Providencia — Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Quindío

República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA PRIMERA DE DECISIÓN Armenia, diecinueve (19) de marzo de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADO PONENTE: LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Sentencia No. 046 TEMAS: RESPONSABILIDAD DEL GESTOR FISCAL - DEBIDO PROCESO FISCAL - MARCO LEGAL DEL PROCESO FISCAL Y SU RÉGIMEN PROBATORIO - PROCEDIMIENTO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL INSTANCIA: SEGUNDA Decide la Sala, el recurso de apelación formulado por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia proferida el 17 de enero de 2025 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia Quindío en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurado por MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL contra el MUNICIPIO DE ARMENIA - CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA.

República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa 1.

ANTECEDENTES 1.1. PRETENSIONES1 Pretende la parte demandante lo siguiente: 1.1.1. Que se declare la nulidad total del proceso de responsabilidad fiscal radicado bajo el número 010 del 2013, fallo 001 del 27 de diciembre de 2017 adelantado en contra de la señora MARIA CLEOFE GUTIERREZ GIL, por la Contraloría Municipal de Armenia. 1.1.2.

A título de restablecimiento del derecho, pretende se pague a la señora MARIA CLEOFE GUTIERREZ GIL, la suma de $96’000.000 los cuales están contenidos en el acto administrativo sancionatorio, fallo 001 de 27 de diciembre de 2017. 1.2. LOS HECHOS2 EN QUE SE FUNDA. Narra que la Contraloría Municipal de Armenia, dio inicio al proceso de responsabilidad fiscal No. 010 de 2013, producto del hallazgo reportado en informe del 15 de agosto del mismo año, respecto a las vigencias del 2009 al 30 de abril de 2013, por hechos acaecidos en el IMDERA.

Señala que, la Contraloría Municipal de Armenia dio inicio al Procedimiento de Responsabilidad Fiscal mediante el trámite ordinario previsto en la Ley 610 de 2000, cuando debió imprimírsele el trámite verbal establecido en la Ley 1474 de 2011, por cuanto esta entró en vigencia el 1 de enero de 2012 para las Contralorías Municipales. Esgrime que, por los mismos hechos. la demandante es condenada penalmente por el delito de peculado culposo, siendo este fallo aplicado en su integridad en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal, sin advertir que se tratan de dos jurisdicciones independientes, cambiándose el grado de culpabilidad al arbitrio del juzgador. 1 Expediente digital One Drive https://etbcsj- my.sharepoint.com/:f:/g/personal/j05admctoarm_cendoj_ramajudicial_gov_co/Ev50bvMckC9KukvgF QxWlIoBPNPm3F_4Cj7mvs_xDYyWNg?e=3OjcGe, Archivos: A. CUADERNO PRINCIPAL.pdf, pág. 47. 2 Ídem, pág. 15 a 18.

República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa Comenta que, en el auto de imputación no se individualizó correctamente el cargo que ocupaba la demandante lo que implica que se le atribuyeron funciones que no desempeñaba y de ello la responsabilidad que no le aplicaba, no se demostró que haya incumplido las funciones que realmente le correspondían.

1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN3: Estima violados el artículo 29 de la Constitución Política; la Ley 1474 de 2011 y la Ley 610 de 2000. Refirió que para los hechos objeto del proceso de responsabilidad fiscal que corresponden a las vigencias 2009 a 2013 se debía adelantar el procedimiento verbal de la Ley 1474 de 2011, sin embargo, el ente fiscal decidió adelantar el mismo por trámite ordinario establecido en la Ley 610 de 2000, generándose así una inseguridad jurídica y unos defectos consistentes en: 1.3.1.

La tipificación de la conducta y el procedimiento aplicado. (defecto procedimental - defecto material o sustantivo), debido a que la Contraloría Municipal de Armenia debió acudir a lo consagrado en el artículo 118 de la ley 1474 de 2011, norma vigente para la época de ocurrencia de los hechos que se investigan, pues no es claro porque para el señor Diego Iván Vargas se acude a la ley 1474 de 2011 pero para las señoras Gutierez Gil y Villanueva Bedoya se acude a la Ley 678 de 2001, cuando la norma más reciente y especial trae las causales atribuibles al dolo y culpa grave. 1.3.2.

La doble instancia. (defecto procedimental), manifestando que en la sentencia de responsabilidad fiscal se estableció la procedencia del recuro de reposición en virtud del artículo 55 de la ley 610 de 2000, no obstante presentó recurso de apelación considerando ser un proceso ordinario, el cual fue negado argumentando tratarse de un proceso de única instancia de conformidad con el artículo 110 de la ley 1474 de 2011,contrariando además el manual de procedimientos de la Contraloría Municipal de Armenia, vulnerando el derecho a la doble instancia. 1.3.3.

Indebida notificación. (defecto procedimental), aduciendo que la notificación del fallo se surtió de conformidad a lo preceptuado en la ley 1474 de 2011 por estado, debiéndose notificar de conformidad a lo preceptuado en el artículo 67 de la ley 1437 de 2011. C.P.A.C.A. de manera personal, adicional que en el expediente no obra constancia de fijación y desfijación de los autos 3 Ídem, pág. 18 a 47.

República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa notificados por estado, por lo que no existe seguridad procesal de las fechas de notificación de dichos actos. 1.3.4.

La no acreditación de responsabilidad fiscal a cargo de la demandante. (defecto factico - decisión sin motivación), esgrimiendo que el actuar de la demandante no se enmarca dentro de ninguna de las presunciones legales de dolo y de culpa en el proceso de responsabilidad fiscal de conformidad al artículo 118 de la ley 1474 de 2011, pues la entidad se limitó a aplicar una sentencia penal culposa para calificar la culpa fiscal como grave.

Adicionó que, de los hechos objeto de detrimento patrimonial, no se presenta por las siguientes razones: i. Pese a que la oficina de control interno llevó a cabo una auditoria precisamente a los hechos que originaron la investigación, no reflejo absolutamente nada irregular sobre el tema, por lo que, no puede endilgarse a la demandante un actuar gravemente culposo, cuando el mismo control interno de la entidad tampoco fue capaz de vislumbrar la ocurrencia del hecho delictivo. ii.

La Contraloría Municipal de Armenia, realizó auditorias regulares al área financiera y en el desarrollo de las mismas en ningún momento logró determinar la existencia del respectivo detrimento patrimonial. iii. Las funciones que presuntamente vulneró la actora y que se enuncian en el auto de imputación, corresponden al Profesional Especializado, Código 222, Grado 3, es decir, las funciones consignadas en el auto de imputación no corresponden a las desarrolladas por la señora María Cleofe Gutiérrez Gil, correspondientes al de Profesional Especializado, Código 222, pero Grado 5.

Concluye que, por lo anterior se vulneró el debido proceso de la demandante. 1.4. ACTUACIÓN PROCESAL: • Presentación de la demanda: 17 de agosto de 2018.4 • Auto admite la demanda: 27 de mayo de 2019.5 • Notificación a las demandas, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado: 06 de febrero de 2020.6 4 Ídem, pág. 10 5 Ídem, pág. 80 a 83. 6 Ídem, pág. 89 a 94.

República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa • Contestación Municipio de Armenia: 29 de julio de 2020.7 • Contestación Contraloría Municipal de Armenia: 10 de agosto de 2020.8 • Traslado de excepciones: 15, 16 y 17 de abril de 2024.9 • Traslado medida cautelar: 03 de mayo de 2024.10 • Auto negando medida cautelar: 06 de junio de 2024.11 • Auto resuelve excepciones, sanea el proceso, fija el litigio, decreta pruebas y corre traslado para alegar de conclusión: 06 de junio de 2024.12 • Sentencia de primera instancia: 17 de enero de 2025.13 • Notificación de la sentencia: 20 de enero de 2025.14 • Recurso de apelación Contraloría Municipal de Armenia: 29 de enero de 2025.15 • Auto concede recurso de apelación: 06 de febrero de 2025.16 • Auto admite recurso de apelación: 26 de febrero de 2025.17

1.5. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

1.5.1. MUNICIPIO DE ARMENIA. La entidad territorial demandada contestó la demanda, manifestando que el acto administrativo demandando goza de presunción de legalidad y el Municipio de Armenia no intervino en la elaboración, proyección o creación del mismo, por lo que solicita se declare la falta de legitimación en la causa material de dicha entidad.

1.5.2. CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA. La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda. Señaló que la Ley 610 de 2000 “Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”, conserva actualmente vigencia y aplicabilidad, siendo modificada por la Ley 1474 de 2011, entre otros, introduciendo el procedimiento verbal de responsabilidad fiscal, si bien esta última normativa empezó a regir a partir del 01 de enero de 2012, el proceso de 7 Ídem, archivo: C.1.

CONTESTACIÓN.pdf. 8 Ídem, archivo: D.1. CONTESTACION CONTRALORIA MPAL.pdf. 9 Expediente digital SAMAI (1ª Inst.), documento: 002FijacionTrasladoExcepciones(.pdf) NroActua 7. 10 Ídem, documento: 003CORRETRASLADOMEDIDACAUTELAR(.pdf) NroActua 8. 11 Ídem, documento: 005NiegaMedidaCautelar(.pdf) NroActua 11. 12 Ídem, documento: 007CorreTrasladoAlegatos(.pdf) NroActua 13. 13 Ídem, documento: 012FalloPrimeraInstancia(.pdf) NroActua 18. 14 Ídem, documento: Soporte notificación Sentencia de primera(.pdf) NroActua 19. 15 Ídem, documento: 15_MemorialWeb_Recurso-MemorialRecurso(.pdf) NroActua 20. 16 Ídem, documento: 016AutoConcedeApelacion(.pdf) NroActua 21. 17 Ídem, (2ª Inst.), documento: 7AutoAdmiteRecursoDeApelacion(.pdf) NroActua 5.

República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa responsabilidad fiscal se puede adelantar mediante un sistema u otro, siendo potestativo del ente de control.

Esgrimió que si bien la responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad, no podía desestimarse dentro del proceso de responsabilidad fiscal la existencia de la sentencia penal condenatoria y la aceptación de la conducta, pues se trató de un mismo acto, en idénticas circunstancias de tiempo, modo y lugar, y aunque las consecuencias son distintas, se trató de un mismo resultado, con responsabilidad fiscal por detrimento patrimonial al estado, en este caso representado en el IMDERA.

Arguyó que se configuró a título de culpa grave de la señora Gutiérrez Gil toda vez que el servidor público que tenga a su cargo el manejo de los recursos o fondos públicos actúa en calidad de gestor fiscal, dado que con sus conductas se puede generar una disminución, pérdida o deterioro de los mismos. Relató que la conducta desplegada por la señora María Cleofe Gutiérrez Gil se configuró por la inobservancia de las funciones públicas encomendada a su cargo, lesionando el patrimonio público producida por una gestión fiscal ineficaz, ineficiente e irregular.

Refirió que el daño patrimonial en el caso sub examine ascendía a la suma de $96.000.000, valor que fuera disminuido en virtud al reconocimiento de recursos objeto del amparo por parte de respectiva aseguradora, quedando la cuantía en $80.561.316. Adujo que el proceso de responsabilidad fiscal en contra de la señora MARIA CLEOFE GUTIERREZ GIL, se adelantó y decidió con base en la norma constitucional y conforme a la legislación espacial que rige la función pública del control fiscal, como lo son la Ley 610 de 2000 y la Ley 1437 de 2011.

Expuso que no se presentó una vulneración a la doble instancia, pues dicho condicionamiento obedece a circunstancias contenidas en la normatividad vigente, que en caso de no aplicarse generaría perjuicios de diferente índole al ente de control fiscal. Dijo que tanto la Ley 610 y la Ley 1474 de 2011, deben ser aplicadas de manera armónica de acuerdo a las posibilidades otorgadas por el mismo legislador, como quiera que para el momento del inicio del proceso de responsabilidad fiscal ambas República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa se encontraban vigentes, como lo es también en la actualidad.

1.6. LA SENTENCIA APELADA18 El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia, mediante sentencia del 17 de enero de 2025, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad del Fallo 001 del 27 de diciembre de 2017, por medio del cual se falla con responsabilidad fiscal contra la señora María Cleofe Gutiérrez Gil, y del Auto No. 030 del 8 de marzo de 2018, por la que se resuelve el recurso de reposición, y en consecuencia ordenó a la Contraloría Municipal de Armenia, efectuar las gestiones administrativas pertinentes con el fin de retirar el nombre de la señora María Cleofe Gutiérrez Gil del Boletín de Responsables Fiscales.

Para lo anterior, el juzgado de instancia desarrolló los temas de debido proceso en el proceso administrativo, el principio de publicidad de las actuaciones administrativas / derecho de defensa y contradicción en el proceso administrativo, y el proceso de responsabilidad fiscal/procedimiento verbal Ley 1474 de 2011. Expuso que se negó el recurso de apelación en contra del fallo de responsabilidad fiscal, al sostener que se trata de un proceso de única instancia de conformidad con el artículo 110 de la Ley 1474 de 2011, a pesar de que no se adelantó el proceso por el procedimiento verbal, sino por el ordinario de la Ley 610 de 2000.

Señaló que el trámite que le imprimió la Contraloría Municipal fue el del procedimiento ordinario previsto en la ley 610 de 2000, toda vez que del auto No. 108 del 08 de agosto de 2017 mediante el cual se imputa responsabilidad fiscal dentro del proceso No. 010 de 201366, en ninguno de sus apartes se observa que se haya adelantado conforme a lo señalado en la Ley 1474 de 2011, propio del procedimiento verbal, pues de haberse llevado así, tal como lo mencionó la Corte Constitucional en Sentencia C-083 de 2015, en el auto de apertura de imputación, se debió indica el lugar, fecha y hora en que se llevaría a cabo o se dará inicio a la audiencia de Descargos.

Explico que la vigencia de la Ley 1474 de 2011 para las Contralorías Territoriales aplicaba a partir del 1 de enero de 2012, imprimiendo en los procesos fiscales el trámite abreviado según correspondiera, y por lo tanto, si el auto de imputación de cargos se profiere con posterioridad al 1 de enero de 2012 y de la investigación previa adelantada por la Contraloría Territorial se evidencia que, están dados todos los elementos para proferir auto de apertura de imputación se debía por ministerio 18 One Drive, Carpeta: 01CuadernoPrincipal, Archivo: 20SentenciaPrimeraInstancia.pdf República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa de la Ley darle el trámite del proceso verbal.

Precisó que del auto No. 108 del 08 de agosto de 2017 mediante el cual se imputa responsabilidad fiscal dentro del proceso No. 010 de 2013, se advierte que para la Contraloría era claro que estaban dados los elementos para proferir auto de apertura e imputación y por consiguiente haberle dado el trámite propio del proceso verbal administrativo contemplado en la ley 1474 de 2011 y no el trámite ordinario de la Ley 610 de 2000.

Esgrimió que no son de recibo los argumentos de la Contraloría al indicar que el iniciar la investigación por el trámite verbal u ordinario era una facultad potestativa de la entidad, dado que, el artículo 97 de la Ley 1474 de 2011 estableció las condiciones en las cuales se debía adelantar la actuación por la vía verbal, sin que en ninguno de sus apartes utilice la terminología de “podrá o a facultad de”.

Precisó que es clara la vulneración al principio de legalidad y por ende al debido proceso por parte de la Contraloría Territorial, pues dicha situación genera incertidumbre en el trámite que se le está imprimiendo al proceso investigativo, cuando la norma es diáfana en el modo que se debe actuar.

1.7. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la sentencia de primera instancia la Contraloría Municipal de Armenia interpuso recurso de apelación, argumentando que, dentro de las actuaciones en el marco de los procesos de responsabilidad fiscal, se desplegaron en el marco de la función pública del control y vigilancia fiscal encomendados por el articulo 267 superior.

Esgrimió que, desde el momento de la apertura del proceso, el apoderado de la parte demandante tuvo su oportunidad de presentar los argumentos de defensa contra el auto de imputación No. 026 de 2017, actuación dentro de la cual ejerció satisfactoriamente el derecho a la defesa, en aplicación al debido proceso. Arguyó que el juzgado en la sentencia de primera instancia, para referirse al proceso de responsabilidad fiscal, lo hace como si se tratara de un proceso administrativo sancionatorio, circunstancia que no corresponde a la realidad, pues los procesos de responsabilidad fiscal, tiene por disposición legal una connotación jurídica distinta.

Expuso que no comparte la apreciación realizada por el juzgador de primera instancia, en lo que respecta a la vulneración del principio de publicidad de las República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa actuaciones administrativas, el derecho de defensa y contradicción en el proceso administrativo, pues a lo largo del proceso de responsabilidad fiscal, el ente de control, en todo momento dio a conocer a los intervinientes e interesados dentro del respectivo proceso, las actuaciones que de desplegaron conforme a las reglas establecidas por el legislador en la Ley 610 de 2000.

Indicó que la Contraloría Municipal de Armenia no se encontraba en la obligación legal de adelantar sus actuaciones bajo el procedimiento verbal contenido en la Ley 1474 de 2011, pues de la interpretación del artículo 97 de dicha normativa, se resalta que el procedimiento verbal se someterá a las normas generales de responsabilidad fiscal previstas en la Ley 610 de 2000.

Sostuvo que las Contralorías territoriales tienen la potestad de iniciar el proceso de responsabilidad fiscal, bien sea por el sistema ordinario contenido en ley 610 de 2000 o verbal establecido en la Ley 1474 de 2011, para lo cual se tendrá como único prepuesto para su trámite el análisis del dictamen del proceso auditor, de una denuncia o de la aplicación de cualquiera de los sistemas de control, y cuando de estos se determine que están dados los elementos para proferir auto de apertura e imputación. Señaló que, no puede aseverase desde ningún punto de vista que a partir del 1° de enero de 2012, fecha en la cual la Ley 1474 de 2011 fue aplicable a las Gerencias Departamentales de la Contraloría General y a las Contralorías Territoriales, el ente de control debía adelantar el proceso de responsabilidad fiscal únicamente a través del procedimiento verbal, pues no existió por parte del legislador una derogatoria de la Ley 610 de 2000 o la imposición para el ente de control fiscal de iniciar sus actuaciones exclusivamente bajo ese sistema.

Relató que frente a la violación de los recursos que proceden frente a los fallos de responsabilidad fiscal, en lo que respecta a la posibilidad de su interposición, se debe tener en cuenta que su condicionamiento está establecido en el artículo 110 de la Ley 1437 de 2011, el cual en su tenor literal dispone que el proceso de responsabilidad fiscal será de única instancia según la cuantía, como en el asunto objeto del sub examine.

Narró que, al adelantarse el proceso en única instancia, no afectó el derecho al debido proceso u cualquier otro derecho fundamental a la implicada, ni generó incertidumbre jurídica, o afectó la defensa técnica dentro del proceso. Expuso que la Ley 1474 de 2011 realizó algunas modificaciones al proceso de República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa responsabilidad fiscal ordinario regulado en la Ley 610 de 2000, entre ellas la referente a las instancias, determinando procesos de única instancia y procesos de doble instancia, tal como lo indica el artículo 110, el cual refiere la procedencia de los recursos dependiendo de la cuantía del daño patrimonial.

Concluye que la interpretación realizada por el juzgado que, a partir del 1 de enero de 2012 la Contraloría Municipal de Armenia debió haber dado inicio a la aplicación de la ley 1474 de 2011 en lo que respecta a imprimir en los procesos fiscales el trámite abreviado según correspondiera, no se ajusta a lo dispuesto por el legislador en la norma mencionada, pues el espíritu de dicha Ley, no estaba orientada a dejar por fuera de la órbita jurídica a la Ley 610 de 2000, estableciendo entra otros aspectos, disposiciones comunes al procedimiento ordinario y al procedimiento verbal de responsabilidad fiscal.

Por lo anterior, solicita se revoquen los numerales primero y segundo de la sentencia de primera instancia.

1.8. PRONUNCIAMIENTO FRENTE AL RECURSO Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA 1.8.1. La parte demandante no se pronunció frente al recurso de la Contraloría Municipal de Armenia.19 1.8.2. La parte demandada MUNICIPIO DE ARMENIA no se pronunció frente al recurso de la Contraloría Municipal de Armenia.20 1.6 CONCEPTO DEL MINISTERIO DE PÚBLICO: El Ministerio Público delegado ante esta Corporación, no emitió concepto en esta instancia21.

2. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Este Tribunal es competente para conocer en Segunda Instancia del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en primera instancia en el presente medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, según lo establecido en el artículo 153 del C.P.A.C.A. 19 De acuerdo a constancia secretarial que obra en el expediente digital SAMAI (2ª Inst.), documento: 12Aldespacho(.pdf) NroActua 10. 20 Ídem. 21 Ídem.

República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa Sea lo primero advertir que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que, se procede a decidir el fondo del asunto.

2.1. PROBLEMA JURÍDICO Con fundamento en lo anteriormente planteado en el recurso, debe entrar el Tribunal a dilucidar el siguiente problema jurídico: ¿Se encuentra viciado de nulidad el acto administrativo demandado contenido en el Fallo No 001 del 27 de diciembre de 2017, dentro del proceso de responsabilidad fiscal No 010 de 2013, por medio del cual se declaró responsable fiscalmente a la señora MARÍA CLEOFE GUTIERREZ GIL, por el daño patrimonial cuantificado en la suma $98.927.922, con ocasión al hecho consistente en la adulteración de noventa y seis (96) cheques en el espacio de letras y números? Por lo anterior, le corresponde a la Sala realizar el análisis de legalidad de los actos determinados, teniendo en cuenta los dos puntos de inconformidad sustentados por el apelante.

Para dar respuesta al anterior interrogante, la Sala abordará los siguientes temas, teniendo en cuenta el planteamiento presentado en el problema jurídico y las particularidades del caso bajo estudio: i) De la responsabilidad fiscal, ii) El debido proceso administrativo, iii) Marco legal del proceso fiscal y su régimen probatorio; iv) La Ley 1474 de 2011 referente a la institucionalización del procedimiento verbal de responsabilidad fiscal, la modificación del procedimiento ordinario y el establecimiento de la solidaridad de los responsables fiscales; y v) el caso concreto.

2.2. DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL El proceso de responsabilidad fiscal derivado de la gestión fiscal tiene su origen en la Constitución Política cuando en el artículo 267 define el control fiscal como una función pública y encargo de la misma a la Contraloría General de la República, señalando en el mismo precepto que esa vigilancia es ejercida sobre la administración, los particulares y las entidades que manejan fondos o bienes de la Nación; que incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales, que según ha dicho la Corte22 “…tiene varios propósitos constitucionales, entre otros, asegurar el cumplimiento de los fines concebidos en los artículos 2º y 209 de la Carta, 22 Corte Constitucional.

Sentencia C-083 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Posición que ya había sido esgrimida en Sentencia C-512 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo. República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa relacionados con: (i) proteger el patrimonio público;

(ii) garantizar la transparencia y el acatamiento de los principios de moralidad administrativa en las operaciones relacionadas con el manejo y uso de los bienes y recursos públicos, y (iii) verificar la eficiencia y eficacia de la Administración, para cumplir con los fines del Estado”. Con el objeto de asegurar el cumplimiento de los estos, la misma Constitución asignó a los organismos relacionados con el control fiscal, autonomía administrativa, presupuestal y técnica23.

En cuanto a la atribución otorgada determina el artículos 268 numeral 5° de la Carta24, que en desarrollo de esa función la Contraloría General de la República, establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma; y en el ámbito de su jurisdicción a las Contralorías del nivel territorial, le corresponde este misma función (art. 272 inciso 6º25).

Desde esta perspectiva, ha dicho el máximo interprete constitucional que el objeto del proceso de responsabilidad fiscal contenido en la Ley 610 de 2000 es el de obtener una declaración jurídica en el sentido que un determinado servidor público, o particular que tenga a su cargo fondos o bienes del Estado, debe asumir las consecuencias derivadas de las actuaciones irregulares en que haya podido incurrir, de manera dolosa o culposa, en la administración de los recursos públicos26.

En este mismo sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado, señalando que es el mecanismo para que el Estado obtenga directamente el resarcimiento frente a un daño patrimonial causado, y que haya sido ocasionado por el servidor o ex servidor público, como consecuencia de un inadecuado ejercicio de la gestión fiscal27. Sobre las características de la responsabilidad que se declara a través del proceso fiscal ha dicho la Corte28 que es eminentemente administrativa29, dado que recae 23 Corte Constitucional.

Sentencia C- 540 de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara 24 “Artículo 268 C.P. “El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones: // 5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma.

(…)”. 25 “Artículo 272 C.P. La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva”. 26 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-620 de 1996. 27 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodriguez Arce.

Bogotá D. C., Seis (6) de abril de dos mil seis (2006). Radicación Número: 11001-03-06-000-2006-00015- 00(1716) 28 Corte Constitucional, Sentencia T-297-2006. Referencia: expediente T-1220826. Acción de tutela de Gonzalo Bautista Bayona contra la Contraloría Departamental de Santander. Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 29 La Corte ha entendido que los órganos de control llevan a cabo una administración pasiva que consiste en la verificación de la legalidad, eficacia y eficiencia de la gestión de la administración activa, esto es aquella que es esencial y propia de la rama ejecutiva, aunque no exclusiva de ella, pues los otros órganos del estado República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa sobre la gestión y manejo de los bienes públicos; es de carácter subjetivo, en cuanto exige la indagación acerca de si el indagado actuó con dolo o con culpa; es patrimonial por cuanto su declaratoria acarrea el resarcimiento del daño causado por la gestión irregular; es autónoma e independiente, porque opera sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad; y el trámite para su declaratoria debe ceñirse a las garantías del debido proceso.

En desarrollo de las mencionadas preceptivas constitucionales, la Ley 610 de 2000 “por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías” regula entre otros temas los relativos a: La definición del proceso de responsabilidad fiscal, los principios orientadores de la acción fiscal, la definición de gestión fiscal, el objeto de dicha responsabilidad, los elementos que la constituyen, el daño patrimonial, la iniciación del proceso, así como las instituciones de la caducidad y de la prescripción de la acción fiscal.

En este orden, se tiene que el artículo 1° de esa ley define el proceso de responsabilidad fiscal como “el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por la Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión, y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado”; en otras palabras, afirma la Corte Constitucional que en este proceso se evalúa, “la conducta de los servidores públicos y de los particulares que están jurídicamente habilitados para administrar y manejar dineros públicos”30.

El artículo 3° de la Ley 610 de 2000, precisamente señala que se entiende por “gestión fiscal” como “el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, también deben adelantar actividades de ejecución para el cumplimiento de los fines de la entidad respectiva.

En este sentido “la atribución de carácter administrativo a una tarea de control de la Contraloría no convierte a esa entidad en un órgano de administración activa, puesto que tal definición tiene como único efecto permitir la impugnación de esa actuación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (…) Es pues una labor en donde los servidores públicos deciden y ejecutan, por lo cual la doctrina suele señalar que al lado de esa administración activa existe una administración pasiva o de control, cuya tarea no es ejecutar acciones administrativas sino verificar la legalidad y, en ciertos casos, la eficacia y eficiencia de la administración activa.

La importancia de la determinación de la naturaleza de esta gestión ha radicado en asignar la naturaleza de acto administrativo a la resolución por la cual se decide finalmente sobre la responsabilidad del procesado y a la consiguiente posibilidad de que sea impugnado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta distinción fue desarrollada en las sentencias C-189 de 1998, MP, Alejandro Martínez Caballero y, C-540 de 1997, MP, Hernando Herrera Vergara. 30 ibidem.

República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales”.

Respecto de la anterior definición la Corte Constitucional en sentencia C- 840 de 2001 precisó: "Como bien se aprecia, se trata de una definición que comprende las actividades económicas, jurídicas y tecnológicas como universo posible para la acción de quienes tienen la competencia o capacidad para realizar uno o más de los verbos asociados al tráfico económico de los recursos y bienes públicos, en orden a cumplir los fines esenciales del Estado conforme a unos principios que militan como basamento, prosecución y sentido teleológico de las respectivas atribuciones y facultades.

Escenario dentro del cual discurren, entre otros, el ordenador del gasto, el jefe de planeación, el jefe jurídico, el almacenista, el jefe de presupuesto, el pagador o tesorero, el responsable de la caja menor, y por supuesto, los particulares que tengan capacidad decisoria frente a los fondos o bienes del erario público puestos a su cargo." Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado define la gestión fiscal de la siguiente manera: “Gestión Fiscal.

Gestión significa: acción y efecto de gestionar o de administrar. Gestionar es hacer diligencias conducentes al logro de un negocio cualquiera. Administrar tiene, entre otras aceptaciones, la de “ordenar, disponer, organizar en especial la hacienda o los bienes.” Fiscal es lo que se refiere al fisco y por este se entiende lo relativo al erario, al tesoro público o la hacienda pública.

Hacienda pública, según el diccionario jurídico de Cabanellas, es el cúmulo o conjunto de bienes del Estado, muebles o inmuebles, rentas, impuestos y demás ingresos, destinados a la satisfacción de necesidades públicas y al progreso nacional.” La Corte Constitucional, también se pronunció en los siguientes términos de la noción de gestión fiscal: “De conformidad con la idea 10.

De conformidad con la idea generalmente aceptada de que el fisco o erario público está integrado por los bienes o fondos públicos, cualquiera sea su origen, el concepto de gestión fiscal alude a la administración o manejo de tales bienes, en sus diferentes y sucesivas etapas de recaudo o percepción, conservación, adquisición, enajenación, gasto, inversión y disposición. Consiguientemente, la vigilancia de la gestión fiscal se endereza a establecer si las diferentes operaciones, transacciones y acciones jurídicas, financieras y materiales en las que se traduce la gestión fiscal se cumplieron de acuerdo con las normas prescritas por las autoridades competentes, los principios de contabilidad universalmente aceptados o señalados por el Contador General, los criterios de eficiencia y eficacia aplicables a las entidades que República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa administran recursos públicos y, finalmente, los objetivos, planes, programas y proyectos que constituyen, en un período determinado, las metas y propósitos inmediatos de la administración (Ley 42 de 1993, arts. 8, 9, 10, 11, 12 y 13).

(…) 11.7 La gestión fiscal se asienta en el principio de legalidad y en los modernos criterios de eficiencia, eficacia y economía, las que a su turno se vinculan con la idea de racionalidad, cumplimiento de las metas propuestas y ahorro en el manejo y administración de los recursos fiscales. La legitimidad del recaudo y del gasto público no es ajena a los mencionados principios.

Ello explica que la finalidad de la vigilancia fiscal consista básicamente en la verificación de su cumplimiento. El control fiscal que apunta a la vigencia de específicos principios que se proyectan en el ámbito de la obtención, utilización, conservación y manejo de los recursos fiscales, no puede ser polifuncional y también desplegar sus métodos y técnicas en un campo distinto…”.31 Igualmente, la citada Ley dispone que el daño patrimonial es la “lesión al patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio o detrimento, perdida, o deterioro de los bienes o recursos públicos, o lo intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, e inoportuna”32.

Para que se configure la responsabilidad fiscal es necesaria la existencia de un nexo causal entre la conducta por acción u omisión del agente que ejerza gestión fiscal en los términos señalados en la ley, que en forma dolosa o culposa produzca directamente o contribuya al daño al patrimonio del Estado. Por lo anterior, el artículo 5º expresa que la responsabilidad fiscal estará integrada 31 Sentencia C-529 de 1993.

REF: Demanda Nº D-281. Actor: Guillermo Salah Zuleta. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2 (parcial), 42 (parcial) y 108 (parcial) de la Ley 42 de 1993 "sobre la Organización del Sistema de Control Fiscal Financiero y los organismos que la ejercen". Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 32 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil.

Consejero Ponente: Gustavo Aponte Santos. Bogotá, 15 de diciembre de 2007. Radicación: 11001-03-06-000-2007-00077-00. Para el Consejo de Estado, que definió el debate, de acuerdo con la sentencia C-340 de 2007, la expresión "intereses patrimoniales del Estado" a los que hace referencia el artículo 6º de la Ley 610 de 200032, "es un concepto determinable en cada caso concreto en que se pueda acreditar la existencia de un daño susceptible de ser cuantificado", teniendo en cuenta los bienes y recursos que correspondan a una entidad pública particular.

En virtud de la anterior, el daño causado por la conducta irregular de un servidor o particular, en primer lugar, se debe determinar en relación con los recursos que específicamente estuvieron a su disposición en razón de sus funciones. A partir de ahí concluyó el Consejo de Estado que: "cuando una entidad u organismo público paga a otro de su misma naturaleza una suma de dinero por concepto de multas, intereses de mora o sanciones, se produce un daño patrimonial.

Dicho daño patrimonial puede dar lugar a responsabilidad fiscal del gestor fiscal comprometido, cuando en el proceso de responsabilidad se pruebe que existió una conducta dolosa o gravemente culposa y el nexo causal entre esta y el daño. El pago que una entidad y organismo público efectúe por estos conceptos a otra de su misma naturaleza, presupuestal y contablemente es un gasto que merma su patrimonio y no una mera operación de transferencia entre entes públicos.

El principio presupuestal de unidad de caja no exime de responsabilidad fiscal al gestor fiscal que con su conducta dolosa o gravemente culposa genera cargos injustificados a cargo de la entidad u organismo, como sería el caso del pago de multas” República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa por los siguientes elementos: - Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal. - Un daño patrimonial al Estado. - Un nexo causal entre los dos elementos anteriores.

De la norma en comento, y su análisis concordante con el artículo 5º de la Ley 610 de 2008, se desprende que para que pueda proferirse decisión declarando la responsabilidad fiscal de un determinado servidor es menester que en el procedimiento concurran tres características: (i) Un elemento objetivo consistente en que exista prueba que acredite con certeza, de un lado la existencia del daño al patrimonio público, y, de otro, su cuantificación. La jurisprudencia ha entendido que para dar por satisfecho el elemento objetivo de la responsabilidad fiscal “es indispensable que se tenga una certeza absoluta con respecto a la existencia del daño patrimonial, por lo tanto es necesario que la lesión patrimonial se haya ocasionado realmente, esto es, que se trate de un daño existente, específico y objetivamente verificable, determinado o determinable.”33 (ii) Un elemento subjetivo que evalúa la actuación del gestor fiscal y que implica que aquel haya actuado al menos con culpa grave.

Es de anotar que, aunque la Ley 610 de 2000 establecía que bastaba la culpa leve, mediante sentencia C-619 de 2002 se estipuló que aquello era inconstitucional por entrar en contradicción con las normas superiores, habida cuenta que: “(…) ellas establecen un régimen para la responsabilidad fiscal mucho más estricto que el configurado por el constituyente para la responsabilidad patrimonial que se efectiviza a través de la acción de repetición (C.P. art. 90-2), pues en tanto que esta última remite al dolo o a la culpa grave del actor, en aquella el legislador desborda ese ámbito de responsabilidad y remite a la culpa leve.

Así, mientras un agente estatal que no cumple gestión fiscal tiene la garantía y el convencimiento invencible de que su conducta leve o levísima nunca le generará responsabilidad patrimonial, en tanto ella por expresa disposición constitucional se limita sólo a los supuestos de dolo o culpa grave, el agente estatal que ha sido declarado responsable fiscalmente, de acuerdo con los apartes de las 33 Consejo de Estado, Sección primera, sentencia del 16 de marzo de 2017, radicación 68001-23-31-000- 2010-00706-01 CP.

María Elizabeth García González. República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa disposiciones demandadas, sabe que puede ser objeto de imputación no sólo por dolo o culpa grave, como en el caso de aquellos, sino también por culpa leve.” Las consideraciones de la Corte Constitucional fueron incorporadas al ordenamiento jurídico, de forma explícita, con la expedición de la Ley 1474 de 2011, en especial en el artículo 118 en el cual se consagró que para que sea viable declarar la responsabilidad fiscal debe comprobarse la culpa grave.

(iii) Un elemento de relación de causalidad, según el cual debe acreditarse que el daño al patrimonio sea consecuencia del actuar del gestor fiscal. En lo que respecta al control y seguimiento de la gestión fiscal ejercido por la Contraloría a los contratistas públicos, el artículo 65 de la Ley 80 de 1993 establecía en su texto original -previo a la modificación realizada por la Ley 2160 de 2021-, lo siguiente: “ARTÍCULO

65. DE LA INTERVENCIÓN DE LAS AUTORIDADES QUE EJERCEN CONTROL FISCAL. La intervención de las autoridades de control fiscal se ejercerá una vez agotados los trámites administrativos de legalización de los contratos. Igualmente se ejercerá control posterior a las cuentas correspondientes a los pagos originados en los mismos, para verificar que éstos se ajustaron a las disposiciones legales.

Una vez liquidados o terminados los contratos, según el caso, la vigilancia fiscal incluirá un control financiero, de gestión y de resultados, fundados en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. El control previo administrativo de los contratos le corresponde a las oficinas de control interno. Las autoridades de control fiscal pueden exigir informes sobre su gestión contractual a los servidores públicos de cualquier orden”.

Subrayado fuera de texto De manera que la Ley 80 de 1993 estipula el control fiscal que se realiza sobre los contratos de las entidades públicas que allí aparecen determinados en el artículo 32 (contrato: de obra, de consultoría, de prestación de servicios, de concesión y encargos fiduciarios y fiducias públicas), pero además existen otros contratos que sin estar descritos en la citada ley, pueden implicar gestión y administración de recursos públicos, como los convenios de cooperación del artículo 355 de la Constitución34. 34 Artículo 355.

(…). El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo.

El Gobierno Nacional reglamentará la materia. República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa En cuanto al control fiscal sobre los contratos de obra, señala el mismo artículo 32 de la Ley 80 que “En los contratos de obra que hayan sido celebrados como resultado de un proceso de licitación o concurso públicos, la interventoría deberá ser contratada con una persona independiente de la entidad contratante y del contratista, quien responderá por los hechos y omisiones que le fueren imputables en los términos previstos en el artículo 53 del presente estatuto.”, por su parte el citado artículo 53 disponía en su texto original que:

ARTÍCULO

53. DE LA RESPONSABILIDAD DE LOS CONSULTORES, INTERVENTORES Y ASESORES. Los consultores, interventores y asesores externos responderán civil y penalmente tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de consultoría, interventoría o asesoría, como por los hechos u omisiones que les fueren imputables y que causen daño o perjuicio a las entidades, derivados de la celebración y ejecución de los contratos respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan las funciones de consultoría, interventoría o asesoría. Luego, con la modificación de la Ley 1474 de 201135 se extendió en los mismos términos a los consultores, asesores e interventores la responsabilidad fiscal y disciplinaria; es decir, tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato suscrito, como por los hechos u omisiones que les fueren imputables y que causen daño o perjuicio a las entidades, derivados de la celebración y ejecución de los contratos respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan el objeto contractual.

Asimismo, la Ley 1882 de 2018 en su artículo 236 también modificó la disposición transcrita anteriormente, incluyendo la etapa de liquidación de los contratos dentro de la responsabilidad. 35 Texto modificado por la Ley 1474 de 2011:

ARTÍCULO 53. Los consultores y asesores externos responderán civil, fiscal, penal y disciplinariamente tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de consultoría o asesoría, como por los hechos u omisiones que les fueren imputables y que causen daño o perjuicio a las entidades, derivados de la celebración y ejecución de los contratos respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan las actividades de consultoría o asesoría. Por su parte, los interventores responderán civil, fiscal, penal y disciplinariamente, tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de interventoría, como por los hechos u omisiones que les sean imputables y causen daño o perjuicio a las entidades, derivados de la celebración y ejecución de los contratos respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan las funciones de interventoría.

PARÁGRAFO. El Gobierno Nacional reglamentará la materia dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de esta ley. 36 ARTÍCULO

53. DE LA RESPONSABILIDAD DE LOS CONSULTORES, INTERVENTORES Y ASESORES. <Artículo modificado por el artículo 2 de la Ley 1882 de 2018. El nuevo texto es el siguiente:> Los consultores y asesores externos responderán civil, fiscal, penal y disciplinariamente tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de consultoría o asesoría, celebrado por ellos, como por los hechos u omisiones que les fueren imputables constitutivos de incumplimiento de las obligaciones correspondientes a tales contratos y que causen daño o perjuicio a las entidades, derivados de la celebración y ejecución de contratos respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan las actividades de consultoría o asesoría incluyendo la etapa de liquidación de los mismos.

Por su parte, los interventores, responderán civil, fiscal, penal y disciplinariamente, tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de interventoría, como por los hechos u omisiones que le sean imputables y causen daño o perjuicio a las entidades, derivados de la celebración y ejecución de los contratos respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan las funciones de interventoría, incluyendo la etapa de liquidación de los mismos siempre y cuando tales perjuicios provengan del incumplimiento o responsabilidad directa, por parte del interventor, de las obligaciones que a este le correspondan conforme con el contrato de interventoría. República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa Teniendo en cuenta, la anterior modificación normativa se tiene en primer lugar que solo a partir de la vigencia de la Ley 1474 de 2011, pueden ser declarados responsables fiscalmente los interventores y supervisores de contratos por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de consultoría, interventoría o asesoría, como por los hechos u omisiones que les fueren imputables y que causen daño o perjuicio a las entidades, derivados de la celebración y ejecución de los contratos respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan las funciones de consultoría, interventoría o asesoría. De esto se infiere que la ley reconoce que el sujeto pasivo del control fiscal de este tipo de contratos, vienen a ser los servidores estatales o los particulares que hubieran manejado fondos o bienes públicos, por violación de las normas que rigen la materia, o porque se extralimitaron u omitieron el cumplimiento de sus funciones.

Y en segundo término, desde antes de la expedición de la Ley 1882 de 2018 la Corte Constitucional en Sentencia C-623 del 25 de agosto de 1999,37 donde estudio la legalidad del artículo 65 de la Ley 80 de 1993, admitió la legalidad de ejercer control fiscal sobre contratos ya terminados o liquidados por ser posterior, selectivo y recaer sobre la vigilancia de la gestión fiscal no viola la Carta Política, siempre y cuando el declarado responsable fiscal hubiere desplegado actos de gestión fiscal.

De lo anterior se extrae que la vigilancia y control que deben ejercer las Contralorías sobre la contratación pública debe atender la tipología contractual que tiene cada contrato, determinando en cada caso si los particulares tienen a su cargo la 37 Ponencia del magistrado Carlos Gaviria Díaz, reiterada en sentencia C-197 del 21 de noviembre de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, en las cuales manifestó: “Que el control fiscal se pueda ejercer también sobre los contratos liquidados o terminados no viola el Ordenamiento Superior pues, como ya se ha explicado, la función fiscalizadora que el constituyente le ha atribuido a las Contralorías no es sólo la de vigilar la gestión fiscal de las entidades públicas y de los particulares que manejan fondos o bienes públicos, en forma posterior y selectiva, esto es, cuando los procesos u operaciones respectivos se han ejecutado, sino también evaluar los resultados obtenidos con el gasto o la inversión, como claramente se señala en los artículos 267 y 272, para lo cual deberán aplicarse los procedimientos, métodos y principios que establece la ley (42/93)// El control fiscal sobre los contratos liquidados o terminados tiene trascendental importancia ya que permite analizar aspectos como éstos: determinar y calificar el grado de economía y eficiencia con que la administración ha obrado, el cumplimiento de las obligaciones contractuales, la calidad de las obras, bienes y servicios objeto del contrato, el control de las cuentas y la evaluación de los resultados obtenidos con la inversión, todo ello en cumplimiento de lo ordenado en los artículos 267 y 272 de la Carta.

De acuerdo con los resultados de este examen, y en caso de existir fundamento para hacerlo, las autoridades fiscales deberán iniciar las acciones de responsabilidad correspondientes contra los servidores estatales o los particulares que manejen fondos o bienes públicos, que hayan incurrido en violación de las normas que rigen la materia, o en extralimitación u omisión de sus funciones.

Es deber suyo, además, promover las investigaciones penales y disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado. // En síntesis: el control fiscal sobre los contratos estatales se ejerce a partir de su perfeccionamiento, durante todo el proceso de ejecución, y después de su liquidación o terminación. // Así las cosas, el aparte acusado del artículo 65 de la Ley 80/93 al establecer el control fiscal sobre los contratos liquidados y terminados, no infringe los artículos citados por el actor, pues ella misma ordena que se realice en forma posterior y selectiva, y que además de la vigilancia de la gestión fiscal se avalúen los resultados obtenidos con el gasto o la inversión. República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa administración y disposición de recursos públicos o se encuentran asumiendo la prestación de los servicios públicos o de funciones públicas; para que una vez identificado estas circunstancias puede ser considerado o no como gestor fiscal.

En este sentido la doctrina especializada nos ilustra: “A pesar del casuismo que rodea el estudio de la responsabilidad fiscal de los contratistas del Estado, en este escrito se hizo un esfuerzo por determinar las pautas que deben seguir los operadores fiscales en este propósito, y que enumeramos a modo de conclusión: a. La gestión fiscal de los contratistas del Estado es excepcional, pues de ordinario el contrato estatal es fuente de obligaciones para proveer bienes o servicios a cambio de una contraprestación dineraria, mas no es un título mediante el cual se persiga transferir funciones administrativas –como la fiscal– a sujetos de derecho privado. b. La gestión fiscal es una función administrativa que se expresa como el poder de gestionar o administrar fondos públicos.

Como función administrativa que es, su delegación mediante la celebración de contratos es excepcional. c. Solamente en los casos en los que el contrato estatal tiene por objeto habilitar a un particular para que sea él y no la entidad estatal el gestor de los recursos públicos, aquel puede verse sometido a un proceso de responsabilidad fiscal. d. Para que el contratista del Estado se repute gestor fiscal es necesario que el mismo ostente una disponibilidad jurídica y no simplemente material de los recursos públicos.

No cualquier disminución, pérdida, uso indebido o malversación de fondos públicos imputable a un contratista del Estado es susceptible de ser reparada mediante el proceso de responsabilidad fiscal únicamente cuando el objeto del contrato es la transferencia de la función administrativa de gestionar fondos públicos puede perseguirse, mediante juicio fiscal, la responsabilidad de un contratista del Estado.

En los restantes casos, la vía para que se le reparen al Estado los perjuicios que experimenta por la celebración, ejecución o terminación de sus contratos es el proceso judicial. e. Si bien todo contrato estatal involucra recursos que, en su origen, se califican como públicos, esta condición se conserva o se pierde dependiendo de la finalidad a la que estos se apliquen.

Pierde la condición de fondo público el recurso que se destina al pago del contratista, pues el mismo entra a formar parte de su activo patrimonial. Y lo conserva cuando el recurso es administrado por el contratista por cuenta de la entidad estatal. f. El daño que sufren las entidades del Estado por la inejecución, ejecución defectuosa o el retraso en la ejecución de las obligaciones de su contratista no es un asunto con relevancia fiscal, pues el perjuicio tiene como fuente un ilícito contractual, mas no una conducta que conlleve el ejercicio de la gestión fiscal.

Por esa misma razón, el desplazamiento de las inversiones en los contratos de concesión de primera generación no puede generar la responsabilidad fiscal de los concesionarios; si República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa acaso, les impone una obligación resarcitoria por la ruptura del equilibrio financiero del contrato.”38 Sobre el particular, es preciso señalar que el Consejo de Estado, ha mencionado al referirse a la gestión fiscal por parte de los contratistas, lo siguiente: “La gestión fiscal, como elemento determinante de la responsabilidad fiscal, se cumple siempre y cuando el particular, maneje o administre fondos o bienes del Estado que le hayan sido asignados o confiados, en el presente caso por la entidad contratante Instituto para el Desarrollo de Antioquia IDEA, en los estrictos términos de la relación contractual cuestionada por el ente de control departamental, de manera tal que se está en presencia de un contrato estatal.

No obstante lo anterior, la Sala observa que el apelante le dio un alcance interpretativo distinto a la sentencia C- 840 de 2001, al afirmar que en el marco del contrato público no es posible hacer un listado de actividades en las que el contratista actuó como gestor fiscal, por cuanto en criterio de esta Sala, para ello lo que procede es recurrir al texto contractual para determinar con base en el objeto y la forma de pago de la actividad o servicio pactado, si el particular asumió o no la administración y el manejo de recursos públicos que lo eleven a la condición de gestor fiscal.

Es así como la Contraloría General de Antioquia en el presente caso, tenía que verificar si a la contratista BAAN COLOMBIA Ltda. le habían sido puestos a su disposición recursos o fondos públicos de la contratante, en este caso del Instituto para el Desarrollo de Antioquia IDEA. […] En todo caso, la Sala quiere advertir que con la anterior afirmación, no es que se esté desconociendo o poniendo en tela de juicio la vigilancia de la gestión fiscal que le correspondía adelantar a la Contraloría General de Antioquia, en vista de que se estaba ante una realidad incuestionable como lo era que por tratarse de un contrato estatal pagado por el IDEA con recursos públicos del Departamento, el ente de control debía cumplir su cometido constitucional y legal.

En el presente caso lo que se analiza es si la parte contratista, según las cláusulas contractuales, se comportó como “gestor fiscal”. […] De igual manera, se llama la atención en el sentido de que no es que se esté desconociendo la responsabilidad fiscal que le puede llegar a asistir a un particular; lo que se debe destacar es que no se pueden hacer juicios generalizados como lo hizo la apelante, en el sentido de que siempre que un particular suscriba un contrato estatal -que per se debe involucrar la ejecución de recursos públicos de lo contrario no tendría esta condición-, por este sólo hecho, el particular desplegó gestión fiscal y por ende estaría incurso en este tipo de responsabilidad.

Lo anterior, por cuanto para que tenga acogida esta afirmación, se debe mirar cada caso en particular para determinar con fundamento en el tipo de contrato cuestionado, si el particular que manejó o administró bienes o recursos públicos, se desempeñó como gestor fiscal. Siendo ello así, no es compartido el argumento de la apelación según el cual, en virtud de los planteamientos sentados en la Sentencia C-529 del 11 de noviembre de 1993, mediante la cual la Corte Constitucional afirmó que para el control fiscal no se tiene en cuenta el régimen que asuma las entidades que manejen recursos estatales bien sean de naturaleza pública o privada, pues al estar involucrados recursos 38 Fajardo-Peña, S. (2017) La responsabilidad fiscal de los contratistas del Estado.

Revista Digital de Derecho Administrativo (18), 327-351. Recuperado de: https://revistas.uexternado.edu.co/index.php/Deradm/article/view/5014/6002 República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa públicos -interpretó el apelante- lo que interesa es la vigilancia fiscal por parte del ente de control, afirmación que no es desconocida por la Sala.

Lo anterior, por cuanto ésta no puede ser una afirmación absoluta, ya que la responsabilidad fiscal tiene como requisito sine qua non, el ejercicio de una conducta que causó un daño al patrimonio Estatal producto de la gestión fiscal, que como se ha advertido, para que le pueda ser imputada a un particular, debe tener bajo su órbita de desempeño, la administración o manejo sobre los recursos públicos que le hayan sido entregados, de lo contrario no procede”39.

También el Consejo de Estado, en un caso de la Fábrica de Licores de Antioquia, argumentó que: “La gestión fiscal debe valorarse con base en las especiales circunstancias que rodean cada caso, conforme las reglas contractuales que rigieron el acuerdo celebrado entre la FLA y LICOANTIOQUIA S.A., como fuente primera de obligaciones, ejercicio que para esta Sala, el Tribunal Administrativo de Antioquia no realizó, comoquiera que a lo largo del presente pronunciamiento se ha hecho hincapié en la gestión fiscal como presupuesto determinante para la responsabilidad fiscal.

En efecto, salta a la vista que se trató de un contrato cuyo objeto consistió en la distribución de botellas de licor, del cual se desprende que la obligación del fabricante fue garantizar una cantidad de productos determinada; por su parte, el distribuidor se comprometió a comprarlos, y a su vez, venderlos, por lo que con fundamento en las pruebas arrimadas al proceso como de las particulares condiciones que envuelven dicho negocio jurídico se evidencia que las bebidas alcohólicas no pudieron entrar al patrimonio privado de la distribuidora demandante, pues no se pagaron.

Puede inferirse entonces que estas nunca perdieron su connotación de bienes públicos, lo cual a su vez da cuenta de su disposición y manejo, como ingredientes normativos conformantes de la gestión fiscal. Dicho de otro modo, LICOANTIOQUIA S.A. sí se comportó como un gestor fiscal, en la medida que se abstuvo de cancelar las botellas de licor - con carácter público entregadas para su distribución, actividad que entraña una obligación que según se desprende del clausulado contractual no había terminado, al tiempo que, consecuencialmente, puso en entredicho los recursos departamentales, en tanto la FLA desarrolla una actividad que se corresponde con el monopolio rentístico establecido en la Constitución Política, que poseen los entes departamentales sobre esta clase de productos.

En este sentido, no puede olvidarse que el artículo 336 superior, dispuso una excepción a la libre competencia -monopolio- siempre y cuando se atienda a un interés público, que en el caso particular, obedece a la obtención de rentas destinadas a los servicios de salud y educación. Aunado al hecho de que LICOANTIOQUIA S.A. es un contratista estatal sometido a la Ley 80 de 1993 en un acuerdo de voluntades de distribución con cláusulas excepcionales, a quien, por ende y, para efectos de los entes de control, se le exige un comportamiento acorde al del servidor público, dada la naturaleza de la labor asignada, en este caso, que se contiene en el ya mencionado contrato celebrado con una entidad pública departamental y sobre bienes estatales.

La Sala observa que le asiste la razón a la Contraloría General del Departamento de Antioquia, cuando afirmó que la sociedad demandante sí ejerció actos propios de la gestión fiscal, teniendo en 39 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera, de 12 de noviembre de 2015. Exp. 05001- 23-31-000-2004-01667-01.

CP: María Claudia Rojas Lasso. República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa cuenta que el fundamento con base en el cual era responsable fiscalmente, fue porque en efecto dispuso de bienes públicos a cuyo cargo tenía la obligación de pagar y no lo hizo, es decir, no es la causa que originó el incumplimiento mediante la cual la Contraloría activó el control fiscal posterior y selectivo, sino la disposición de los bienes de carácter estatal y su manejo, lo que motivó el actuar de la entidad demandada.

Claro, en virtud de la naturaleza contractual de sus actividades, pero al amparo de los ingredientes normativos el artículo 3º de la Ley 610 de 2000, en cuanto a la administración y manejo de recursos o fondos públicos, en este caso el licor que retiró de las instalaciones de la FLA, que se itera es dependencia de la Gobernación de la entidad territorial.

(…) el manejo o administración de recursos o fondos públicos, se concretó en la entrega del licor que la FLA le hizo a LICOANTIOQUIA S.A. donde, en consideración de esta Sala, no es suficiente que se limite a guardarlo en bodegas sin que dichos productos sean objeto de distribución, sino que el solo hecho de haberlos retirado, sin tener que pagar por ellos, da cuenta evidentemente no solo de su manejo y disposición, sino que dichos licores nunca perdieron la connotación de públicos pues la naturaleza del contrato de distribución supone que los productos salgan del patrimonio público para que sean revendidos, lo que reafirma la teoría según la cual ejecutó actos propios de un gestor fiscal y en consecuencia sometido a la competencia que por disposición constitucional le fue asignada a las Contralorías.40 Se concluye de acuerdo a lo dicho por el Consejo de Estado en las decisiones citadas, que es necesario que se realice un análisis del objeto del contrato suscrito, así como de las obligaciones a cargo del contratista, para definir si dentro del mismo existe la función de administrar recursos públicos y de allí si debe responder o no en un proceso de responsabilidad fiscal, debido a que nadie puede reputarse fiscalmente responsable si no ejerce gestión fiscal, lo cual se pregona si a través del contrato estatal la autoridad pública autorizó al particular a actuar como colaborador o instrumento para la realización de actividades que implican el ejercicio de una función administrativa, como ocurre en los casos en que el particular desarrolla cometidos estatales por ejemplo cuando adquiere el carácter de concesionario o administrador delegado, o se le encomienda la prestación de un servicio público a cargo del Estado o el recaudo de caudales o el manejo de bienes, etc.41. 2.3 EL DEBIDO PROCESO FISCAL Esta garantía es exigible al Estado, no solo por su consagración en el artículo 29 de la Constitución Política, sino por su inclusión en el ordenamiento con la ratificación de múltiples instrumentos internacionales de Derechos Humanos42. 40 Consejo de Estado –Sección Primera (S5 Descongestión Acuerdo 357/2017), de 6 de septiembre de 2018. exp. 05001-23-31-000-2003-01891-01.

CP: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 41 Corte Constitucional. Sentencia C-563 de 1998, MP.: Carlos Gaviria Díaz. 42 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-089 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Entre otros, la Declaración Universal de Derechos Humanos – art. 10 y 11-, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) –art.14 y 15-, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos –art.8.

Este República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa Además, no solo está instituida como derecho fundamental dentro del proceso judicial general43, sino que fue extendido a las actuaciones administrativas44, a fin de asegurar la protección del interés general y el respeto por los derechos y principios ligados al ejercicio de la función pública45.

En efecto, las autoridades administrativas están obligadas, además de respetar el debido proceso, a no transgredir los principios reguladores de la función pública, tales como la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, definidos en el artículo 209 de la Carta Política46. Por lo tanto, el respeto por los derechos fundamentales de los asociados, - entre ellos el derecho al debido proceso administrativo (art. 2947 C.P.)48, junto con los principios antes mencionados, - de acuerdo con los artículos 6º49 y 20950 de la Constitución-, deben armonizarse necesariamente, en el cumplimiento de las labores públicas.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha manifestado que el derecho al debido proceso, además de ser un derecho, se instituye en la Carta Política como uno de los pilares de nuestro Estado Social, en la medida en que opera no sólo como una garantía para las libertades ciudadanas, sino como un contrapeso al poder del Estado51, - en particular al ius puniendi -52, al someter las actuaciones judiciales y administrativas a los procedimientos y requisitos previamente establecidos en la legislación, bajo el amparo del principio de legalidad.

En consideración a lo anterior, el máximo Tribunal Constitucional ha definido este derecho ha sido desarrollado también por la jurisprudencia de órganos internacionales, tales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Ivcher Bronstein, 2001, que ha establecido que el principio del debido proceso se aplica también a los procedimientos de carácter civil y administrativo.

A este respecto también pueden verse las sentencias C-406 de 1996, C-251 de 1997, T-568 de 1999, C-010 de 2000, T-1319 de 2001, C-671 de 2002, T-558 de 2003, T-786 de 2003 y C-1189 de 2005, entre otras. 43 Corte Constitucional. Sentencia C-034 de 2014. M.P. María Victoria Calle. 44 Ver entre otras las sentencias C-089 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;

C-980 de 2010 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y C-012 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo 45 Corte Constitucional. C-034 de 2014. M.P. María Victoria Calle. 46 Y desarrollados recientemente por el Legislador en el artículo 3º del CPACA. 47 Artículo 29 C.P. "El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas ( )". 48Corte Constitucional.

Sentencia C-034 de 2014. M.P. María Victoria Calle. 49 Artículo 6º C.P. "Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones". 50 Artículo 209 C.P. "La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley". 51 Corte Constitucional. Ver Sentencias C-331 de 2012. M.P Luis Ernesto Vargas Silva y C-034 de 2014.

M.P. María Victoria Calle. 52 Corte Constitucional. Sentencia C-980 de 2010 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa derecho53, “como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia.”54 No obstante, las garantías que hacen parte del derecho al debido proceso judicial no pueden ser aplicadas de manera directa e idéntica por la administración en el ejercicio concreto de la función pública55.

Fue así como, en la sentencia SU-620 de 1996 la Corte Constitucional recordó que el artículo 29 de la Constitución, es aplicable al proceso de responsabilidad fiscal, en cuanto a la observancia de las siguientes garantías sustanciales y procesales: “[L]egalidad, juez natural o legal (autoridad administrativa competente), favorabilidad, presunción de inocencia, derecho de defensa, (derecho a ser oído y a intervenir en el proceso, directamente o a través de abogado, a presentar y controvertir pruebas, a oponer la nulidad de las autoridades con violación del debido proceso, y a interponer recursos contra la decisión condenatoria), debido proceso público sin dilaciones injustificadas, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”56.

Estas garantías básicas, se encuentran encaminadas a asegurar el correcto y adecuado ejercicio de la función pública y a evitar posibles actuaciones arbitrarias por parte de la administración.57 Con las cuales se busca dar validez y legitimidad a las propias actuaciones administrativas58, - que gozan por demás de presunción de legalidad- y, resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados, el cual tiene una relación inescindible con el derecho a la defensa, como ya lo ha reconocido una decantada y consistente jurisprudencia constitucional59.

Resulta importante, resaltar que el derecho a la defensa, es entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable; y que de este derecho hacen parte, la determinación y aplicación de trámites y plazos razonables60, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa, los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea 53 Corte Constitucional.

Sentencia C-089 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 54 Corte Constitucional. Sentencia C-980 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 55Corte Constitucional. Sentencia C-034 de 2014. M.P. María Victoria Calle. 56 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-151 de 2013 M.P. Alexei Julio Estrada 57 Sobre estos temas consultar entre otras las sentencias T-442 de 1992, T-120 de 1993, T-020 y T-386 de 1998, T-1013 de 1999, T-009 y T-1739 de 2000, T-165 de 2001, T-772 de 2003, T-746 de 2005 y C-1189 de 2005. 58 Sentencia C-598 de 2011M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 59 Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia C-034 de 2014. M.P. María Victoria Calle y Sentencia T-1263 de 2001 M.P., Jaime Córdoba Triviño. 60 Corte Constitucional. Sentencia C-089 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la práctica, contradicción y valoración de las pruebas recaudadas61, a la buena fe y a la lealtad procesal.

En este orden, ha dicho la Corte que “las leyes que establecen procedimientos, debe propender por hacer efectivos los derechos a la defensa, de contradicción, de imparcialidad del juez, de primacía de lo substancial sobre lo adjetivo o procedimental, de juez natural, de publicidad de las actuaciones y los otros que conforman la noción de debido proceso”62.

Específicamente la Ley 610 de 2000, prescribe en el artículo 2º como garantía en el ejercicio de la acción de responsabilidad fiscal el debido proceso, además de consagrarlo como un principio orientador en el trámite, así como los establecidos en el artículo 209 de la Constitución Política y los contenidos en el Código Contencioso Administrativo, en caso de la conducta sea anterior a la vigencia de la Ley 1437 de 2011 como en el presente caso.

Así, se concluye que en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal se deben observar las garantías sustanciales y procesales que informan el debido proceso (artículo 29 C.P.) en coordinación con el cumplimiento de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, los cuales orientan las actuaciones administrativas (artículo 209 C.P.).

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha sostenido: “En el trámite del proceso en que dicha responsabilidad se deduce se deben observar las garantías sustanciales y procesales que informan el debido proceso, debidamente compatibilizadas con la naturaleza propia de las actuaciones administrativas, que se rigen por reglas propias de orden constitucional y legal, que dependen de variables fundadas en la necesidad de satisfacer en forma urgente e inmediata necesidades de interés público o social, con observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209 C.P.), a través de las actividades propias de intervención o de control de la actividad de los particulares o del ejercicio de la función y de la actividad de policía o de las que permiten exigir responsabilidad a los servidores públicos o a los particulares que desempeñan funciones públicas.

En tal virtud, la norma del art. 29 de la Constitución, es aplicable al proceso de responsabilidad fiscal, en cuanto a la observancia de las siguientes garantías sustanciales y procesales: legalidad, juez natural o legal (autoridad administrativa competente), favorabilidad, presunción de inocencia, derecho de defensa, (derecho a ser oído y a intervenir en el proceso, directamente o a través de abogado, a presentar y controvertir pruebas, a oponer la nulidad de las actuaciones con violación del debido proceso, y a interponer recursos contra la decisión condenatoria), debido 61 Corte Constitucional.

Sentencia C-540 de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara. 62 Corte Constitucional. Sentencia C-555 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa proceso público sin dilaciones injustificadas, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”63 (subraya fuera del texto).

Por lo anterior, se puede afirmar que el derecho de defensa en los procesos por responsabilidad fiscal debe garantizarse en cada una de las etapas del trámite, en forma unitaria, continua y permanente, es decir, tanto en la indagación preliminar –en caso de haberla- como en el proceso fiscal formalmente iniciado.

2.4. MARCO LEGAL DEL PROCESO FISCAL Y SU RÉGIMEN PROBATORIO La Ley 610 de 2000 contiene reglas encaminadas a garantizarle al presunto implicado el derecho a ser oído, a defenderse y a intervenir activamente en el proceso, ya sea en forma directa o por medio de apoderado, y dentro de las dos posibles etapas, a saber, de indagación preliminar64 o en el proceso formalmente iniciado con el auto de apertura65.

Así, el proceso se inicia formalmente con el auto de apertura del proceso, el cual debe ser notificado a los presuntos responsables (artículos 39 y 40). Conocida la existencia del proceso en su contra, el implicado será escuchado en declaración libre y espontánea y de no ser posible su comparecencia se le nombrará apoderado de oficio (artículos. 42 y 43); así mismo, el investigado podrá controvertir las pruebas recaudadas y solicitar la práctica de aquellas que considere conducentes.

Si su solicitud de pruebas le es denegada podrá interponer los recursos de reposición y apelación contra tal decisión (artículos 24 y 32). También podrá proponerse la nulidad de la actuación por falta de competencia del funcionario que dirige la investigación o por violación del debido proceso y del derecho de defensa del implicado; contra el acto resolutorio de las nulidades propuestas proceden los recursos de reposición y apelación (artículos 36 y ss.).

Ahora bien, si de acuerdo con las pruebas practicadas durante la actuación, está demostrado objetivamente el daño o perjuicio patrimonial del Estado y existen 63 Sentencia SU-620 de 1996; M.P. Antonio Barrera Carbonell. 64 “ARTICULO 39. INDAGACIÓN PRELIMINAR. Si no existe certeza sobre la ocurrencia del hecho, la causación del daño patrimonial con ocasión de su acaecimiento, la entidad afectada y la determinación de los presuntos responsables, podrá ordenarse indagación preliminar por un término máximo de seis (6) meses, al cabo de los cuales solamente procederá el archivo de las diligencias o la apertura del proceso de responsabilidad fiscal.

La indagación preliminar tendrá por objeto verificar la competencia del órgano fiscalizador, la ocurrencia de la conducta y su afectación al patrimonio estatal, determinar la entidad afectada e identificar a los servidores públicos y a los particulares que hayan causado el detrimento o intervenido o contribuido a él.” 65 El cual conforme a los artículos 40 y 41 se profiere cuando i) se encuentra establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado y ii) de indicios serios sobre los posibles autores del mismo.

República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa serios indicios que comprometen la responsabilidad del implicado, se proferirá auto de imputación de responsabilidad fiscal (artículo 48), del cual se dará traslado al presunto responsable para que presente sus argumentos de defensa y solicite y aporte las pruebas que pretenda hacer valer.

El investigador procederá a decretar las pruebas solicitadas y las que considere conducentes y, si rechaza la solicitud de pruebas, el implicado podrá interponer los recursos de reposición y apelación contra tal decisión (artículo 51). Una vez practicadas las pruebas pertinentes se proferirá el fallo que declara la existencia o inexistencia de responsabilidad fiscal (artículos 53 y 54) contra el cual procederán los recursos señalados por el Código Contencioso Administrativo.

En firme, la providencia que declare la responsabilidad fiscal, será demandable ante la jurisdicción contencioso administrativa, según el artículo 59. La Corte en la Sentencia C-477 de 200166, resumió las etapas y actos que comprende de la siguiente forma: “De manera general, el conjunto de actuaciones reguladas por la Ley 610 de 2000 que conforman el proceso de responsabilidad fiscal, son las siguientes: a. El proceso puede iniciarse de oficio por las propias contralorías, a solicitud de las entidades vigiladas, o por denuncias o quejas presentadas por cualquier persona u organización ciudadana, especialmente por las veedurías ciudadanas (artículo 9°). b. Antes de abrirse formalmente el proceso, si no existiese certeza sobre la ocurrencia del hecho, la causación del daño patrimonial, la entidad afectada y los presuntos responsables, podrá ordenarse indagación preliminar por el término de seis (6) meses, al cabo de los cuales procederá el archivo de la diligencia o la apertura del proceso de responsabilidad fiscal (artículo 39). c. Cuando se encuentre establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado, e indicios serios sobre los posibles autores del mismo, se ordenará la apertura del proceso de responsabilidad fiscal (artículo 40).

Una vez abierto el proceso, en cualquier momento podrán decretarse medidas cautelares sobre los bienes de las personas presuntamente responsables (artículo 12). d. En el auto de apertura del proceso, entre otros asuntos deberán identificarse la entidad afectada y los presuntos responsables, y determinarse el daño patrimonial y la estimación de su cuantía. Dicho auto, además, debe contener el decreto de las pruebas que se estimen conducentes y pertinentes, el decreto de las medidas cautelares que deberán practicarse antes de la notificación, y la orden de practicar después de ellas, la notificación respectiva (artículo 41). e. Como garantía de la defensa del implicado, el artículo 42 prescribe que quien tenga conocimiento de la existencia de indagación preliminar o proceso de responsabilidad fiscal en su contra, antes de 66 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa que se le formule auto de imputación de responsabilidad fiscal, tiene el derecho de solicitar que se le reciba exposición libre y espontánea.

De todas maneras, no puede proferirse el referido auto de imputación, si el presunto responsable no ha sido previamente escuchado. f. Si el imputado no puede ser localizado o si citado no comparece, se le debe nombrar un apoderado de oficio con quien se continúa el trámite (artículo 43). g. El término para adelantar estas diligencias es de tres (3) meses, prorrogables por dos (2) meses más, vencido el cual se archivará el proceso o se dictará auto de imputación de responsabilidad fiscal.

Notificado a los presuntos responsables el auto de imputación, se les correrá traslado por el término de diez (10) días a fin de que presenten los argumentos de su defensa, y soliciten y aporten las pruebas que pretendan hacer valer (artículos 45 a 50). h. Vencido el término del traslado anterior, se debe dictar el auto que decrete las pruebas solicitadas, o las que de oficio se encuentren conducentes y pertinentes.

El término probatorio no podrá ser superior a treinta (30) días; contra el auto que rechace pruebas proceden los recursos de reposición y apelación (artículo 51). i. De conformidad con lo prescrito por el artículo 52, “vencido el término del traslado, y practicadas las pruebas pertinentes, el funcionario competente proferirá decisión de fondo, llamada fallo, con o sin responsabilidad fiscal, según el caso, dentro del término de treinta (30) días. j. En los términos del artículo 55, “la providencia que decida el proceso de responsabilidad fiscal se notificará en la forma y términos que establece el Código Contencioso Administrativo y contra ella proceden los recursos allí señalados…”.

Advertido lo anterior respecto al aspecto sustancial la acción fiscal, se tiene en relación con el procedimiento y el régimen probatorio que la Ley 610 de 2000 – Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías, se refirió a esta materia en el capítulo I del título II artículos 22 a 32, y en el artículo 51, en los que dispone aspectos relacionados con el debido proceso entre otros.

En primer lugar, se resalta la existencia de libertad probatoria en cuanto se puede solicitar o aportar cualquiera de los medios de prueba legalmente reconocidos que estime conducente, aun desde cuando se le reciba la exposición libre y espontánea solicitada (art. 24) y dentro del término de traslado (10 días) del que dispone para responder las imputaciones efectuadas en el auto de imputación de responsabilidad fiscal (art. 51).

En segundo término, el fallo con responsabilidad fiscal debe fundarse en las pruebas legamente producidas y allegadas al proceso y solo procede cuando obre República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa prueba que conduzca a la certeza del daño patrimonial y de la responsabilidad del investigado (art. 23), las que en todo caso tiene la oportunidad de controvertir (art. 32).

También se advierte que, contra la negativa de las pruebas solicitadas, realizada ya sea antes de que se le formule auto de imputación de responsabilidad fiscal, cuando solicita que se le reciba exposición libre y espontánea (art. 24), o con posterioridad a la notificación, esto es, con la contestación del auto de imputación (art. 51), proceden los recursos de reposición y apelación. Ahora bien, en cuanto a la apreciación de las pruebas, la citada ley señala: “ARTÍCULO

26. APRECIACIÓN INTEGRAL DE LAS PRUEBAS. Las pruebas deberán apreciarse en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica y la persuasión racional.” “ARTICULO 30. PRUEBAS INEXISTENTES. Las pruebas recaudadas sin el lleno de las formalidades sustanciales o en forma tal que afecten los derechos fundamentales del investigado, se tendrán como inexistentes.” De las normas anteriores se desprende que: 1) el sujeto procesal investigado tiene el derecho a solicitar la práctica de pruebas, el cual está supeditado al escrutinio que la autoridad fiscal realice sobre la conducencia, oportunidad y pertinencia; 2) para la práctica de las pruebas el funcionario investigador puede comisionar a funcionarios de la misma entidad o de las contralorías distritales o municipales bajo la condición de que esos sean idóneos, 3) las pruebas practicadas pueden ser controvertidas por el investigado en cualquier momento de la actuación fiscal; y 4) las pruebas deben apreciarse en conjunto conforme a las reglas de la sana crítica y persuasión racional. 2.5 LA LEY 1474 DE 2011 REFERENTE A LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL, LA MODIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ORDINARIO Y EL ESTABLECIMIENTO DE LA SOLIDARIDAD DE LOS RESPONSABLES FISCALES.

La Ley 1474 del 12 de julio de 2011, “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”, fue denominada al momento de su expedición como el Nuevo Estatuto Anticorrupción, por consagrar una serie de disposiciones legales República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa de lucha contra la corrupción administrativa.

Dicha ley introdujo una serie de modificaciones al control fiscal, las cuales están contenidas en el capítulo VIII “MEDIDAS PARA LA EFICIENCIA Y EFICACIA DEL CONTROL FISCAL EN LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN”, Sección Primera “MODIFICACIONES AL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL”, subsecciones I, II y III. En la subsección I (artículos 97 a 105) se reguló el procedimiento verbal de responsabilidad fiscal.

En la subsección II (artículos 106 a 109) se regularon las modificaciones al procedimiento ordinario de responsabilidad fiscal, procedimiento que está establecido en la Ley 610 de 2000. En la subsección III (artículos 110 a 120) se establecieron unas disposiciones comunes, tanto para el procedimiento verbal como para el ordinario. El procedimiento verbal de responsabilidad fiscal se creó para aquellos casos en los cuales se observa que, con el dictamen de un proceso auditor, la denuncia o la aplicación de cualquier sistema de control, se encuentran configurados los elementos para dictar de una vez, el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal y la imputación de responsabilidad fiscal a los implicados.

En estos eventos no se requiere una indagación preliminar que, luego de su tramitación, dé origen al auto de apertura y su consecuente desarrollo para determinar la procedencia o no de dictar el auto de imputación a los presuntos responsables, los cuales son etapas propias de los procesos ordinarios de responsabilidad fiscal, de acuerdo con los artículos 39 y siguientes de la Ley 610 de 2000.

En el caso del proceso verbal, por estar ya demostrado el daño o detrimento al patrimonio económico del Estado y existir pruebas que comprometen la responsabilidad de los implicados, se profiere el auto de apertura e imputación y se adelanta el procedimiento con mayor celeridad. En esta forma fue instaurado por el artículo 97 de la Ley 1474 de 2011, el cual dispuso: “ARTÍCULO 97.

Procedimiento verbal de responsabilidad fiscal. El República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa proceso de responsabilidad fiscal se tramitará por el procedimiento verbal que crea esta ley cuando del análisis del dictamen del proceso auditor, de una denuncia o de la aplicación de cualquiera de los sistemas de control, se determine que están dados los elementos para proferir auto de apertura e imputación. En todos los demás casos se continuará aplicando el trámite previsto en la Ley 610 de 2000.

El procedimiento verbal se someterá a las normas generales de responsabilidad fiscal previstas en la Ley 610 de 2000 y en especial por las disposiciones de la presente ley.” Los artículos siguientes al citado de la Ley 1474 de 2011 establecen el trámite del proceso verbal de responsabilidad fiscal, el cual, basado en la realización de audiencias, busca ser ágil y rápido para concluir en el fallo con o sin responsabilidad fiscal.

Como se mencionó en precedencia, la subsección III de la sección primera del capítulo VIII de la Ley 1474, contempla unas disposiciones comunes al procedimiento ordinario y al procedimiento verbal de responsabilidad fiscal, dentro de las cuales se encuentran las de los artículos 118 y 119 referentes a la culpabilidad y la solidaridad en los procesos de responsabilidad fiscal.

El artículo 118 de dicha ley establece claramente que la responsabilidad fiscal tiene un fundamento subjetivo que consiste en el dolo o la culpa grave en la actuación del gestor fiscal. La culpa grave se presume en los casos precisos que indica la norma. Esta dispone lo siguiente: “Artículo 118. Determinación de la culpabilidad en los procesos de responsabilidad fiscal.

El grado de culpabilidad para establecer la existencia de responsabilidad fiscal será el dolo o la culpa grave. Se presumirá que el gestor fiscal ha obrado con dolo cuando por los mismos hechos haya sido condenado penalmente o sancionado disciplinariamente por la comisión de un delito o una falta disciplinaria imputados a ese título. Se presumirá que el gestor fiscal ha obrado con culpa grave en los siguientes eventos: a) Cuando se hayan elaborado pliegos de condiciones o términos de referencia en forma incompleta, ambigua o confusa, que hubieran conducido a interpretaciones o decisiones técnicas que afectaran la integridad patrimonial de la entidad contratante; b) Cuando haya habido una omisión injustificada del deber de efectuar comparaciones de precios, ya sea mediante estudios o consultas de las condiciones del mercado o cotejo de los República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa ofrecimientos recibidos y se hayan aceptado sin justificación objetiva ofertas que superen los precios del mercado; c) Cuando se haya omitido el cumplimiento de las obligaciones propias de los contratos de interventoría o de las funciones de supervisión, tales como el adelantamiento de revisiones periódicas de obras, bienes o servicios, de manera que no se establezca la correcta ejecución del objeto contractual o el cumplimiento de las condiciones de calidad y oportunidad ofrecidas por los contratistas; d) Cuando se haya incumplido la obligación de asegurar los bienes de la entidad o la de hacer exigibles las pólizas o garantías frente al acaecimiento de los siniestros o el incumplimiento de los contratos; e) Cuando se haya efectuado el reconocimiento de salarios, prestaciones y demás emolumentos y haberes laborales con violación de las normas que rigen el ejercicio de la función pública o las relaciones laborales.”67 Subrayas de la Sala.

Luego el artículo 119 de la Ley 1474 de 2011 establece la existencia de solidaridad pasiva en los fallos de responsabilidad fiscal, de acciones populares y acciones de repetición, de la siguiente manera: “Artículo 119. Solidaridad. En los procesos de responsabilidad fiscal, acciones populares y acciones de repetición en los cuales se demuestre la existencia de daño patrimonial para el Estado proveniente de sobrecostos en la contratación u otros hechos irregulares, responderán solidariamente el ordenador del gasto del respectivo organismo o entidad contratante con el contratista, y con las demás personas que concurran al hecho, hasta la recuperación del detrimento patrimonial” Subraya la Sala.

Teniendo definido el anterior panorama, esta Sala entrará a debatir el caso en concreto. 2.6 CASO CONCRETO Pretende la parte actora se declare la nulidad total del proceso de responsabilidad fiscal No. 010 del 2013, en especial el fallo No. 001 del 27 de diciembre de 2017 adelantado en contra de la señora MARIA CLEOFE GUTIERREZ GIL, por la Contraloría Municipal de Armenia. 67 El artículo 118 de la Ley 1474 de 2011 fue declarado exequible por la Corte Constitucional, por medio de la Sentencia C-512 de 2013.

República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa Dentro del Sub lite, tenemos como hechos probados relevantes, de acuerdo a los documentos allegados con la demanda, los siguientes: i) Auditoria Especial realizada por la Dirección de Vigilancia Fiscal de la Contraloría Municipal de Armenia por denuncia ciudadana Nro.

D-013-0021 practicada al Imdera, durante las vigencias entre el 01 de enero de 2009 al 30 de abril de 2013, en donde se estructuró un hallazgo de tipo fiscal.68, remitida mediante oficio del 20 de agosto de 2013 a la Dirección de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Armenia. ii) Mediante auto No. 119 del 05 de noviembre de 201369 se ordenó dar apertura al proceso de responsabilidad fiscal No. 010 de 2013, contra la demandante y otras personas, estableciendo como sustento normativo los artículos 8, 40 y 44 de la Ley 610 de 2000. iii) La accionante fue notificada personalmente el 11 de marzo de 201470. iv) El día 23 de mayo de 2014, se le entregó a la accionante copia informal en su integridad del Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 010 de 201371. v) Mediante oficio No. 1104 del 02 de julio de 201472, la señora MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL fue requerida, con el fin de rendir versión libre y espontánea dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal. vi) El 08 de julio de 2014, la señora GUTIÉRREZ GIL rindió versión libre y espontanea, dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal73. vii) Mediante auto No. 061 del 28 de mayo de 201574, se decretaron pruebas dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 010 de 2013. viii) Mediante auto No. 041 del 25 de febrero de 201675, la Contraloría Municipal de Armenia, decidió desvincular unas personas dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 010 de 2013. 68 Expediente digital OneDrive, carpeta: A.1.

CD Anexos demanda, archivos: CUADERNO 1, CUADERNO 2, CUADERNO 3, CUADERNO 4, CUADERNO 5.pdf, pág. 1 a 125. 69 Ídem, archivo: CUADERNO 5.pdf, pág. 126 a 155. 70 Ídem, pág. 166. 71 Ídem, pág. 236. 72 Ídem, archivo: CUADERNO 6.pdf, pág. 17. 73 Ídem, pág. 42. 74 Ídem, pág. 115 a 117. 75 Ídem, archivo: CUADERNO 7.pdf, pág. 2 a 17. República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa ix) Mediante auto No. 108 del 07 de marzo de 201676, la Directora de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Armenia, avocó conocimiento del Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 010 de 2013, adelantado en las dependencias de dicha dirección. x) Mediante oficio del 17 de marzo de 201677, la Directora de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Armenia remite el Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 010 de 2013 al Contralor Municipal de Armenia, a fin de que se surta el Grado de Consulta, respecto de las personas frente a quienes se archivó dicho proceso. xi) Mediante la Resolución No. 069 del 11 de abril de 201678, el Contralor Municipal de Armenia, resolvió confirmar el auto No. 041 del 25 de febrero de 2016. xii) Mediante auto No. 157 del 23 de mayo de 201679, se decretó prueba, consistente en “Oficiar al Juez Quinto Penal del Circuito e Armenia Quindío, para efectos de solicitar se envíe copia de la sentencia expedida dentro del proceso penal en contra del señor Diego Iván Vargas Cruz, y las señoras María Cleofe Gutiérrez Gil y Dilen Villanueva Bedoya como consecuencia de falsedad en cheques que conllevo a la apropiación de 96.000.000 de pesos pertenecientes al Instituto Municipal del Deporte y la Recreación IMDERA, lo anterior con el fin de verificar la existencia de sanción pecuniaria que conlleve a la recuperación de dicho valor”. xiii) El 07 de junio de 2016 mediante oficio No. 185880, el Juzgado Quinto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Armenia, remitió en medio magnético reproducción de la sentencia condenatoria impuesta en enero 28 de 2015 al señor Diego Iván Vargas Cruz por los delitos de falsedad en documento privado y peculado por apropiación, radicación 630016000000201400072. xiv) Mediante auto No. 020 del 08 de febrero de 201781, la Directora de Responsabilidad Fiscal, resolvió negar unas pruebas y decretó otras pruebas dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 010 de 2013. 76 Ídem, pág. 18. 77 Ídem, pág. 19. 78 Ídem, pág. 20 a 32. 79 Ídem, pág. 33 y 34. 80 Ídem, pág. 36. 81 Ídem, pág. 47 a 51.

República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa xv) Mediante auto No. 026 del 23 de febrero de 201782, se decretó prueba, consistente en “Oficiar al Juez Cuarto Penal del Circuito de Armenia Quindío, para efectos de solicitar se envíe copia de la sentencia expedida dentro del proceso penal radicado 877-2015 en contra de las señoras María Cleofe Gutiérrez Gil y Dilen Villanueva Bedoya como consecuencia de falsedad en cheques que conllevo a la apropiación dé 96.000.000 de pesos pertenecientes al Instituto Municipal del Deporte y la Recreación IMPERA, lo anterior con el fin de verificar la existencia de sanción pecuniaria que conlleve a la recuperación de dicho valor.”. xvi) El 01 de marzo de 2017 mediante oficio No. 071783, la Jueza Cuarta Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Armenia, remitió copia del acta de audiencia fechada febrero 16 de 201684, mediante la cual se condenó a las señoras MARIA CLEOFE GUTIERREZ GIL y DILEN VILLANUEVA BEDOYA, por la conducta punible de PECULADO CULPOSO, bajo el radicado No. 6300160087752013-00010. xvii) Mediante auto No. 033 del 06 de marzo de 201785, se Imputó Responsabilidad Fiscal a la señora MARÍA CLEOFE GUTIERREZ GIL, por el daño patrimonial cuantificado en la suma de $82.400.000, con ocasión al hecho consistente en la adulteración de 96 cheques en el espacio de letras y numero objeto del Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 010 de 2013, adelantado en las dependencias administrativas de la Dirección de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Armenia; decisión frente a la cual se señaló no procedía recurso alguno. xviii) El día 16 de marzo de 2017, la accionante fue notificada personalmente de la anterior decisión86. xix) El 21 de marzo de 201787, la accionante solicitó copia del expediente del Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 010 de 2013. xx) El 31 de marzo de 201788, el apoderado de la accionante presentó los argumentos de defensa contra el auto de imputación No. 026 del 23 de febrero de 2017. 82 Ídem, pág. 72 y 73. 83 Ídem, pág. 75. 84 Ídem, pág. 76 a 78. 85 Ídem, pág. 79 a 87. 86 Ídem, pág. 102. 87 Ídem, pág. 103. 88 Ídem, pág. 202 a 225.

República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa xxi) Mediante auto No. 057 del 19 de abril de 201789, se decretó la nulidad oficiosa del Auto No. 033 del 06 de marzo 2017, por medio del cual se imputó responsabilidad fiscal dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 010 de 2013, inclusive, así mismo, se decretó la nulidad de los argumentos radicados durante el traslado para alegar, y señalando que las pruebas decretadas y practicadas conservan validez. xxii) Mediante auto No. 076 del 25 de mayo de 201790, se decretó una prueba, a fin de aclarar el cargo ocupado por la señora GUTIÉRREZ GIL. xxiii) Mediante oficio No. GJ-DG-862 del 17 de junio de 201791, el IMDERA, aportó la información solicitada. xxiv) Mediante oficio No. 6861 del 13 de julio de 201792, la Secretaria del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Armenia, allegó la información solicitada. xxv) Mediante auto No. 103 del 02 de agosto de 201793, se le reconoció personería jurídica al apoderado de la señora MARIA CLEOFE GUTIERREZ GIL, para actuar dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 010 de 2013. xxvi) Mediante auto No. 108 del 08 de agosto de 201794, se Imputó Responsabilidad Fiscal entre otros, a la señora MARÍA CLEOFE GUTIERREZ GIL, por el daño patrimonial cuantificado en la suma de $80.561.316, con ocasión al hecho consistente en la adulteración de 96 cheques en el espacio de letras y numero objeto del Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 010 de 2013, adelantado en las dependencias administrativas de la Dirección de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Armenia; decisión frente a la cual se señaló no procedía recurso alguno. xxvii) Mediante oficios No. 1004-114095 y 1004-114296 ambos del 10 de agosto de 2017, se citaron al apoderado y a la accionante para notificación 89 Ídem, pág. 238 a 240. 90 Ídem, pág. 244 y 245. 91 Ídem, pág. 249 a 179. 92 Ídem, archivo: CUADERNO 8.pdf, pág. 2 a 13. 93 Ídem, pág. 15 y 16. 94 Ídem, pág. 17 a 46. 95 Ídem, pág. 53 y 54. 96 Ídem, pág. 59 y 60.

República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa personal de la anterior decisión. xxviii) Mediante oficios No. 1004-118997 del 22 de agosto de 2017, se notificó por aviso al apoderado de la señora GUTIÉRREZ GIL, del auto No. 108 del 08 de agosto de 2017. xxix) El 06 de septiembre de 201798, el apoderado de la accionante presentó los argumentos de defensa contra el auto de imputación No. 108 del 08 de agosto de 2017. xxx) Mediante auto No. 143 del 30 de octubre de 201799, se negaron la práctica de unas pruebas y se decretaron otras pruebas dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 010 de 2013. xxxi) El 27 de diciembre de 2017 se profirió el Fallo No. 001100, por medio del cual se declaró la responsabilidad fiscal entre otros, en contra de la señora MARÍA CLEOFE GUTIERREZ GIL, por el daño patrimonial cuantificado en la suma de $98’927.922, con ocasión al hecho consistente en la adulteración de noventa y seis (96) cheques en el espacio de letras y números, decisión frente a la cual, señala procede el recurso de reposición. xxxii) Mediante oficio No. 1004-1138101 del 12 de enero de 2018, se citó al apoderado de la accionante para notificación personal de la anterior decisión. xxxiii) Mediante oficios No. 1004-0104102 del 25 de enero de 2018 entregado el 26 de enero de 2018, se notificó por aviso al apoderado de la señora GUTIÉRREZ GIL, del Fallo No. 001 del 27 de diciembre de 2017. xxxiv) El 09 de febrero de 2018103, el apoderado de la señora MARIA CLEOFE, presentó recurso de reposición en contra del Fallo No. 001 del 27 de diciembre de 2017. xxxv) Mediante auto No. 030 del 08 de marzo de 2018104, se resolvió el 97 Ídem, pág. 66 y 67. 98 Ídem, pág. 90 a 114. 99 Ídem, pág. 119 a 134. 100 Ídem, pág. 141 a 193. 101 Ídem, pág. 198 y 199 102 Ídem, pág. 212 y 213. 103 Ídem, pág. 218 a 264. 104 Ídem, pág. 265 a 283.

República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa recurso de reposición, confirmando en todas sus partes el Fallo No. 001 del 27 de diciembre de 2017, el cual quedó ejecutoriado105 el 09 de marzo de 2018. xxxvi) Mediante oficios del 12 de marzo de 2018, se solicitó la inclusión en el registro106 contable pertinente de la Contraloría Municipal de Armenia y el inicio del trámite relacionado con proceso de cobro coactivo107. xxxvii) Mediante oficio No. 1000-0423 del 16 de marzo de 2018108, se informó a la Procuraduría General de la Nación del fallo de responsabilidad fiscal No. 001 del 27 de diciembre de 2017, a fin de realizar la inclusión en el Registro de Actuaciones y Causas de Inhabilidad “SIRI”. xxxviii) Mediante oficio No. 1000-0424 del 16 de marzo de 2018109, se informó al Contralor General de la República del fallo de responsabilidad fiscal No. 001 del 27 de diciembre de 2017, a fin de realizar la inclusión en el Boletín de Responsables Fiscales. xxxix) El 25 de mayo de 2018110, se entregaron copia integra del Proceso de Responsabilidad Fiscal Ordinario No. 010 de 2013, al apoderado de la señora MARIA CLEOFE GUTIERREZ GIL, según oficio allegado el día 11 de mayo de 2018.

Argumenta la parte actora inicialmente que, la Contraloría Municipal de Armenia dio inicio al Procedimiento de Responsabilidad Fiscal mediante el trámite ordinario previsto en la Ley 610 de 2000, cuando debió imprimírsele el trámite verbal establecido en la Ley 1474 de 2011, por cuanto esta entró en vigencia el 1 de enero de 2012 para las Contralorías Municipales, vulnerando de esta manera el debido proceso.

Frente a este cargo, la sentencia de primera instancia considera que la entidad accionada al haber omitido aplicar desde el inicio de la actuación el trámite propio del procedimiento verbal consagrado en la Ley 1474 de 2011 viola el debido proceso y principio de legalidad al que debe estar atado el administrador, ello en atención a que, en el auto de apertura de imputación en ninguno de sus apartes se 105 Ídem, pág. 284. 106 Ídem, pág. 285. 107 Ídem, pág. 285, 287 y 288. 108 Ídem, pág. 286. 109 Ídem, pág. 295. 110 Ídem, pág. 301.

República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa observa que se haya adelantado conforme a lo señalado en la Ley 1474 de 2011, propio del procedimiento verbal; que no es cierto que, como no se derogó la Ley 610 de 2000 quedaba la arbitrio de la Contraloría adelantar el proceso por el procedimiento que mejor le pareciera; en el auto de pruebas del 30 de octubre de 2017, concede solo el recurso de reposición al considerar que es un asunto de única instancia, fundamentado en el artículo 51 de la Ley 610 de 2000, cuando dicha normativa, manifiesta que procede igualmente el recurso de apelación; situación similar se presenta en el fallo 001 del 27 de diciembre de 2017, al negar el recurso de apelación, argumentando que es un asunto de única instancia de conformidad con el artículo 110 de la Ley 1474 de 2011, a pesar de que no se adelantó el proceso por el procedimiento verbal, sino por el ordinario de la Ley 610 de 2000; razón por la cual, concedió parcialmente las pretensiones de la demanda declarando la nulidad del Fallo No. 001 del 27 de diciembre de 2017, y del Auto No. 030 del 8 de marzo de 2018, por la que se resuelve el recurso de reposición, sin necesidad de estudiar de fondo los demás argumentos de la parte actora.

Argumenta la entidad accionada en el recurso de apelación que, las Contralorías Territoriales, tienen la facultad y/o potestad de iniciar el proceso de responsabilidad fiscal, bien sea por el sistema ordinario contenido en ley 610 de 2000 o verbal establecido en la Ley 1474 de 2011, para lo cual se tendrá como único prepuesto para su trámite el análisis del dictamen del proceso auditor, de una denuncia o de la aplicación de cualquiera de los sistemas de control, y cuando de estos se determine que están dados los elementos para proferir auto de apertura e imputación; sin que pueda aseverase que a partir del 1° de enero de 2012, el ente de control debía adelantar el proceso de responsabilidad fiscal únicamente a través del procedimiento verbal.

Señaló que la Dirección de Responsabilidad fiscal de la Contraloría Municipal de Armenia en aras de garantizar el debido proceso profirió el Auto No.057 de 19 de abril de 2019, decretó la nulidad de oficio, del proceso de responsabilizada objeto del sub judice, toda vez dicha dependencia incurrió en un error respecto el encuadramiento de la culpabilidad en el marco de lo dispuesto en la Ley 1474 de 2011, razón por la cual, no es cierto que no se haya adelantado el proceso por la mencionada normativa.

Expuso que en lo atiente al recurso de apelación, se debe tener en cuenta que su condicionamiento está establecido en el artículo 110 de la Ley 1437 de 2011, correspondiente a la cuantía del proceso, el cual, para el presente asunto al ser de menor cuantía se debía tramitar en única instancia, situación que per se, no afecta el derecho al debido proceso.

República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa Ahora bien, de las pruebas previamente enlistadas especialmente la notificación por aviso al apoderado de la accionante, del fallo de responsabilidad fiscal, la notificación por aviso del fallo de responsabilidad fiscal, la Sala advierte, que el proceso de Responsabilidad Fiscal No. 010 del 2013, se adelantó bajo los parámetros del procedimiento ordinario, situación que es clara.

Respecto a que tramite (ordinario o verbal) se le debió dar a dicho proceso de responsabilidad fiscal, en el auto No. 108 del 08 de agosto de 2017 mediante el cual se imputa responsabilidad fiscal dentro del proceso No. 010 de 2013, se relacionaron las pruebas que dieron lugar a considerar la configuración del grado de responsabilidad de la hoy accionante, así como el daño patrimonial ocasionado al Imdera.

De lo anterior, se vislumbra que la Contraloría Municipal de Armenia, al momento de realizar la imputación de responsabilidad fiscal, contaba con los elementos de juicio suficientes para configurar la responsabilidad fiscal de los investigados, por tanto, dicha entidad debió dar aplicar el artículo 97 de la Ley 1474 de 2011, que señala: “ARTÍCULO 97.

Procedimiento verbal de responsabilidad fiscal. El proceso de responsabilidad fiscal se tramitará por el procedimiento verbal que crea esta ley cuando del análisis del dictamen del proceso auditor, de una denuncia o de la aplicación de cualquiera de los sistemas de control, se determine que están dados los elementos para proferir auto de apertura e imputación. En todos los demás casos se continuará aplicando el trámite previsto en la Ley 610 de 2000.

El procedimiento verbal se someterá a las normas generales de responsabilidad fiscal previstas en la Ley 610 de 2000 y en especial por las disposiciones de la presente ley.” Subrayas de la Sala. Disposición que reiterada por el artículo 98 ibidem, de la siguiente manera: “ARTÍCULO 98. Etapas del procedimiento verbal de responsabilidad fiscal.

El proceso verbal comprende las siguientes etapas: a) Cuando se encuentre objetivamente establecida la existencia del daño patrimonial al Estado y exista prueba que comprometa la responsabilidad del gestor fiscal, el funcionario competente expedirá un auto de apertura e imputación de responsabilidad fiscal, el cual deberá cumplir con los requisitos establecidos en los artículos 41 y 48 de la Ley 610 de 2000 y contener además la formulación individualizada de cargos a los presuntos República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa responsables y los motivos por los cuales se vincula al garante.

El auto de apertura e imputación indicará el lugar, fecha y hora para dar inicio a la audiencia de descargos. Al día hábil siguiente a la expedición del auto de apertura se remitirá la citación para notificar personalmente esta providencia. Luego de surtida la notificación se citará a audiencia de descargos a los presuntos responsables fiscales, a sus apoderados, o al defensor de oficio si lo tuviere y al garante;

(…)” Subrayas de la Sala. En ese orden, no es de recibo el argumento de la entidad accionada al manifestar que es potestativo uno u otro tramite (ordinario o verbal), pues se insiste que en el presente asunto existe los suficientes elementos de juicio para configurar la responsabilidad fiscal de los investigados y la existencia del daño patrimonial al Estado, máxime como se aprecia, del recuento del proceso de responsabilidad fiscal previamente enlistado que, con posterioridad a la imputación, luego de la presentación de los argumentos de defensa, solo se presentó una actuación, siendo esta el decreto de pruebas, es decir, no se requería una investigación más profunda, que diera lugar al trámite ordinario.

Por lo anterior resulta evidente, la configuración de los requisitos para adelantar el proceso de responsabilidad fiscal No. 010 de 2013 bajo los postulados del procedimiento verbal, el cual es de obligatorio cumplimiento para las Contralorías Territoriales, a partir del 01 de enero de 2012, como lo señala el numeral 2 del Parágrafo 1 del artículo 97 de la Ley 1474 de 2011111.

El proceso ordinario de responsabilidad fiscal es una actuación administrativa de las Contralorías para resarcir el daño al patrimonio público, causado por gestores fiscales (servidores públicos o particulares), el cual busca declarar la responsabilidad por el manejo inadecuado de recursos, mediante fases de indagación, imputación y fallo.

El proceso verbal de responsabilidad fiscal, regulado por la Ley 1474 de 2011, es un procedimiento ágil y célere utilizado por las Contralorías para investigar y resarcir daños al patrimonio público, el cual como se ha señalado previamente, inicia con una imputación directa si existen pruebas de gestión fiscal (dolosa/culposa) y busca reparar perjuicios económicos mediante audiencias 111 “PARÁGRAFO 1.

Régimen de Transición. El proceso verbal que se crea por esta ley se aplicará en el siguiente orden: 1. El proceso será aplicable al nivel central de la Contraloría General de la República y a la Auditoría General de la República a partir de la entrada en vigencia de la presente ley. 2. A partir del 1 de enero de 2012 el proceso será aplicable a las Gerencias Departamentales de la Contraloría General y a las Contralorías Territoriales.” Subrayas de la Sala.

República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa orales. Respecto al proceso de responsabilidad fiscal, la Corte Constitucional112 ha señalado: “34.- El nuevo proceso de responsabilidad fiscal, en consecuencia, es un proceso oral consagrado en la Ley 1474 de 2011, en particular en el capítulo VIII, que empezó a aplicarse por la Contraloría General de la Republica desde la entrada en vigencia de la Ley y en el caso de las contralorías territoriales, a partir del 2012.

Según el artículo 97 de la Ley 1474 de 2011, el proceso de responsabilidad fiscal es verbal y no ordinario - es decir, que no se tramita bajo la Ley 610 de 2000 -, cuando del análisis del dictamen, de las denuncias o por cualquier otro medio de control en que se conozcan los hechos, se determine que es posible, con los elementos de juicio existentes, proferir de una vez el auto de apertura e imputación correspondiente.

En los demás casos, el proceso se sigue cursando bajo el amparo de la Ley 610 de 2000. No obstante, dicha ley, que es la legislación base del proceso de responsabilidad fiscal, se sigue aplicando para el proceso verbal, de manera supletoria, salvo determinaciones de la Ley 1474 de 2011 en contrario.” Así las cosas, tramitar un proceso de responsabilidad fiscal verbal como ordinario, sin cumplir los requisitos de la Ley 1474 de 2011, vulnera el derecho al debido proceso, concretamente el principio de legalidad y el derecho de defensa, al alterar las etapas probatorias y los términos de las audiencias, vulnerando igualmente principios fundamentales como la inmediación, concentración y contradicción. La oralidad en los procesos no solo implica el predominio y hegemonía del elemento verbal sino también la prevalencia de los principios de inmediación, concentración y publicidad, las actuaciones se cumplirán en forma oral, pública y en audiencias, salvo las que expresamente se autorice realizar por escrito.

La inmediación, concentración y contradicción son pilares fundamentales del sistema de oralidad que garantizan un proceso justo y eficiente. La inmediación exige el contacto directo del juez con las pruebas y partes; la concentración agrupa los actos procesales en pocas audiencias; y la contradicción permite a las partes controvertir pruebas y argumento.113 112 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-083 del 24 de febrero de 2015. 113 “La Corte ha insistido en que la inmediación, entendida como la percepción directa del juez de la práctica o aducción probatoria, unida a la concentración, que impone adelantar de forma unitaria el juicio oral y público, irradian el juzgamiento al posibilitar el conocimiento directo de los hechos.”, CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Salka de casación Penal, sentencia SP880-2017 del 30 de enero de 2017, proceso: 42656.

República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa Sobre el principio de inmediación en el proceso verbal de responsabilidad fiscal, la Alta Corporación Constitucional114 ha precisado: “Para la Sala, la exigencia procesal de comparecencia a las audiencias del imputado y su apoderado so pena de la imposición de cargas procesales con efectos negativos frente a sus solicitudes y recursos en el proceso, es un mecanismo legal apropiado para favorecer la agilidad y celeridad del proceso, en la medida en que promueve la participación de los sujetos en los trámites respectivos y asegura la inmediación que fundamenta en general el proceso verbal de responsabilidad fiscal” Negrillas de la Sala.

De acuerdo a lo anterior para esta Sala de Decisión, contrario a lo afirmado por la entidad apelante, en el presente asunto, al momento de realizar la imputación de responsabilidad fiscal, al contar con los elementos de juicio suficientes para configurar la responsabilidad fiscal de la accionante, la Contraloría Municipal de Armenia al tramitar un proceso de responsabilidad fiscal verbal como ordinario, sin cumplir los requisitos de la Ley 1474 de 2011, vulneró el derecho al debido proceso de la accionante.

De conformidad con lo expuesto, la Sala considera que la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia que concedió parcialmente las pretensiones de la demanda debe ser CONFIRMADA.

3. CON RELACIÓN A LA CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA Tal como lo definió la Sala Plena de este Tribunal en sentencia del 1 de noviembre de 201862 y ante la existencia de diversidad de criterios en torno a la condena en costas en materia contencioso administrativo, pero la mayoría de los existentes tendientes a calificar o valorar su causación como requisito para su imposición (criterios objetivos, artículo 188 del C.P.A.C.A., pero acudiendo a las normas del civiles, artículos 365 y 366 del C.G.P., para determinar si se imponen o no) en el presente caso solo se observa el ejercicio del derecho de acción por la parte demandante, el ejercicio del derecho de contradicción por parte de una entidad pública y la inexistencia de prueba dentro del expediente que se hayan causado costas a favor de la demandante tanto en primera como en segunda instancia. En atención a lo anterior, en segunda instancia no se impondrán, en atención a que no se ha demostrado su causación en ninguna de las instancias. 114 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-083 del 24 de febrero de 2015.

República de Colombia ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-005-2018-00280-01 DEMANDANTE: MARÍA CLEOFE GUTIÉRREZ GIL DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, la SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, FALLA:

PRIMERO: CONFÍRMESE la sentencia proferida el 17 de enero de 2025 por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA, que concedió parcialmente las pretensiones de la demanda, por lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: SIN CONDENA en costas de segunda instancia, por lo previamente manifestado.

TERCERO: En firme este fallo, DEVUÉLVASE al Despacho de origen, CANCÉLESE su radicación, previa anotación en el Sistema Informático SAMAI. Se deja constancia que el proyecto de esta providencia fue discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha, según consta en el acta N° 09.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, Firmado Electrónicamente115 LUIS CARLOS ALZATE RÍOS JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO 115 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por los Magistrados LUIS CARLOS ALZATE RÍOS, JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ y ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento se puede consultar en: https://samairj.consejodeestado.gov.co/