NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN SEDE DISCIPLINARIA - Tipicidad de la conducta / PECULADO POR APROPIACIÓN - Síntesis del caso: El señor J.E.S.F., investigador criminalístico del Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía General de la Nación, fue sancionado disciplinariamente con destitución e inhabilidad general por doce años, tras considerar la entidad que se había apropiado indebidamente de recursos asignados como gastos reservados durante una comisión oficial realizada entre el 30 de noviembre y el 1.º de diciembre de 2012, con ocasión del traslado de un capturado desde Medellín hasta Bogotá. Extracto: [ ] De lo anterior, se puede concluir entonces que dentro de toda la actuación que conlleva un proceso disciplinario, se deben respetar las garantías del debido proceso, de manera que al investigado, procesado o sancionado, le sean respetados todos sus derechos. [ ] Lo anterior, es en consecuencia aplicable al procedimiento disciplinario en el cual el servidor público se encuentra sometido a un régimen general –actualmente la Ley 734 de 2002- con la titularidad en cabeza preferente de la Procuraduría General de la Nación, como se dijo anteriormente, y a las oficinas de Control Interno Disciplinario, en los casos donde existan las mismas. [ ] Según lo dicho, para la Corte Constitucional el operador disciplinario deberá observar y aplicar de manera rigurosa el derecho al debido proceso, el cual incluye la debida notificación de la apertura del proceso disciplinario, la cual le dará la posibilidad al mismo de controvertir las actuaciones que puedan surtirse en su contra. [ ] Para resolver los cargos planteados por el actor, esta Sala aplicará los criterios de la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado del 9 de agosto de 2016, la cual establece el parámetro del control judicial integral sobre los actos administrativos disciplinarios, como se vio en el marco jurídico de la presente providencia. [ ] En cuanto a la Tipicidad, y en materia disciplinaria, las conductas constitutivas de falta corresponden a “tipos abiertos”, ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado de comportamientos que abarquen todas las conductas prohibidas a los servidores públicos.
Por ello, la norma disciplinaria (para el presente caso la Ley 732 de 2004), contiene una serie de prohibiciones, mandatos y obligaciones, las cuales deben ser aplicadas por el juez disciplinario. Respecto a la antijuridicidad se ha dicho, en consonancia con la Corte Constitucional que, esta se deriva del incumplimiento de los deberes funcionales del servidor público, situación que corresponde al legislador, quien establece los tipos disciplinarios en la norma. [ ] Y frente a la culpabilidad, se advierte que las faltas admiten tanto la modalidad dolosa como la culposa, salvo disposición expresa en contrario y corresponde al juez disciplinario establecer, a partir de la estructura del tipo, el bien protegido y el alcance de la prohibición y si la conducta se cometió a título de dolo o culpa.
La jurisprudencia constitucional ha destacado que este modelo otorga al juez disciplinario un margen de apreciación más amplio que el existente en materia penal, con el fin de valorar el grado de diligencia, cuidado y prudencia con el que el servidor público cumplió sus deberes funcionales, garantizando así la observancia efectiva del servicio público. [ ] Por lo que, para ser declarado responsable disciplinariamente por falta gravísima, se requiere una realización objetiva (lo que implica que no basta con la intención, sino que debe ocurrir el hecho), del delito de peculado que implica apropiarse en provecho propio o de un tercero de bienes del Estado que se hayan confiado al mismo para su administración. [ ] Así las cosas, esta Sala de Decisión considera que no se encuentra acreditada la realización objetiva de la conducta de apropiación respecto de la primera tanqueada.
En efecto, aun cuando se discuta la coincidencia temporal entre la hora registrada en la factura y los peajes, lo cierto es que, dadas las condiciones del trayecto, la distancia recorrida y las pruebas testimoniales obrantes en el expediente, el aprovisionamiento de combustible resultaba necesario y razonable, lo que impide tener por demostrada una apropiación indebida en relación con este hecho específico.
Nota de Relatoría: La Sala Séptima de Oralidad concluyó que los actos administrativos sancionatorios estaban viciados de nulidad, al no encontrarse acreditada la realización objetiva del delito de peculado por apropiación ni el elemento subjetivo de dolo requerido para estructurar la falta gravísima. El Tribunal sostuvo que la valoración probatoria realizada por la autoridad disciplinaria fue insuficiente y contraria a las reglas de la sana crítica, pues se edificó sobre inconsistencias formales y razonamientos indiciarios débiles, sin agotar pruebas relevantes que permitieran descartar explicaciones alternativas favorables al investigado.
En aplicación de los principios de presunción de inocencia e in dubio pro disciplinado, la Sala declaró la nulidad de las resoluciones sancionatorias, ordenó el reintegro del demandante, el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir, la cancelación de los registros disciplinarios y el reconocimiento de perjuicios morales. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD MAGISTRADA PONENTE: MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Medellín, veintisiete (27) de marzo de dos mil veintiséis (20269 REFERENCIA RADICADO No. 05001 23 33 000 2022 00596 00 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE JHON EDINSON SIERRA FUENTES DEMANDADO NACIÓN- FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN TEMA Nulidad de actos administrativos en sede disciplinaria/tipicidad de la conducta/delito penal peculado por apropiación. DECISIÓN Concede las pretensiones de la demanda SENTENCIA No. 082 Decide la Sala la demanda instaurada por JHON EDINSON SIERRA FUENTES contrala NACIÓN- FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
I.
ANTECEDENTES 1.- PRETENSIONES 1.1. Se pretende la declaratoria de nulidad de la Resolución No. DCD-01-1312-44 del 3 de diciembre de 2020, por medio del cual se impone sanción de destitución e inhabilidad por 12 años al señor Jhon Édinson Sierra Fuentes. 1.2.- Así mismo, la nulidad de la Resolución 1-011 del 24 de febrero de 2022 mediante la cual se confirma la decisión de primera instancia, dentro del proceso disciplinario con radicado No.2774 y, 1.3.- La nulidad de la Resolución No. 000544 del 28 de abril de 2022 a través de la cual se ejecuta la sanción disciplinaria al demandante. 1.4.- A título de restablecimiento del derecho solicita se cancelen los registros disciplinarios inscritos en el Sistema de Información del Registro de Sanciones y Causas de Inhabilidad. 2 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL 1.5.-Se ordene la cancelación de las anotaciones en la hoja de vida en relación con la sanción impuesta. 1.6.- Se ordene en reintegro al cargo de Investigador Criminalístico o a uno similar o de mejor categoría al momento de su desvinculación. 1.7.-Se realice el pago de todos los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos que el demandante dejó de percibir desde la fecha de su destitución, con la inclusión de los reajustes de ley. 1.8.- Que se declare que no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio desde la fecha que el mismo fue desvinculado. 1.9.- Como indemnización, solicita la suma de 50 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes por concepto de perjuicios morales y daño a la vida en relación. 1.10.
Finalmente, solicita se paguen las sumas indexadas, así como que se ordene el pago de costas y agencias en derecho a favor del demandante. 2.- HECHOS 2.1.- Indica en la demanda que el señor Jhon Edinson Sierra Fuentes se vinculó a la Fiscalía General de la Nación desde el mes de diciembre del año 1998 en el cargo de Profesional Investigador I del Cuerpo Técnico de Investigación. 2.2.- Que, en desarrollo de sus funciones, fue designado para adelantar la captura del señor Jaime Celis Bueno, militar activo del Ejército Nacional y que, además, debía realizar su traslado a la ciudad de Bogotá para ponerlo a disposición de la autoridad que lo requirió. Señala que para el cumplimiento de dicha orden fueron también designados los investigadores Jhon Dayro Rojas y Ricardo Moreno. 2.3.- Asegura que realizada la aprehensión del señor Jaime Celis Bueno se informó al jefe de Sección de Investigadores, quien les dio la orden de que tramitaran los pasajes aéreos para el traslado del detenido, y que, en la fecha le informaron la no disponibilidad de vuelos en dos días, por lo cual se les dio la orden de realizar el traslado vía terrestre. 3 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL 2.4.- Que, por lo anterior, se realizaron las gestiones administrativas para la solicitud de dinero por “gastos reservados” para cubrir las necesidades del viaje relativas a combustible, peajes y demás gastos. 2.5.- Que, esta solicitud fue entregada en un cheque por valor de $430.000, el cual cobró el demandante el 30 de noviembre de 2012 y que, además le fue asignada camioneta recibida a las 5:00 pm del mismo día, momento en el cual se inicia el traslado hacia Bogotá, sin aprovisionar el mismo de combustible. 2.6.-Subraya que, el recorrido fue más largo de lo normal debido al tráfico alto en el sector Doradal, y el consumo de combustible más elevado en razón a la utilización del aire acondicionado y que además realizaron varias paradas adicionales para consumir alimentos y entrar a los baños públicos de la zona. 2.7.-Indica que, al pasar por el municipio de la Vega-Cundinamarca, advirtieron que el vehículo debía ser aprovisionado con combustible, por lo que ingresaron a una estación de gasolina y le expidieron la factura No. 1058648 por valor de $87.962. 2.8.- Recalca que, nuevamente, se realizó una parada durante el trayecto y que, a partir de ese momento, el demandante asumió la conducción del vehículo.
Señala que el ingreso a la ciudad de Bogotá se produjo aproximadamente a las 6:00 a. m. y advierte que un viaje que, en condiciones normales, tiene una duración promedio de ocho horas, en esta ocasión se extendió entre doce y trece horas, debido al tráfico encontrado en la vía. 2.9.- Que, ya en la ciudad de Bogotá, se comunica con el investigador encargado quien le ordenó trasladar el detenido hasta el edificio en Paloquemao, para dejar allí la custodia de este y que luego de las 8 am los funcionarios se retiran del lugar a descansar, siendo requerido por el investigador del caso quien le solicita aportar el informe de Policía Judicial y de los actos urgentes realizados, por lo que se desplazan nuevamente hasta la Fiscalía. 2.10.-Señala que luego de entregar la información requerida, les fue informado el lugar de una estación de combustible para aprovisionamiento del vehículo y allí se trasladan, el demandante se encarga de los requerimientos del combustible y los demás se alimentan para iniciar en el viaje de regreso. 2.11.- La parte actora subraya que, lo sucedido en esta estación de combustible es clave, pues la persona que lo atendió expidió una factura de cobro de gasolina por valor de 4 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL $88.314, de la cual se toma copia.
Indica que, en paralelo y antes de realizar el tanqueo el señor Ricardo Moreno firmó formato para apoyo de combustible, el cual asegura no se hizo efectivo, pues el demandante realiza el pago del combustible en la estación como le fue exigido. Además, resalta que el demandante desconocía que precisamente en esta estación de combustible existía un convenio con la Fiscalía General de la Nación, por lo que el pago realizado era innecesario, pero que ante la exigencia de la persona que atendió el asunto, el señor John Sierra realizó el pago. 2.12.- Manifiesta que, luego de aprovisionar de combustible los funcionarios regresan al hotel a descansar y que el 2 de diciembre de 2012 inician su retorno a Medellín donde nuevamente realizan llenado de combustible en San Luis por valor de $50.000 y que de esto se expidió factura. 2.13.- Indica que una vez arriban a la ciudad de Medellín, el demandante realiza la “legalización de los gastos” del cumplimiento de la orden de servicio, y que entrega la totalidad de facturas de peajes y combustible.
En relación con este trámite señala que (i) los gastos relativos a la alimentación fueron rechazados, por los que debió asumirlos el actor y (ii) en relación con el recibo de combustible de la estación de gasolina con convenio y luego de comunicarse con el encargado de los gastos reservados, aceptaron el mismo, estableciendo la anotación correspondiente en el informe de legalización. 2.14.- Señala que, mediante fallo del 3 de diciembre de 2020, el demandante es sancionado con una destitución e inhabilidad general para el desempeño de las funciones públicas por 12 años.
En resumen, indica que el juez disciplinario consideró que el demandante se apropió de $176.276 de gastos reservados, en tanto los soportes que justificaban los mismos, presentaron inconsistencias. 2.15.- Que el anterior fallo fue confirmado en segunda instancia el 24 de febrero de 2022, y ejecutada a través de Resolución No. 000544 del 28 de abril de 2022, fecha en la que cesó el ejercicio de sus funciones. 3.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Como disposiciones violadas la parte actora indica los artículos 137 y 138 del CPACA, artículo 29 de la Constitución Política, Declaración Universal de Derechos Humanos, Ley 734 de 2002, Ley 600 de 2000. 3.1.
Vulneración al principio de investigación integral y debido proceso sustancial. 5 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL Señala que el proceso disciplinario en contra del demandante se fundamentó en dos hechos puntales, a saber: El primero de ellos relativo al aprovisionamiento realizado en la estación de servicio en la ciudad de Bogotá considerando que en dicha estación existía contrato de suministro, al señor Ricardo Moreno acompañante y compañero del disciplinado firmó un formato de apoyo para combustible, el vehículo fue llenado con combustible y el señor Jhon Sierra presenta factura expedida a nombre de la Fiscalía General de la Nación. A partir de este hecho el juez disciplinario tenía dos tesis contrarias, (i) la del disciplinado que afirmó que realizó el pago en efectivo al bombero porque este lo solicitó y que la factura salió a nombre de la Fiscalía General de la Nación, y (ii) la de la Unidad del Control Disciplinario que indicó que el pago no se realizó porque en esta estación de servicio existía contrato de suministro y aun así se legalizó una factura de $88.314.
Que, la segunda tesis fue la aceptada por el juez disciplinario, pero que no es posible establecer que no se realizó el pago, pues no existía sistema de información que registrara las ventas en efectivo, ni se revisaron las cámaras de video. Indica que este hecho que no se probó fue fundamental, pues de demostrarse el pago en efectivo se entiende como no cometida la apropiación o viceversa.
Que, para el juez lo único importante fue una factura expedida a nombre de la Fiscalía General y de este hecho infiere que el actor tenía conocimiento del contrato de suministro en dicha estación, sin que pudiera realizarse pago en efectivo y expedirse factura a nombre de la entidad para luego legalizar estos. Señala que, el error además es del bombero quien conociendo la existencia del convenio no debió exigir factura al señor Jhon Édinson Sierra.
Insiste en que el juez disciplinario debió verificar el pago realizado a través de los distintos medios de prueba tales como el testimonio del bombero que lo atendió o las cámaras de seguridad, pero que nada de ello se hizo, por lo que, tratándose de una afirmación indefinida, era deber de la entidad probar que no se pagó. Indica que, contrario a lo dicho en la sentencia, el trámite de legalización no es prueba del no pago del aprovisionamiento ni del dolo de apropiarse del dinero, pues no se demostró que el disciplinado tuviera conocimiento de la existencia de un contrato de suministro que le permitiera apropiarse de ese valor. 6 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL Asegura que en el informe de la legalización se dejó la anotación del por qué la factura a nombre de la Fiscalía y que en ese caso la testigo dio cuenta que el disciplinado había asumido de su patrimonio gastos adicionales como alimentación, porque la factura no cumplía requisitos y que esta llamó a Bogotá para finalmente aceptar su pago y dejar la anotación en el informe, lo que coincide con la teoría del disciplinado.
En relación con el segundo hecho, correspondiente al aprovisionamiento de combustible realizado en La Vega-Cundinamarca, se tuvo en consideración por el juez disciplinario que la factura fue expedida a las 19:40 horas, la tirilla del peaje de Puerto Triunfo que fue pagado a las 20:09 horas, por lo que era imposible que a las 19:40 el vehículo se encontrara en Cundinamarca.
Indica que el anterior razonamiento vulnera la presunción de inocencia y el indubio pro reo del disciplinado, en tanto la factura No. 1068648 y la tirilla del peaje de Puerto Triunfo se reconocen como auténticas, pero existe una discordancia en cuanto a la hora de acuerdo a la distancia en kilómetros de ambos lugares, sin considerar variables como el tráfico, el clima o los cierres en la vía. Por ello, asegura que existe una contradicción entre el hecho que la maquina si haya expedido la factura de forma electrónica y que el vehículo no fuera tanqueado, debiendo el juez investigar más a fondo en lo sucedido.
Resalta que la falta de prueba de las conductas fue sustituida por el prejuicio del operador disciplinario quien presumió la culpabilidad del investigado. 3.2. Vulneración al principio de prueba. Alega que los fallos disciplinarios presentan dos falencias probatorias: 3.2.1. Defecto fáctico por valoración irracional de la prueba. Indica que las pruebas relativas a la relación de gastos suscrita por Jhon Sierra Fuentes, la tirilla de consumo de combustible de la estación de servicio Terpel de La Guardiola del 30 de noviembre de 2012 por $87.962, la tirilla de combustible de la estación de Bogotá del 1° de diciembre de 2012 por valor de $88.314, apoyo suministro de combustible del 1° de diciembre de 2012 firmada por Ricardo Moreno y el informe de investigador de campo del 23 de enero de 2023 suscrito por Alfonso Velásquez González.
Indica que, no existe prueba directa de la apropiación y lo que se hizo fue edificar razonamientos indiciarios, teniendo en cuenta solo el material probatorio referenciado. 7 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL Que, para dar por demostrado el no pago de la suma de $87.962 en la estación de Terpel de la Guardiola, se afirma que la tirilla de pago determinó como hora de tanqueo las 19:40 PM y que el peaje de Puerto Triunfo a las 20:09 horas, por lo que no coincidió la hora atendiendo las largas distancias entre ambos puntos, estableciendo que a las 19:40 horas aún circulaba por el Departamento de Antioquia, concluyendo que dicho tanqueo no se dio.
Señala que lo anterior desconoce el principio de afirmación consecuente según el que la verdad de las premisas no garantiza la verdad de la conclusión. Que, la tirilla aportada en el proceso revela que efectivamente el 30 de noviembre de 2012 se realizó un tanqueo por valor de $87.962, y que a pesar de que no coincide la hora, lo propio era analizar otras alternativas de mayor solidez.
Refiere que, ninguno de los testigos negó que el vehículo se detuvo a abastecerse de combustible en el camino, que, por el contrario, todos conforman este episodio, y que la entidad no hizo algún esfuerzo por entender cómo entonces se obtuvo una factura electrónica en este sitio, que no se frecuenta en condiciones normales. Además, indica que no se probó en el proceso la cantidad de combustible que tenía el vehículo cuando fue recogido en horas de la tarde, cuánto debía gastar teniendo en consideración la distancia, el tiempo, el tráfico y el uso de aire acondicionado durante el trayecto.
En relación con el pago de combustible en la ciudad de Bogotá, la entidad indica que el disciplinado faltó a la verdad al afirmar que realizó el pago del combustible ya que este se hizo bajo la figura “Apoyo Suministro Combustible” y que por ello fue asumido por la institución de manera directa. De acuerdo con el mismo, la prueba no da cuenta de que el pago lo haya realizado la entidad y que, si bien existe un oficio del 26 de noviembre de 2013, suscrito por el señor Jhon Henry Porras, este no establece que la suma de $84.314 haya sido asumida por la entidad.
Que, al no probarse que la entidad asumió el pago no es posible determinar la existencia de una apropiación. Insiste en que no hay prueba del razonamiento de que el disciplinado no canceló la factura y que esto obedece a un sesgo derivado del hecho de que existió un documento denominado “apoyo suministro de combustible”, pero que se pasa por alto que este no lo recibió ni suscribió el demandante y que el que lo suscribió no se encontraba al momento de realizar el tanqueo o el pago de este. 8 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL 3.2.2.
De la superación del estándar de prueba. La demanda sostiene que las autoridades disciplinarias vulneraron de manera grave y autónoma el derecho fundamental a la prueba del demandante, al incurrir tanto en deficiencias sustanciales en la valoración probatoria como en la adopción de una decisión sancionatoria sin alcanzar el estándar de suficiencia probatoria exigido por el ordenamiento disciplinario.
En efecto, se afirma que el análisis probatorio desarrollado por la entidad demandada desconoció las reglas de la sana crítica, en particular los principios de la lógica, la experiencia y la racionalidad, al construir inferencias irrazonables y contraevidentes a partir de elementos de convicción incompletos, ambiguos o insuficientes, sin descartar explicaciones alternativas plausibles que favorecían la hipótesis de inocencia del disciplinado.
Desde la perspectiva de la valoración de la prueba, la demanda explica que las decisiones disciplinarias incurrieron en un defecto fáctico, en tanto omitieron valorar de manera integral el acervo probatorio y atribuyeron a determinados documentos, como las facturas de combustible y las tirillas de peaje, un alcance demostrativo que no se desprendía racionalmente de su contenido.
En particular, se reprocha que la autoridad disciplinaria haya inferido la inexistencia del pago de combustible o la comisión de una apropiación indebida exclusivamente a partir de inconsistencias horarias entre documentos auténticos, sin adelantar las verificaciones técnicas necesarias para explicar dichas discrepancias, tales como la posible descalibración de los sistemas electrónicos de facturación o de los dispositivos de control de peajes.
De este modo, se afirma que el fallador disciplinario sustituyó la actividad probatoria por conjeturas, presunciones infundadas y razonamientos circulares, atribuyendo valor incriminatorio a pruebas que, lejos de ofrecer certeza, generaban un estado objetivo de duda. Adicionalmente, el cargo enfatiza que la autoridad disciplinaria desconoció su deber de ejercer activamente la facultad probatoria oficiosa, indispensable en un procedimiento de naturaleza sancionatoria.
A juicio de la demanda, existían múltiples diligencias probatorias pertinentes, conducentes y razonables que pudieron esclarecer los hechos, como la recepción del testimonio de los empleados de las estaciones de servicio, la verificación técnica de los equipos de facturación, la reconstrucción detallada del consumo de combustible del vehículo o la comprobación efectiva de si la entidad asumió o no el pago del suministro, las cuales no fueron practicadas sin justificación válida.
Esta omisión implicó una afectación directa del derecho a la prueba, en tanto privó al investigado de un esclarecimiento completo de los hechos y trasladó indebidamente sobre él las consecuencias de una investigación incompleta. 9 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL El cargo también destaca que la vulneración del derecho a la prueba se proyectó al momento de decidir, pues la sanción disciplinaria fue impuesta sin que la hipótesis de culpabilidad alcanzara el estándar de certeza exigido por la Ley 734 de 2002.
La demanda subraya que, aun si se aceptara que la tesis de la entidad resultaba más probable que la defendida por el disciplinado, ello no era suficiente para proferir un fallo sancionatorio, dado que en materia disciplinaria no basta la probabilidad prevalente, sino que se requiere un grado de convicción que excluya toda duda razonable.
En el caso concreto, persistían hipótesis alternativas coherentes y razonables que explicaban los hechos sin necesidad de acudir a la tesis de la apropiación indebida, lo que impedía alcanzar el umbral probatorio necesario para desvirtuar la presunción de inocencia. Finalmente, concluye que la suma de estos errores, valoración irracional de la prueba, omisión de pruebas relevantes, inferencias ilógicas y desconocimiento del estándar probatorio, configuró una irregularidad sustancial del debido proceso, que afectó de manera directa el derecho de defensa y el derecho a la prueba del demandante.
En consecuencia, sostiene que los actos administrativos sancionatorios se encuentran viciados de nulidad, por cuanto la sanción disciplinaria fue el resultado de un ejercicio probatorio defectuoso, incompatible con las exigencias constitucionales y legales que rigen el ejercicio del ius puniendi en el ámbito disciplinario. 4.- POSICIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA La entidad demandada FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN (ARCHIVO 015 EXPEDIENTE DIGITAL)sostuvo que los hechos que dieron lugar al proceso disciplinario se encuentran plenamente acreditados y debidamente documentados, pues el demandante, en su condición de servidor público, incurrió en irregularidades en la ejecución y legalización de recursos correspondientes a gastos reservados durante una comisión de servicios realizada entre el 30 de noviembre y el 1 de diciembre de 2012 y dichas irregularidades se evidenciaron en una diferencia injustificada entre el valor asignado para la comisión y los gastos reportados, así como en inconsistencias detectadas en dos facturas de combustible, circunstancias que fueron verificadas mediante labores administrativas y puestas en conocimiento de la autoridad disciplinaria competente.
Como segundo argumento, la Fiscalía General de la Nación afirmó que el proceso disciplinario se adelantó con estricta observancia del debido proceso y del principio de legalidad, garantizando en todo momento los derechos de defensa y contradicción del investigado. Señaló que el demandante fue debidamente notificado de cada una de las 10 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL decisiones adoptadas dentro de la actuación, incluyendo la apertura de indagación preliminar, la investigación disciplinaria, el pliego de cargos, el traslado para alegatos de conclusión y los fallos de primera y segunda instancia, sin que se hubiera evidenciado vulneración alguna a sus garantías fundamentales.
En relación con el cargo de indebida valoración probatoria y desconocimiento del principio de investigación integral, la entidad demandada sostuvo que carece de sustento, toda vez que las decisiones disciplinarias se fundaron en un acervo probatorio suficiente, pertinente y legalmente recaudado. Indicó que las autoridades disciplinarias valoraron de manera razonada los documentos, informes y demás pruebas obrantes en el expediente, y concluyeron, de forma motivada, que el demandante incurrió en una falta disciplinaria gravísima, sin que se configurara duda razonable que diera lugar a la aplicación del principio de in dubio pro disciplinado.
Adicionalmente, la Fiscalía resaltó que el demandante no alegó oportunamente las supuestas irregularidades procesales dentro del trámite disciplinario, ni solicitó la declaratoria de nulidad en las etapas procesales correspondientes, a pesar de contar con los mecanismos legales para hacerlo. En ese sentido, sostuvo que no resulta procedente pretender subsanar en sede judicial omisiones defensivas atribuibles exclusivamente al disciplinado, cuando tuvo la oportunidad procesal para ejercerlas y no lo hizo.
Finalmente, la entidad demandada concluyó que la sanción impuesta, destitución e inhabilidad general por doce años, fue proporcional, razonable y acorde con la gravedad de la conducta reprochada, así como con la normativa disciplinaria aplicable. Por ello, solicitó que nieguen las pretensiones de la demanda, al no acreditarse la existencia de vicios de nulidad en los actos administrativos cuestionados ni la vulneración de derechos fundamentales que ameriten su anulación o el restablecimiento del derecho invocado. 5. – DE LA MEDIDA CAUTELAR.
Mediante providencia del once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022) el Despacho ponente negó la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los actos demandados a través de los cuales la Fiscalía General de la Nación impuso destitución e inhabilidad por doce (12) años al demandante. La anterior decisión fue objeto de apelación y el Consejo de Estado en decisión del veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) revocó la decisión que negó la solicitud de suspensión de los actos. 11 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL El máximo Tribunal Contencioso Administrativo, en primer término, sostuvo que el estudio de la medida cautelar de suspensión provisional no implica prejuzgamiento, pero sí exige un análisis preliminar de los elementos de la responsabilidad disciplinaria, entre ellos la tipicidad, la ilicitud sustancial y la culpabilidad.
En ese marco, recordó que la tipicidad en materia disciplinaria se deriva directamente del principio de legalidad y exige que la conducta atribuida al servidor público se subsuma de manera clara y razonable en el tipo disciplinario previamente establecido en la ley, sin que ello habilite interpretaciones arbitrarias o extensivas en perjuicio del investigado.
Al examinar el caso concreto, advirtió que la autoridad disciplinaria encuadró la conducta del demandante en una falta gravísima por apropiación de recursos públicos, al considerar que se había apropiado de la suma de $176.276 por inconsistencias en la legalización de gastos de combustible. No obstante, a partir de una valoración inicial del material probatorio aportado al proceso, encontró que no existía certeza suficiente sobre la adecuación típica de la conducta, pues las pruebas disponibles no permitían afirmar, con un grado de convicción razonable, que el demandante hubiese desplegado un comportamiento dirigido a apropiarse de recursos del Estado.
En particular, la Sala destacó que de las pruebas se desprendía que el demandante habría cancelado con recursos propios el valor del combustible en la estación de servicio de Bogotá, y que la facturación a nombre de la Fiscalía pudo obedecer a un error del establecimiento comercial y a la existencia de un contrato de suministro desconocido por el disciplinado.
Así mismo, resaltó que no existían registros objetivos que permitieran corroborar de manera concluyente que el valor cuestionado nunca hubiese sido reintegrado o que hubiese ingresado al patrimonio personal del investigado, lo cual debilitaba sustancialmente la imputación típica de peculado por apropiación. En cuanto a la inconsistencia horaria en la factura expedida en el municipio de La Vega, Cundinamarca, consideró que, si bien dicho aspecto generaba dudas sobre la correspondencia temporal del suministro de combustible, este elemento, por sí solo, no resultaba suficiente para estructurar la tipicidad de la conducta sancionada, en la medida en que no se acreditó de forma inequívoca que tal irregularidad se tradujera en una apropiación efectiva de recursos públicos por parte del demandante.
Bajo ese entendido, el Consejo de Estado concluyó que, en esta etapa preliminar del proceso, el material probatorio no ofrecía certeza más allá de toda duda razonable respecto de la tipicidad y la culpabilidad de la conducta imputada, lo que hacía procedente la suspensión provisional de los actos administrativos sancionatorios. Añadió 12 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL que dicha conclusión se reforzaba ante la aparente desproporción entre la sanción impuesta y el monto de los valores cuestionados, aspecto que debía ser analizado de fondo en la presente sentencia, pero que, de manera preliminar, incidía en la valoración de la razonabilidad de la imputación disciplinaria. 5.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. 5.1.
La demandada FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN presentó alegatos de conclusión (ÍNDICE 0038 SAMAI) en los que ostuvo que el proceso disciplinario adelantado contra el señor Jhon Edinson Sierra Fuentes se desarrolló con pleno respeto de las garantías del debido proceso, el derecho de defensa y el principio de legalidad. Expuso que la actuación se inició a partir de un informe oficial que dio cuenta de irregularidades en la ejecución y legalización de recursos de gastos reservados durante una comisión de servicios, particularmente por la existencia de una diferencia no justificada en los valores asignados y por inconsistencias en facturas de combustible.
Que, dichos hechos fueron objeto de verificación, investigación preliminar, apertura formal de investigación y posterior formulación de cargos, conforme a las etapas y términos previstos en el régimen disciplinario aplicable. Así mismo, argumentó que el investigado fue debidamente notificado de todas las decisiones relevantes dentro de la actuación disciplinaria, incluyendo la indagación preliminar, la apertura de investigación, el cierre de la misma, la formulación de cargos y los fallos de primera y segunda instancia. Destacó que el disciplinado ejerció los mecanismos de defensa previstos en la ley, en particular mediante la interposición del recurso de apelación contra el fallo sancionatorio, pero que, en ningún momento, durante el trámite disciplinario, alegó la supuesta vulneración del debido proceso ni solicitó la nulidad de la actuación, pese a tener la oportunidad procesal para ello.
Finalmente, sostuvo que los reproches formulados en la demanda contenciosa buscan subsanar omisiones en la estrategia defensiva del disciplinado dentro del proceso disciplinario, lo cual resulta improcedente pues no se acreditó la existencia de vicios sustanciales en la valoración probatoria ni en la aplicación de las normas disciplinarias, razón por la cual las decisiones sancionatorias se encuentran debidamente motivadas y ajustadas a derecho.
En consecuencia, solicitó negar las pretensiones de la demanda. 13 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL 5.2. La parte demandante presentó alegatos de conclusión (ÍNDICE 00039 SAMAI) en se alegó la vulneración del principio de investigación integral, consagrado en la Ley 734 de 2002, en tanto la autoridad disciplinaria se limitó a construir una tesis incriminatoria sin agotar la búsqueda de pruebas favorables al investigado.
Explicó que el anterior principio impone al fallador el deber de investigar tanto lo desfavorable como lo favorable, como garantía del debido proceso, la presunción de inocencia y el principio de in dubio pro disciplinado, los cuales no constituyen meras fórmulas retóricas sino mandatos con incidencia directa en la valoración y suficiencia de la prueba.
En relación con el primer hecho disciplinario, correspondiente al aprovisionamiento de combustible en la estación de servicio de la carrera 50 de Bogotá, argumentó que existían dos hipótesis plausibles: la del disciplinado, según la cual el combustible fue pagado en efectivo, y la de la entidad, que asumió la inexistencia del pago y la consecuente apropiación indebida y sostuvo que ninguna prueba permitía concluir, con certeza, que el pago no se hubiese realizado, pues la estación no contaba con registros de pagos en efectivo ni con videos disponibles.
A pesar de ello, el fallador disciplinario dio por probada la apropiación, invirtiendo la carga de la prueba y exigiendo al investigado demostrar el pago, lo cual vulneró la presunción de inocencia. Afirmó que la autoridad disciplinaria incurrió en falencias probatorias relevantes al no practicar pruebas indispensables, como la declaración del bombero que atendió el suministro o la verificación del conocimiento real del disciplinado sobre la existencia del contrato de suministro y en lugar de ello, se acudió a suposiciones y conjeturas para afirmar el dolo, desconociendo que no se acreditó que el investigado hubiera intervenido en la imputación del gasto al contrato ni que conociera la supuesta doble erogación. Respecto del segundo hecho, relacionado con el aprovisionamiento en la estación de servicio de La Vega (Cundinamarca), alegó que la sanción se sustentó exclusivamente en una inconsistencia horaria entre la factura electrónica y la tirilla del peaje, sin que se indagara por explicaciones alternativas razonables, como errores de calibración de los dispositivos electrónicos y resaltó que ambas piezas documentales eran auténticas y que la entidad no demostró que el aprovisionamiento no se hubiera realizado, limitándose a inferir la responsabilidad a partir de una regla de experiencia incompleta.
Sostuvo que, en ambos hechos, el razonamiento disciplinario incurrió en errores lógicos, particularmente en la falacia de afirmación del consecuente y en el olvido de alternativas 14 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL explicativas, lo que tornó equívocos y débiles los indicios utilizados. En consecuencia, no se alcanzó el estándar de suficiencia probatoria exigido por la ley disciplinaria para desvirtuar la presunción de inocencia ni para acreditar el dolo del investigado.
Finalmente, concluyó que el proceso estuvo marcado por una investigación deficiente, una valoración irracional de la prueba y la persistencia de dudas razonables que debieron resolverse a favor del disciplinado. Ante la imposibilidad de eliminar dichas dudas, afirmó que era imperativo aplicar el principio de in dubio pro disciplinado y declarar la nulidad de los actos sancionatorios.
De manera adicional, expuso que la sanción disciplinaria ocasionó perjuicios morales y materiales al demandante, los cuales fueron acreditados mediante testimonios que dieron cuenta de la afectación emocional, familiar y profesional sufrida como consecuencia de la destitución. II. CONSIDERACIONES 1. PROBLEMA JURÍDICO. Corresponde a la Sala determinar la legalidad de los actos administrativos demandados, proferidos por la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, en virtud de los cuales se sancionó disciplinariamente al señor Jhon Edison Sierra Fuentes con destitución e inhabilidad por un término de doce (12) años para el ejercicio de cargos públicos al demandante.
De acuerdo con lo anterior se estudiará (i) los elementos de la responsabilidad disciplinaria y la aplicación en el caso concreto y (ii) los parámetros de valoración probatoria tenidos en cuenta por el juez disciplinario al proferir sus fallos.
2. MARCO JURÍDICO APLICABLE.
2.1. COMPETENCIA DEL JUEZ ADMINISTRATIVO De manera inicial, es pertinente hacer alusión al alcance que tiene el juez administrativo respecto de los actos administrativos de carácter disciplinario. Conforme con lo establecido en la sentencia de unificación del 9 de agosto de 20161, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado,, el control judicial que ejerce el juez 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 9 de agosto de 2016, radicado 1220-2011, demandante: Piedad Esneda Córdoba Ruíz, demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación. 15 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL administrativo sobre los actos disciplinarios expedidos por la administración debe ser de carácter integral y trasciende el examen meramente formal de legalidad, en la medida en que implica un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, efectuado a la luz del ordenamiento constitucional y legal, con especial énfasis en la protección de los derechos fundamentales.
Ese examen integral comporta que, en aplicación del principio de primacía del derecho sustancial, el juez esté habilitado para analizar causales de nulidad vinculadas con la eventual vulneración de derechos fundamentales, aun cuando estas se encuentren conexas, con el fin de garantizar una tutela judicial efectiva. En lo que respecta a la valoración probatoria dentro del proceso disciplinario, dicho control permite al juez verificar la legalidad, pertinencia y conducencia de los medios de prueba que sirven de sustento a la sanción, toda vez que solo a partir de una apreciación objetiva y razonable de estos es posible establecer si el acto disciplinario se encuentra debidamente motivado.
De igual manera, frente a los principios que rigen la potestad disciplinaria, el juez administrativo se encuentra facultado para constatar el cumplimiento estricto de cada uno de ellos dentro de la actuación sancionatoria. En particular, en relación con el principio de proporcionalidad previsto en el artículo 18 de la Ley 734 de 2002, según el cual la sanción debe guardar correspondencia con la gravedad de la falta y los criterios de graduación legalmente establecidos, cuando dicho juicio forma parte de la decisión judicial, el juez puede, conforme a lo dispuesto en el artículo 170 del CCA y en el inciso tercero del artículo 187 del CPACA, sustituir las disposiciones acusadas y modificarlas o reformarlas.
Finalmente, en lo concerniente a la ilicitud sustancial, el juez se encuentra autorizado para adelantar un análisis de racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad, pudiendo, si el caso lo amerita, valorar tanto los argumentos que sustentan la afectación sustancial del deber funcional como las justificaciones planteadas por el disciplinado.
2.2. DEL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO. La Ley 734 de 20022, norma vigente para el momento de los hechos, por medio de la cual se expidió el Código Disciplinario Único, determinó que el Estado es el titular de la 2 Ley derogada, a partir del 1 de julio de 2021, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019> 16 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL potestad disciplinaria, otorgándole en su artículo 3° el poder preferente a la Procuraduría General de la Nación. La norma anteriormente mencionada, dispone que los fines de la sanción es la función preventiva y correctiva, buscando de esa manera, garantizar la efectividad de los principios contemplados del artículo 4 al 21 de la citada Ley y los fines previstos en la Constitución, en la Ley y en los tratados internacionales.
Pues bien, la Ley 734 de 2002, determinó en el capítulo primero del título V, las faltas, las sanciones y los criterios para establecer dicha calificación, de la siguiente manera: “Artículo 42. Clasificación de las faltas. Las faltas disciplinarias son: 1. Gravísimas 2. Graves 3. Leves Artículo 43. Criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta.
Las faltas gravísimas están taxativamente señaladas en este código. Se determinará si la falta es grave o leve de conformidad con los siguientes criterios: 1. El grado de culpabilidad. 2. La naturaleza esencial del servicio. 3. El grado de perturbación del servicio. 4. La jerarquía y mando que el servidor público tenga en la respectiva institución. 5.
La trascendencia social de la falta o el perjuicio causado. 6. Las modalidades y circunstancias en que se cometió la falta, que se apreciarán teniendo en cuenta el cuidado empleado en su preparación, el nivel de aprovechamiento de la confianza depositada en el investigado o de la que se derive de la naturaleza del cargo o función, el grado de participación en la comisión de la falta, si fue inducido por un superior a cometerla, o si la cometió en estado de ofuscación originado en circunstancias o condiciones de difícil prevención y gravedad extrema, debidamente comprobadas. 7.
Los motivos determinantes del comportamiento. 8. Cuando la falta se realice con la intervención de varias personas, sean particulares o servidores públicos. 9. La realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta grave”. Por su parte el artículo 45 de la misma norma, contempla la definición de las sanciones en su numeral 1°, de la siguiente manera: “Definición de las sanciones. 1.
La destitución e inhabilidad general implica: a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección, o b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución Política, o c) La terminación del contrato de trabajo, y d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera”. 17 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL De igual forma el artículo 143 ibídem, dispuso las causales de nulidad así: “Son causales de nulidad las siguientes: 1.
La falta de competencia del funcionario para proferir el fallo. 2. La violación del derecho de defensa del investigado. 3. La existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso”. La misma Ley 734 de 5 de febrero de 2002, dispone a partir del título IX el procedimiento ordinario para llevar a cabo las investigaciones disciplinarias y es así como se consagra la denominada indagación preliminar, la cual procede en caso de que exista alguna duda sobre la procedencia de la investigación disciplinaria y tiene como finalidad, la de constatar la ocurrencia de la conducta y en ese sentido, establecer si la misma se constituye en una falta o si por el contrario, se ha actuado dentro de alguna de las causales de exclusión de responsabilidad.
Al respecto y más concretamente sobre los términos para adelantar dicha etapa, el artículo 150 de dicho precepto normativo, dispuso: “En los demás casos la indagación preliminar tendrá una duración de seis (6) meses y culminará con el archivo definitivo o auto de apertura. Cuando se trate de investigaciones por violación a los Derechos Humanos o al Derecho Internacional Humanitario, el término de indagación preliminar podrá extenderse a otros seis meses.
Para el cumplimiento de éste, el funcionario competente hará uso de los medios de prueba legalmente reconocidos y podrá oír en exposición libre al disciplinado para determinar la individualización o identificación de los intervinientes en los hechos investigados. La indagación preliminar no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos”.
Pues bien, una vez ha sido identificado el posible autor de la falta disciplinaria, lo cual se hace dentro de la indagación preliminar o con la queja recibida, el funcionario competente da inicio a la investigación disciplinaria, la cual de conformidad con el artículo 153 de la Ley 734 de 2002, tiene como finalidad constatar la ocurrencia de la conducta, determinar las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se cometió, determinar si la misma constituye una falta disciplinaria, que daño causó a la administración y la responsabilidad del investigado.
El auto que ordena la apertura de la investigación disciplinaria, debe ser notificado al investigado, de la cual se dejará constancia en el expediente; además de que dicha etapa cuenta con un término, tal y como lo dispone el artículo 156 ibídem, así: “Término de la investigación disciplinaria3. El término de la investigación disciplinaria será de seis meses, contados a partir de la decisión de apertura. 3 Inciso primero y segundo del artículo 156 de la Ley 734 de 2002, fueron modificados por el artículo 52 de la Ley 1474 de 2011 de la siguiente manera: “El término de la investigación disciplinaria será de doce meses, 18 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL En los procesos que se adelanten por las faltas descritas en el artículo 48, numerales 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 11 de este código, la investigación disciplinaria no se podrá exceder de doce meses.
Este término podrá aumentarse hasta en una tercera parte, cuando en la misma actuación se investiguen varias faltas o a dos o más inculpados. Vencido el término de la investigación, el funcionario de conocimiento la evaluará y adoptará la decisión de cargos, si se reunieren los requisitos legales para ello o el archivo de las diligencias.
Con todo si hicieren falta pruebas que puedan modificar la situación se prorrogará la investigación hasta por la mitad del término, vencido el cual, si no ha surgido prueba que permita formular cargos, se archivará definitivamente la actuación”. Luego de haberse surtido la etapa de la investigación disciplinaria, viene la evaluación de la misma, la cual se encuentra estipulada en el artículo 161 de la misma norma, así: “Decisión de evaluación. Cuando se haya recaudado prueba que permita la formulación de cargos, o vencido el término de la investigación, dentro de los quince días siguientes, el funcionario de conocimiento, mediante decisión motivada, evaluará el mérito de las pruebas recaudadas y formulará pliego de cargos contra el investigado u ordenará el archivo de la actuación, según corresponda, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 156”.
Es así como de estar seguro el funcionario de que la falta se encuentra demostrada y existiendo prueba de la responsabilidad del mismo, se procederá a formular pliego de cargos, decisión que deberá ser notificada personalmente al procesado o a su apoderado si lo tuviere y en caso de que no se presenten dentro de los cinco días hábiles siguientes a la comunicación, se procederá a designar defensor de oficio que surta la notificación personal; además frente al auto que ordena la formulación de pliego de cargos no procede recurso alguno. Una vez vencida la etapa anteriormente señalada, procede la presentación de descargos de conformidad con el artículo 166 de la Ley 734 de 2002, el cual dispone: “Término para presentar descargos.
Notificado el pliego de cargos, el expediente quedará en la Secretaría de la oficina de conocimiento, por el término de diez días, a disposición de los sujetos procesales, quienes podrán aportar y solicitar pruebas. Dentro del mismo término, el investigado o su defensor, podrán presentar sus descargos”. Por su parte el artículo 158 ibídem, señala que, una vez surtido el trámite de descargos, se procederá con la práctica de pruebas que hayan sido solicitadas, al respecto dispone el mencionado artículo: contados a partir de la decisión de apertura.
En los procesos que se adelanten por faltas gravísimas, la investigación disciplinaria no podrá exceder de dieciocho meses. Este término podrá aumentarse hasta en una tercera parte, cuando en la misma actuación se investiguen varias faltas o a dos o más inculpados”. 19 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL “Término probatorio4.
Vencido el término señalado en el artículo anterior, el funcionario ordenará la práctica de las pruebas que hubieren sido solicitadas, de acuerdo con los criterios de conducencia, pertinencia y necesidad. Además, ordenará de oficio las que considere necesarias. Las pruebas ordenadas se practicarán en un término no mayor de noventa días.
Las pruebas decretadas oportunamente dentro del término probatorio respectivo que no se hubieren practicado o aportado al proceso, se podrán evacuar en los siguientes casos: 1. Cuando hubieran sido solicitadas por el investigado o su apoderado, sin que los mismos tuvieren culpa alguna en su demora y fuere posible su obtención. 2. Cuando a juicio del investigador, constituyan elemento probatorio fundamental para la determinación de la responsabilidad del investigado o el esclarecimiento de los hechos”.
Finalmente, el artículo 169 de la misma disposición normativa, estipula el término para proferir el fallo de la siguiente manera: “Término para fallar. Si no hubiere pruebas que practicar, el funcionario de conocimiento proferirá el fallo dentro de los veinte días siguientes al vencimiento del término para presentar descargos, o al del término probatorio, en caso contrario.” De lo anterior, se puede concluir entonces que dentro de toda la actuación que conlleva un proceso disciplinario, se deben respetar las garantías del debido proceso, de manera que al investigado, procesado o sancionado, le sean respetados todos sus derechos.
2.3. DERECHO AL DEBIDO PROCESO DENTRO DEL MARCO DE ACTUACIONES JURISDICCIONALES DISCIPLINARIAS. De acuerdo con lo establecido en el artículo 29 Constitucional5, el debido proceso debe aplicarse en las actuaciones judiciales y administrativas como garantía que tienen todas las personas involucradas en 4 El inciso primero del artículo 168 de la Ley 734 de 2002, fue modificado por el artículo 54 de la Ley 1474 de 2011, así: “Vencido el término señalado en el artículo 166, el funcionario competente resolverá sobre las nulidades propuestas y ordenará la práctica de las pruebas que hubieren sido solicitadas, de acuerdo con los criterios de conducencia, pertinencia y necesidad”. 5 El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable.
Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso. 20 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL determinada actuación para que durante la misma se respeten las etapas que se encuentran señaladas en la ley que regula el tema. Lo anterior, es en consecuencia aplicable al procedimiento disciplinario en el cual el servidor público se encuentra sometido a un régimen general –actualmente la Ley 734 de 2002- con la titularidad en cabeza preferente de la Procuraduría General de la Nación, como se dijo anteriormente, y a las oficinas de Control Interno Disciplinario, en los casos donde existan las mismas.
Por lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado unas reglas mínimas en relación con el debido proceso en materia disciplinaria, así: “i) La comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas pasibles de sanción; ii) La formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; iii) El traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados; iv) La indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos; v) El pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente; vi) La imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y vii) La posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones.”6 (Negrillas fuera de texto) Según lo dicho, para la Corte Constitucional el operador disciplinario deberá observar y aplicar de manera rigurosa el derecho al debido proceso, el cual incluye la debida notificación de la apertura del proceso disciplinario, la cual le dará la posibilidad al mismo de controvertir las actuaciones que puedan surtirse en su contra.
Por lo que, corresponde a la Sala analizar si las actuaciones surtidas en sede disciplinaria que son cuestionadas han dado aplicación al debido proceso, o si por el contrario tuvieron lugar situaciones que vulneraron el mismo. 6 SentenciaT-429/14 M.P. Andrés Mutis Vanegas 21 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL En relación con el deber de notificación de las decisiones, el Consejo de Estado ha indicado que: “Desde el punto de vista constitucional importa dejar en claro que la notificación, entendida como el conocimiento formal del administrado o de quien es parte o interviniente en un proceso judicial, sobre el contenido de las providencias que se adoptan por el juez o de los actos administrativos que lo afectan, tiene por fundamento específico la garantía del derecho de defensa, aspecto esencial del debido proceso, exigible en todas las actuaciones judiciales y administrativas, como lo impone el artículo 29 de la Carta.
La notificación en debida forma asegura que la persona a quien concierne una determinación se halla enterada de su sentido y define simultáneamente -con fecha cierta- en qué momento ha tenido lugar la transmisión oficial de la respectiva información. Se asegura, entonces, no solamente que, conocida la decisión de que se trata, podrá el afectado hacer uso de los medios jurídicamente idóneos para la salvaguarda de sus intereses, sino que se preserva la continuidad del trámite judicial o administrativo correspondiente, pues la fecha de la notificación define los términos preclusivos dentro de los cuales podrá el notificado ejecutar los actos a su cargo.
Resultan, por tanto, realizados el valor de la seguridad jurídica y los principios procesales de celeridad y economía La falta probada de notificación, en especial la de aquéllos actos o providencias que tocan con derechos de quienes participan en el proceso o actuación, repercute necesariamente en las posibilidades de defensa de tales personas y perturba en alto grado el curso normal de los procedimientos, dando lugar por ello, en algunos casos, a la nulidad de lo actuado, y en otros a la ineficacia o carencia de efectos jurídicos de los actos que han debido ser materia de la notificación. Todo depende de las normas legales aplicables, según la clase de trámite.
De todas maneras, de las exigencias constitucionales del debido proceso se deriva que ni los jueces ni la administración pública pueden actuar de espaldas a los interesados, ni fundar sus decisiones sobre la base de la ignorancia de ellos en torno a las decisiones que adoptan "7
3. DEL ACERVO PROBATORIO. Los hechos relevantes al proceso, se encuentran soportados en las siguientes pruebas que obran en el expediente: - Expediente disciplinario No. 27740 de la Oficina de Control Interno Disciplinario (Archivo 004, expediente digital) - Expediente de proceso penal por el delito de peculado por apropiación (archivo 0037, expediente digital) Se recibieron los testimonios de ALVARO MIGUEL HERNÁNDEZ, ALVARO PORRAS y JUAN CARLOS CUADRADO ARREDONDO (Archivo 033, expediente digital)
4. DEL CASO CONCRETO. Pretende la parte actora la nulidad de los fallos disciplinarios proferidos en primera y segunda instancia por la oficina de control interno de la Fiscalía 7 Sentencia 01886 de 2015 Consejo de Estado 22 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL General de la Nación, a través de la cual fue destituido e inhabilitado el demandante por el término de doce (12) años para el ejercicio de cargos públicos.
Para resolver los cargos planteados por el actor, esta Sala aplicará los criterios de la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado del 9 de agosto de 2016, la cual establece el parámetro del control judicial integral sobre los actos administrativos disciplinarios, como se vio en el marco jurídico de la presente providencia. 4.1. La parte actora sostiene que, la conducta disciplinada relativa al peculado por apropiación no quedó demostrada en el proceso disciplinario, pues no fue acreditada la realización objetiva de la descripción típica del delito, por lo que, ante la duda, debió absolverse al mismo. 4.2.
Para resolver la controversia, la Sala tendrá en cuenta las pruebas recaudadas dentro del proceso, cuya presunción de autenticidad no fue controvertida por las partes. El siguiente recuento se realizará de forma cronológica para ofrecer mayor claridad sobre lo probado. -El 30 de noviembre de 2012 el funcionario Jhon Sierra Fuentes, presentó solicitud de asignación de recursos reservados para asumir los eventuales gastos relacionados con las ordenes de policía judicial, para el traslado de capturado a la ciudad de Bogotá. 23 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL -Como gastos de reserva fue autorizada la suma de $324.476.000 pagados a través de cheque, y reclamados en la misma fecha: -El 3 de diciembre de 2012 se realizó por parte del señor Jhon Edison Sierra Fuentes, informe de legalización en el cual realizó la siguiente relación de gastos: 24 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL Además, en dicho informe consignó como novedad: -El 18 de febrero de 2013 se remite informe de investigador de campo, mediante el cual da a conocer a la Oficina de Veeduría y Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación, las presuntas irregularidades cometidas por el señor Jhon Edinson Sierra con los gastos reservados.
Del mencionado informe se destacan dos situaciones: (i) La factura 1068648 de la estación de servicio Terpel La Guardiola, del municipio de La Vega-Cundinamarca, señala como hora las 19:40, momento en el cual el vehículo aún se encontraba en el Departamento de Antioquia, de acuerdo con los peajes anexos. (ii) La Factura 0004120820 de la estación de combustible de Bogotá, se presentó como pagada con gastos de reserva por el investigador, pero además se solicitó apoyo de combustible al vehículo, recibido por el Investigador Ricardo Moreno. -El 5 de noviembre de 2013 se notificó personalmente auto que dio apertura a indagación preliminar contra el servidor Jhon Edinson Sierra Fuentes. -La Estación de Servicio Carrera 50 SAS (estación de combustible de la ciudad de Bogotá) rindió informe en el que indicó que no tiene registro alguno sobre vehículo de placas KFG566 para el día 1° de diciembre de 2012, así: 25 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL -Oficio del 26 de noviembre de 2013, expedido por el Jefe de la Sección de Transportes de la Fiscalía, que indica que el vehículo fue autorizado para apoyo de combustible y que este fue solicitado por el señor Ricardo Moreno. -Dentro del proceso disciplinario, rindió declaración juramentada el señor Héctor Ricardo Moreno Díaz, persona que acompañó en la misión al disciplinado y quien suscribió el recibo de apoyo para combustible.
De la declaración se destaca que se indica la ruta, la Medellín – Bogotá, el alto tráfico vehicular, el desvío en la vía, pero no recuerda ni la cantidad de peajes pagados ni la cantidad de veces que se tanqueó el vehículo. Sobre el tanqueo realizado en la estación de combustible de Bogotá, indica: “La verdad no me acuerdo, yo me acuerdo de que en Bogotá ahí cerca al Bunker hay una bomba y ahí fuimos a tanquear y allí había unos compañeros del CTI, y nos llevaron a comer frutas con salpicón, no sé si ahí se pagó dicha tanqueada, solo sé que Jhon Edison se quedó tanqueando” Sobre a la pregunta directa: ”Díganos si recuerda usted si en algún momento la Fiscalía de Bogotá le hizo a usted entrega de un apoyo de combustible”, respondió “a mí no”; sin embargo, una vez le fue indicado que en el proceso obra prueba de que a el le fue entregado apoyo de combustible, indicó: “Pues la verdad como vamos en grupo si se dijo algo de gasolina y fuimos a la bomba, Jhon se quedó mientras nosotros comíamos fruta, yo no supe cómo se pagó esa gasolina, él era quien manejaba la plata que le habían dado, era quien pagaba los peajes y todo.
Nosotros vamos con el detenido de acá para allá, vamos tres servidores con el detenido, yo voy de apoyo manejando la camioneta para que ellos dos estén al tanto del detenido. Llegamos a Bogotá, no recuerdo bien la hora pero fue al amanecer, llegamos a Paloquemao, de ahí nos 26 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL mandaron para las oficinas del DAS, de ahí nos enviaron para un hotel al 7 de agosto como a las 8 de la mañana estábamos otra vez en Paloquemao porque había que entregar le informe y otras cosas, se habló con los investigadores de Bogotá para hablar la cuestión de combustible, ellos aportaron nos dieron un vale y luego fuimos en compañía de ellos a una bomba cerca.
La verdad no recuerdo si recibí yo el vale u otro de mis compañeros, pero la verdad era que el objeto era el tanqueo de la camioneta” Además, indicó que no recuerda si Jhon Edison pagó o no la tanqueada, no recuerda haber escuchado algo al respecto. Por su parte asegura que Jhon Edinson fue el que pagó toda la alimentación de ellos y del detenido.
Insiste en que no recuerda haber recibido el vale, y que “cualquiera de los tres pudo haberlo recibido y que el señor Jhon Edison fue quien se quedó en la bomba tanqueando junto con otro servidor. -Igualmente, rindió versión juramentada el señor Jhon Darío Rojas Tejada, el oro investigador acompañante y quien afirma que (i) no recuerda cuantas veces fue tanqueado el vehículo, (ii) si recuerda la tanqueada en la ciudad de Bogotá con los gastos reservados, coordinados por el compañero Jhon Edison Sierra.
Sobre el vale de combustible, indicó: “No recuerdo haberlo recibido y si fue así a mí personalmente no me lo entregaron” Adicional, indicó que no estuvo presente en el momento en que se tanqueo el carro en Bogotá porque estaba comiendo salpicón, que el señor Jhon Edinson ingresó a la oficina de la bomba y que cree que fue a pagar. -Por su parte, rindió declaración juramentada la señora ANGÉLICA LUCÍA COLL BLANCO, quien se encargó del trámite de la legalización de los gastos, y de quien se destaca: “(…) el 3 de diciembre del 2012 ya me legalizan, para legalizarme me llevaron en ese entonces un informe de resultados el cual va firmado por el funcionario, jefe de grupo y jefe de sección. Ellos me llevan el combustible y el peaje, fueron esos dos ítems que gastaron, ellos me tienen que traer para la legalización de esos dineros recibos, facturas, peajes, las tirillas que pagaron, las tanqueadas que realizaron durante el viaje, yo reviso todo eso que concuerden las fechas tanto de la salida que ellos arrancan como las llegadas, las cuales no pueden tener fechas diferentes a esos días en que se hace la misión, es de anotar que dichos recibos de los gastos que ejecuten los servidores deben estar siempre a nombre de los mismos, en ningún momento debe aparecer a nombre de la Fiscalía, hubo una factura que vino a nombre de la Fiscalía, dicha factura era de consumo de combustible y vino a nombre de la Fiscalía General de la Nación, al yo revisar y ver que las facturas no tenían problemas, excepto esa yo llamé vía telefónica al señor Gonzalo Valdeleón quien es el encagrado de atender las seccional 27 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL de Medellín en cuanto a inquietudes y legalización de la Seccional, yo lo llamé y le dije lo que pasaba con el compañero Jhon Edison al cual le pregunté que porque le había puesto Fiscalía si esno no se puede y me dijo que esa diligencia había sido un fin de semana y ellos no sabían como era el comportamiento allí, entonces un compañero de la ciudad de Bogotá los llevó a esa estación de servicios, que el había pagado al despachador de la gasolina, que pidió el recibo y no se fijó que decía Fiscalía, pero que como el compañero de Bogotá era conocido en dicha bomba por eso lo puedo legalizar, cuando Jhon Edison me manifiesta eso yo llamo a Bogotá a Gonzalo a ver si recibo o no la factura y él me recomendó que colocáramos una nota en el oficio de legalización, (…) se hizo como el señor Gonzalo me dijo” -El 8 de diciembre de 2015 se profirió auto que ordena la apertura de la investigación disciplinaria. -El 24 de agosto de 2014 se ordenó la prórroga de la investigación disciplinaria en aplicación al artículo 135 de la Ley 734 de 2012 y con el fin de complementar las pruebas con la declaración del señor Alfonso Velásquez González, Gonzalo Valdeleón, Viviana Orjuela y la recolección de otros oficios. -Dentro de proceso penal por delito peculado por apropiación, en su calidad de indiciado, fue escuchado en interrogatorio el señor Jhon Edison Sierra Fuentes, quien indicó: 28 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL -Al interior de la investigación disciplinaria fue rendida declaración juramentada por el señor Gonzalo Valdeleón Lizarazo, encargado de los gastos reservados en Bogotá y Medellín, y quien sobre las actuaciones del señor Jhon Edison Sierra, indicó: -El 1° de noviembre de 2019 se profirió auto de formulación de pliego de cargos en contra del señor Jhon Edinson Sierra fuentes y el 29 de septiembre de 2020 se corrió traslado para alegar en conclusión. -Mediante Resolución No. DCD-01-1312-44 del 3 de diciembre de 2020 se profirió fallo de primera instancia, del cual se destaca: (i) El juez disciplinario encontró una contradicción entre lo dicho por el investigador, frente a los gastos de consumo de combustible y lo soportado documentalmente, (ii) La valoración de todos los elementos probatorios llevó al juez a la conclusión que el apoyo de combustible que se tramitó en la Sección de Transporte de la Fiscalía General de la Nación, se concretó en la factura 4120820 del 1° de diciembre de 2012 a las 11:34 AM por valor de $88.314 y no como lo afirma el investigador que realizó el pago en efectivo con el dinero de los gastos reservados que le fueron entregados para que los administrara durante el viaje y que este dinero no retornó a la entidad, porque los legalizó. (iii) Frente a la factura de la estación de combustible de La Vega determinó que existen inconsistencia entre la hora que se realizó el tanqueo del vehículo y el sitio donde se encontraba según las tirillas de los peajes, y que esto se dio con el fin de no hacer reintegro del dinero de gastos reservados a la Fiscalía General de la Nación. 29 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL En el fallo se declaró disciplinariamente responsable del cargo imputado a Jhon Edison Sierra Fuentes y en consecuencia se le impuso una sanción disciplinaria consistente en la destitución e inhabilidad general de 12 años para el ejercicio de la función pública. -El 24 de febrero de 2022 se profirió el fallo de segunda instancia en el que se confirmó la sanción impuesta al demandante.
Se destaca: (i) En relación con el pago de combustible en la estación de servicio de Bogotá, que lo único que se probó al plenario fue que la factura expedida a nombre de la Fiscalía General de la Nación fue cancelada a través de apoyo a suministro de combustible a vehículos de otras seccionales y aun así fue legalizado ante los gastos reservados de la Seccional Medellín por el investigado.
(ii) Frente al pago de combustible en la estación de servicio Terpel de La Vega- Cundinamarca, indicó que con las pruebas se revela una inconsistencia entre la información de las tirillas de peaje con la factura de provisión de combustible, sin que sea posible determinar que el vehículo se encontrara en La Vega a la hora del tanqueo indicado en la factura. 4.3.
Del análisis de la Sala. De acuerdo con sentencia del Consejo de Estado8, para declarar responsable disciplinariamente, dicho juez debe observar: En cuanto a la Tipicidad, y en materia disciplinaria, las conductas constitutivas de falta corresponden a “tipos abiertos”, ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado de comportamientos que abarquen todas las conductas prohibidas a los servidores públicos.
Por ello, la norma disciplinaria (para el presente caso la Ley 732 de 2004), contiene una serie de prohibiciones, mandatos y obligaciones, las cuales deben ser aplicadas por el juez disciplinario. Respecto a la antijuridicidad se ha dicho, en consonancia con la Corte Constitucional que, esta se deriva del incumplimiento de los deberes funcionales del servidor público, situación que corresponde al legislador, quien establece los tipos disciplinarios en la norma. 8 CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN SEGUNDA-Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, 7 de noviembre de 2019, Radicación número: 05001-23-33-000-2013- 01903-01(4973-15) 30 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL Y frente a la culpabilidad, se advierte que las faltas admiten tanto la modalidad dolosa como la culposa, salvo disposición expresa en contrario y corresponde al juez disciplinario establecer, a partir de la estructura del tipo, el bien protegido y el alcance de la prohibición y si la conducta se cometió a título de dolo o culpa.
La jurisprudencia constitucional ha destacado que este modelo otorga al juez disciplinario un margen de apreciación más amplio que el existente en materia penal, con el fin de valorar el grado de diligencia, cuidado y prudencia con el que el servidor público cumplió sus deberes funcionales, garantizando así la observancia efectiva del servicio público.
Por ello, deberá determinar la Sala si la conducta desplegada por el señor Jhon Edinson Sierra Fuentes se adecuó a la falta indicada por el Juez Disciplinario en los fallos demandados. Veamos: La Ley 732 de 2004 estableció en su artículo 48: “ARTÍCULO 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: 1. Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley cómo delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o cómo consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo” (Negrillas fuera del texto) De acuerdo con los fallos impugnados el delito corresponde a PECULADO POR APROPIACIÓN, el cual de acuerdo con el artículo 397 del Código Penal, establece: “Artículo 397.
Peculado por apropiación. El servidor público que se apropie en provecho suyo o de un tercero de bienes del Estado o de empresas o instituciones en que éste tenga parte o de bienes o fondos parafiscales, o de bienes de particulares cuya administración, tenencia o custodia se le haya confiado por razón o con ocasión de sus funciones” (Negrillas fuera del texto) Por lo que, para ser declarado responsable disciplinariamente por falta gravísima, se requiere una realización objetiva (lo que implica que no basta con la intención, sino que debe ocurrir el hecho), del delito de peculado que implica apropiarse en provecho propio o de un tercero de bienes del Estado que se hayan confiado al mismo para su administración. 31 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL Lo primero que deberá indicarse es que efectivamente existió un cobro realizado por el demandante por concepto de combustible, por valor total de $226.2769, y que este, fue cancelada por el Estado (Fiscalía General de la Nación) con cargo a los gastos reservados, de los cuales se entregó un valor global de $324.47610.
Según la denuncia, la investigación y los fallos disciplinarios, existe una inconsistencia entre los documentos aportados y el relato del demandante. De acuerdo con el juez disciplinario únicamente se logró corroborar el pago correspondiente a una tanqueada por valor de $50.000, y no se demostraron los demás pagos realizados, estos correspondientes a $176.276, razón por la cual se concluyó que dicho valor fue indebidamente apropiado por el demandante. 4.3.1.
De la factura No. 1068648 estación de servicio La Vega- Cundinamarca. En lo que respecta a la primera tanqueada, correspondiente a la realizada en la estación de servicio ubicada en La Vega- Cundinamarca, la Sala observa que la inconsistencia advertida por el juez disciplinario se circunscribió exclusivamente a la hora registrada en la factura, mas no a la existencia material del aprovisionamiento de combustible.
Para esta Sala, a partir del análisis integral de las pruebas, y en particular de las declaraciones juramentadas rendidas por los tres investigadores que acompañaron el desplazamiento en el vehículo oficial, las cuales resultan coherentes, concordantes y consistentes entre sí, no subsiste duda razonable sobre la necesidad y razonabilidad de dicha tanqueada.
En efecto, los declarantes coincidieron en señalar que durante el trayecto de ida se presentó un alto flujo vehicular, y la realización de un desvío en la ruta inicialmente prevista, circunstancia que implicó un mayor consumo de combustible. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta la considerable distancia existente entre Medellín y La Vega, Cundinamarca, así como las características del vehículo utilizado (una camioneta de alto cilindraje), son factores que, valorados conforme a las reglas de la 9 10 32 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL sana crítica y la lógica de la experiencia, permiten concluir que el aprovisionamiento de combustible no solo se realizó, sino que resultaba objetivamente necesario para garantizar la continuidad del desplazamiento.
Ello con independencia de que, al momento de la salida desde Medellín, el vehículo contara o no con el tanque lleno, pues el consumo efectivo durante el trayecto, agravado por las condiciones de tránsito y los desvíos realizados, hacía previsible y razonable la necesidad de dicha recarga. En orden de lo expuesto, la eventual diferencia entre la hora consignada en la factura y los registros de paso por los peajes no resulta suficiente, por sí sola, para desvirtuar la realidad del abastecimiento ni para concluir la inexistencia de la tanqueada.
Por el contrario, al situarse el análisis en el contexto fáctico concreto del recorrido, la recarga de combustible aparece como una actuación coherente, lógica y acorde con las circunstancias del viaje. Adicional, la diferencia horaria en la que insiste el juez disciplinario tampoco resulta concluyente para esta Sala de Decisión, pues si bien desde una lectura estrictamente cronológica de los registros de peajes no sería posible que el vehículo se encontrara en La Vega, Cundinamarca, a las 7:40 p. m., tampoco resulta compatible con las pruebas obrantes en el expediente, particularmente con las declaraciones consistentes de los tres investigadores que, atendiendo a la hora de llegada a la ciudad de Bogotá, la cual fue ubicada de manera uniforme en la madrugada del 1° de diciembre, que el vehículo hubiese estado en dicho lugar en la hora señalada en la factura.
Esta tensión probatoria pone de presente una contradicción lógica insuperable, en la medida en que no es posible sostener simultáneamente que el vehículo no pudo estar en La Vega a la hora consignada en la factura y, a la vez, que sí cumplió el itinerario y los tiempos de llegada acreditados por los testigos. Por lo que dicha inconsistencia horaria, lejos de demostrar la inexistencia de la tanqueada, revela una debilidad en la reconstrucción cronológica estricta efectuada por la autoridad disciplinaria.
Conclusión. Así las cosas, esta Sala de Decisión considera que no se encuentra acreditada la realización objetiva de la conducta de apropiación respecto de la primera tanqueada. En efecto, aun cuando se discuta la coincidencia temporal entre la hora registrada en la factura y los peajes, lo cierto es que, dadas las condiciones del trayecto, la distancia recorrida y las pruebas testimoniales obrantes en el expediente, el aprovisionamiento de combustible resultaba necesario y razonable, lo que impide tener por demostrada una apropiación indebida en relación con este hecho específico. 33 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL 4.3.1.
De la factura No. 0004120820 estación de servicio Carrera 50, Bogotá. De acuerdo con el fallo disciplinario, la inconsistencia respecto de esta factura radica en que los documentos que obran en el expediente evidencian que el suministro de combustible no se realizó con cargo a rubros reservados ni fue pagado en efectivo, sino a través del contrato vigente entre la entidad y la estación de servicio.
Según lo precisó el juez, el aprovisionamiento de combustible se efectuó mediante un vale, razón por la cual el disciplinado se apropió indebidamente de la suma que posteriormente legalizó, por valor de $88.314. En este punto, se reitera que no existe duda sobre la realización del aprovisionamiento de combustible. Así lo acredita no solo la factura de venta, en la que se consignaron la fecha, la hora y el valor del tanqueo, sino también los testimonios rendidos bajo la gravedad de juramento por los tres investigadores que participaron en la misión. Estos declarantes coincidieron en señalar que, en la fecha y hora indicadas, se efectuó el suministro de combustible en la estación de servicio, por instrucción de un investigador proveniente de Bogotá, y que mientras los dos investigadores acompañantes se encontraban comiendo fuera del lugar, el disciplinado procedió a realizar el tanqueo.
Ahora bien, en relación con el pago existen dos tesis, a saber: (i) la del disciplinado según el que, este realizó el pago en efectivo con los gastos de reserva, desconociendo que la estación de gasolina tenía convenio con la Fiscalía General de la Nación y la existencia de un apoyo de suministro para el vehículo y (ii) la del juez disciplinario, que como ya se explicó, consiste en que el pago del combustible se realizó mediante el apoyo de suministro para el vehículo y no en efectivo, por lo que el disciplinado se apropió de este dinero a través del procedimiento de legalización. Para esta Sala y contrario a lo afirmado por el juez disciplinario, no se encuentra acreditada de manera objetiva la comisión de la apropiación de la suma de $88.314, como pasará a analizarse: Lo primero es que, no se logró demostrar que el señor Jhon Edinson Sierra Fuentes conociera que esta estación de combustible tuviera convenio con la Fiscalía y mucho menos, la existencia del apoyo de suministro de combustible para el mismo.
No existe una sola prueba que dé cuenta de lo anterior. En primer término, el apoyo de suministro de combustible de vehículos fue recibido por el señor Ricardo Moreno y no por el señor Jhon Edinson Sierra Fuentes 34 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL Tampoco es posible establecerlo a partir de las declaraciones rendidas.
En efecto, el señor Jhon Edinson manifestó no haberlo recibido ni tener conocimiento de este; en igual sentido, el señor Jhon Darío Rojas afirmó no recordar haberlo recibido ni conocerlo. Únicamente el señor Ricardo Moreno, quien fue la persona que suscribió el apoyo, señaló en un primer momento no conocerlo; sin embargo, tras la confrontación con la firma de recibido que obra en el expediente, admitió sí conocerlo y afirmó que los demás también tenían conocimiento de este, circunstancia que fue desvirtuada por las declaraciones de los otros dos comparecientes.
Adicionalmente, la gerencia de la estación de servicio certificó que no se encontró registro alguno de suministro de combustible asociado al vehículo en cuestión y que, en caso de haberse realizado la transacción en efectivo, la estación no contaba con un sistema que permitiera almacenar o verificar dicho pago, lo cual deja abierta la posibilidad de que el suministro se hubiese efectuado bajo esa modalidad pues no hay registro de ella.
Por su parte, en el oficio remitido se indicó que, si el vehículo hacía parte del parque automotor de la Fiscalía y estaba vinculado al contrato 0018 de 2012, ello solo podía verificarse a partir del número de chasis. 35 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL Así las cosas, contrario a lo sostenido por el juez disciplinario, no se cuenta con certeza probatoria suficiente para afirmar que el demandante se hubiera apropiado del valor correspondiente a este tanqueo a través de los gastos de reserva.
Por el contrario, del análisis integral del acervo probatorio se advierten múltiples dudas en torno a la forma en que se realizó el pago del suministro de combustible, las cuales no fueron despejadas de manera concluyente en el proceso disciplinario. En efecto, las inconsistencias entre los documentos, las declaraciones rendidas y la información suministrada por la estación de servicio impiden reconstruir con claridad el destino final del pago, así como establecer, sin margen de duda, que el investigado hubiese recibido o dispuesto indebidamente de dichos recursos.
En este contexto, al no encontrarse acreditado de manera plena el elemento material de la apropiación, las dudas existentes deben resolverse a favor del disciplinado, en aplicación del principio constitucional de presunción de inocencia y del criterio in dubio pro disciplinado, que rige el ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado.
Conclusión. En consecuencia, esta Sala considera que no se encuentra acreditada la realización objetiva de la conducta de apropiación respecto del valor correspondiente a este tanqueo. Si bien está demostrada la realización del suministro de combustible, lo cierto es que el material probatorio no permite establecer, con el grado de certeza exigido en materia disciplinaria, que el pago se hubiera efectuado con cargo a gastos de reserva ni que el investigado se hubiera apropiado de dicha suma.
Por el contrario, las inconsistencias documentales, la ausencia de registros concluyentes sobre la modalidad de pago y las versiones testimoniales recaudadas generan dudas razonables sobre lo ocurrido, las cuales no fueron despejadas por la autoridad disciplinaria. En este contexto, y ante la imposibilidad de afirmar de manera inequívoca la existencia de una apropiación indebida, resulta imperativo resolver dichas dudas en favor del disciplinado, en aplicación 36 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL de los principios constitucionales que rigen el ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado.
Conclusión general. De todo lo expuesto, y en específico de la valoración conjunta de los hechos analizados en relación con ambas facturas, esta Sala advierte que no resulta clara ni incontrovertida la realización objetiva de la conducta de apropiación que se reprochó en sede disciplinaria. En efecto, aun si se admitiera que, para un desplazamiento de las características descritas, en términos de distancia, condiciones de tránsito y tipo de vehículo, podría discutirse la estricta necesidad de cada uno de los tanqueos efectuados, lo cierto es que el valor total involucrado, cercano a los $170.000, no aparece, por sí mismo, desproporcionado ni irrazonable en el marco de una comisión oficial de tales dimensiones.
Esta circunstancia introduce un margen relevante de duda sobre la simple objetividad de la conducta atribuida, en tanto el aprovisionamiento de combustible se inscribe, al menos en principio, dentro de un escenario normal del desplazamiento realizado. Adicionalmente, la Sala destaca que la tipicidad disciplinaria no se agota en la constatación material de un hecho, sino que exige también la verificación del componente subjetivo de la conducta y que el caso concreto, no se encuentra acreditado, con el grado de certeza exigido en materia sancionatoria, que el investigado hubiera actuado con dolo dirigidos a apropiarse indebidamente de recursos públicos.
Por el contrario, las dudas existentes en torno a la modalidad de pago, el conocimiento efectivo de los convenios de suministro de combustible y la gestión interna de los apoyos logísticos impiden afirmar la concurrencia del elemento subjetivo de la falta. En este contexto, la ausencia de claridad sobre el dolo disciplinario refuerza la imposibilidad de tener por configurada la tipicidad de la conducta reprochada, lo que conduce, necesariamente, a resolver las incertidumbres probatorias en favor del disciplinado, conforme a los principios de presunción de inocencia e in dubio pro disciplinado.
En consecuencia, se declarará la nulidad de los actos administrativos sancionatorios proferidos por la Fiscalía General de la Nación, mediante los cuales se destituyó e inhabilitó por el término de 12 años al demandante. Finalmente debe de indicarse que, si bien la Resolución No. 000544 del 28 de abril de 2022, es un acto de ejecución de la sanción disciplinaria, atendiendo a la Jurisprudencia 37 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL del Consejo de Estado11, debe entenderse que sobre estos también recae el pronunciamiento judicial sobre la legalidad y por ende su nulidad, en la medida en que comportan una proposición jurídica compleja con los fallos disciplinarios que modifica la situación jurídica del demandante. 5.2.
Pretensiones de restablecimiento del derecho. En la demanda se formularon las siguientes pretensiones de restablecimiento del derecho: (i) Ordenar el reintegro del demandante al cargo de Investigador Criminalístico o a uno similar o de superior categoría al que desempeñaba al momento de su desvinculación, declarando que no existió solución de continuidad en la prestación del servicio.
(ii) Ordenar la cancelación de los registros disciplinarios inscritos en el Sistema de Información del Registro de Sanciones y Causas de Inhabilidad, así como la cancelación de las anotaciones efectuadas en la hoja de vida del demandante con ocasión de la sanción impuesta. (iii) Condenar a la entidad demandada al pago de todos los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir desde la fecha de la destitución, con los reajustes de ley, junto con la indexación de las sumas reconocidas y la liquidación de los intereses correspondientes.
(iv) Condenar a la entidad al pago de una indemnización equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de perjuicios morales y daño a la vida en relación. La Sala decidirá las pretensiones, así: 5.2.1. Del reintegro y el pago de salarios y prestaciones. A título de restablecimiento del derecho, se ordena a la Fiscalía General de la Nación y reintegrar al demandante a un cargo de igual o equivalente jerarquía, y al pago de salarios y prestaciones dejados de percibir desde la fecha del retiro y hasta cuando se haga efectivo el reintegro, si aún no lo ha hecho en virtud del decreto de la medida cautelar.
Las sumas de la condena deberán indexarse conforme a la siguiente fórmula: R= Rh x Índice final Índice inicial 11 CONSEJO DE ESTADO, Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ, 17 de julio de 2015. Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00078-00(0298-12) 38 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL En el que el valor presente (R) resulta de multiplicar el valor histórico (Rh), que corresponde a la suma adeudada, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor, vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia certificado por el DANE, por el índice inicial vigente a la fecha en que debió realizarse el pago correspondiente.
Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes, respecto de cada obligación teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos. 5.2.2. De la cancelación de registros. Por otra parte, con ocasión de la declaratoria de nulidad del acto sancionatorio demandado, se ordenará a la demandada inscribir la decisión en el Sistema de Información de Registro de Sanciones e Inhabilidades (SIRI) y en consecuencia elimine la anotación de las sanciones impuestas. 5.2.3.
De los perjuicios morales. Se condenará a la entidad demandada al pago de la indemnización correspondiente a los perjuicios morales, tasados en cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, toda vez que su existencia y entidad se encuentran suficientemente acreditadas con los testimonios recaudados dentro del proceso. Dichos medios probatorios permiten constatar las afectaciones personales, familiares y emocionales padecidas por el actor como consecuencia directa de la sanción de destitución e inhabilidad que le fue impuesta, las cuales exceden las meras incomodidades propias de un litigio y revelan un impacto negativo relevante en su esfera íntima y relacional.
En contraste, no hay lugar al reconocimiento de perjuicios por daño a la vida en relación, en la medida en que no se aportaron elementos de convicción que permitan establecer una afectación autónoma, distinta y adicional a la ya comprendida dentro del ámbito de los perjuicios morales reconocidos, razón por la cual dicha pretensión no está llamada a prosperar.
6. DE LA CONDENA EN COSTAS. El artículo 188 del CPACA (Ley 1437 de 2011) establece que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, a menos que se trate de un asunto de interés público, dándosele el trámite consagrado para tal efecto en el Código General del Proceso. Teniendo en cuenta que la norma faculta al Juez para condenar en costas, pero no impone necesariamente su condena, en cada caso concreto debe efectuarse un análisis particular con el objeto de determinar si procede. 39 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL En el caso bajo análisis, estima la Sala que no procede la condena en costas en contra de la parte vencida, en tanto, de un lado, en el expediente no aparece que se hayan causado, y de otro, no se advierte conducta procesal que así lo justifique.
En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD- administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de nulidad de la Resolución No. DCD-01-1312- 44 del 3 de diciembre de 2020, por medio del cual se impone sanción de destitución e inhabilidad por 12 años al señor JHON EDINSON SIERRA FUENTES, de la Resolución 1- 011 del 24 de febrero de 2022 que confirmó la anterior y de la Resolución No. 000544 del 28 de abril de 2022 a través de la que se ejecuta la sanción disciplinaria, expedidas por la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN.
SEGUNDO: ORDENAR a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN el reintegro del demandante a un cargo de igual o equivalente jerarquía, y al pago de salarios y prestaciones dejados de percibir desde la fecha del retiro y hasta cuando se haga efectivo el reintegro, si aún no lo ha hecho en virtud del decreto de la medida cautelar, conforme a la fórmula señalada en la parte motiva de la providencia. DECLÁRAR para todos los efectos legales que no ha existido solución de continuidad en la prestación de los servicios por parte del actor, entre la fecha del retiro, y la fecha en que se produzca el reintegro al cargo.
TERCERO: ORDENAR a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN el reconocimiento y pago de cincuenta (50) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes por concepto de perjuicios morales al señor Jhon Edinson Sierra Fuentes CUARTO: ORDENAR la desanotación de la sanción en el registro de antecedentes disciplinarios.
QUINTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SEXTO: NEGAR la condena en costas en la presente instancia, de conformidad con lo expuesto. 40 000-2022-00596 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL SÉPTIMO: ARCHIVAR el expediente una vez se encuentre ejecutoriada la presente providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala según acta de la fecha. L O S M A G I S T R A D O S MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA GONZALO ZAMBRANO VELANDIA AUSENTE CON EXCUSA CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRI. LD