, para determinar si el mencionado acuerdo se ajusta a derecho, no menoscaba los intereses del Estado y garantiza la protección de los derechos colectivos materia de proceso. 4.2.
Aviso a la comunidad (artículo 21 de la Ley 472 de 1998): Resulta pertinente aclarar que en la presente acción popular se realizó todo el procedimiento de aviso a la comunidad del auto admisorio de la demanda, contenido en el artículo 21 de la Ley 472 de 1998, con el propósito de dar a conocer el asunto objeto de litigio de toda la comunidad, garantizar su debido proceso, en cumplimiento de la disposición mencionada, en aplicación del principio de publicidad y, por ende, con el fin de evitar nulidades que invaliden lo actuado. 4.3.
Objeto de decisión 4.3.1. Problema jurídico: ¿Para que un pacto de cumplimiento reciba la aprobación total debe validarse que el acuerdo al que llegaron las partes en audiencia cumpla con los requisitos previstos por la Ley y la Jurisprudencia ? 4.3.2 Asunto a resolver: Procede el Tribunal a determinar si es procedente la aprobación del pacto de cumplimiento, propuesto por el Comité de Conciliación del municipio de Balboa, en sesión ordinaria del 16 de julio del 2025 en conjunto con la implementación del “plan de mantenimiento vial” y que fue expuesto a las partes y al señor Agente del Ministerio Público en la audiencia de pacto de cumplimiento llevada a cabo el 1 de octubre de 2025.
Para resolver lo anterior, esta Sala de Decisión procederá inicialmente a (i) exponer el marco normativo y jurisprudencial de la audiencia de pacto de cumplimiento, para continuar con (ii) el caso concreto, determinar si el pacto o acuerdo alcanzado cumple con los requisitos para ser aprobado. 4.4. Marco normativo y jurisprudencial de la audiencia de pacto de cumplimiento: Frente al pacto de cumplimiento que se encuentra regulado dentro de la ley 472 de 1998, es el artículo 27 el que lo regula en los siguientes términos: “ARTICULO
27. PACTO DE CUMPLIMIENTO. El juez, dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento del término de traslado de la demanda, citará a las partes y al Ministerio Público a una audiencia especial en la cual el juez escuchará las diversas posiciones sobre la acción instaurada, pudiendo intervenir también las personas naturales o jurídicas que hayan registrado comentarios escritos sobre el proyecto.
La intervención del Ministerio Público y de la entidad responsable de velar por el derecho o interés colectivo será obligatoria. La inasistencia a esta audiencia por parte de los funcionarios competentes, hará que incurran en causal de mala conducta, sancionable con destitución del cargo. 9 «Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones».
Expediente 66001-23-33-000-2024-00350-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 6 Si antes de la hora señalada para la audiencia, algunas de las partes presentan prueba siquiera sumaria de una justa causa para no comparecer, el juez señalará nueva fecha para la audiencia, no antes del quinto día siguiente ni después del décimo día, por auto que no tendrá recursos, sin que pueda haber otro aplazamiento.
En dicha audiencia podrá establecerse un pacto de cumplimiento a iniciativa del juez en el que se determine la forma de protección de los derechos e intereses colectivos y el restablecimiento de las cosas a su estado anterior, de ser posible. El pacto de cumplimiento así celebrado será revisado por el juez en un plazo de cinco (5) días, contados a partir de su celebración. Si observare vicios de ilegalidad en alguno de los contenidos del proyecto de pacto, éstos serán corregidos por el juez con el consentimiento de las partes interesadas.
La audiencia se considerará fallida en los siguientes eventos: a) Cuando no compareciere la totalidad de las partes interesadas; b) Cuando no se formule proyecto de pacto de cumplimiento; c) Cuando las partes no consientan en las correcciones que el juez proponga al proyecto de pacto de cumplimiento. En estos eventos el juez ordenará la práctica de pruebas, sin perjuicio de las acciones que procedieren contra los funcionarios públicos ausentes en el evento contemplado en el literal a).
La aprobación del pacto de cumplimiento se surtirá mediante sentencia, cuya parte resolutiva será publicada en un diario de amplia circulación nacional a costa de las partes involucradas. El juez conservará la competencia para su ejecución y podrá designar a una persona natural o jurídica como auditor que vigile y asegure el cumplimiento de la fórmula de solución del conflicto”.
(Subrayado fuera de texto) Se colige de lo anterior, que el Legislador previó una etapa procesal en la cual se pudiere discutir y proponer fórmulas de acuerdo que permitan precaver el litigio y garantizar la cesación o no vulneración de los derechos colectivos reclamados, constituyéndose dicha figura en un mecanismo de solución de conflictos que amparada en principios como el de celeridad y economía procesal, logran ser eficaces, garantizando así el efectivo acceso a la administración de justicia. Sobre el pacto de cumplimiento, la Corte Constitucional, en la sentencia C-215 de 1999, determinó que se trata de una etapa que desarrolla los principios de economía, celeridad y eficiencia, en la medida que se pretende alcanzar un acuerdo de voluntades para obtener un oportuno restablecimiento y reparación de los derechos colectivos conculcados.
Textualmente señaló: “En efecto, el objetivo que persigue ese pacto es, previa la convocatoria del juez, que las partes puedan llegar a un acuerdo de voluntades para obtener el oportuno restablecimiento y reparación de los perjuicios ocasionados a los derechos e intereses colectivos, dando con ello una terminación anticipada al proceso y solución de un conflicto y, por ende, un menor desgaste para el aparato judicial.
Además, cabe observar, que el acuerdo no sólo debe ser avalado por el juez, en el caso de encontrar que el proyecto de acuerdo no contiene vicios de ilegalidad, sino que ha de contar con la intervención del Ministerio Público, cuyo papel es el de proteger los derechos colectivos en juego, dada su función de "defensor de los intereses colectivos"… (…) Por el contrario, ese acuerdo contribuye a obtener la pronta reparación de los perjuicios ocasionados por la vía de la concertación, reduciendo los términos del proceso y en consecuencia, de la decisión que debe adoptar el juez, todo ello, en desarrollo de los principios constitucionales ya enunciados.
De igual forma, mediante el compromiso que suscriben las partes y que se consigna en el proyecto de pacto, se busca prever oportunamente la Expediente 66001-23-33-000-2024-00350-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 7 violación de los intereses colectivos, y por consiguiente, su efectiva protección y reparación. (…) Así mismo, es oportuno observar, que una de las situaciones previstas por la norma impugnada para considerar fallida la audiencia, es la no comparecencia de la totalidad de las personas interesadas, de suerte que no puede afirmarse de manera absoluta, que el pacto se realiza sin el conocimiento y la participación de los afectados con la decisión, lo que constituye una garantía adicional al debido proceso.” (Destaca el Despacho) En cuanto a la finalidad y características de la aludida diligencia, el Consejo de Estado10 apelando a lo manifestado por la Guardiana Constitucional, consideró a dicha figura como un mecanismo para la solución de conflictos, que permite que las partes lleguen a un acuerdo de compromisos que tenga como fin proteger los derechos colectivos que se están vulnerando o amenazando y, de esta manera, poner fin al litigio a través de una sentencia anticipada, aprobatoria de dicho acuerdo.
La providencia mencionada señaló: “53.1. La Sala observa que la audiencia especial de pacto de cumplimiento tiene como objeto que las partes de un proceso en una acción popular presenten una fórmula de pacto que proteja los derechos colectivos alegados como amenazados o como vulnerados y, en caso de lograrse un pacto, el Juez, mediante sentencia, lo declarará aprobado o improbado.
Asimismo, es importante resaltar que la sentencia que aprueba un pacto de cumplimiento constituye una de las formas de terminación de este tipo de proceso debido a que, en el marco de la voluntad de las partes, se establecen las medidas necesarias para lograr la efectiva protección de los derechos e intereses colectivos, así como los términos y las condiciones que se necesitan para el respectivo cumplimiento.
Se puede afirmar que el pacto de cumplimiento es una conciliación que tiene por objeto proteger los derechos de este tipo de acciones.” (Subrayado fuera del texto original) Es claro entonces que, el pacto de cumplimiento es ante todo un acuerdo de voluntades en el que las partes definen sobre las medidas a adoptar para la protección de los derechos colectivos invocados; en consecuencia, se requiere la concurrencia de todas las partes a la respectiva audiencia y la aquiescencia de las mismas, en cuanto lo pactado tiene efecto vinculante.
En consideración a la exequibilidad condicionada del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, efectuada por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-215 de 1999, debe entenderse así mismo que de lograrse un pacto de cumplimiento la sentencia que lo aprueba hace tránsito a cosa juzgada, excepto si se presentan hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el respectivo proceso, así como informaciones de carácter técnico o especializadas que no fueron apreciadas por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho pacto, caso en el cual el alcance del fallo será de cosa juzgada relativa garantizando con ello la efectividad de los derechos colectivos.
Ahora bien, precisado ello, se tiene que el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, previamente citado, adicionalmente dispone que la aprobación del pacto de cumplimiento se surtirá mediante sentencia. Así, para efectos de la aprobación, jurisprudencialmente se han establecido unos requisitos cuyo cumplimiento corresponde revisar al juez, a efectos de determinar si hay lugar o no a aprobar lo 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección primera, sentencia de 24 de mayo de 2019, radicado No. 41001-23-31-000-2010-00599-01 (AP), CP Hernando Sánchez Sánchez Expediente 66001-23-33-000-2024-00350-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 8 acordado por las partes, advirtiendo que la sentencia aprobatoria hace tránsito a cosa juzgada. 4.5.
Presupuestos para la aprobación del pacto de cumplimiento En cuanto a la finalidad y requisitos de la audiencia de pacto de cumplimiento, la máxima corporación de lo contencioso administrativo tiene establecida la siguiente orientación: «El pacto de cumplimiento es el resultado de un acuerdo, de naturaleza conciliatoria, a que llegan las partes en relación con los hechos que motivaron la presentación de la acción popular, constituyéndose en una etapa procesal obligatoria en donde el demandado reconoce la amenaza o vulneración al derecho o interés colectivo y en la que se concretan las diferentes formas en que será protegido o restablecido.
Esta figura tiene como finalidad establecer una instancia de forzoso agotamiento en la que las partes en conflicto puedan establecer por sí mismas los distintos parámetros a través de los cuales se va a solucionar la Litis, agilizar la resolución del conflicto y proteger a la mayor brevedad posible y de la manera más efectiva el derecho o interés colectivo invocado.
Como requisitos que debe reunir el pacto, la jurisprudencia de esta corporación ha precisado los siguientes: i) Las partes deberán formular un proyecto de pacto de cumplimiento. ii) A su celebración deberán concurrir todas las partes interesadas. iii) Se debe determinar la forma de protección de los derechos colectivos que se encuentran vulnerados. iv) Cuando sea posible, determinar la forma en que se restablezcan las cosas a su estado anterior. v) Las correcciones realizadas por el juez al pacto deberán contar con el consentimiento de las partes. vi) El acuerdo logrado debe ser aprobado por el juez a través de una sentencia, dado que es mediante una providencia de esta clase, que se imparte aprobación al pacto de cumplimiento”11.
(resalta el Tribunal). En providencia del Consejo de Estado- Sección Primera, proferida el 9 de julio de 2020 dentro del radicado No. 2016-00262-01(AP), se reiteraron los requisitos del pacto de cumplimiento, así: “En cuanto a los requisitos que deben cumplirse para que sea posible la aprobación de un pacto de cumplimiento, esta Corporación ha señalado12: “[ ] Como requisitos que debe reunir el pacto, la jurisprudencia de esta corporación ha precisado los siguientes: i) Las partes deberán formular un proyecto de pacto de cumplimiento. ii) A su celebración deberán concurrir todas las partes interesadas. iii) Se debe determinar la forma de protección de los derechos colectivos que se encuentran vulnerados. iv) Cuando sea posible, determinar la forma en que se restablezcan las cosas a su estado anterior. v) Las correcciones realizadas por el juez al pacto deberán contar con el consentimiento de las partes. vi) El acuerdo logrado debe ser aprobado por el juez a través de una sentencia, dado que es mediante una providencia de esta clase, que se imparte aprobación al pacto de cumplimiento.
(…)”. De acuerdo a lo anterior, el pacto de cumplimiento es un convenio que, si bien puede ser incitado por el juez, corresponde a las partes definir las acciones u omisiones que se comprometen a acoger para superar la vulneración y proteger los derechos colectivos, es por ello que es necesario que todas las partes estén de acuerdo, puesto que en esta oportunidad procesal, la definición de los términos y condiciones 11 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Consejera Ponente: Ruth Stella Correa Palacio. Sentencia de septiembre 2 de 2009. Radicación Número: 23000-12-33-000-2004-00618-01(Ap) Actor: Fundación Ambiental Grito de la Tierra. Demandado: Municipio de Pueblo Nuevo – Córdoba. 12 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 2 de septiembre de 2009. C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
Expediente 23000-12-33-000-2004-00618-01 (AP). Expediente 66001-23-33-000-2024-00350-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 9 de protección se hace dentro del marco de la voluntad de las partes y no por imposición del juez. Establecido como está que la aprobación del pacto de cumplimiento tiene lugar a través de sentencia que hace tránsito a cosa juzgada, el ya citado artículo 27 de la Ley 472 de 1998, señala que “El juez conservará la competencia para su ejecución y podrá designar a una persona natural o jurídica como auditor que vigile y asegure el cumplimiento de la fórmula de solución del conflicto”, es decir, se dotó al juez con herramientas que le permitan asegurar el cumplimiento de lo pactado, en virtud de ello, cuenta con la posibilidad de designar a una persona que tendrá a su cargo vigilar y asegurar el cumplimiento de lo pactado, o bien puede hacerlo directamente.
Por otro lado, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación del 11 de octubre de 201813 explicó lo siguiente acerca de las funciones que cumplen los comités de conciliación de las entidades públicas y sobre el carácter vinculante de sus decisiones respecto de la procedencia de cualquier medio alternativo de solución de conflictos: «( ) Los comités de conciliación son una instancia administrativa de decisión cuyo objetivo es el estudio, análisis y formulación sobre las políticas de las entidades para la prevención del daño antijurídico en sus actuaciones y la defensa de sus intereses; esto implica que tiene una importante labor preventiva y un enfoque de estrategia jurídica y judicial frente a los litigios que deben enfrentar.
Igualmente tiene a su cargo, la decisión de la entidad “sobre la procedencia de la conciliación o cualquier otro medio alternativo de solución de conflictos”, con el fin de evitar lesiones al patrimonio público. El Comité es de obligatoria creación para las entidades y organismos de derecho público, del orden nacional, departamental, distrital y municipios capitales de departamentos así como los entes descentralizados de estos niveles, y está integrado por el jefe del ente respectivo o su delegado, el ordenador del gasto, el jefe de la oficina jurídica y dos funcionarios de dirección o confianza, asimismo concurrirán, con derecho a voz los funcionarios que por su condición jerárquica y funcional deban asistir según el caso concreto, el apoderado que represente los intereses del ente, el Jefe de la Oficina de Control Interno y el Secretario Técnico del Comité. (…) Asimismo, reitera que entre las obligaciones del Comité de Conciliación, se encuentra la adopción de las decisiones respecto a la procedencia de cualquier medio alternativo de solución de conflictos, según lo establece el artículo 2.2.4.3.1.2.2. del decreto 1069 de 2015 y por tanto, no puede restringirse su competencia únicamente a la conciliación sino respecto a todos los mecanismos de solución de conflictos y de terminación anticipada del proceso, cualquiera sea su modalidad, lo que incluye, entre otros, la transacción, la aprobación de la oferta de revocatoria directa de los actos administrativos que se hayan demandado ante la jurisdicción, la mediación de conflictos entre entidades públicas del orden nacional, o el pacto de cumplimiento en acciones populares.
(…) II.7. LA UNIFICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA RESPECTO A LA COMPETENCIA DE LOS COMITÉS DE CONCILIACIÓN FRENTE A LA PROCEDENCIA DE LOS PACTOS DE CUMPLIMIENTO De conformidad con lo establecido en el artículo 270 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta Sala como órgano de cierre, es competente para unificar jurisprudencia en los asuntos a su cargo, lo cual procederá a realizar respecto a la competencia del 13 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de Unificación de jurisprudencia del 11 de octubre de 2018. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente radicación nro. 17001-23-33-000-2016-00440-01(AP). En el mismo sentido, sentencia del 24 de mayo de 2019. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. Expediente radicación número: 41001-23-31-000-2010-00599-01(AP).
Expediente 66001-23-33-000-2024-00350-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 10 comité de conciliación frente a la procedencia del pacto de cumplimiento en acciones populares conforme a los argumentos que se exponen a continuación. Como se expresó en párrafos precedentes, los comités de conciliación son las instancias administrativas facultadas para determinar y hacer cumplir las políticas públicas de las entidades respecto a la prevención del daño antijurídico y la defensa de sus intereses, lo cual implica la evaluación de los litigios en curso para su adecuado y eficaz trámite, el análisis de los procesos culminados para determinar las causas e índices de condenas y prevenir deficiencias en las actuaciones administrativas, la pertinencia del llamamiento en garantía o de la acción de repetición, así como, la procedencia en la utilización de los mecanismos alternativos de solución de conflictos.
(…) En consecuencia, será competencia del comité de conciliación determinar, en cada caso, la procedencia o improcedencia del mecanismo alternativo de solución de conflictos y señalar la posición institucional que fije los parámetros dentro de los cuales el representante legal o el apoderado actuarán en la respectiva audiencia. “Para tal efecto, el Comité de Conciliación deberá analizar las pautas jurisprudenciales consolidadas, de manera que se concilie en aquellos casos donde exista identidad de supuestos con la jurisprudencia reiterada”. [ ]».
Y en otro pronunciamiento, precisó el órgano de cierre de esta jurisdicción: «La sentencia que aprueba un pacto de cumplimiento debe proteger todos los derechos colectivos vulnerados 71. La Sala señala que otro factor importante en el marco de una audiencia especial de pacto está relacionado con que lo acordado garantice la protección de todos los derechos e intereses colectivos amenazados o vulnerados; lo anterior debido a que no son procedentes los pactos parciales, en el entendido de aprobar el pacto solamente para la protección de algunos derechos colectivos o que las medidas adoptadas no garanticen la protección plena de los mismos. 71.1.
La Sala debe precisar que la prohibición de pacto parcial se refiere a que las medidas para la protección de los derechos e intereses colectivos deben garantizar en forma plena y no parcial la protección de los mismos; contrario a ello, la prohibición de pacto parcial no se refiere a las personas que se comprometen a realizar actuaciones para garantizar la protección de los derechos e intereses colectivos. 71.2.
Debe hacerse claridad que, en muchas oportunidades, no todas las entidades demandadas son las responsables de la vulneración de los derechos e intereses colectivos o son llamadas a adoptar medidas para su protección; en ese orden, el hecho de que no se logre pactar con las mismas no significa que no sea posible lograr un pacto: primero, porque puede ser que no tengan responsabilidad en el caso, situación que se deberá analizar en cada caso concreto; y, segundo, porque si con lo pactado se protegen todos los derechos colectivos vulnerados o amenazados se entiende que la protección recaerá solamente frente a las entidades que por su competencia están llamadas a protegerlos. 71.3.
Conforme a lo anterior, el juez que aprueba un pacto de cumplimiento debe velar porque el mismo proteja en su totalidad los derechos colectivos vulnerados o amenazados». En esta misma línea, el artículo 34 ibidem que refiere al contenido de la sentencia, dispone que el juez en el término otorgado para el cumplimiento de la sentencia, es competente para tomar las medidas que considere necesarias para su ejecución; además, puede conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, en el cual participarán las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.
Expediente 66001-23-33-000-2024-00350-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 11 4.6. Caso concreto Mediante la presente acción popular se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos i) al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución; ii) al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; y iii) al derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; que se señalan como transgredidos por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S., el Departamento de Risaralda y el Municipio de Balboa, con ocasión a la falta de iniciación de los estudios y diseños para terminar el contrato de obra de pública N° 001 de 2019, que corresponde al mantenimiento de la vía que conduce a la vereda Monterredondo del municipio de Balboa, toda vez que el mal estado de la vía y la no terminación del contrato de obra pública señalado, impacta negativamente en el tránsito de la comunidad, presentando dificultades de acceso y su inclinación presenta riesgo para la seguridad de sus habitantes.
Frente a la situación referida, la parte accionante solicita, en esencia, la construcción de placa huellas en la vereda Monterredondo, conforme a las especificaciones técnicas necesarias para garantizar la seguridad vial y se implemente un plan de mantenimiento en la misma vía, con especial atención a las zonas de mayor inclinación. En audiencia de pacto de cumplimiento celebrada el 1 de octubre de 2025, el municipio de Balboa, propuso fórmula de arreglo consistente en: iniciar el diseño de un presupuesto detallado y un plan de intervención que permita presentar esta acción como parte del plan de mantenimiento vial a incluir en un posible pacto de cumplimiento ante la acción popular presentada.
Los compromisos institucionales frente a la acción popular interpuesta en relación con el estado de la vía de la vereda Monterredondo, buscando establecer acuerdos viables para garantizar los derechos colectivos a la seguridad vial, el ambiente sano, el goce del espacio y la prevención de desastres, en cumplimiento de lo ordenado por la jurisdicción correspondiente.
Compromisos establecidos por la Secretaría de Planeación y Desarrollo Territorial del Municipio de Balboa: Asunto y/o Compromiso Responsable Compromiso Fecha límite del compromiso Mantenimiento rutinario y periódico de la vía Monterredondo: Se continuará ejecutando labores de afirmado, intervención con maquinaria, limpieza de cunetas atención a transversales, mediante los contratos de suministro vigentes y/o nuevos mecanismos de ejecución. Construcción de encoles o cabezotes en transversales existentes: Para mitigar riesgos a los transeúntes y mejorar el tránsito, se asumirá el compromiso de construir los cabezotes de las transversales durante la vigencia 2025, conforme a disponibilidad presupuestal y alcance técnico.
Comité de conciliación y defensa judicial y secretaria de planeación en cabeza del señor alcalde municipal Balboa Risaralda Vigencia 2025 Expediente 66001-23-33-000-2024-00350-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 12 Intervenciones con participación comunitaria: Se reconoce el trabajo conjunto con la comunidad mediante convites (tres en total hasta la fecha), los cuales seguirán siendo promovidos semestralmente como apoyo a las intervenciones municipales.
Construcción de placahuellas: Se encuentra firmado un convenio con el Comité de Cafeteros para la construcción de 100 metros de placa-huella en la vereda Monterredondo, priorizados por el municipio. Se están adelantando estudios y diseños para 500 metros adicionales, los cuales serán gestionados conforme a viabilidad técnica y financiera.
Cada 6 meses El alcalde municipal el señor José Ernesto Miranda Márquez pone en consideración los compromisos propuestos con los miembros del comité presentes, obteniendo respuesta afirmativa de cada uno de ellos…” Así mismo, el ente territorial aportó el “Plan de Mantenimiento Vial (COD 460 – MONTERREDONDO)”14, dentro del cual se registra como objetivo general: “Realizar el mantenimiento rutinario de la vía terciaria garantiza (sic) condiciones mínimas de transitabilidad segura y continua para los habitantes del sector rural, permitiendo el desarrollo de actividades económicas, sociales y productivas.
Esta intervención facilita la salida oportuna de productos agrícolas, el ingreso de insumos para la producción agropecuaria, y asegura el acceso efectivo a servicios esenciales como salud, educación, abastecimiento y transporte. La vía en afirmado, al no estar pavimentada, requiere labores periódicas como rocería, limpieza de cunetas, conformación del cuerpo de vía y mantenimiento de estructuras de drenaje para prevenir el deterioro acelerado causado por la escorrentía y el tránsito vehicular.
Su adecuado mantenimiento contribuye directamente al mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades rurales y al fortalecimiento de la economía campesina”. Y como actividades del plan, se registraron: 14 Archivo en PDF con consecutivo 51 del expediente digital. Expediente 66001-23-33-000-2024-00350-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 13 Ahora, corresponde a la Sala verificar que el acuerdo logrado entre las partes municipio de Balboa y la parte actora, se ajuste a derecho y que se garantice la protección de los derechos e intereses colectivos objeto de demanda, así como que cumpla con los requisitos que ha establecido la jurisprudencia en cita del H. Consejo de Estado, consistentes en que «i) Las partes deberán formular un proyecto de pacto de cumplimiento. ii) A su celebración deberán concurrir todas las partes interesadas. iii) Se debe determinar la forma de protección de los derechos colectivos que se encuentran vulnerados. iv) Cuando sea posible, determinar la forma en que se restablezcan las cosas a su estado anterior. v) Las correcciones realizadas por el juez al pacto deberán contar con el consentimiento de las partes. vi) El acuerdo logrado debe ser aprobado por el juez a través de una sentencia (…)».
Así, de las obligaciones adquiridas por el ente territorial demandado en audiencia de pacto de cumplimiento, con base en la constancia del Comité de Conciliación, se establece lo siguiente: 4.6.1. Que el accionado municipio de Balboa, formuló propuesta de pacto de cumplimiento dentro de su ámbito de competencia, lo cual fue aceptado por la parte actora y avalado por el Ministerio Público.
En este punto se hace necesario recordar que de acuerdo con la Ley 715 de 200115 fueron definidas las bases para un proceso de descentralización del sector, definiendo responsabilidades de los departamentos16 y de los municipios17 en relación con la planeación, construcción y mantenimiento de vías de las vías secundarias y terciarias, correspondiéndole a los municipios construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías veredales, entre otras, que sean propiedad del municipio.
En razón a lo anterior, la propuesta formulada por el Municipio de Balboa se rige bajo la competencia que le corresponde al ente territorial. 4.6.2. A la celebración de la audiencia de pacto de cumplimiento, concurrieron todas las partes (accionante y accionadas), siendo necesario aclarar que, si bien la parte coadyuvante por activa, el señor Conrado Pulgarín Márquez – Presidente de la JAC de la vereda Monterredondo, no acudió al presente trámite constitucional, ello no obsta para la aprobación que aquí se dispondrá, por cuanto el ente territorial accionado que se obligó, sí planteó fórmula de pacto de cumplimiento la cual tiene la virtud de agotar en su totalidad la finalidad planteada por la parte actora para la protección de los derechos colectivos invocados, para lo cual dicho ente aportó acta del comité de conciliación, que fue discutida y aceptada por la parte accionante, en el curso de la diligencia, como quedó referido. 15 "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros." 16 El numeral 74.8 del artículo 74 de la Ley 715 de 2001, establece como una de las competencias de los departamentos la de “adelantar la construcción y la conservación de todos los componentes de la infraestructura de transporte que les corresponda”. 17 El numeral 76.4 de la misma ley, establece las siguientes competencias del municipio: “76.4.1.
Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias, fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, en la medida que sean de su propiedad o cuando éstos le sean transferidos directa o indirectamente.
Las vías urbanas que forman parte de las carreteras nacionales seguirán a cargo de la Nación” Expediente 66001-23-33-000-2024-00350-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 14 Es así que la fórmula de pacto de cumplimiento que acordaron las partes: la accionante y el ente municipal demandando, con el aval de los demás intervinientes, así como la comparecencia obligatoria e intervención del señor Agente del Ministerio Público asignado a esta Corporación, es suficiente para poner fin a la vulneración de los derechos e intereses colectivos, además que con ello se garantiza el acceso efectivo a la justicia y se promueve la resolución pacífica de los conflictos, lo que responde a los postulados propios de un Estado Social de Derecho como son, la paz, la convivencia y el orden justo (Sentencia C-037 de 1997) y se constituye en instrumento eficaz para la protección de los derechos colectivos afectados con la omisión en que venían incurriendo las mentadas entidades. 4.6.3.
Se determinó que los derechos e intereses colectivos invocados se encuentran vulnerados, y las obligaciones asumidas por el municipio de Balboa, impedirán que se siga presentando la situación de vulneración, esto es, la falta de mantenimiento de la vía que conduce a la vereda Monterredondo del municipio del Balboa, que impide el tránsito seguro de los habitantes de la zona. 4.6.4.
En el pacto de cumplimiento se determinan las actividades a realizar por el municipio de Balboa, los tiempos de ejecución, el presupuesto estimado, los materiales a utilizar y el personal requerido, lo que en efecto hará posible restablecer y proteger los derechos y la zona afectada. 4.6.5. El pacto de cumplimiento acordado por las partes en la citada audiencia contiene además compromisos puntuales del municipio de Balboa a los cuales se ha obligado y que hacen parte de sus competencias legales.
Conforme lo antedicho, el pacto de cumplimiento, con las precisiones que anteceden, será aprobado mediante la presente sentencia. 4.6.6. Teniendo en cuenta que la fórmula de acuerdo versa sobre la totalidad de las pretensiones planteadas en la demanda que pueden ser objeto de este medio de control, que fue planteado por el municipio de Balboa y aceptado por la parte actora en litigio, quienes gozan de competencia para la solución del problema, que la misma deviene equitativa y que no se vislumbra ilegalidad, lo procedente es aprobar el pacto de cumplimiento que se revisa y, en consecuencia, se declarará terminado el proceso.
El pacto de cumplimiento, así como su providencia aprobatoria, hacen tránsito a cosa juzgada, de acuerdo con lo previsto en el artículo 35 de la ley 472 de 1998. 5. Auditor del pacto de cumplimiento De conformidad con el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, que alude a que «El juez conservará la competencia para su ejecución y podrá designar a una persona natural o jurídica como auditor que vigile y asegure el cumplimiento de la fórmula de solución del conflicto», se dispone designar como Auditor para el cumplimiento de esta sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento, al Procurador Judicial II No. 157 en asuntos administrativos de la ciudad de Pereira, quien rendirá a más tardar en el mes de junio de 2026, un informe detallado sobre el cumplimiento de la fórmula aquí aprobada.
Expediente 66001-23-33-000-2024-00350-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 15 6. Costas No habrá condena en costas (artículo 38 de la Ley 472 de 1998), habida consideración de la posición que han asumido las partes en la audiencia de pacto de cumplimiento celebrada. En mérito de lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Aprobar el pacto de cumplimiento celebrado en este proceso en audiencia de fecha 01 de octubre de 2025, conforme al cual, la entidad accionada Municipio de Balboa, se comprometió con i) el mantenimiento rutinario y periódico de la vía Monterredondo, ii) construcción de encoles o cabezotes en transversales existentes, iii) intervenciones con participación comunitaria, iv) construcción de placahuellas, v) limpieza de zona vial, vi) intervención con maquinaria, vii) conformación de cunetas laterales y viii) distribución y compactación de afirmado, todo ello en los plazos y bajo las condiciones planteadas en el Acta N° 7 del 16 de julio de 2015 del comité de conciliación y defensa judicial de la entidad, así como en el Plan de Mantenimiento Vial (COD 460 – MONTERREDONDO). 2.
En los términos del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, se designa como Auditor para el cumplimiento de esta sentencia aprobatoria, al Procurador Judicial II No. 157 en asuntos administrativos de la ciudad de Pereira, quien rendirá el informe respectivo, de conformidad con lo considerado en esta sentencia. 3. Sin costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 4.
La parte resolutiva de la presente sentencia será publicada en un diario de amplia circulación nacional a costa de las entidades accionadas, tal como lo establece el artículo 27 de la Ley 472 de 1998. 5. De conformidad con el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, por Secretaría envíese copia de la demanda, del auto admisorio y de la presente providencia a la Defensoría Regional del Pueblo. 6.
En firme esta decisión archívese el expediente. Notifíquese y cúmplase, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Este documento fue firmado electrónicamente y puede consultarse la sentencia con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co