Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA SALA DE DECISIÓN No 005 SIGCMA Cartagena de Indias D. T. y C., trece (13) de diciembre de dos mil veintidós (2022) I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES. Acción: Observaciones contra Acuerdo Municipal Radicado: 13-001-23-33-000-2021-00546-00 Actor: Gobernación de Bolívar Acto a revisar: Acuerdo 08 de 26 de mayo de 2021, proferido por el Concejo del Municipio de Cantagallo - Bolívar Magistrado Ponente: Edgar Alexi Vásquez Contreras Tema: Incorporación de recursos de vigencias expiradas al presupuesto de ingresos y gastos del municipio.
II.- PRONUNCIAMIENTO Procede el Tribunal Administrativo de Bolívar a decidir sobre la validez del Acuerdo de la referencia. III.- ANTECEDENTES 3.1. La petición (archivo 01 del expediente digital). El Gobernador del Departamento de Bolívar presentó observaciones contra el Acuerdo de la referencia y solicitó que se declare su invalidez. 3.2.
Hechos, normas violadas y concepto de violación. El delegado del Gobernador del Departamento de Bolívar afirmó que el Acuerdo 08 de 2021, por medio del cual se incorpora recursos de vigencias expiradas al presupuesto de ingresos y gastos del municipio de Cantagallo en la vigencia 2021, vulneró los artículos 62 de la Ley 1769/15 y 26 de la Ley 80/93.
Adujo que el acuerdo aludido reconoce vigencias expiradas de los años 2011, 2012, 2013, 2015, 2016, 2017, 2018 y 2019, a fin de garantizar el pago de compromisos contractuales de dichos años. Alegó que no se puede efectuar traslados presupuestales a fin de garantizar el pago de obligaciones contractuales cuyas acciones ejecutivas de encuentran caducadas.
Aunque puede existir las obligaciones contractuales de los años 2011, 2012, 2013, 2015 y 2016 que podrían estar en ejecución y por ende la acción ejecutiva no ha Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA SALA DE DECISIÓN No 005 SIGCMA caducado, en el acuerdo aludido no se analizó la exigibilidad de dichas obligaciones.
Ofició a la alcaldía municipal de Cantagallo para que allegara copia de las actas de comisión y plenaria en las que agotó la discusión, pero no recibió respuesta alguna. El inciso final del artículo 69 de la Ley 1765/15 establece que el jefe del órgano respectivo certificara previamente el cumplimiento de los requisitos señalados para la creación del rubro de pasivo exigibles de vigencias expiradas.
No obstante, en la documentación aportada por el municipio no se hizo mención alguna que el alcalde municipal hizo el estudio individual de cada una de las obligaciones cuyo pago de pretenden amparar mediante el rubro de vigencias expiradas, ni certificó que dichas obligaciones eran exigibles. Adujo que le llama la atención que se dispusiera el pago de contratos que a la fecha su cumplimiento se encontrara en proceso de discusión ante la Contraloría General de la República.
Se dispuso la suma de $ 102.180.405.57 para el pago del contrato de obra No. 04- 2016 cuyo objeto era la construcción y adecuación de un patinódromo en el municipio de Cantagallo. No obstante, la Contraloría delegada intersectorial No. 13 dictó auto de apertura del proceso ordinario de responsabilidad fiscal prf- 801112-2020-35855, porque el valor fiscal del contrato estaba ejecutado en un 50.28%, y además, dicho contrato estaba en estado de abandono, con un valor cancelado de $ 2.661.755.10 sobre un porcentaje de inversión de 84.06%.
El acuerdo dispuso recursos para el pago del contrato de obra No. 08 de 2015 a favor de la Unión Temporal Alcantarillado, cuyo objeto era la construcción del plan maestro de acueducto y alcantarillado para el municipio de Cantagallo, por un monto de $ 233.571.584.06. Sin embargo, el contrato también es objeto de proceso de responsabilidad fiscal No. PRF-801112-2020-35852, adelantado por la Contraloría delegada Intersectorial 1 Unidad de Responsabilidad Fiscal de Regalías. 3.3.
Intervenciones Efectuada la fijación en lista, ninguna de las entidades interesadas intervino en el proceso. IV. - CONTROL DE LEGALIDAD No se advierten vicios en la actuación que constituyan nulidades procesales y se cumplió el trámite establecido en el artículo 121 del Decreto 1333 de 1986. Se Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA SALA DE DECISIÓN No 005 SIGCMA resalta que no fue necesario agotar la etapa de pruebas, toda vez que no se solicitó su práctica, ni se estimó necesario su decreto oficioso.1 V. - CONSIDERACIONES 5.1 Competencia. De conformidad con la primera parte del numeral 4º del artículo 151 del CPACA, este Tribunal Administrativo es competente para conocer en única instancia de la observación formulada al acuerdo municipal demandado, por el delegado del Gobernador del Departamento de Bolívar. 5.2.
Oportunidad en la presentación de las observaciones. De acuerdo con el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986, por el cual se expide el Código de Régimen Municipal, el Gobernador cuenta con veinte (20) días, que deben entenderse hábiles, para presentar ante el Tribunal Contencioso Administrativo los acuerdos que encuentre contrarios a la Constitución, la ley o la ordenanza, para que éste decida sobre su validez, y en el caso concreto la observación del Acuerdo cuestionado ante este Tribunal se hizo dentro del término de ley.
En efecto, consta en el expediente que el 3 de agosto de 2021 el alcalde de Cantagallo envió copia del Acuerdo cuestionado a la Secretaría del Interior de la Gobernación del Departamento de Bolívar, y las observaciones en su contra se presentaron digitalmente ante la Oficina de Apoyo Judicial de este Distrito el 1º de septiembre de 2021; esto es, dentro de los 20 días hábiles de que trata el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986. 5.3.
Problema jurídico. Debe la Sala establecer si el Acuerdo 008 de 2021 del Concejo del Municipio de Cantagallo, Bolívar, por medio del cual se incorpora recursos de vigencias expiradas al presupuesto de ingresos y gastos del municipio de Cantagallo, vulneró los artículos 62 de la Ley 1769/15 y 26 de la Ley 80/93, relacionado con la 1 D 1333 de 1986.
Artículo 121º.- Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: 1. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.
Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al Despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.
Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA SALA DE DECISIÓN No 005 SIGCMA creación del rubro presupuestal “pasivos exigibles. vigencias expiradas” y con el principio de responsabilidad de los servidores públicos. 5.4.
Tesis de la Sala. El Acuerdo mencionado no viola el artículo 62 de la Ley 1769/15, pues dicha ley decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2016, y el acuerdo cuestionado trata sobre incorporación de recursos para la vigencia 2021 para asegurar el pago de obligaciones contraídas en vigencias anteriores, asunto que se encuentra regulado en el artículo 62 Ley 2063/20, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2021”. - Por otra parte, se advierte que el acuerdo aludido no viola el numeral 1º del artículo 26 de la Ley 80/93, relacionado con el principio de responsabilidad, pues dicha norma no regula la forma en que se debe incorporar los recursos de vigencias expiradas al presupuesto de ingresos y gastos. 5.5.
Marco normativo aplicable al caso en estudio. La Ley 1769 de 2015, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2016”, estableció en el artículo 62 lo siguiente: “Artículo 62. Sin perjuicio de la responsabilidad fiscal y disciplinaria a que haya lugar, cuando en vigencias anteriores no se haya realizado el pago de obligaciones adquiridas con las formalidades previstas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto y demás normas que regulan la materia, y sobre los mismos no se haya constituido la reserva presupuestal o la cuenta por pagar correspondiente, se podrá crear el rubro “Pasivos Exigibles - Vigencias Expiradas” y con cargo a este, ordenar el pago.
También procederá la operación presupuestal prevista en el inciso anterior, cuando el pago no se hubiere realizado pese a haberse constituido oportunamente la reserva presupuestal o la cuenta por pagar en los términos del artículo 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. El mecanismo previsto en el primer inciso de este artículo también procederá cuando se trate del cumplimiento de una obligación originada en la ley, exigible en vigencias anteriores, aun sin que medie certificado de disponibilidad presupuestal ni registro presupuestal.
En todo caso, el jefe del órgano respectivo certificará previamente el cumplimiento de los requisitos señalados en este artículo.” Por su parte, el numeral 1º del artículo 26 de la Ley 80/93 establece lo siguiente: “ARTÍCULO
26. DEL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD. En virtud de este principio: Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA SALA DE DECISIÓN No 005 SIGCMA 1. Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato.
(…)” 5.6. Pruebas relevantes para decidir - Copia del auto No. 717 por medio del cual la Contraloría General de la República abre proceso ordinario de responsabilidad fiscal No. PRF-801112-2020- 35852, se avoca conocimiento y se designa apoyo a la sustanciación (archivo No. 3 del expediente digital). - Copia del auto No. 893 por medio del cual la Contraloría General de la República ordena la apertura del proceso ordinario de responsabilidad fiscal No. PRF-801112-2020-35855, (archivo No. 4 del expediente digital). - Acuerdo 008/26, cuyo texto es el siguiente: (archivo No. 2 del expediente digital) ACUERDO No. 008 26 de mayo de 2021 “POR MEDIO DEL CUAL SE INCORPORAN RECURSOS DE VIGENCIAS EXPIRADAS AL PRESUPUESTO DE INGRESO Y GASTOS DEL MUNIICPIO DE CANTAGALLO VIGENCIA FISCAL 2021”.
EL HONORABLE CONCEJO MUNICIPAL DE CANTAGALLO En uso de sus atribuciones constitucionales, legales y en especial las conferidas por el artículo32 de la ley 136 de 1994 y CONSIDERANDO: “Que conforme a lo establecido en el artículo 313, numeral 5º de la Constitución Política de 1991, corresponde al concejo municipal, dictar normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del municipio.
Que la Constitución Política de 1991, en el numeral 5º del artículo 315 señala como atribuciones del alcalde, “presentar oportunamente al concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime conveniente para la buena marcha del municipio (…) 9.
Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto. Que en este sentido el concejo municipal, mediante el acuerdo No. 09 de noviembre de 2020, expidió el presupuesto general de rentas y recursos de capital y el acuerdo de apropiaciones del municipio de Cantagallo para la vigencia fiscal 2021. Que mediante Decreto 079 de diciembre de 2020 se efectuó la liquidación del presupuesto general de rentas y recursos de capital y el acuerdo de apropiaciones del municipio de Cantagallo para la vigencia fiscal 2021.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA SALA DE DECISIÓN No 005 SIGCMA Que el ejecutivo municipal mediante actuaciones administrativas respaldadas en decretos municipales ha venido constituyendo sucesivamente reservas presupuestales y cuentas por pagar durante todos los años anteriores.
Que el ejecutivo municipal mediante actuaciones administrativas respaldadas en decretos municipales ha venido constituyendo sucesivamente reservas presupuestales y cuentas por pagar durante todos los años anteriores. Que el Decreto 568 de 1996 en el artículo 38 establece que las reservas presupuestales y cuentas por pagar constituidas por los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación, que no se ejecuten durante el año de su vigencia fenecerán. En este sentido, la secretaría de Hacienda y Tesoro Público municipal revisó y verificó los saldos de los compromisos contraídos formal y legalmente por la administración municipal al cierre de la vigencia 2020, logrando establecer que existe saldo pendiente de pagar de algunos contratos por la suma de $ 968.939.598,22 de las vigencias 2011, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 y 2019, por lo tanto, estos compromisos expiraron y deben ser reintegrados al presupuesto de la actual vigencia, para garantizar el pago correspondiente.
(anexo relación). Que teniendo en cuenta que la administración pública no se puede eximir de las obligaciones que legalmente contrajo con formalidades legales de vigencias fiscales anteriores y contaron con la apropiación presupuestal disponible o sin comprometer que las amparaban. En mérito de lo expuesto, ACUERDA: ARTÍUCLO PRIMERO: Reconózcase las vigencias expiradas de los años 2011, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 y 2019 (según anexo) y adiciónese a presupuesto general de rentas de la vigencia 2021, la suma de novecientos sesenta y ocho millones novecientos treinta y nueve mil quinientos noventa y ocho pesos con veintidós centavos mcte ($968.939.598,22), de conformidad con el siguiente detalle: Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA SALA DE DECISIÓN No 005 SIGCMA Total vigencias expiradas por fuente: 968.939.598,22 ARTÍCULO SEGUNDO: Reconózcase las vigencias expiradas de los años 2011, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 y 2019 (según anexo) y adiciónese a presupuesto general de inversiones de la vigencia 2021, la suma de novecientos sesenta y ocho millones novecientos treinta y nueve mil quinientos noventa y ocho pesos con veintidós centavos mcte ($968.939.598,22), de conformidad con el siguiente detalle: Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA SALA DE DECISIÓN No 005 SIGCMA Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA SALA DE DECISIÓN No 005 SIGCMA Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA SALA DE DECISIÓN No 005 SIGCMA ARTÍCULO TERCERO: el presente acuerdo municipal rige a partir de su sanción y publicación hasta el 31 de diciembre de 2021.” 5.7.
Análisis crítico de los hechos frente al marco jurídico. El delegado del Gobernador del Departamento de Bolívar afirmó que el Acuerdo 08 de 2021, por medio del cual se incorpora recursos de vigencias expiradas al presupuesto de ingresos y gastos del municipio de Cantagallo de la vigencia fiscal 2021, vulneró los artículos 62 de la Ley 1769/15 y 26 de la Ley 80/93.
Observa la Sala que el texto del acuerdo mencionado, por sí mismo, no viola el numeral 1º del artículo 26 de la Ley 80/93 que instituye el principio de responsabilidad en la contratación estatal, conforme a cuyo texto “Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato”.
La norma antes transcrita tiene un alto grado de indeterminación y la especificación de contenido viene dada en el presente caso por el presunto incumplimiento de una disposición relativa al manejo presupuestal de las vigencias expiradas que, como artículo 62 de la Ley 1769/15, no resulta aplicable al caso. En efecto, la Ley 1769/15, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2016”, dispuso “Artículo 62.
Sin perjuicio de la responsabilidad fiscal y disciplinaria a que haya lugar, cuando en vigencias anteriores no se haya realizado el pago de obligaciones adquiridas con las formalidades previstas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto y demás normas que regulan la materia, y sobre los mismos no se haya constituido la reserva presupuestal o la cuenta por pagar correspondiente, se podrá crear el rubro “Pasivos Exigibles - Vigencias Expiradas” y con cargo a este, ordenar el pago.
También procederá la operación presupuestal prevista en el inciso anterior, cuando el pago no se hubiere realizado pese a haberse constituido oportunamente la reserva presupuestal o la cuenta por pagar en los términos del artículo 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. El mecanismo previsto en el primer inciso de este artículo también procederá cuando se trate del cumplimiento de una obligación originada en la ley, exigible en vigencias anteriores, aun sin que medie certificado de disponibilidad presupuestal ni registro presupuestal.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA SALA DE DECISIÓN No 005 SIGCMA En todo caso, el jefe del órgano respectivo certificará previamente el cumplimiento de los requisitos señalados en este artículo.” La ley mencionada adopta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2016, y el acuerdo cuestionado trata sobre incorporación de recursos para la vigencia 2021.
Si la entidad demandada considera que dicho acuerdo viola normas relacionadas con el pago de obligaciones adquiridas en vigencias anteriores a 2021, debió confrontar la legalidad del acuerdo con la Ley 2063/20, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2021”, pues como ya se señaló dicho acuerdo incorpora recursos para la vigencia fiscal 2021.
Advierte la Sala que, aunque el artículo 62 de la Ley 1769/15, así como el artículo 50 de la Ley 2063/20, hacen referencia a la forma en que se debe garantizar el pago de obligaciones adquiridas con las formalidades previstas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto y demás normas que regulan la materia, adquiridas en vigencias anteriores, lo cierto es que cada una de las leyes expide el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para vigencias distintas, por ello el juicio de legalidad debe hacerse respecto de la norma que se encontraba vigente cuando se incorporó el recurso. - Por otra parte, se advierte que el acuerdo aludido no viola el numeral 1º del artículo 26 de la Ley 80/93, pues el mismo está relacionado con la obligación de los servidores públicos de buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato, norma que no regula la forma en que se debe incorporar los recursos de vigencias expiradas al presupuesto de ingresos y gastos, mecanismo mediante el cual se pretende garantizar el pago de obligaciones contraídas en vigencias anteriores, que en todo caso no obliga a cancelar obligaciones que carezcan de respaldo legal.
Las razones anteriores son suficientes para denegar las pretensiones de la demanda. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA SALA DE DECISIÓN No 005 SIGCMA En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Denegar la pretensión de invalidez del Acuerdo No. 008 de 26 de mayo de 2021, por medio del cual se incorpora recursos de vigencias expiradas al presupuesto de ingresos y gastos del municipio de Cantagallo en la vigencia 2021.
SEGUNDO: Archívese el expediente una vez ejecutoriada esta sentencia, previas las anotaciones de rigor.
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