República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA PRIMERA DE DECISIÓN Armenia, diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADO PONENTE: LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Sentencia N° 030 TEMAS: ACCIÓN DE REPETICIÓN – CONDICIONES OBJETIVAS Y SUBJETIVAS PARA CONDENAR A LOS AGENTES ESTATALES - INEXISTENCIA DE PRUEBA DEL ELEMENTO SUBJETIVO INSTANCIA: SEGUNDA Decide la Sala la apelación interpuesta por la parte demandante DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO en oposición a la sentencia proferida el 25 de agosto de 2025 por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA en el proceso que en ejercicio del medio de control de REPETICIÓN instauró el DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO contra SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO, sin tener en cuenta el orden de procesos a despacho para sentencia, en atención a que en torno al derecho en discusión existe precedente reiterado de las altas cortes, conforme lo consagran los artículos 115 de la Ley 1395 de 2010 y 26 de la Ley 2430 de 2024 que modificó el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, como se deduce de la argumentación expuesta en la sentencia por existir precedente vinculante..
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa 1.
ANTECEDENTES 1.1 LO QUE SE DEMANDA1 Pretende la parte demandante lo siguiente: 1.1.1 Se declare patrimonialmente responsable a la señora Sandra Paola Hurtado Palacio, en calidad de Gobernadora del Departamento del Quindío, en el periodo 2012-2015, por su conducta gravemente culposa al momento de la supresión de los cargos del Instituto Seccional de Salud del Quindío, al encontrarse que el acto administrativo por medio del cual se llevó a cabo era nulo, pues carecía de soporte técnico necesario, configurándose una falsa motivación, lo que a la poste generó un detrimento patrimonial al Departamento del Quindío derivado del pago de la sentencia condenatoria proferida a favor de Edgar Arias Calle. 1.1.2 Como consecuencia de lo anterior, que se realicen las siguientes condenas a la señora Sandra Paola Hurtado Palacio, en calidad de Gobernadora del Departamento del Quindío, en el periodo 2012-2015, así: -Se condene al pago o reintegro de la suma de trescientos diecinueve millones seiscientos unos mil setecientos ochenta y dos pesos M/CTE ($319.601.782), que fue debidamente cancelada por el Departamento del Quindío a favor del señor Edgar Arias Calle, en virtud de la sentencia judicial condenatoria proferida por el Tribunal Administrativo de Armenia. - Se condene al pago de los intereses comerciales desde la ejecutoria de la providencia que ponga fin al proceso. 1.1.3 Que las sumas por las cuales se condene a la parte demandada sean respectivamente indexadas o se surta la correspondiente corrección monetaria a la que haya lugar. 1.1.4 Se condene en costas a la demandada, de acuerdo con lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. 1.1.5 Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. 1Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 002.ACCION DE REPETICION DEPARTAMENTO DEL QUINDIO VS SANDRA PAOLA HURTAD(.pdf) NroActua 1, pág 5-6.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa 1.2 LOS HECHOS EN QUE SE FUNDA2 Indica que mediante Ordenanza 009 del 27 de febrero de 2012, prorrogada posteriormente mediante la Ordenanza 021 del 27 de junio de 2012, emitidas por la Asamblea Departamental del Departamento del Quindío, le fueron conferidas a la ex Gobernadora Sandra Paola Hurtado Palacio, facultades protempore para ejercer precisas funciones que correspondían a la Asamblea Departamental.
Precisa que dentro de dichas facultades, la entonces Gobernadora se encontraba autorizada para determinar la estructura de la Administración Departamental del sector central y descentralizado, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondiente a sus distintas categorías de empleo, todas estas condicionadas al cumplimiento de las normas vigentes para la época respecto de los procesos de ajuste institucional, esto, con el propósito de garantizar su mejoramiento conforme a los principios de la función pública prevista en el artículo 209 de la Constitución Política de Colombia.
En virtud de lo expuesto, la ex Gobernadora expidió del Decreto 1015 de 2012 que suprimió el Instituto Seccional de Salud del Quindío y el Decreto 1016 del 15 de septiembre de 2012, que en su artículo 1° ostentó la supresión de algunos cargos a partir del 25 de septiembre de 2012. Asevera que para el trámite de expedición del acto administrativo 1016 del 15 de septiembre de 2012, la exfuncionaria, no tuvo en cuenta lo dispuesto en la Ley 909 de 2004, el Decreto 1227 de 2005 y el Decreto 019 de 2012, ya que no se efectuó con suficiencia el estudio técnico respectivo para la reestructuración de la planta de personal del Instituto Seccional de Salud del Quindío. Resalta que el señor Edgar Arias Calle, fue nombrado como Asistente Administrativo del Instituto Seccional de Salud, Código 4125, mediante Resolución 447 del 04 de marzo de 1996, posteriormente fue nombrado en el cargo de Profesional Universitario, Código 3100, a partir del 03 de junio de 1996 y finalmente se suprimió su cargo de conformidad con lo establecido en la Ley 909 de 2004, a partir del 25 de septiembre de 2012.
Comenta que el señor Edgar Arias Calle, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que solicitó entre otras cosas, la nulidad parcial del Decreto 1015 del 24 de septiembre de 2012 y del Decreto 1016 del 15 de 2Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 002.ACCION DE REPETICION DEPARTAMENTO DEL QUINDIO VS SANDRA PAOLA HURTAD(.pdf) NroActua 1, pág 2-4.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa septiembre de 2012, así como el reconocimiento y pago de todas las acreencias dejadas de percibir, desde el momento en que fue retirada del servicio, hasta cuando se hiciera efectivo el reintegro, la indemnización por supresión del cargo y su reintegro en el mismo cargo que ocupaba o a uno de similar categoría, proceso al que le fue asignado el radicado 63-001-33-33-003-2013-00151-00, correspondiendo al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia, Quindío, quien profirió sentencia de primera instancia el 17 de abril de 2018, en la que negó las pretensiones deprecadas por el demandante.
En contra de la providencia anterior, la parte actora apeló la decisión y en segunda instancia, mediante providencia del 21 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo del Quindío revocó la decisión. Por esta razón el Departamento del Quindío realizó un pago por concepto de obligaciones contenidas en la sentencia judicial en firme el día 13 de agosto de 2019, por valor de doscientos ochenta y ocho millones trescientos veinticuatro mil doscientos ochenta y dos pesos M/CTE ($288.324.282), teniéndose como pago directo al actor, la suma de doscientos setenta y cinco millones doscientos noventa y cuatro mil seiscientos ochenta y dos pesos, MC/CTE (275.294.682) y la Administradora Colombiana de Pensiones como aporte del empleado la suma de trece millones veintinueve mil seiscientos pesos M/CTE ($13.029.600); de la misma se realizó el giro de los aportes al Sistema de Seguridad Social a la Administradora Colombiana de Pensiones por aportes del empleador (12%) por valor de treinta y un millones doscientos setenta y siete mil quinientos pesos M/CTE ($31.277.500).
Explica que realizó el pago de salarios, prestaciones y aportes a seguridad social desde el 25 de septiembre de 2012 hasta el 05 de junio de 2019, por valor de trescientos diecinueve millones seiscientos unos mil setecientos ochenta y dos pesos M/CTE ($319.601.782). Considera que, de la condena patrimonial impuesta a dicho ente territorial, se generó como consecuencia de la conducta gravemente culposa de la demandada, por la supresión del Instituto Seccional de Salud Quindío y la eliminación del Cargo de Secretaría del Servicio Seccional de Salud que desempeñaba el señor Edgar Arias Calle, sin acatar los procedimientos establecidos en la Ley 909 de 2004, el Decreto 1227 de 2005, el Decreto 019 de 2012 y otros. 1.3 FUNDAMENTOS DE DERECHO3 Como normas vulneradas trajo a colación los siguientes preceptos normativos: 3 Ídem, pág. 9-19.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa -Preámbulo y los artículos 2, 6 y 90 de la Constitución política de Colombia. -Ley 678 de 20221. -Artículo 142 de la Ley 1437 de 2011. -Artículo 26 del Decreto 1716 de 2009. -Ley 906 de 2004. -Decreto Reglamentario 1227 de 2005 y demás normas concordantes y complementarias.
En principio, hizo alusión de la naturaleza jurídica de la acción de repetición y los elementos para la prosperidad de la pretensión de dicha acción. Bajo esta perspectiva explicó que se reúnen los elementos necesarios, toda vez que existió una condena judicial que impuso una obligación a cargo de la entidad estatal, se generó el pago de la indemnización por parte de la entidad pública, se encuentra la calidad del demandado como agente o exfuncionario del Estado demandado, se evidencia existencia de culpa grave o dolo en la conducta del demandado, así como que la conducta dolosa o gravemente culposa fue la causante del daño antijuridico.
Explica que tanto la Ley 909 de 2004 – articulo 46 – como el Decreto 1227 de 2005, establecen que toda reforma a la planta de personal de una entidad estatal debe motivarse y fundarse en razones de necesidad del servicio o modernización de la administración, lo cual debe obligatoriamente basarse en estudios técnicos que permitan llegar a esa conclusión y que justifiquen las razones que viabilizan la reestructuración. Detalla que aquellos estudios, deben comprender determinados criterios – artículo 97 del Decreto 1227 de 2005 – así como la valoración de un mínimo de aspectos relacionados con el análisis de los procesos técnico – misionales y de apoyo, evaluación de la prestación de los servicios, evaluación de las funciones, perfiles y cargas de trabajo de los empleos, por lo que no se trata de un simple requisito formal.
Por lo tanto, refiere que, si bien existe un estudio técnico elaborado por la ESAP, que hizo parte del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho como prueba documental, la medición de cargas laborales contiene datos contrarios a la realidad, pues se mencionan 116 encuestas a funcionarios y contratistas adscritas al instituto liquidado, pero aquellas no existen.
Arguye que el estudio realizado en el mes de agosto de 2012 por dicha entidad, efectuó un análisis de las cargas laborales, la distribución de las funciones y recomendó la introducción de procesos acordes con las exigencias del Gobierno República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa Nacional para mantener el equilibrio en el desarrollo de las funciones; así mismo afirma haber realizado la referida medición de cargas laborado, basado en la elaboración de encuestas que fueron contestadas por personal del instituto, pero aquellos no existieron y por lo tanto nunca se respaldó la validez de la supresión del cargo ocupado por el señor Edgar Arias Calle.
Señala que los estudios que sirvieron como fundamento para la supresión de la planta de personal llevada a cabo en el Instituto Seccional de Salud del Quindío, no cumplieron con los requisitos legales, pues aducen la utilización de una serie de instrumentos técnicos frente a los cuales no se acredita su existencia, pues se presentan unos supuestos resultados, pero no la forma como se obtienen.
Por consiguiente, esgrime que la entonces Gobernadora del ente territorial incurrió en las causales 1 y 3 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, pues el acto violó manifiesta e inexcusablemente postulados legales como lo son entre otras, la Ley 909 de 2004 y el artículo 97 del Decreto 1227 de 2005,lo que se traduce en la omisión de estudios que carecen del soporte técnico necesarios para avalar la supresión realizada, situaciones que permitieron en palabras del cuerpo colegiado, retirar del ordenamiento jurídico la decisión que afectó la situación laboral del demandante.
Insiste que, si bien es cierto, la ESAP fue quien realizo el estudio técnico que resultó defectuoso por desacatar diversas disposiciones normativas, también lo es que era la Gobernadora de la época la que tenía facultades expresas conferidas por la Asamblea Departamental y en consecuencia debería verificar con total diligencia y cuidado, que aquel estuviera ajustado a derecho y estuviera acompañado de sus soportes técnicos, pues precisamente para ello cuenta con su equipo de asesores.
Recalca que por esta razón no podría aquella ciudadana justificar que quienes actuaron con culpa grave y dieron origen a la condena patrimonial que ya pago el ente territorial, fueron funcionarios de la ESAP o el mismo agente liquidador, pues insiste en que solo a ella se le concedieron competencias y facultades para modernizar la administración central y descentralizada.
Manifiesta que la condena patrimonial proferida en contra del ente departamental se debió al actuar gravemente culposo de su ex servidora, con ocasión a la violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho en que incurrió, con lo que queda evidenciado que se configuran los elemento objetivos y subjetivos para que se abra paso a una sentencia de carácter condenatorio en contra de la demandada.
Concluye precisando que, en caso concreto, si bien existen los estudios técnicos, República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa los mismos adolecen de validez, toda vez que para estos la titular del Departamento del Quindío invoco la utilización de una serie de instrumentos técnicos (encuestas) que no existieron, configurándose en el incumplimiento de los preceptos legales que rigen los procesos de reestructuración y/o supresión de la planta de personal de entidades públicas. 1.4 ACTUACIÓN PROCESAL Durante el trámite del proceso se surtieron las siguientes etapas: • Presentación de la demanda: 29 de septiembre de 20204. • Auto admite demanda: 26 de febrero de 20215. • Contestación de Sandra Paola Hurtado Palacio: 26 de enero de 20246. • Traslado excepciones: 04, 05 y 06 de agosto de 20217. • Estese a lo resuelto por el superior y fija fecha audiencia inicial: 30 de enero de 20248. • Audiencia inicial y fijación de fecha para la audiencia de pruebas: 15 de febrero de 20249. • Audiencia de pruebas: 15 de mayo de 202410. • Sentencia de primera instancia: 25 de agosto de 202511. • Notificación sentencia: 26 de agosto de 202512. • Recurso de apelación parte demandante: 08 de septiembre de 202513. • Auto concede recurso de apelación: 31 de octubre de 202514. • Auto admite recurso de apelación y corre traslado a las partes para que se pronuncien: 11 de noviembre de 202515. • Concepto del Ministerio Publico: 13 de noviembre de 202516. 4 Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 003.ACTA DE REPARTO(.pdf) NroActua 1. 5 Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 004.
AUTO ADMITE DEMANDA(.pdf) NroActua 2. 6 Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 008ContestacionDemandaSandraPaolaHurtado(.pdf) NroActua 7. 7Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 010TrasladoExcepciones03Agosto (.pdf) NroActua 8. 8Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 016AutoCitaAudienciaIncial(.pdf) NroActua 23. 9Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivos: 022ActaAudienciaInicial(.pdf) NroActua 28 y 022aVideoAudienciaIncial (.mp4) NroActua 28. 10Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivos: 024ActaAudienciaPruebas(.pdf) NroActua 30 y 024aVideoAudienciaDePruebas (.mp4) NroActua 30. 11Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 040SentenciaPrimeraInstancia(.pdf) NroActua 36. 12Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivos: Soporte notificación Sentencia de primera(.pdf) NroActua 37 y SoporteAcuseNotificacionSentencia(.pdf) NroActua 37. 13Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivos: 41_MemorialWeb_Recurso-APELACION(.pdf) NroActua 39. 14 Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 036AutoConcedeRecursoDeApelacion(.pdf) NroActua 41. 15 Expediente Digital SAMAI (2ª inst.), archivo: 6AutoAdmiteRecursoDeApelacion(.pdf) NroActua 4. 16 Expediente Digital SAMAI (2ª inst.), archivo: 11Recibememorial_CONCEPTOREPETICION20(.pdf) República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa • Pronunciamiento parte demandada al recurso de apelación: 19 de noviembre de 202517. 1.5 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA - SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO La parte demandada allegó escrito de contestación, oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, así como a las solicitudes de condenas consignadas en la misma, por carecer de fundamentos legales y, de hecho.
Para ello resaltó que algunos hechos eran ciertos o parcialmente ciertos, mientras que otros los negó o adujo que debían probarse, pues no le constaban los mismos. Sobre el particular, mencionó que el 24 de diciembre de 2012, en su calidad de Gobernadora del Departamento del Quindío para la época de los hechos, expidió los Decretos 1015 del 24 de septiembre de 2012 “Por el cual se suprime e Instituto Seccional de Salud del Quindío, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones” y el Decreto 1016 del 24 de septiembre de 2012 “Por medio del cual se modifica la planta de personal del Instituto Seccional de Salud del Quindío en Liquidación y se dictan otras disposiciones de la Planta Central del Departamento del Quindío”, los cuales fueron publicados el 25 de septiembre de 2012, en la Gaceta Departamental No. 1986 y 1987 respectivamente, cumpliendo de esta manera con la normatividad legal que regía para la modernización de las plantas de personal del sector público, teniendo en cuenta las normas legales vigentes para ello (Ley 909 de 2004, Decreto 1227 de 2005 y Decreto 019 de 2012).
Agregó que en virtud de las facultades otorgadas en el artículo 228 del Decreto 019 de 2012, dispuso contratar mediante el contrato interadministrativo No.046 de 2012, a una entidad con experiencia e idoneidad como es la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP-, quien, de acuerdo con la normatividad antes señalada, es quien daba las directrices junto con el Departamento Administrativo de la Función Pública, para realizar los estudios técnicos de las reformas de planta de personal.
Asevero que el Departamento del Quindío, pretendió encubrir su omisión al no haber contestado la demanda dentro del proceso, así como tampoco aportar las pruebas que acreditaban el estudio técnico para suprimir los cargos del Instituto Seccional del Quindío y en efecto verificar, si la creación de la Secretaría de Salud NroActua 9. 17Expediente Digital SAMAI (2ª inst.), archivo: 12_MemorialWeb_Otro- PRONUNCIAMIENTODEMA(.pdf) NroActua 10.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa cumplía con los requisitos legales. No obstante lo anterior, debe precisarse que en la mayoría de los hechos, hizo mención al proceso iniciado por la señora María Marcelina Osorio García, persona ajena al fallo condenatorio que hoy es objeto de debate en el presente asunto, destacando además que no fue vinculada ni se le comunicó la existencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado, pues de haber sido así, hubiera podido brindar las herramientas, así como dar claridad del proceso surtido en la reorganización administrativa del nivel central y descentralizado del Departamento, aspectos que hubiesen permitido a la entidad territorial ejercer una adecuada defensa.
Reitera que actúo de manera diligente, eficiente y en el marco de sus competencias, contratando a una entidad idónea y con la experiencia suficiente para realizar el acompañamiento y asesoría para llevar a cabo el estudio técnico de modernización de la administración del nivel central y la administración del nivel descentralizado del Departamento del Quindío, entidad que era la encargada de dar los lineamientos para la elaboración de los estudios técnicos que soportaban las modificaciones de plantas de personal.
Adicionalmente, mencionó designar a un supervisor para el contrato interadministrativo No. 046 de 2012, quien era el responsable de verificar el cumplimiento del objeto del contrato y el cual recibió a satisfacción todos los productos entregados por la ESAP, como se puede verificar en la certificación fechada el 3 de octubre de 2012, suscrita por el señor Jhon Didier Grisales, supervisor del contrato en mención. Asevera que no se encuentra probado el dolo o culpa grave por parte de Sandra Paola Hurtado Palacio, aunado que solo se limitaron a mencionar que dentro del proceso no se acreditaron los soportes del estudio técnico, como por ejemplo, las encuestas que se mencionan en el estudio de medición de cargas laborales, lo que trajo como consecuencia la nulidad del acto administrativo que suprimió el cargo, soportes que en todo caso, no se allegaron al proceso, no por su inexistencia, sino por la omisión de los servidores públicos encargados de ejercer la defensa de los intereses del Departamento del Quindío. Sostiene que no fueron aportadas las pruebas necesarias para demostrar que los actos administrativos demandados se profirieron conforme a derecho, de acuerdo a los procedimientos legales establecidos para la modernización de las plantas de personal, como es el soporte de las encuestas del personal, que sirvieron de base República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa para el estudio de medición de las cargas laborales y el estudio técnico en general, los cuales fueron entregadas por la ESAP mediante oficio de fecha del 24 de septiembre de 2012, recibido bajo el número 14579 de la misma fecha, por parte de la Gobernación del Quindío. Detalla que la Ley 678 de 2001, trae configuradas unas presunciones de responsabilidad, pero estas no se traducen en “presunciones de culpabilidad”, de manera que el plenario debe estar nutrido de material probatorio que determine el actuar doloso o gravemente culposo, aspecto que no se logra en el caso materia de estudio.
Propone aquellas excepciones que denominó: i) Ineptitud del medio de control, por falta de requisitos para promover el mismo, ii) Acreditación del pago total de la obligación judicial, iii) De la ausencia de valoración subjetiva de la conducta escrito demandatorio, iv) Ausencia de valoración probatoria de la conducta dolosa o gravemente culposa, v) Ausencia de dolo y culpa grave, en razón a que el estudio técnico se realizó en cumplimiento de la Ley 909 de 2004, Decreto 1227 de 2005 y Decreto 019 de 2012, vi) Ausencia de dolo o culpa grave, en razón a que no existió reporte de incumplimiento de la ESAP por parte del supervisor del contrato, vii) Hecho de un tercero, viii) Falta de legitimación en la causa por pasiva y ix) Genérica. 1.6 LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante providencia del 25 de agosto de 2025 la A quo resolvió negar las pretensiones de la demanda; para ello puntualizó sobre la acción de repetición en vigencia de la Ley 678 de 2001, los elementos para la procedencia de la acción de repetición y el desarrollo de la tesis del despacho.
Al respecto abordó la acreditación de los ítems consistentes en: i) la calidad de agente del Estado y su conducta determinante en la condena, ii) la existencia de una condena judicial, una conciliación, una transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado, iii) el pago efectivo realizado por el Estado y, iv) la cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa.
En cuanto al primer requisito, encontró que se encontraba acreditado el mismo, por cuanto obra en el expediente certificación expedida por el Director de Talento Humano del Departamento del Quindío y el formato único de hoja de vida de la ex funcionaria Sandra Paola Hurtado Valencia, quien prestó sus servicios en calidad de Gobernadora del Departamento del Quindío, elegida por elección popular para República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa el periodo comprendido entre el 01 de enero de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2015 y quien tomó posesión de su cargo el 30 de diciembre de 2011 ante el Juzgado Segundo Penal Municipal con función de conocimiento de Armenia, Quindío, lo que demuestra que para la fecha en que se suprimió el cargo del señor Edgar Arias Calle, a través del Decreto 1016 de 2012, se encontraba ejerciendo como Gobernadora.
En lo atinente al segundo elemento, destacó que se aportó al proceso, copia de la sentencia condenatoria expedida por el Tribunal Administrativo del Quindío, en la que se accedieron a las pretensiones de la demanda dentro del proceso radicado bajo el No. 63001333300320130015101, donde fungió como demandante el señor Edgar Arias Calle en contra del Departamento Del Quindío, providencia dentro de la cual se declaró la nulidad parcial del Decreto 1016 del 24 de septiembre de 2012, respecto a la supresión del cargo que desempeñaba el mencionado señor, ordenándose en consecuencia el restablecimiento de sus derechos.
Respecto al pago efectivo realizado por el Estado, manifestó que se allegó dentro del plenario, el certificado emanado por el Tesorero General del Departamento del Quindío, expedido el 22 de julio de 2020, comprobante de egreso No. 10869 del 26 de agosto de 2019, orden de pago No. 8646 del 13 de agosto de 2019, registro presupuestal No. 4906 del 08 de agosto de 2019, suscrito por el Director Financiero del Departamento del Quindío, donde se indica el pago de compromiso de sentencia judicial de la Resolución No. 6523 del 06/08/2019, comprobante de egreso No. 10857 del 26 de agosto de 2019 a favor de Colpensiones – ISS SEG Social, orden de pago No. 8647 del 13 de agosto de 2019, registro presupuestal de compromiso No. 4905 del 8 de agosto de 2019, documentos en los que se colige que el Departamento del Quindío realizó los pagos a favor de Edgar Arias Calle, por la suma de trescientos diecinueve millones seiscientos un mil setecientos ochenta y dos pesos Colombianos ($319.601.782).
Frente al último ítem, hizo alusión de los requisitos que deben cumplir las entidades territoriales cuando se realiza una reforma de personal, procediendo a analizar si en el proceso que se surtió frente al Instituto Seccional de Salud del Quindío, se dieron los presupuestos ordenados por la Ley. Seguidamente, se remitió al contenido del artículo 46 de la Ley 909 de 2004 (reforma de plantas de personal), el numeral 8° del articulo 305 superior (autorización de la Corporación Pública o ente territorial atribuida a los Gobernadores en la facultad de realizar la modernización y/o reestructuración) y numeral 7 del artículo 300 ibidem (función prescrita para las Asambleas República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa Departamentales).
De igual manera trajo a colación el contenido de las Ordenanzas No. 009 y 021 de 2012, mediante las cuales se otorgaron facultades pro tempore a la señora Gobernadora de la época, para modernizar la estructura orgánica de la Administración Central y de los entes descentralizados del Departamento del Quindío, así como el contenido del Decreto 1015 del 24 de septiembre de 2012 y del Decreto 1016 de 2012.
Arguyo que el proceso de reestructuración y modernización de la Administración Central, se ejecutó por parte de la señora Gobernadora tras el aval de la Asamblea Departamental, corporación que a través de la Ordenanza 009 del 27 de febrero de 2012, autorizó a la mandataria para determinar la estructura de la administración Departamental y las funciones de las dependencias, en conjunto con las escalas de remuneración, labor que debía cumplirse en un lapso de cuatro meses, pero que se extendió por tres meses más mediante Ordenanza 0021 del 27 de junio de 2012 y dentro del cual se expidieron los Decretos 1015 y 1016 de septiembre de 2012, relacionados con la liquidación del Instituto Seccional de Salud del Quindío y la supresión e incorporación de los empleos de la misma seccional.
Reseñó que en cuanto a los estudios técnicos realizados y retrotrayendo el discurso del artículo 46 de la Ley 909 de 2004, se tiene que para el desarrollo legal de esta reestructuración, no era suficiente el aval de la corporación departamental, sino que la misma debía fundarse en razones de modernización de la administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demostraran y que pudieran estar elaborados por la misma entidad, bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP, tal como se consagró en el artículo 228 del Decreto Ley 019 de 2012.
Bajo esta perspectiva, expuso que la entonces gobernadora, para el periodo 2012- 2015, suscribió el convenio interadministrativo No. 046 de 2012 con la ESAP, entidad que se comprometió con la gobernación del Departamento del Quindío, a realizar junto con la entidad contratante, un estudio técnico que soportara la renovación que requiere la entidad territorial para continuar su proceso de modernización institucional, en la prospectiva de dar cumplimiento de manera efectiva a los fines esenciales del Estado, objeto social y misión institucional.
Así mismo, de dicho estudio técnico y según los considerandos del Decreto 1015 de 2012, concluyó que la Seccional de Salud era una entidad ineficiente República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa presupuestalmente, siendo necesario proceder a su liquidación voluntaria e inmediata, debiéndose transformar la Secretaría de Salud Departamental y eliminar aquellas funciones administrativas que pudieran recaer en la administración central del Departamento del Quindío. Siguiendo esta misma línea, recalcó que para que la actuación desplegada comprometiera la responsabilidad de la ex funcionaria, debía demostrarse que dicha conducta fue inadecuada y reprochable, para que pueda calificarse como gravemente culposa, recayendo entonces en cabeza de la entidad pública demandante, la carga de acreditar de manera fehaciente tal conducta, al margen de la sentencia condenatoria, pues sobre la primera, recae la presunción de inocencia. Detalla que las reformas de las plantas de personal de empleos de las entidades de la Rama ejecutiva del orden nacional y territorial, deben estar motivadas y fundadas en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en justificaciones o en estudios técnicos, tal como lo establece el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, aspecto que se encuentra superado, pues ello se desprende del estudio previo No. 410 que reposa en los folios 84 al 88, del archivo digital “002.ACCION DE REPETICION DEPARTAMENTO DEL QUINDIO VS SANDRA PAOLA HURTAD”, que se contrató con la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP-, en la cual se definió la necesidad del mismo.
Sostiene que el Decreto 1227 de 2005, vigente para la época de los hechos, en los artículos 95, 96 y 97, se pronunció sobre las reformas de la planta de empleos de la Rama ejecutiva del orden nacional y territorial; que a su vez, la Ley 909 de 2004, señala que debe fundarse en las necesidades del servicio o por razones de modernización de la administración, previo estudio técnico que así lo indique, así como identificar cuando se está frente a la necesidad del servicio y la metodología en que deben basarse los estudios técnicos.
Por consiguiente, del análisis probatorio recaudado, determinó que existió una omisión por parte del Departamento del Quindío, en aportar el estudio técnico elaborado por la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP-, el cual hubiese permitido establecer de manera clara la necesidad que expuso la misma de reorganizar y modernizar la estructura orgánica de la administración central y de los entes descentralizados del departamento, así como de conocer los documentos, estudios, estrategias que le sirvieron de base y de soporte para llegar a dicha conclusión, en especial, para sugerir la transformación del Instituto Seccional de Salud del Quindío en la Secretaria de Salud Departamental y la consecuente supresión de cargos dentro de la misma.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa Recalca que, si el estudio técnico se hubiera aportado, era fácil establecer si el mismo cumplía con los presupuestos establecidos en el artículo 97 del Decreto 1227 de 2005, pues la condena impuesta y los argumentos que llevaron al juez contencioso a tal decisión, no pueden ser soporte para condenar en este evento a quien presuntamente se endilga responsabilidad por una actuación investida de culpa grave, sin que exista prueba que así lo indique, tal como lo solicita el togado.
Reseño que, contrario a las manifestaciones incoadas por la parte actora, la entonces gobernadora, para suscribir el convenio interadministrativo con la ESAP; dispuso en los estudios previos, que el estudio técnico a realizarse debía contar con ciertos ítems, abarcando todas las situaciones posibles que le permitieran restructurar y modernizar la administración central dentro de los parámetros legales y constitucionales existentes para la época, teniendo en cuenta estudio técnico contratado.
En lo referente a la guía de modernización de las entidades públicas, indicó que, para el desarrollo del estudio respectivo, la institución encargada debía estar acompañada por personal interno de la entidad estudiada, a efectos de facilitar la identificación de la problemática institucional. Precisó que el desarrollo de los ítems propuestos por el Departamento del Quindío en el estudio previo No. 410, como los señalados por el Departamento de la Función Pública, fueron de resorte exclusivo de la Escuela Superior de Administración Pública, pues fue a esta institución a quien la señora ex Gobernadora Sandra Paola Palacio Hurtado confió el análisis de la situación actual de la época de la administración central departamental, para efectos de llevar a cabo la reorganización y modernización requerida.
Aclaró que la ESAP, como institución referida por el legislador como una de las ampliamente capacitadas, no solo para la asesoría en asuntos de estudios técnicos para la reestructuración de entidades, sino también para la realización del estudio mismo y dadas sus capacidades, resultaba comprensible la confianza depositada por la ex Gobernadora en los resultados arrojados por el estudio técnico contratado y obviamente en acoger las recomendaciones hechas por la institución en el mismo, a efectos de mejorar la eficacia y eficiencia del ente territorial en la prestación del servicio.
Señaló que lo que conllevó a la nulidad del acto administrativo contenido en el Decreto 1016 del 24 de septiembre de 2012, fue la inexistencia de las encuestas aducidas en el estudio técnico realizados por parte de la ESAP en los meses de agosto y septiembre de 2012, como instrumento utilizado para la medición de las cargas República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa laborales, ya que no se acreditó la existencia ni la aplicación efectiva de las encuestas mencionadas como soporte técnico, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el señor Edgar Arias Calle; aspecto que se señaló en el fallo, incumpliendo así la parte demandada con su deber de aportar las pruebas necesarias para justificar la medida de supresión de la planta de personal del Instituto Seccional de Salud.
Sostuvo que la desvinculación del señor Edgar Arias Calle en sede administrativa, no estuvo revestida de ilegalidad, pues el Decreto 1016 de 2012, a través del cual se suprimió el cargo que él ocupaba, se encontraba sustentando no solo en las facultades pro tempore concedidas a la señora Sandra Paola Hurtado Palacio como Gobernadora del Departamento del Quindío para la época, por parte de la Asamblea Departamental, sino también porque cumplió con el requisito previo del estudio técnico establecido en el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 y que fue ejecutado bajo los parámetros señalados en los artículos 95 a 97 del Decreto 1227 de 2005.
Puso de presente que los testimonios rendidos por los señores Liliana Valdés Mejía, Nebio Jairo Londoño, Martha Lucia Gómez, quienes para la época de los hechos se encontraban vinculados al Instituto Seccional de Salud del Quindío, estos coincidieron en afirmar que sí se llevaron a cabo las encuestas diseñadas por la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP-, las cuales incluían información relacionada con la medición de la carga laboral de cada cargo, la antigüedad, las funciones y tareas desempeñadas por cada persona, así como un estudio socioeconómico, entre otros aspectos.
Igualmente, precisaron que dichas encuestas fueron aplicadas a todos los funcionarios de la entidad, tanto al personal de planta como a los contratistas. Así las cosas, concluyó que el proceso de reorganización y modernización institucional de la administración central del Departamento del Quindío se hizo bajo los parámetros establecidos en el ordenamiento jurídico y en esa medida no resultaba ilegal el acto administrativo a través del cual se suprimió el cargo que ocupaba el señor Edgar Arias Calle, considerando entonces que no logró probarse dentro del plenario la responsabilidad endilgada a la señora ex Gobernadora del Departamento del Quindío, configurada a partir de la “culpa grave” al expedir el Decreto 1016 del 24 de septiembre de 2012, lo que conllevo finalmente a negar las pretensiones de la demanda. 1.7 RECURSO DE APELACIÓN La entidad demandante interpuso recurso de apelación con sustento en los República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa siguientes argumentos: i) A su juicio se incurrió en una indebida interpretación y aplicación de inciso 2° del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en consonancia con lo establecido en el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 y los artículos 95 a 97 del Decreto 1227 de 2005.
Cita las normas previamente referidas, trayendo a colación lo decantado por el Tribunal Administrativo del Quindío dentro del proceso identificado con radicado No. 63001333300320130015101, en lo referente al vicio de nulidad del Decreto 1016 de 2012, por la falta de comprobación de la existencia material de las encuestas, especialmente por cuanto se advirtió que el estudio técnico que conllevó a la supresión del cargo, estaba afectado de nulidad por expedición irregular, al carecer de los soportes mínimos previstos en el artículo 97 del Decreto 1227 de 2005, para que la administración modificara su estructura.
Lo anterior particularmente porque se dejó claro que el sustento (las 116 encuestas) de los estudios por los cuales se suprimió el cargo del señor Edgar Arias Calle, es un presupuesto de la esencia para su formación, cuyo incumplimiento genera su invalidez por expedición irregular, de conformidad con lo preceptuado en el inciso 2o del artículo 137 de la Ley 1437.
Arguye que el responsable de la expedición del Decreto 1016 de 2012, le era exigible la verificación de la existencia material de las 116 encuestas que sustentaban el estudio de habilitación para la supresión de un cargo; y no simplemente contentarse como señala la a quo con el prestigio que deriva de la especialidad funcional que le otorga el legislador a la ESAP, pues así se deduce de la lectura del artículo 46 de la Ley 909 de 2004, en consonancia con los artículos 95 a 97 del Decreto 1227 de 2005.
De igual manera resaltó que se debe deducir la responsabilidad del acto administrativo invalidado parcialmente no solamente a una institución en abstracto, sino de forma concreta a quien suscribió dicho acto como autor y representante legal de la entidad. Insiste en los defectos advertidos en las normas ya referidas con antelación y que igualmente dejo por sentado la Juez de primera instancia, al manifestar que, si se hubiesen dejado actuar de forma correcta en el presente proceso, se permitiría concluir que el Decreto 1016 de 2012, estaba viciado parcialmente de nulidad por expedición irregular, y la responsable de dicha situación es la aquí demandada.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa ii) Indebida valoración probatoria por falso juicio de identidad debido al cercamiento de la prueba y desconocimiento de las normas probatorias que establecen presunciones.
Asevera que existe una indebida valoración y apreciación probatoria por falso juicio de identidad debido al cercenamiento de la prueba, así como el desconocimiento de las normas probatorias que establecen presunciones. Para ello refiere que en el escrito de demanda y en el Acta del Comité de Conciliación el Departamento del Quindío se advierte que “no se lograron ubicar las encuestas ni establecer la existencia material de las mismas”, por tal razón, la omisión del aporte de las prenombradas encuestas por el ente departamental no es por falta de cumplimiento de sus deberes probatorios sino por la posible inexistencia de las mismas; no obstante comenta que el despacho judicial razonó que el departamento del Quindío fracasó en sus pretensiones, por la falta de aporte del sustento de los estudios técnicos (las 116 encuestas) elaborados por la ESAP, lo cual hubiese permitido analizar la suficiencia de los mismos con lo exigido en el artículo 97 del Decreto 1227 de 2005.
Adicionalmente, refiere que hubo una indebida valoración testimonial, pues se rindieron distintos testimonios, en los que expusieron la realización de entrevistas y encuestas sobre la situación del Instituto Seccional de Salud del Quindío, sin especificar quien las realizó, simplemente señalando que las dejaron en el escritorio o que hablaron de algunos aspectos de los cargos que ocupaban.
Arguye que los testigos no dieron cuenta del contenido especifico de las 116 encuestas, pues solamente de manera genérica se refirieron a las mismas, así como tampoco dieron cuenta de que directamente les constara que fueron recibidos por el Departamento del Quindío, indicando que funcionario o dependencia, y si de forma directa observaron dicha situación, por lo tanto consideró que a dichos testimonios no se les debió dar el mérito de ser suficientes para acreditar la existencia material de las encuestas y la satisfacción de las mismas.
Agrega que el despacho judicial no dio aplicación a la normativa de presunción de culpabilidad en contra de la demandada, contenida en el artículo 6 de la Ley 678 del 2001, pues este indicó que no se acreditaba el “daño como consecuencia de una infracción directa a la constitución o a la Ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones”.
Sostiene que al no acreditarse no solo la existencia material de las 116 encuestas y República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa que las mismas fuesen suficientes de los criterios exigidos por la normatividad, y que hubiesen sido parte de los antecedentes documentales que tuvo en su momento en su poder el Departamento del Quindío, a través de su funcionaria competente a la hora de expedir el Decreto 1016 de 2012 (viciado parciamente de nulidad por expedición irregular), debió aplicarse la inferencia o juicio establecido por el legislador, consistente en calificar la conducta del funcionario que tenía dicha obligación omitida, como culpa grave.
Por consiguiente concluye que la sentencia proferida en primera instancia, adolece de los defectos materiales o sustantivos y facticos, aunado que los cargos mencionados, apuntaron a errores in iudicando o error de juicio en la interpretación y aplicación del derecho sustantivo, probatorio y la valoración probatoria, situaciones que inciden en la premisa mayor (fundamentos jurídicos) y la premisa menor (fundamentos facticos) que soportan la decisión tomada por el despacho (premisa de conclusión).
Finalmente solicitó se revoque en su totalidad la sentencia de primera instancia y en su lugar se dicte una sentencia accediendo a las pretensiones de la demanda. 1.8 PRONUNCIAMIENTO SOBRE EL RECURSO La parte demandada se pronunció frente al recurso interpuesto manifestando lo siguiente: Frente al primer cargo, sostuvo que el apelante no desvirtuó la existencia de los elementos de dolo o culpa en la actuación de la demandada, motivo por el cual no se cumplen los elementos necesarios para la prosperidad de una acción de repetición. Arguye que no se entiende la razón por la cual se formuló el mismo, aseverando que se trata de desviar la atención del Juez, al confundir las razones por las cuales se decidió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del proceso con radicado 630013333 003 20130015101, la cual fue a causa del no aporte de unas encuestas por parte de la gobernación, hecho que de por si no puede negarse y que corresponde a un proceso ya fallado, donde se realizaron unas condenas a cargo de la entidad.
Recalca que algo muy distinto es el análisis de responsabilidad que se efectúa en el trámite del medio de control de repetición, donde los parámetros de valoración son diferentes, como quiera que no se trata de determinar si se configuraban o no los República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa elementos de prosperidad de la acción de nulidad y restablecimiento, sino de efectuar una valoración de responsabilidad en cabeza del ordenador del gasto demandado, valoración que se efectúa bajo los parámetros de una actuación dolosa o gravemente culposa en cabeza de quien adoptó la decisión que dio lugar a la condena en contra de la entidad.
Determina que no obran elementos de juicio para determinar la existencia de una actuación dolosa o culposa al momento de proferir el acto administrativo de desvinculación de un funcionario del antiguo Instituto Seccional de Salud del Quindío. Con respecto al segundo cargo, señala que ante la sola insuficiencia del material probatorio aportado por la Gobernación del Quindío al momento de responder la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, pretende endilgar una responsabilidad en cabeza de la accionada, sin tomar en cuenta el ámbito probatorio que atañe al medio de control de repetición, pues el mero hecho de inexistencia de una prueba en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, no es elemento de juicio suficiente para demostrar la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa en cabeza del funcionario demandado en repetición, al contrario, denota el descuido probatorio de una entidad que no se ocupó de responder una demanda que involucraba un acto administrativo que correspondía a una administración pasada.
Frente al concepto de dolo, resalta que las actuaciones desarrolladas dentro del procedimiento de liquidación del Instituto Seccional de Salud del Quindío, estuvo revestido de total transparencia y legalidad, siendo su única finalidad mejorar la prestación de los servicios de salud en el Departamento y evitar una catástrofe institucional causada por la inminente quiebra de un instituto descentralizado encargado, precisamente de la coordinación y vigilancia de la prestación de los servicios de salud en el Quindío, circunstancias que no han sido puestas en duda, con mayor razón cuando existieron recomendaciones previas de entidades nacionales que apuntaban a la necesidad de liquidar el ISSQ, esto debido a la carencia de recursos para funcionar.
Insiste que el acto administrativo no fue declararon nulo por desviación de poder o falsa motivación, pues de haber sido así se habrían declarado nulos todos los actos administrativos relacionados con la supresión del Instituto Seccional de Salud, hecho que no aconteció, pues se contrató con la ESAP, entidad del Estado que posee la suficiente idoneidad para adelantar ese tipo de estudios, aunado que se probó que las encuestas se realizaron y se entregaron, siendo un error en la defensa República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa del Departamento no haber aportado los mismos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Puntualiza destacando que nunca ha sido declarada penal o disciplinariamente responsable por los daños que sirvieron de fundamento para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado en la acción de nulidad y restablecimiento que nos ocupa, instaurada por el señor Edgar Arias Calle. En cuanto a la culpa grave, relata que las actuaciones realizadas no conducen a establecer la existencia de una infracción directa a la Constitución o a la Ley, menos aún una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.
Arguye que el testimonio de Liliana Valdez Mejía, quien fue profesional universitario de la planta de personal del ISSQ y varias veces Directora del mismo, pudo dar fe de que la liquidación del instituto no fue una decisión caprichosa y arbitraria, sino que obedecía a razones de viabilidad financiera que tenían relación directa con la disminución en la fuente de financiación y ya existían alertas de entidades como la Superintendencia de Salud, que exigían tomar decisiones de fondo, tesis que fue confirmada también por Nebio Jairo Londoño y Martha Lucia Gómez.
Comenta que dichos testigos se refirieron a las encuestas y no solo contestaron que, si se realizaron, sino que las mismas contenían información sobre la medición de la carga laboral de su cargo, denominación, procesos manejados, personal a cargo, antigüedad, modalidad de vinculación, funciones y tareas realizadas por persona, estudio socioeconómico y otras más. En igual sentido, menciona que los mismos dejaron claro que la encuesta se realizó a todos los funcionarios de la entidad; así mismo señaló que a dos de estos testigos, les fueron suprimidos sus cargos, otro fue reubicado y uno indemnizado, sin embargo ninguno de ellos interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, donde incluso la señora Liliana Valdez Mejía, reconoció que fue un proceso muy bien estructurado, socializado y ya esperado por todos, sin vulneración de ninguno de sus derechos.
Por otra parte, pone de presente que la Contraloría General del Quindío, con fundamento en las facultades otorgadas por los artículos 267 a 272 de la Constitución Política, practicó auditoria en modalidad especial, durante las vigencias 2012 y 2013, vigilando el proceso y al ISSQ desde su inicio hasta su finalización, con el objeto de ejercer vigilancia sobre la gestión, sin que se encontraran hallazgos de naturaleza fiscal, ni penal, ni disciplinaria.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa Recalca también que se presenta una ausencia de dolo o culpa grave, en razón a que no existió reporte de incumplimiento de la ESAP por parte del supervisor del contrato, pues la supervisión designada al interior del Departamento del Quindío nunca informó ni reporto algún incumplimiento, omisión o inconsistencia frente a los productos entregados por la ESAP.
Indica que cuando el supervisor no le informa al ordenador del gasto sobre anomalías o inconsistencias del contratista, queda desdibujado el elemento subjetivo del dolo o culpa grave que ha de verificar el Juez que conoce la acción de repetición. Finalmente, y de conformidad con los argumentos expuestos previamente, solicitó se desestimen las pretensiones de la parte apelante y en su lugar se ratifiquen todas las decisiones adoptadas por parte de la Juez dentro del proceso de la referencia. 1.9 MINISTERIO PÚBLICO El representante del Ministerio Público emitió concepto dentro del presente asunto planteando como problema jurídico dilucidar si ¿La señora Sandra Paola Hurtado Palacio demandada en este caso, debe responder por el detrimento patrimonial ocasionado al Departamento del Quindío, cómo consecuencia de la desaparición del Instituto Seccional de Salud sin estudio técnico? En este sentido realizó un análisis factico probatorio para determinar si el presente medio de control reúne los requisitos materiales que la jurisprudencia ha venido indicando de manera reiterada, analizando con ello la legitimación en la causa por activa, el daño, el comportamiento dañino, el juicio de adecuación, la causa material del daño, la imputación y la legitimación en la causa por pasiva.
Seguidamente, llevó a cabo un análisis jurídico haciendo alusión del concepto de la culpa probada por el hecho propio, pues este es el régimen de responsabilidad a utilizar en materia de acción de repetición, siendo necesario que se presente una conducta dolosa o gravemente culposa para endilgar algún tipo de responsabilidad al agente del Estado que ha ocasionado un perjuicio material o inmaterial.
Explica que los elementos de la culpa probada como régimen de responsabilidad subjetivo, son los siguientes: i) comportamiento a título de dolo o culpa grave de un agente del Estado, ii) detrimento patrimonial del Estado por condena judicial y iii) nexo de causalidad entre el comportamiento y el detrimento patrimonial. Abordó los elementos que componen la responsabilidad extracontractual del agente del Estado, a la luz del régimen subjetivo de la responsabilidad por el hecho propio, República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa pues en este caso adujo que se predicaba una culpa grave (frente a la omisión de sustentar la supresión del Instituto Seccional de Salud con un estudio técnico), tales como el daño, entendido como el detrimento patrimonial que sufrió el Departamento del Quindío al tener que pagar la condena y el comportamiento presuntamente dañino, que constituye la actividad o la omisión dañina que realiza el agente de la administración pública y la consecuente necesidad de que se encuentre acreditado en el expediente, pues sin la presencia de este, sería impensable pensar en responsabilidad extracontractual.
Bajo esta perspectiva, y siguiendo los parámetros anteriormente expuestos, dilucido que el comportamiento dañino se circunscribió en la omisión de sustentar con un estudio técnico la supresión del Instituto Seccional de Salud, no obstante, este si se realizó, de manera que no se acreditó el comportamiento dañino que se le endilga a la parte demandada por la omisión expuesta.
Aseveró que el comportamiento dañino es imputable a la parte demandada en virtud de la normativa constitucional. Esgrime que al estar en presencia de un régimen de responsabilidad subjetivo como lo es la responsabilidad por el hecho propio, la imputación se puede desvirtuar con la prueba de la diligencia y cuidado, es decir, con la prueba de que la parte demandada actuó de manera diligente y prudente, de conformidad a los cánones y parámetros que exige el ordenamiento jurídico superior, y, sin embargo, se ocasionó un rompimiento del nexo causal entre el comportamiento dañino y el daño por caso fortuito, es decir, por una situación irresistible e inevitable que se presentó al interior de la entidad, que no se pudo evitar y que ocasionó el detrimento patrimonial que hoy nos ocupa, toda vez que el mencionado régimen tiene como característica principal la presencia de una actividad ilegítima del agente del Estado de la cual se debe predicar culpa grave.
Detalla que para el caso que nos ocupa tal diligencia y cuidado en relación con la obligación de sustentar la supresión del Instituto Seccional de Salud con base en un estudio técnico, se encuentra acreditada dado que se realizó el estudio técnico en virtud del Contrato Interadministrativo celebrado con la ESAP. Reseña que en la apelación se aduce que las 116 encuestas que soportaron el estudio técnico no resultaba un instrumento idóneo y suficiente para sustentar la supresión del Instituto Seccional de Salud, sin embargo, no existen dictámenes periciales, pruebas documentales o testimoniales técnicas que demuestren esta afirmación, a lo sumo sólo se acompaña la sentencia de condena, providencia que por sí sola no tiene la virtualidad de construir un juicio de responsabilidad por el hecho propio, República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa toda vez que el régimen de responsabilidad en la acción ordinaria es diferente al de la acción de repetición. Dedujo que de conformidad con el material probatorio obrante dentro del plenario, no se logró demostrar los elementos esenciales que configuran la responsabilidad subjetiva del agente del Estado en cabeza de Sandra Paola Hurtado Palacio, en razón a que no se acreditó su culpa grave, toda vez que si se realizó el estudio técnico en virtud del Contrato Interadministrativo No. 046 de 2012, producto entregado por la ESAP, como se puede verificar en la certificación fechada el 3 de octubre de 2012 y suscrita por el señor Jhon Didier Grisales, supervisor del contrato en mención.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Esta Sala es competente, para conocer de la apelación interpuesta en el presente medio de control de Nulidad y Restablecimiento, según lo establecido en el artículo 153 del C.P.A.C.A., en segunda instancia. Se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. 2.1 PROBLEMA JURÍDICO Con fundamento en los anteriores planteamientos de las partes, en especial los argumentos de la entidad apelante18, lo que determina la competencia del A quem, 18 Sobre el alcance de la apelación, nos ilustra el máximo tribunal de lo contencioso en providencia de unificación: “En este orden de ideas, para la Sala Plena de la Sección Tercera resulta claro –y alrededor de este planteamiento unifica en esta materia su Jurisprudencia– que por regla general el marco fundamental de competencia del juez de segunda instancia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, están llamados a excluirse del debate en la instancia superior, sin perjuicio de los casos previstos o autorizados por la Constitución Política o por la ley, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia18 de la sentencia como el principio dispositivo, razón por la cual la jurisprudencia nacional ha sostenido que “las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo.
Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum appellatum’” CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SALA PLENA CONSEJERO PONENTE: Mauricio Fajardo Gómez Bogotá, D.C., nueve (09) de febrero de dos mil doce (2012).
Radicación No.: 50001233100019970609301 (21.060). Actor: Reinaldo Idárraga Valencia y otros. Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Referencia: Sentencia de Unificación Jurisprudencial. En igual sentido: “Los límites materiales y formales que se tiene en esta instancia están determinados por el contenido de la apelación. Por esta razón, dispone el artículo 357 CPC que este recurso se entiende interpuesto en lo desfavorable al apelante, de manera que no se puede agravar la situación del apelante único18.
A este principio se le ha denominado como la no reformatio in pejus. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa entra la Sala a dilucidar el siguiente problema jurídico: ¿Se encuentran acreditados los presupuestos para declarar la responsabilidad de Sandra Paola Hurtado Palacio, en particular el relacionado con la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa, con ocasión de lo pagado por el Departamento del Quindío, a raíz de la condena impuesta en el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado No. 63001333300320130015101, a través de sentencia proferida el 21 de febrero de 2019 en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Quindío, al declarar la nulidad parcial del Decreto 1016 del 24 de septiembre de 2012, al haberse suprimido el Instituto Seccional de Salud del Quindío, sin un estudio técnico dentro del proceso de reestructuración del mismo? Para responder el anterior planteamiento jurídico, la Sala abordará los siguientes temas: i) Presupuestos para la prosperidad de la acción de repetición; y ii) Caso concreto. 2.2 PRESUPUESTOS PARA LA PROSPERIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN El inciso segundo del artículo 90 de la Carta Política de 1991 dispone que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”.
En desarrollo del precepto Constitucional referido, el legislador expidió la Ley 678 de 2001 “Por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad de los agentes No obstante la anterior regla, ella se rompe en dos casos, por lo menos en este tipo de procesos ordinarios, pues en algunos de naturaleza constitucional, como la tutela, se admite la posibilidad de reformar en peor, pero en la instancia de la revisión oficiosa que hace la Corte Constitucional18 -no cuando se trata de la resolución al recurso de apelación del apelante único-: i) cuando apelan las dos partes del proceso, o ii) cuando quien no apela se adhiere la recurso.
En estos dos supuestos la ley autoriza, por razones lógicas, que el juez no quede atado a la favorabilidad que cada apelante busca para su situación procesal, con la interposición del recurso, pues es preciso dotarlo de la capacidad para resolver con libertad, pues de no hacerlo carecerían de sentido los recursos interpuestos, pues el ad quem no podría decidir en ningún sentido.
En efecto, si las dos partes apelan, y si además no se pudiera reformar en peor, se tendría que mantener intacta la sentencia, pues lo que se diga frente a cada recurso normalmente busca mejorar la posición de quien lo interpone, y desmejorar la de su contraparte. En tal caso, sería inútil tramitar los recursos de apelación.” CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO. Sentencia del 1 de octubre de 2008. Radicación número: 52001-23-31-000-1994-06078- 01(17070). Actor: RICARDO HERNÁNDEZ SUÁREZ. Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO DE NARIÑO-CORPONARIÑO. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”, definiendo la acción de repetición como “(…) una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
(…).”. Para efectos de establecer responsabilidad en la parte demandada, el Consejo de Estado ha establecido que deberán concurrir los siguientes elementos: “a) Que una entidad pública haya sido condenada en sentencia proferida por juez competente a reparar los daños antijurídicos causados a un particular, o resulte vinculada a la indemnización del daño en virtud de una conciliación u otra forma de solución de un conflicto; b) Que la entidad haya pagado totalmente a la víctima del daño la suma determinada en la sentencia condenatoria o en la conciliación o en otra forma de solución de un conflicto; y c) Que la condena o la conciliación se haya producido a causa de la conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario o de un particular que ejerza funciones públicas19.
Los dos primeros corresponden a los elementos objetivos para impetrar la acción y el último al elemento subjetivo que determina la responsabilidad del agente. Por consiguiente, los anteriores requisitos son objeto de prueba para la prosperidad de la acción de repetición, esto es, la sentencia judicial que condena a la entidad pública a pagar una indemnización o la conciliación u otra forma legal alternativa de terminación o solución pacífica de un conflicto; el pago total y efectivo del valor de la indemnización impuesta; la calidad de servidor o ex servidor público del Estado al que se imputa la responsabilidad patrimonial y la conducta dolosa o gravemente culposa del mismo, mediante el aporte en estado de valoración (copias auténticas) de la sentencia ejecutoriada, de los actos administrativos correspondientes y demás documentos públicos o privados, así como de todas aquellas pruebas idóneas que se alleguen o soliciten en las oportunidades probatorias correspondientes.”20 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 31 de agosto de 2006, Expediente Nos. 17.482. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sub.
B, C.P. RUTH STELLA CORREA PALACIO, 28 de febrero de 2011, Rad. 11001-03-26-000-2007-00074-00(34816). Sección Tercera, C.P. MAURICIO FAJARDO GOMEZ, 08 de julio de 2009, Rad. 11001-03-26- 000-2002-00006-01(22120). Sección Tercera, 27 de noviembre de 2006, Expediente 31975. C.P. Dr. RAMIRO SAAVEDRA BECERRA, revista Jurisprudencia y Doctrina No.425, mayo de 2007, pàgs.790 y ss.
Véase también providencias del: 6 de diciembre de 2006. Exp: 22.189; 3 de diciembre de 2008. Exp: 24.241; 26 de febrero de 2009. Exp: 30.329; 13 de mayo de 2009. Exp: 25.694. Véase también la sentencia T-950A de 2009 de la Corte Constitucional. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa La misma Corporación respecto de los presupuestos de procedencia de la acción de repetición, sostuvo: “La prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: a) la existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impuso a la entidad estatal demandante el pago de una obligación; b) su pago efectivo; c) que la demanda se haya interpuesto en tiempo; d) la calidad del demandado como agente o ex agente del Estado; e) la culpa grave o el dolo en la conducta del demandado y f) si esa conducta fue la causa de la imposición de la obligación económica”21.
Así las cosas, la acción de repetición es un mecanismo que permite a la entidad condenada judicialmente debido a una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario suyo o de un particular en ejercicio de funciones públicas, de solicitar de este el reintegro de lo que hubiere pagado como consecuencia de una sentencia o de una conciliación o de otra forma de terminación de un conflicto.
En lo que atañe a los presupuestos constitucionales y legales de la acción de repetición resulta oportuno destacar lo considerado por la Corte Constitucional en providencia SU-354 del 26 de agosto de 202022; en particular frente a la interpretación hecha respecto de la cualificación de la conducta del agente determinante del daño, esto es, dolosa o gravemente culposa; al respecto dijo: “(…) 5.42.
Con base en lo dispuesto en los artículos 90 de la Constitución y 2° de la Ley 678 de 2001, este Tribunal ha explicado que la procedencia de la acción de repetición se encuentra supeditada a: “(i) que la entidad pública haya sido condenada por la jurisdicción contencioso administrativa a reparar los daños antijurídicos que con su acción u omisión ha causado a un particular;
(ii) que se encuentre claramente establecido que el daño antijurídico se produjo como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del funcionario o ex-funcionario público; y (iii) que la entidad condenada efectivamente haya pagado la suma de dinero fijada por el juez contencioso en la sentencia de condena”23. (…) 5.44. Sobre el último supuesto, el Consejo de Estado ha explicado que, en los asuntos que se tramiten en vigencia de la Ley 678 de 2001, las entidades demandantes, a efectos de demostrar la responsabilidad del agente estatal, pueden apoyarse en las definiciones y 21 C.E. Sección Tercera, Subsección “A”, C.P. MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO, decisión del 5 de octubre de 2016, Rad. 1900-12-33-1000-2008-00130-01(44139) 22 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU354 del 26 de agosto de 2020, M.P. Dr. Luís Guillermo Guerrero Pérez. 23 Sentencia C-619 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil).
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa presunciones de dolo y culpa grave contempladas en los artículos 5° y 6° de dicho cuerpo normativo, así como que, en las causas que versen sobre acontecimientos previos a la expedición del mismo, las autoridades accionantes deberán fundamentar sus alegatos a partir de la definición de los referidos conceptos contemplada en el artículo 63 del Código Civil24. 5.45.
En relación con el régimen de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado contemplado en la Ley 678 de 2001, es pertinente señalar que, en los artículos 5° y 6°, se contemplan una serie de criterios para determinar la configuración de la culpa grave o el dolo exigidos por el Constituyente para la procedencia de la acción de repetición25.
Específicamente: (i) En el artículo 5° se establece que “la conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado”; y (ii) En el artículo 6° se señala que “la conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones”. 5.46.
Además, en dichas disposiciones de la Ley 678 de 2001, se contemplan las siguientes presunciones legales para facilitar la atribución de responsabilidad patrimonial de los agentes públicos: (…) 5.49. Frente a los asuntos en los cuales la Sección Tercera del Consejo de Estado ha estimado procedente la aplicación de las presunciones contenidas en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001, a fin de demostrar el dolo o la culpa grave propia de la acción de repetición, cabe destacar que: 24 Cfr. Sentencia del 31 de agosto de 1999 –Rad.: 10865- (C.P. Ricardo Hoyos Duque) de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Igualmente, puede consultarse los fallos 26 de febrero de 2014 –Rad.: 48384- (C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa) – Subsección C- y del 16 de julio de 2015 –Rad.: 27561- (C.P. Hernán Andrade Rincón) -Subsección A- de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Al respecto, cabe destacar que, en la Sentencia T-950A de 2009 (M.P. Mauricio González Cuervo), al conocer de un recurso de amparo en el que se discutía sobre la constitucionalidad de un fallo proferido en un proceso de cumplimiento en el que la autoridad judicial dispuso que una entidad, en atención a lo dispuesto en la Ley 678 de 2001, tenía la obligación repetir en contra de uno de sus servidores el valor de una condena impuesta por la indebida sanción de una trabajadora y su consecuente desvinculación del servicio en el año 1997, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional estimó que la providencia cuestionada había incurrido en un defecto sustantivo, porque la misma se fundamentó en la aplicación retroactiva de una norma a pesar de que ello era contrario a derecho.
En efecto, en dicha providencia, este Tribunal constató que los hechos dañosos que dieron origen a la condena al Estado habían ocurrido en el año 1997, por lo cual la posibilidad de iniciar una acción de repetición en contra del agente no podía definirse a partir de lo consagrado en la Ley 678 de 2001, sino que debía calificarse con base en la normatividad vigente para la época, por lo tanto no podía pretenderse exigirle a la entidad, a través de una acción de cumplimiento, acatar lo dispuesto en el referido cuerpo normativo del año 2001 a efectos de repetir en contra de su funcionario. 25 Este Tribunal ha analizado la conformidad con la Carta Política de las disposiciones en mención en las sentencias C-285 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-374 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-285 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-778 de 2003 (M.P. Jaime Araújo Rentería).
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa (i) Se ha aplicado a la presunción de dolo denominada “obrar con desviación de poder” (artículo 5.1), en los casos en los que se ha condenado al Estado al reintegro y pago de salarios de trabajadores que fueron desvinculados mediante actos administrativos declarados contrarios a derecho por jueces contenciosos por demostrarse que en la expedición de los mismos medió una finalidad ulterior diferente a garantizar el buen servicio público26.
(…) 5.50. En relación con los casos relacionados con despidos o retiros de personal, esta Sala resalta que si bien algunos de los supuestos inferenciales contenidos en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001 resultan asimilables a las causales de nulidad de los actos administrativos, lo cierto es que la declaratoria de la ilegalidad de una resolución de desvinculación “no acarrea necesariamente la responsabilidad patrimonial del agente público, puesto que, con fundamento en lo establecido en el Art. 90 de la Constitución, siempre se requerirá la demostración de su culpabilidad en las modalidades de dolo o culpa grave”27, y, en este sentido, “la aplicación de las referidas presunciones” únicamente tienen el alcance de “invertir la carga de la prueba”28.
(…) 5.55. En este punto de la fundamentación, reiterando lo expuesto páginas atrás sobre la hermenéutica histórica y finalista del inciso segundo del artículo 90 superior, la Corte estima pertinente insistir en que la procedencia de la acción de repetición está sujeta a la efectiva demostración por parte de la entidad convocante de la actuación dolosa o gravemente culposa de su agente.
En consecuencia, los jueces contenciosos administrativos deben ser garantes de que la administración cumpla con dicha carga, incluso en los casos en los que acudan a las presunciones legales29. 26 Cfr. Sentencias del 1° y 9 de septiembre de 2016 –Rad.: 55432 y 44845- (C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa) de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 27 Al punto, la Corte reafirma que la conclusión a partir de la cual se declara la nulidad de un acto administrativo y la consecuente obligación de reparar a cargo del Estado, no necesariamente permite dar por establecido el elemento subjetivo requerido para edificar la responsabilidad del funcionario.
En efecto, en el primer escenario se examina la actuación de la entidad en su conjunto sin que sea relevante el rol de cada individuo en la causación del daño. En cambio, en el segundo ámbito se analiza la conducta de una persona específica que pertenece a la institución, por lo que deben valorarse elementos como el grado de participación del agente en el menoscabo, la posibilidad de precaver la producción del mismo, entre otros. 28 Sentencia C-778 de 2003 (M.P. Jaime Araújo Rentería).
En el fallo T-1257 de 2008 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), al estudiar una acción de tutela en la que se reprochaba una providencia en la cual se accedió a las pretensiones de repetición de una entidad en contra de un servidor que había desvinculado a una trabajadora en estado de embarazo, la Sala Séptima de Revisión de este Tribunal concluyó que la decisión cuestionada no vulneraba los derechos del actor, pues si bien la declaración de nulidad de un acto administrativo “no acarrea automáticamente la responsabilidad patrimonial del agente público, puesto que siempre se requerirá la demostración de su culpabilidad, por dolo o por culpa grave, siendo ostensible que las otras modalidades de culpa (leve y levísima) no generan responsabilidad patrimonial del agente estatal”; lo cierto es que en el caso en estudio, se demostró que la condena de regreso “no fue impuesta automáticamente como consecuencia de la nulidad del acto de retiro (…), sino como resultado de un juicio de responsabilidad donde se estudiaron y ponderaron, de manera razonable y dentro de la órbita de la autonomía judicial, tanto los hechos de la demanda como los argumentos del demandado, llegando a la conclusión de que la conducta de éste, tildada de gravemente culposa, dio lugar a la condena indemnizatoria a cargo” del Estado. 29 A este respecto, la Corte considera que es un error concebir la acción de repetición como una pretensión ejecutiva de la condena impuesta al Estado, pues ello implicaría entender dicha figura bajo la óptica de la responsabilidad objetiva, cuando la responsabilidad patrimonial del servidor público es carácter subjetivo.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa 5.56. En efecto, la Carta Política exige “la determinación de una responsabilidad subjetiva, en la que juega un papel decisivo el análisis de la conducta del agente”, y, por ello, “no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite deducir su responsabilidad y resulta necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta”30. 5.57.
En atención a dicho carácter subjetivo de la acción de repetición, esta Corporación estima necesario resaltar que los jueces de lo contencioso administrativo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 29 superior, deben asegurar el respeto del derecho al debido proceso de los agentes del Estado que sean sometidos a una causa de repetición, por lo que están en la obligación de evitar que los análisis construidos para enjuiciar la responsabilidad patrimonial del Estado sean simplemente extrapolados al examen de la responsabilidad patrimonial de los agentes de la administración. Lo anterior, porque: (i) La configuración superior de los juicios de responsabilidad y los presupuestos de la misma son distintos en uno y otro caso (objetivo y subjetivo);
(ii) La pretensión de regreso conlleva por mandato constitucional que la atribución de responsabilidad subjetiva deba hacerse directamente al servidor público, sin que le sea trasladable el título de responsabilidad en función del cual se condenó al Estado; y (iii) El respeto del derecho fundamental al debido proceso implica que el funcionario deba tener la oportunidad de cuestionar el elemento subjetivo que se exige para determinar su responsabilidad, sin que quepa oponerle las conclusiones a las que se llegó sobre el particular en un juicio en el que no fue parte. 5.58.
Así pues, esta Sala advierte que lo que es oponible al servidor público del fallo condenatorio del Estado es: (i) la existencia de un daño antijurídico, (ii) la imputación del mismo al Estado, y (iii) la circunstancia de la condena con la consiguiente obligación de reparar a cargo de la administración. Empero, no cabe derivar la responsabilidad subjetiva a partir de esa instancia previa, porque ese proceso de atribución debe cumplirse de manera 30 Sentencia del 26 de febrero de 2014 –Rad.: 48384- (C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa) de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Igualmente, en el fallo la corporación sostuvo que “no puede ser irrelevante el hecho de que la norma constitucional (art. 90) haya establecido expresamente que el deber de las entidades estatales de repetir contra sus funcionarios o ex funcionarios, sólo surge en la medida en que el daño a cuya reparación patrimonial hayan sido condenadas, pueda imputarse a la conducta dolosa o gravemente culposa de los mismos, lo cual, por otra parte, se explica por la necesidad de ofrecer unas mínimas garantías a los servidores públicos, en el sentido de que no cualquier error en el que puedan incurrir de buena fe, podrá servir para imputarles responsabilidad patrimonial ante la respectiva entidad estatal, lo cual podría conducir a un ejercicio temeroso, ineficiente e ineficaz de la función pública”.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa integral en la causa que da lugar la acción de repetición31. 5.59. Por lo anterior, si bien la ley contempló unas presunciones a partir de las cuales las autoridades no tienen la obligación de probar que el supuesto de la inferencia (v.gr. desviación de poder o violación manifiesta e inexcusable de una norma de derecho) constituye una actuación dolosa o gravemente culposa, pues ello se conjetura de la ley; lo cierto es que sí resulta imperioso que las entidades acrediten con suficiencia que la actuación del agente, por su arbitrariedad o suma negligencia, fue determinante en la ocurrencia del supuesto de la presunción. 5.60.
En este orden de ideas, los operadores jurídicos tienen que ser cuidadosos al analizar los argumentos de la parte demandada y los elementos de juicio allegados al litigio, toda vez que los mismos, a pesar de no llegar a tener la aptitud de desvirtuar la obligación resarcitoria de la entidad (asunto que no es objeto de debate en sede de repetición), sí pueden ser concluyentes para descartar que la actuación que originó el daño se realizó con dolo o culpa grave32. 5.61.
En este sentido, la Corte Constitucional toma nota de que, a fin de comprobar que una conducta es atribuible a título de dolo o culpa grave, pueden ser determinantes aspectos propios de la gestión administrativa, tales como (i) las funciones del agente contempladas en la ley y en el reglamento, o (ii) el grado de diligencia que le sea atribuible al servidor público en razón de los requisitos para acceder al cargo, la jerarquía del mismo en la escala organizacional o la retribución económica recibida por el servicio prestado33. 5.62.
Finalmente, esta Sala evidencia que si bien al tenor del artículo 4° de la Ley 678 de 200134 es un deber de las entidades ejercitar la acción de repetición so pena de responsabilidades disciplinarias y fiscales, lo cierto es que en razón del carácter subsidiario de la pretensión de regreso, su impulso por parte de la administración sólo debe procurarse cuando se acredite, con estrictos estándares de atribución de responsabilidad subjetiva, el dolo o la culpa grave del agente estatal, evitando su interposición cuando únicamente existan fundamentos precarios o altamente discutibles. 31 Cfr. Sentencia T-842 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis). 32 Cfr. Sentencia C-778 de 2003 (M.P. Jaime Araújo Rentería). 33 En la Sentencia del 26 de febrero de 2014 (Rad.: 48384 - C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa), la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado expresó que el operador jurídico de repetición debe tener en cuenta: (i) “las características particulares del caso”, las cuales “deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política sobre la responsabilidad de los servidores públicos”;
(ii) “la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos”; y (iii) “otros conceptos como son los de buena y mala fe, que están contenidos en la Constitución Política y en la ley”. 34 “Artículo 4°. Obligatoriedad. Es deber de las entidades públicas ejercitar la acción de repetición o el llamamiento en garantía, cuando el daño causado por el Estado haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de sus agentes.
El incumplimiento de este deber constituye falta disciplinaria. El comité de conciliación de las entidades públicas que tienen el deber de conformarlo o el representante legal en aquellas que no lo tengan constituido, deberá adoptar la decisión respecto de la acción de repetición y dejar constancia expresa y justificada de las razones en que se fundamenta”.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa 5.63. A su vez, este Tribunal advierte que es determinante el rol que desempeña el juez de lo contencioso administrativo para establecer no sólo la corrección formal de la acusación, sino también para desarrollarla en términos que permitan que la figura se aplique en su sentido constitucional, esto es: (i) con rigor en la protección del patrimonio público y de la moralidad administrativa y (ii) en armonía con las funciones que le son propias (resarcitoria, preventiva y retributiva), (iii) pero con pleno respeto por la posición del servidor público, quien tiene derecho a un estricto juicio de atribución de responsabilidad que le permita ejercer su garantía de defensa.
(…) f) Presupuestos constitucionales de la acción de repetición 5.81. En la presente ocasión, a partir de las anteriores consideraciones, fundadas en la jurisprudencia del Consejo de Estado y en los precedentes de esta corporación, es posible establecer unos presupuestos constitucionales que fijan el ámbito de la acción de repetición y el marco que gobierna la actuación de los funcionarios competentes para resolverla. - Presupuesto 1: La prosperidad de la acción de repetición está determinada por la acreditación, por parte de la entidad demandante, de los siguientes supuestos ante el juez contencioso administrativo: (i) La existencia de una providencia judicial condenatoria, un acuerdo conciliatorio, una transacción o cualquier otro documento válido para finalizar un conflicto, en el que se le imponga al Estado la obligación de pagar una suma de dinero por haber causado un daño antijurídico;
(ii) La calidad del demandado como servidor del Estado o particular que cumplía funciones públicas para el momento en que ocurrió el daño antijurídico; (iii) El pago de la obligación dineraria al destinatario; y (iv) La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente a título de dolo o culpa grave. - Presupuesto 2: La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente, a título de dolo o culpa grave, implica probar ante el juez contencioso administrativo que, al margen del análisis efectuado en la providencia de responsabilidad del Estado: (i) El daño antijurídico haya tenido su origen en una acción u omisión del demandado; y (ii) Que tal actuación, conforme a la normatividad vigente para la época en que se presentó República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa el daño antijurídico: (a) estuvo dirigida a “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado” (dolo), o (b) es calificable como “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones” (culpa grave)35. - Presupuesto 3: Las presunciones legales de dolo y culpa grave contempladas en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001: (i) No relevan a la entidad actora de probar ante el juez contencioso administrativo que (a) el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, y que (b) tal actuación se enmarca en alguno de los supuestos legales (i.e. desviación de poder o infracción manifiesta e inexcusable de una norma de derecho); y (ii) Ante la demostración de que la actuación del agente se enmarca en alguno de los supuestos legales, eximen a la entidad de acreditar que la acción u omisión estuvo dirigida a “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado”, o es calificable como “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones”. - Presupuesto 4: A efectos de garantizar el derecho al debido proceso, en el trámite de repetición la valoración en torno a la existencia de dolo o culpa grave debe realizarse de manera integral, y para determinar la responsabilidad del agente, está excluida la posibilidad de extrapolar las conclusiones sobre la responsabilidad del Estado o del agente que puedan estar contenidas en la providencia condenatoria a la administración. Por consiguiente, el juez contencioso debe examinar todos los elementos de juicio allegados al proceso de repetición y realizar un análisis totalmente independiente, en el cual el demandado tenga la oportunidad real de ejercer su defensa. - Presupuesto 5: A fin de determinar si el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, así como si dicha actuación fue dolosa o gravemente culposa, el juez de lo contencioso administrativo debe valorar los aspectos propios de la gestión pública, tales como: (i) las funciones del agente contempladas en la ley y en el reglamento, o (ii) el grado de diligencia que le sea exigible al servidor en razón de los requisitos para acceder al cargo, la jerarquía del mismo en la escala organizacional o la retribución económica por los servicios prestados.
(…).” Las precisiones antes anotadas fueron nuevamente reiteradas por la misma Corporación en la sentencia SU-259 del 06 de agosto de 2021; en lo que atañe al 35 Artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa elemento subjetivo se consideró: “(…) De esta manera debe la Corte en esta ocasión enfatizar en que, si bien se trata de una acción con la finalidad especifica de reintegrar al patrimonio del Estado lo pagado, ello no conspira con la necesidad de analizar toda la temática que gira a su alrededor con la lupa de tratarse del análisis de una conducta humana reprochable.
En esa medida todos los principios que se despliegan en un análisis de conducta son necesaria e imprescindiblemente aplicables. De no ser así, no se hubiera tomado el trabajo el constituyente originario de exigir dolo o culpa grave en el artículo 90 superior. De suerte que impera observar, caso a caso, si la persona de quien se predica la posible responsabilidad, conocía los hechos que realizaba y quería su realización, o dicho de otro modo, actuó con conciencia y voluntad de realizar una conducta, la cual a su vez trasgrede el catálogo funcional que juró cumplir (art 122.2 C.Pol.) al asumir el cargo.
Igualmente es posible que esa responsabilidad se predique, no ya por la comparecencia de dolo, sino porque se ha actuado de manera contraria a las normas objetivas de cuidado en el ejercicio de la función concernida en cada caso. (…) Jurisprudencia del Consejo de Estado La Ley 678 de 2001 reglamenta actualmente la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición. Sin embargo, sus disposiciones no son aplicables a hechos ocurridos antes de su vigencia. En estos casos, ha dicho el Consejo de Estado, es necesario acudir a lo previsto en los artículos 77 y 78 del Decreto Ley 01 de 1984.
Debido a esta circunstancia, esa Corporación ha previsto reglas distintas para cada uno de los regímenes normativos en lo que respecta a la determinación del dolo y la culpa grave de los agentes del Estado. (…) Así las cosas, con independencia del régimen aplicable a los hechos objeto de la acción de repetición, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, la responsabilidad de los servidores públicos en esos eventos no es objetiva; por el contrario, el análisis de las actuaciones se delimita por los conceptos de dolo - actuación consciente y voluntaria del agente, es decir, con conocimiento de la irregularidad de su comportamiento y con la intención de producir las consecuencias nocivas - y culpa grave -pudo prever la irregularidad en la cual incurriría y el daño que podría ocasionar y aun así no lo hizo o confió imprudentemente en poder evitarlo-, y estos a su vez, encuentran fundamento en parámetros de responsabilidad subjetiva.
Cabe indicar, además, que esa Corporación ha encontrado importante, de una parte, considerar las características particulares de cada caso y las funciones del agente del Estado República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa y, de otra, conciliar la interpretación de las normas legales que regulan la materia con la Constitución y recurrir a otros elementos de orden legal, jurisprudencial o doctrinal para determinar la responsabilidad de los servidores públicos cuando sea necesario.
Jurisprudencia de la Corte Constitucional La jurisprudencia constitucional ha tomado como fundamento del análisis de la responsabilidad del Estado y de sus agentes, los criterios establecidos en el artículo 90 de la Constitución; en tanto los últimos solo serán responsables patrimonialmente por un actuar doloso o gravemente culposo.
En esa línea, la Corte ha reconocido que no existe identidad entre el fundamento de la responsabilidad del Estado, relacionado con la generación de un daño antijurídico, y el de la responsabilidad personal del funcionario público, pues esta únicamente se origina como consecuencia de su obrar doloso o gravemente culposo. (…) Para la Corte resulta oportuno destacar que la atribución de responsabilidad de agentes del Estado, cuya fuente tiene origen en el artículo 90, y que involucra por tanto los conceptos culpa grave o dolo, implica una valoración más desde las aristas juspunitivas, sin que obviamente puedan asimilarse en esta sede; lo que se quiere decir es que el avanzar de la dogmática jurídica hacia el esclarecimiento de los conceptos de dolo o culpa de tintes subjetivistas y luego normativistas, obliga el trascender definiciones difícilmente concretables o reconducibles a una idea menos discutible, como lo es la de "buen padre de familia", para ahora decantar las citadas ideas de dolo y culpa en perspectivas que aluden al conocimiento de hechos, voluntad de realizarlos y conciencia de su ilicitud (dolo) o a la realización de comportamientos que trasgreden reglas, por no tener el cuidado debido, en virtud de normas objetivas de comportamiento, o acaso sobre criterios de previsibilidad (imprudencia o culpa).
El criterio "buen padre de familia" si bien es cierto, en su momento, tuvo una capacidad de rendimiento que se estimó suficientemente útil y comprensible, hoy día, en punto de atribución de responsabilidad ha caído en desuetud, pues, nótese como la propia Constitución alude a los conceptos dolo y culpa. Asimismo, es claro hoy que para esclarecer una relación causal ya no son de buen uso los nudos criterios naturalistas (teoría de la equivalencia de las condiciones) sino que la herramienta es la teoría de la imputación objetiva, de lo cual da buena cuenta una copiosa jurisprudencia del Consejo de Estado.
El origen de dicha teoría se sitúa en el derecho civil, luego fue usada por el derecho penal y ahora ha sido utilizada por el derecho administrativo como una metodología eficiente para realizar juicios de atribución de responsabilidad, y así poder determinar cuándo un determinado resultado puede ser calificado o atribuido como suyo, a una determinada acción ejecutada por el agente.
Se trata entonces de una atribución normativa o jurídica de resultados, que va más allá de etéreos y difusos criterios psíquicos (y por ello mismo, naturalistas) como el del buen padre República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa de familia.
No se quiere decir aquí que estos conceptos deben arrancarse de tajo, pero es evidente que la jurisprudencia del Consejo de Estado y la propia dogmática del derecho administrativo, han avanzado en el análisis de imputación, por ejemplo, del daño antijurídico. Así las cosas, en el análisis de dolo y culpa en punto de la acción de repetición, debe establecerse la responsabilidad a partir de contenidos de imputación jurídica, que en ese sentido, dejen ver: i) ya la actuación consciente y voluntaria del agente, es decir, con conocimiento de la irregularidad de su comportamiento y con la intención de producir las consecuencias nocivas –actuación dolosa–, o, ii) en su defecto, el actuar que pudo prever la irregularidad en la cual incurriría y el daño que podría ocasionar y aún así no lo hizo o confió imprudentemente en poder evitarlo –actuación gravemente culposa.
(…) Ahora bien, en lo que respecta a las presunciones de que tratan los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, esta Corporación ha señalado que, si bien no son contrarias a la Constitución, pues se justifican razonablemente en la necesidad de acreditar elementos subjetivos que por su naturaleza son de difícil prueba, admiten prueba en contrario.
Sumado a ello, ha establecido que los jueces pueden deducir otras causales de culpa grave que, a pesar de no encuadrarse en ninguna de las presunciones consagradas, sí se enmarcan en los parámetros delimitados por el inciso primero del artículo 6 de la Ley 678 de 2001. Sin embargo, en estos casos este Tribunal ha aclarado que no opera ningún tipo de presunción y "no habrá lugar a la inversión de la carga de la prueba".
De igual modo, a partir de lo establecido en los referidos artículos, esta Corporación ha presentado una serie de precisiones en relación con la actividad de las entidades públicas que demandan en repetición y de los jueces de lo contencioso administrativo. En relación con las primeras, ha señalado que si bien los artículos 5 y 6 de esa ley contemplan una serie de presunciones "lo cierto es que sí resulta imperioso que las entidades acrediten con suficiencia que la actuación del agente, por su arbitrariedad o suma negligencia, fue determinante en la ocurrencia del supuesto de la presunción".
De igual modo, ha mencionado que, debido al carácter subsidiario de la pretensión de regreso, y a pesar de que las entidades públicas tienen la obligación de iniciar los procesos de repetición, estos solamente deben adelantarse cuando se acredite "con estrictos estándares de atribución de responsabilidad subjetiva, el dolo o la culpa grave del agente estatal, evitando su interposición cuando únicamente existan fundamentos precarios o altamente discutibles".
En cuanto a la actividad de los jueces, la Sala Plena de esta Corporación ha dicho que se encuentran en la obligación de examinar los argumentos de la parte demandada, así como las pruebas incorporadas al proceso, pues estos, a pesar de que podrían no desvirtuar la República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa responsabilidad del Estado, sí pueden ser concluyentes para descartar la responsabilidad personal del agente público.
Además, ha expresado que estos también tienen el compromiso de evitar que el examen de la responsabilidad del Estado simplemente se extrapole al estudio que se adelante en el curso de la acción de repetición. El juez, sin embargo, deberá tener en cuenta que el servidor que no fue llamado en garantía dentro del proceso que dio lugar a la condena contra el Estado, tendrá un mayor margen para el planteamiento de su defensa, por cuanto la sentencia, en principio, no le será oponible.
(…) En conclusión, esta Corporación ha destacado la importancia del carácter subjetivo de la responsabilidad de los servidores públicos y ha reconocido la necesidad de tener en cuenta aspectos propios de la gestión administrativa, así como las particularidades de cada caso. Consecuentemente con ello, ha llamado la atención sobre las obligaciones que tienen las entidades públicas y los jueces de lo contencioso administrativo en el marco de los procesos de repetición. Ellas tienen como propósito la garantía de un ejercicio de atribución de la responsabilidad justo para el agente del Estado, todo lo cual exige una labor de ponderación para evitar escenarios contrarios a la Constitución. (…).” Teniendo en cuenta el análisis normativo y jurisprudencial realizado, pasa esta Corporación a estudiar: 2.3 CASO CONCRETO: En el presente asunto la parte actora, pretende que se declare la responsabilidad de Sandra Pola Hurtado Palacio (quien fungió como Gobernadora en su momento), por su conducta gravemente culposa al momento de llevar a cabo el proceso de supresión de los cargos del Instituto Seccional de Salud del Quindío, pues considera que el acto administrativo por medio del cual se resolvió lo pertinente era nulo, ya que carecía de soporte técnico necesario, configurándose una falsa motivación imputable en su contra.
Lo anterior teniendo en cuenta la condena impuesta dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado No. 63001333300320130015101; providencia mediante la cual el Tribunal Administrativo del Quindío - Sala de Decisión Cuarta, dispuso revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito el 17 de abril de 2018 y en su lugar declarar la nulidad parcial del Decreto 1016 del 24 de septiembre de 2012, ordenando a la entidad territorial a reintegrar al señor Edgar Arias Calle, sin solución de continuidad, al cargo de Profesional Universitario Código 219 Grado República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa 39 o a otro empleo pero con funciones afines, con una remuneración igual o superior a aquel en la respectiva planta de personal, reintegro que sería en las mismas condiciones del cargo de carrera administrativa.
Igualmente dispuso pagar al accionante a título de indemnización, el equivalente a salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir entre la fecha en que se hizo efectivo el retiro del servicio, esto es, 25 de septiembre de 2012, hasta el día en que se efectué su reintegro, descontando de ese monto las sumas recibidas por concepto de indemnización reconocida mediante Resolución No. 0096 del 22 de noviembre de 2012, al igual que aquellas sumas recibidas por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente.
Sostuvo que la decisión del Tribunal se fundamentó esencialmente en considerar que el estudio técnico que conllevó a la supresión del cargo desempeñado por Edgar Arias Calle, estaba afectado de nulidad por expedición irregular, al carecer de los soportes mínimos previstos en la Ley 909 de 2004 y el artículo 97 del Decreto 1227 de 2005, para que la administración modificara su estructura; esto teniendo en cuenta que al revisar el estudio técnico elaborado por la ESAP, en cuanto al ítem “Medición de cargas de trabajo – ISSQ-”, el numeral 4.1, si bien relacionó las encuestas realizadas a 116 funcionarios del Instituto Seccional de Salud del Quindío, entre contratistas y personal de planta, al revisar todo en su contexto, la información allí contenida no tuvo soporte alguno que demostrara la recolección de la información a través de encuestas y que respaldaran la validez de la supresión del cargo del actor.
Bajo esta perspectiva, aseveró que al momento de expedirse el Decreto 1016 del 24 de septiembre de 2012, la entonces Gobernadora no llevo a cabo con suficiencia el estudio técnico respectivo para la reestructuración de la planta de personal del Instituto Seccional de Salud del Quindío, lo que acarrea una conducta gravemente culposa en su contra.
Surtido el trámite de la acción de repetición, se tiene entonces que en primera instancia, el A quo dispuso negar las pretensiones de la demanda, concluyendo en síntesis que la supresión del cargo que desempeño el señor Edgar Arias Calle no estuvo revestida de ilegalidad, pues el Decreto 1016 de 2012 se encontraba sustentando no solo en las facultades pro tempore concedidas a la Gobernadora por parte de la Asamblea Departamental, sino también porque el proceso de reorganización y modernización institucional de la administración central del Departamento del Quindío, se realizó bajo los parámetros establecidos en el ordenamiento jurídico, con mayor cuando la mandataria decidió suscribir el convenio interadministrativo No. 046 de 2012 con la ESAP, entidad que se República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa comprometió a realizar un estudio técnico que soportara la renovación que requería el ISSQ para continuar su proceso de reorganización o modernización institucional.
Precisó igualmente que para que la actuación desplegada por la ex funcionaria pudiera calificarse como gravemente culposa, no solo era necesario aportar la sentencia proferida, sino que también era necesario que se acreditara dicha conducta como inadecuada y reprochable. Inconforme con la decisión del Juzgado, la parte demandante interpuso recurso de apelación solicitando se revoque de la decisión de primera instancia, con sustento en que: i) se incurrió en una indebida interpretación y aplicación del inciso 2° del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en consonancia con lo establecido en el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 y los artículos 95 a 97 del Decreto 1227 de 2005 y; ii) hubo una indebida valoración probatoria por falso juicio de identidad debido al cercamiento de la prueba y desconocimiento de las normas probatorias que establecen presunciones.
Por su parte, la parte demandada se pronunció destacando en síntesis que en lo concerniente al primer cargo, no se desvirtuó la existencia de los elementos de dolo o culpa grave al momento de proferir el acto administrativo de desvinculación de un funcionario del antiguo Instituto Seccional de Salud del Quindío; frente al segundo cargo señaló que se pretendía endilgar una responsabilidad en su contra que se generó como producto del actuar o descuido de la administración al no aportar las pruebas pertinentes dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, aunado que las actuaciones desarrolladas dentro del procedimiento de liquidación del ISSQ, estuvo revestido de total transparencia y legalidad, donde incluso no existió reporte de incumplimiento de la ESAP por parte del supervisor del contrato.
Por otro lado, el representante del Ministerio Público emitió concepto dentro del presente asunto, aseverando que no se lograron demostrar los elementos esenciales que configuran la responsabilidad subjetiva del agente del Estado, en razón a que no se acreditó su culpa grave, aunado que se pudo evidenciar que si se realizó el estudio técnico en virtud del Contrato Interadministrativo No. 046 de 2012, el cual fue entregado por la ESAP, como se puede verificar en la certificación fechada el 3 de octubre de 2012, suscrita por el señor Jhon Didier Grisales, en calidad de supervisor del contrato.
Ahora bien, teniendo en cuenta la sentencia de primera instancia, así como los argumentos expuestos en el recurso de apelación, advierte la Sala que la República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa inconformidad respecto de los dos cargos formulados por la parte apelante, se circunscriben principalmente en una indebida interpretación normativa y probatoria, factores que en ultimas se centran particularmente en la configuración de uno de los presupuestos de procedencia de la acción de repetición, esto es, lo relacionado con la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa por parte de la agente del Estado demandado, por la insuficiencia material presentada en los estudios técnicos al momento de realizar la modificación de la planta de personal y la supresión de cargos del ISSQ en Liquidación, de conformidad con ordenado en el Decreto 1016 del 24 de septiembre de 2012.
No obstante, y previo a resolver de fondo lo pertinente, es menester hacer alusión a la documentación probatoria que fue allegada por las partes dentro del presente asunto, encontrándose acreditado que: a) Que una entidad pública haya sido condenada en sentencia proferida por juez competente a reparar los daños antijurídicos causados a un particular: Tal como se indicó con antelación, se allegó dentro del plenario copia de las sentencias de primera y se segunda instancia, proferidas dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado No. 63001333300320130015101; providencia mediante la cual el Tribunal Administrativo del Quindío - Sala de Decisión Cuarta, mediante providencia del 21 de febrero de 201936, dispuso revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito el 17 de abril de 201837 y en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda, ordenando en consecuencia al Departamento del Quindío, reintegrar al señor Edgar Arias Calle, al cargo de profesional Universitario Código 219 Grado 29, que había sido suprimido de conformidad con las directrices emanadas por el Decreto 1016 del 24 de septiembre de 2012, debiendo llevar a cabo el pago de la indemnización correspondiente al salario y las prestaciones sociales dejadas de percibir por el actor.
Conforme a lo anterior, la Sala encuentra probada la existencia de una condena judicial impuesta al Departamento del Quindío; de manera que el primer requisito se encuentra acreditado en debida forma por la entidad accionante. b) Que la entidad pública haya pagado totalmente a la víctima del daño la suma determinada en la sentencia condenatoria proferida: 36Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 002.ACCION DE REPETICION DEPARTAMENTO DEL QUINDIO VS SANDRA PAOLA HURTAD(.pdf) NroActua 1, pág 214-252. 37Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 002.ACCION DE REPETICION DEPARTAMENTO DEL QUINDIO VS SANDRA PAOLA HURTAD(.pdf) NroActua 1, pág 193-213.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa Sobre este aspecto, el Tribunal verifica que el Departamento del Quindío, para dar cumplimiento a la sentencia condenatoria, profirió la Resolución No. 6523 del 06 de agosto de 201938, mediante la cual da cumplimiento a la sentencia judicial, ordenando el pago por valor correspondiente a reconocer al demandante por la suma de $275.294.682, igualmente lo correspondiente al valor de $44.307.100 a favor de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, como fondo de pensiones del actor, lo concerniente al concepto del aporte al Sistema de Seguridad Social – Pensión, resultante del aporte pensional equivalente al 12% del IBC a cargo del Departamento del Quindío (empleador) y el aporte pensional del 4% a cargo del demandante, así como el 1%, con destino al Fondo de Solidaridad Pensional.
A su vez se allegó el comprobante de egreso No. 10869 del 26 de agosto de 201939, por valor pagado a favor del señor Edgar Arias Calle por la suma de $275.294.682, orden de pago No. 864640 para la vigencia fiscal 2019, registro presupuestal de compromiso No. 490641 de fecha del 08 de agosto de 2019, comprobante de egreso No. 10857 del 26 de agosto de 201942 por valor de $44.307.100 M/CTE, con destino a Colpensiones – ISS SEG Social, orden de pago No. 8647 del 13 de agosto de 201943 por concepto de pago de aportes a Colpensiones (Sistema de Seguridad Social – Pensión) por valor de $31.277.5500 y, finalmente, registro presupuestal de compromiso No. 4905 del 08 de agosto de 201944.
Así las cosas, analizadas las pruebas enunciadas para determinar el pago de la obligación, dichas probanzas le generan certeza al Tribunal para saber que el Departamento del Quindío canceló totalmente la obligación adquirida con motivo de la sentencia judicial previamente referenciada. Lo anterior, debido a que los documentos aportados al plenario para corroborar la extinción de la obligación, reunieron las siguientes condiciones de idoneidad, esto es, emanaron de la autoridad obligada a satisfacer la condena u obligación, tienen 38Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 002.ACCION DE REPETICION DEPARTAMENTO DEL QUINDIO VS SANDRA PAOLA HURTAD(.pdf) NroActua 1, pág 187-192. 39Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 002.ACCION DE REPETICION DEPARTAMENTO DEL QUINDIO VS SANDRA PAOLA HURTAD(.pdf) NroActua 1, pág 181. 40Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 002.ACCION DE REPETICION DEPARTAMENTO DEL QUINDIO VS SANDRA PAOLA HURTAD(.pdf) NroActua 1, pág 182. 41Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 002.ACCION DE REPETICION DEPARTAMENTO DEL QUINDIO VS SANDRA PAOLA HURTAD(.pdf) NroActua 1, pág 183. 42Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 002.ACCION DE REPETICION DEPARTAMENTO DEL QUINDIO VS SANDRA PAOLA HURTAD(.pdf) NroActua 1, pág 184. 43Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 002.ACCION DE REPETICION DEPARTAMENTO DEL QUINDIO VS SANDRA PAOLA HURTAD(.pdf) NroActua 1, pág 185. 44Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 002.ACCION DE REPETICION DEPARTAMENTO DEL QUINDIO VS SANDRA PAOLA HURTAD(.pdf) NroActua 1, pág 186.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa nota de autenticidad, certifican el egreso de la obligación, existe la constancia de recibo a satisfacción por parte del beneficiario y la ocurrencia del pago no fue objeto de controversia probatoria por la contraparte durante la etapa procesal pertinente. c) La calidad del demandado como agente o ex agente del Estado: Se avizora constancia del 25 de septiembre de 202045, suscrita por el Director de Talento Humano del Departamento del Quindío, donde se colige que la señora Sandra Paola Hurtado Palacio, prestó sus servicios a la Gobernación del Quindío, como Gobernadora del Departamento, quien se posesionó ante el Juzgado Segundo Penal Municipal de Armenia46, para el periodo comprendido entre el 01 de enero de 2012 al 31 de diciembre de 2015.
De igual manera se visualiza el formato único de hoja de vida47, donde consta la experiencia laboral de la funcionaria en mención. A su vez, se remitió el Decreto 1015 del 24 de septiembre de 201248, el Decreto 1016 del 24 de septiembre de 201249 y el Decreto 000781 del 18 de julio de 2012, los cuales fueron suscritos por la entonces Gobernadora Sandra Paola Hurtado Palacio. d) Que la condena o la conciliación se haya producido a causa de la conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario o de un particular que ejerza funciones públicas y f) que dicha conducta fuera la causa de la imposición de la obligación económica: De la revisión de los documentos aportados al proceso, se acreditó que mediante Ordenanza No. 009 del 27 de febrero de 201250, se autorizó a la entonces Gobernadora del Quindío, ejercer protempore precisas funciones que corresponden para determinar la estructura de la Administración Departamental del sector central y descentralizado, las funciones de sus dependencias y las escalas 45Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 002.ACCION DE REPETICION DEPARTAMENTO DEL QUINDIO VS SANDRA PAOLA HURTAD(.pdf) NroActua 1, pág 171-172. 46Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 002.ACCION DE REPETICION DEPARTAMENTO DEL QUINDIO VS SANDRA PAOLA HURTAD(.pdf) NroActua 1, pág 176-178. 47Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 002.ACCION DE REPETICION DEPARTAMENTO DEL QUINDIO VS SANDRA PAOLA HURTAD(.pdf) NroActua 1, pág 173-175. 48Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 002.ACCION DE REPETICION DEPARTAMENTO DEL QUINDIO VS SANDRA PAOLA HURTAD(.pdf) NroActua 1, pág 46-74. 49Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 002.ACCION DE REPETICION DEPARTAMENTO DEL QUINDIO VS SANDRA PAOLA HURTAD(.pdf) NroActua 1, pág 75-83. 50Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 002.ACCION DE REPETICION DEPARTAMENTO DEL QUINDIO VS SANDRA PAOLA HURTAD(.pdf) NroActua 1, pág 37-40.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa de remuneración correspondiente a sus distintas categorías de empleo; igualmente mediante la Ordenanza No. 021 del 27 de junio de 201251, se concedió un término de tres meses para realizar dichas actuaciones.
En virtud de lo anterior, la referida funcionaria procedió a expedir los siguientes actos administrativos: -Decreto 1015 del 24 de septiembre de 201252“Por el cual se suprime el Instituto Seccional de Salud del Quindío, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones”. -Decreto 1016 del 24 de septiembre de 201253 “Por medio del cual se modifica la planta de personal del Instituto Seccional de Salud del Quindío en Liquidación y se dictan otras disposiciones de la Planta Central del Departamento del Quindío”. -Decreto 000781 del 18 de julio de 2012 “Por medio del cual se derogan los Decretos No. 765, 766, 767, 770 de julio 16 de 2012 y se define la planta de empleos públicos de la Administración Pública del Departamento del Quindío, Sector Central y se dictan otras disposiciones”.
Nótese que fue la solicitud de anulación parcial y la inaplicación de los Decretos 1015 y 1016 del 24 de septiembre de 2012 y la consecuente declaratoria de nulidad efectuada por parte de la autoridad judicial, lo que motivó el inicio del proceso ordinario de Nulidad y Restablecimiento del Derecho que culminó con sentencia condenatoria en segunda instancia frente a la nulidad parcial del segundo estos Decretos, aspectos ya referidos dentro del análisis de los presupuestos de procedencia de la presente acción de repetición. Ahora bien, en aras de efectuar el análisis pertinente del presupuesto de procedencia, relacionado con la existencia de una conducta dolosa y gravemente culposa en cabeza de la agente del Estado demandado, se desprende que dentro del presente proceso, se cuenta tanto con las actuaciones administrativas realizadas por el Departamento del Quindío, como por la accionada, quien para efectos de esclarecer los hechos en el caso de marras, allegó los estudios técnicos realizados por la Escuela Superior de 51Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 002.ACCION DE REPETICION DEPARTAMENTO DEL QUINDIO VS SANDRA PAOLA HURTAD(.pdf) NroActua 1, pág 42-45. 52Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 002.ACCION DE REPETICION DEPARTAMENTO DEL QUINDIO VS SANDRA PAOLA HURTAD(.pdf) NroActua 1, pág 46-74, archivo: 009AnexosContetacionSandraPaolaHurtado(.zip) NroActua 7- 2012 DECRETO 1015. 53Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 002.ACCION DE REPETICION DEPARTAMENTO DEL QUINDIO VS SANDRA PAOLA HURTAD(.pdf) NroActua 1, pág 75-83, archivo: 009AnexosContetacionSandraPaolaHurtado(.zip) NroActua 7- 2012 DECRETO 1016.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa Administración Pública – ESAP, en virtud de la celebración del Contrato Interadministrativo No. 046 de mayo de 2012.
Siguiendo esta misma línea, observa la Sala que no existe duda de que la accionada Sandra Paola Hurtado Palacio, en su calidad de Gobernadora del Departamento del Quindío, emitió y firmó los Decretos mediante los cuales se suprimió el Instituto Seccional de Salud del Quindío, entidad que entró en proceso de liquidación, trasladándose así todas las funciones de este a la Secretaría de Salud Departamental, donde se vieron en la necesidad de realizar la modificación de la planta de personal.
No obstante y previo a la expedición de los Decretos anteriormente mencionados y para efectos de llevar a cabo los estudios técnicos pertinentes, teniendo en cuenta los lineamientos consagrados en el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, posteriormente modificado por el artículo 228 del Decreto 019 de 2012, la entonces funcionaria, en virtud de las facultades conferidas por la Ley, celebró el Contrato Interadministrativo No. 046 de mayo de 2012, mediante el cual la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP- se comprometió para con el Departamento del Quindío, en establecer los lineamientos técnicos, administrativos, financieros y jurídicos que soportarán la renovación y modernización institucional de la Gobernación del Quindío, para dar cumplimiento de manera efectiva a los fines esenciales del estado, objeto social y misión del ente territorial, así como el acompañamiento en el proceso de reorganización y modernización de la estructura administrativa y de la planta de cargos del nivel central54, contrato que en todo caso fue justificado mediante la Resolución No. 000516 del 15 de mayo de 201255.
De igual manera, en desarrollo del Contrato Interadministrativo No. 046 de mayo de 2012, reposan los siguientes archivos que dan cuenta que los estudios técnicos realizados por la ESAP, para arrimar a la conclusión de suprimir y liquidar el ISSQ, así: -Informe técnico del mes de septiembre de 201256, que da cuenta de la situación administrativa, financiera, jurídica y técnica del ISSQ y a través del cual se realiza el Proyecto de Modernización Institucional de la Administración Central del Departamento del Quindío y la propuesta organizacional y de planta de empleos; llegando a la conclusión de que era necesario realizar la supresión y liquidación del 54Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 002.ACCION DE REPETICION DEPARTAMENTO DEL QUINDIO VS SANDRA PAOLA HURTAD(.pdf) NroActua 1, pág 84-88. 55Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 002.ACCION DE REPETICION DEPARTAMENTO DEL QUINDIO VS SANDRA PAOLA HURTAD(.pdf) NroActua 1, pág 89-91. 56Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 009AnexosContetacionSandraPaolaHurtado(.zip) NroActua 7- ANEXOS CONVENIO ESAP – Estudio Técnico ISSQ – 3 EstudiotecISSQ – EstudiotecISSQV3 (2).
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa ISSQ, recomendando a la Gobernadora y a la Junta Directiva del ISSQ, que las funciones y competencias misionales en materia de la salud dadas al Departamento, se desarrollen y cumplan a través del Ente Central, por medio de la creación de la Secretaria de Salud, dedicada con exclusividad a lo Misional y Técnico del Sector Salud, y sus componentes Administrativo, Jurídico y Operativo se garanticen con las Secretarias de apoyo de la Gobernación, para dar viabilidad técnica, operativa y financiera a la nueva Secretaría de Salud del Departamento. -Estudio de cargas laborales del mes de septiembre de 201257 (según la guía metodología de la DAFP) del Instituto Seccional de Salud Quindío, consistente en un diagnóstico situacional, que en palabras de la ESAP, debe entenderse como una herramienta que da luces a la Administración, tanto de la Seccional como de la Administración Departamental, para tomar decisiones respecto a la planta básica que le permitirá cumplir con el deber Constitucional y legal en términos de salud respecto a su competencia como ente territorial departamental.
Bajo esta perspectiva realizó en un primer capítulo la medición de cargas laborales, en un segundo capítulo el estudio socioeconómico y en un tercer capítulo las recomendaciones que dan a lugar la información suministrada por los funcionarios encuestados. En este aspecto, la ESAP tuvo como conclusiones, las siguientes: “(…) El estudio ha demostrado, que en la actualidad, cuenta con un personal, si bien es altamente preparado, no se encuentra con la disponibilidad y voluntad con que se debe prestar el servicio, dado que al no darse correcto y estricto cumplimiento con unos procesos y procedimientos, pues no se logra el objeto como la misión del Instituto, es así como se observa en las gráficas de la encuesta, que una gran parte de los funcionarios tienen a su cargo una cantidad de procesos y procedimientos que físicamente son incapaces de cumplir, esto es la carga laboral asignada a unos cuantos funcionarios de planta es completamente exagerada.
También se puedo detectar que asuntos misionales que corresponde al personal de planta, debe ser contratado por el Instituto en virtud al poco personal con que cuenta para el cumplimiento de sus funciones. Lo que es altamente nocivo para el estado, pues funciones misionales son netamente obligatorias para el mismo. Debemos tener en cuenta que es el estado el garante de la prestación de ese servicio público esencial.
Es así entonces como una gran parte de los funciones responsables de los proceso y procedimientos en la prestación del servicio público de salud, deben a acudir a laborar horas extras y en algunos casos desarrollar sus actividades propias de sus funciones del sitio de trabajo en sus hogares, con el fin de dar cumplimiento en su labor misional afectando al funcionario su vida personal y espacio familiar.
Lo que conlleva a un estrés y fatiga laboral. Obstaculizando y truncando el normal desarrollo (misión – visión). Se pudo observar en el estudio, que el Instituto Seccional de Salud del Quindío cuenta con personal, que si bien es cierto está altamente capacitado para desempeñar las funciones, también es cierto que debido a la falta de 57Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 009AnexosContetacionSandraPaolaHurtado(.zip) NroActua 7- Estudio Medición Cargas Laborales septiembre 2012, Carpeta: ANEXOS CONVENIO ESAP – Estudio Técnico ISSQ – EstudiocargaslaboralesV1.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa administración y gerencia; algunos funcionarios se limitan a cumplir con un horario de trabajo y desarrollar labores de ocio dentro del lugar de trabajo”. -Informe Técnico del Proyecto de Modernización Institucional de la Administración Central del Departamento del Quindío58 del mes de septiembre de 2012, donde consta la propuesta organizacional y de planta de empleos, con su respectivo costeo. -Actas de reunión y anexos de la lista de asistencia59, clasificados de la siguiente manera ✓ Acta No. 01 del Proyecto “Modernización Institucional de la Gobernación del Quindío” llevada a cabo el 15 de junio de 2012.” ✓ Acta No. 02 del 22 de junio de 2012 frente a la “Retroalimentación reunión con el Ministerio de Hacienda y Ministerio de Salud a la luz de la creación de la nueva Secretaría Departamental de Salud”. ✓ Acta No. 03 del 29 de junio de 2012, que tuvo por objeto la “Retroalimentación de la labor desarrollada para concluir la fase de Modernización en la Administración Central”. ✓ Acta No. 04 de 06 de julio de 2012, donde se abordó lo relacionado con la “Retroalimentación de la labor desarrollada de cierre de la fase de Modernización en la Administración Central” y el “Abordaje del Proceso de Modernización del Instituto Seccional de Salud”. ✓ Acta No. 05 del 27 de julio de 2012 donde se discutió lo concerniente a la “Modernización del Instituto Seccional de Salud”. -Tabla de contenido de la carpeta digital del informe final del proyecto de Modernización Institucional de la Gobernación del Quindío60, acompañado del informe final61 y los registros fotográficos62, que tuvieron por objeto realizar la asesoría y acompañamiento en el proyecto de Modernización Institucional de Gobernación del Quindío, abarcando las siguientes actividades a desarrollar por medio de la Consultoría: ✓ Realizar talleres de análisis, discusión y adopción de decisiones en el desarrollo del proyecto. ✓ Elaborar un diagnóstico que contenga los siguientes componentes: Reseña histórica, marco constitucional, legal y político, análisis del entorno, descripción de la entidad, procesos y procedimientos. ✓ Efectuar una revisión a las cargas de trabajo de acuerdo con procesos y dependencias.
Analizar los procesos, productos y servicios de la entidad. 58Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 009AnexosContetacionSandraPaolaHurtado(.zip) NroActua 7- Estudio Tecnico ISSQ septiembre de 2012, Carpetta: ANEXOS CONVENIO ESAP – Estudio Técnico ISSQ – EstudiotecISSQVer4. 59Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 009AnexosContetacionSandraPaolaHurtado(.zip) NroActua 7- ANEXOS CONVENIO ESAP – 4 Actas – ACTA N° 001, ACTA N° 002, ACTA N° 003, ACTA N° 004, ACTA N° 005 Y ANEXOS LISTAS DE ASISTENCIA. 60 Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 009AnexosContetacionSandraPaolaHurtado(.zip) NroActua 7- ANEXOS CONVENIO ESAP – 0 Indicecarpeta. 61Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 009AnexosContetacionSandraPaolaHurtado(.zip) NroActua 7- ANEXOS CONVENIO ESAP – 1 ESAPQUINDIOInformefinal. 62Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 009AnexosContetacionSandraPaolaHurtado(.zip) NroActua 7- ANEXOS CONVENIO ESAP – REGISTRO FOTOGRÁFICO DEL PROCESO.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa ✓ Proponer una nueva estructura frente a procesos y cargas de trabajo; definir las funciones generales por dependencia y diseñar el nuevo organigrama de la Gobernación del Quindío. ✓ Identificar y analizar situaciones administrativas de los servidores públicos. ✓ Analizar la planta de acuerdo con el número y naturaleza de los empleos, nivel jerárquico, distribución por dependencias y costos. ✓ Elaboración, análisis y diseño de la nueva planta. ✓ Elaboración del proyecto de decreto de estructura. ✓ Análisis la planta propuesta. ✓ Elaboración del manual de funciones. ✓ Elaborar el documento final del proyecto de modernización y presentarlo a la entidad. ✓ Realizar el acompañamiento del proyecto ante la Gobernación del Quindío. ✓ Asesorar, revisión de las hojas de vida. -Informe de Auditoría del Instituto Seccional de Salud del Quindío, vigencia 2010- 201263, realizado por la Contraloría General del Quindío, durante el mes de diciembre de 2012. -Informe de Auditoría Modalidad Especial del Instituto Seccional de Salud del Quindío Liquidado, vigencia 2012-201364, realizado por la Contraloría General del Quindío, donde fueron relacionados todos los aspectos y ejecutorias relacionadas con la liquidación del Instituto, desde el momento en que se decretó su liquidación hasta los procesos post cierre y post liquidación, en acatamiento de la normatividad aplicable en su momento y las acciones desarrolladas en cumplimiento por el liquidador y la Junta Asesora.
Adicionalmente, en audiencia de pruebas realizada el día 15 de mayo de 202465, se practicaron los siguientes testimonios solicitados por la parte demandada, quienes hicieron parte de la planta de personal del ISSQ en Liquidación, en diferentes niveles de la estructura organizacional, quienes declararon: Liliana Valdés Mejía66 quien señaló que es pensionada y que laboró en el ISSQ desde 1996 al 2012 cuando fue liquidado en septiembre de 2012.
Afirmó que desempeñaba el cargo de profesional universitario y sus funciones estaban relacionadas en la subdirección de la atención pública con el eje programático de promoción social. Explica que el proceso de liquidación lo realizó la ESAP y que se llevó a cabo la socialización por la crisis financiera que tenía el Instituto Seccional de Salud.
Arguye que fue la directora encargada en varias oportunidades en el Instituto. Comenta que la crisis financiera se debió a que el departamento es muy pequeño, no tenían licorera y todos los recursos propios (impoconsumo, juegos de suerte y de azar), se debía hacer el 63Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 002.ACCION DE REPETICION DEPARTAMENTO DEL QUINDIO VS SANDRA PAOLA HURTAD(.pdf) NroActua 1, pág 121-170. 64Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 009AnexosContetacionSandraPaolaHurtado(.zip) NroActua 7- Informe Contralotria Auditoria Modalidad Especial ISSQ Liquidado. 65Expediente digital SAMAI (1ª Inst.), archivos: 024ActaAudienciaPruebas(.pdf) NroActua 30 y 024aVideoAudienciaDePruebas (.mp4) NroActua 30. 66Minuto 07:29.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa sostenimiento de estos para que fuera autosostenible el ISSQ. Arguye que para esa época los ingresos eran muy bajitos, de igual manera sostuvo que se realizaban recomendaciones cuando iban al Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Salud, pues estaban en crisis, ya que incluso a nivel nacional existían muy pocos Institutos Seccionales de Salud, ya que todos eran Secretarías, entonces se sugirió reestructurar.
Refiere que el ISSQ contrató un estudio técnico con la ESAP, consistente en realizar una evaluación de cargas. Expuso que en cuanto a quien vigilaba el estudio efectuado por la ESAP, para la fecha había un Director de Instituto Seccional de Salud y era quien conocía más de este tema. Explica que les realizaron una socialización, donde de hecho, desde que se cambió de gobierno se empezó con la liquidación, realizándose un convenio que se socializó, se hicieron mesas de trabajo y hacían parte los directivos del momento.
Precisa que los funcionarios de planta del ISSQ, una vez se efectúa la liquidación, de acuerdo con las necesidades del servicio del instituto, se reintegraron a la planta que eran misionales y que se requerían para el normal funcionamiento. Dilucida que la entidad que asumió las funciones del ISSQ fue la Secretaría de Salud Departamental.
En respuesta a los interrogantes realizados por el apoderado de la entidad demandada, manifestó que le realizaron una encuesta de carga laboral, las funciones que tenía y el perfil socioeconómico. Expone que su cargo fue suprimido y que fue indemnizada y que nunca decidió demandar, por cuanto hubo un estudio técnico y un buen manejo del proceso, con un estudio de cargas laborales, donde estaba latente e inminente la necesidad de liquidación del Instituto.
La Procuradora delegada le preguntó si conoció dentro del grupo de trabajo o personas más cercanas a su oficina, si tuvo conocimiento a que personal se le practicaron las encuestas a las que hizo referencia el apoderado de la parte demandada, ante lo cual respondió que, si se realizaron dichas encuestas, pero no recuerda quienes. Detalla que la encuesta fue realizada por medio de una hoja enviada por el personal de Talento Humano y que previamente había sido diseñaba por la ESAP, donde incluso la encontró sobre su escritorio cuando llegó. Nebio Jairo Londoño Buitrago67, quien señaló que es odontólogo especializado en Epidemiologia y Administración de Servicios de Salud.
Refiere que es empleado de la Gobernación, en calidad de funcionario público en el cargo de profesional especializado. Indica que laboró en el ISSQ desde el 02 de junio 1988 hasta el momento de su liquidación llevada a cabo el 24 de septiembre de 2012. Informa que llevaban varios años donde se les decía que el Instituto no tenía recursos para funcionar y que era el 25% de las rentas cedidas del Departamento, que estaban destinadas para salud, y que había un informe previo de la Contraloría y un informe de 2011 por parte de la Superintendencia, donde decían que el Instituto como un ente descentralizado, no tenía como prosperar, pues tenían unos déficit en cuanto al funcionamiento, era una carga administrativa que si bien es cierto no era muy grande, porque era el 20% o 30% de lo que había, había un incumplimiento en el contexto misional, y eso era algo que sabían todos desde el año 2001, cuando hubo un intento de reforma y en el 2010 otro pero ya en el 2011 hubo informes donde se decía que se debería reestructurar y por lo tanto se contrató un estudio para que revisaran esa condición. Explicó que el estudio se contrató con la ESAP y que todos estuvieron muy tranquilos cuando vieron que fue la ESAP la entidad contratada.
Mencionó que conoció el estudio realizado, pues en su momento todos participaron y eran 70 o 80 compañeros y todos fueron encuestados, atendidos, conocieron los informes finales, hubo socialización de todo el proceso y todos lo recuerdan. Agrega que, en el estudio de la ESAP, decía que debía realizarse una creación de la Secretaría de Salud, que debía de ajustarse todo el componente técnico, administrativo y financiero del Instituto y que se debía liquidar.
Relata que las funciones de la Seccional Salud fueron asumidas por toda la gobernación, pues la parte misional la asumiría la Secretaría de Salud Departamental (que fue la creada), pero lo que se necesitaba era que todo el 67Minuto 17:26. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa contexto administrativo y toda esa carga la asumiera la gobernación, es decir, dentro del contexto jurídico, representación judicial asumiría la defensa y la representación de la entidad, contratación de la oficina jurídica, todos los contextos administrativos de nómina, de tesorería, de recaudo de recursos, archivo, gestión documental, almacén, todo eso lo asumieron otras dependencias, no solamente la Secretaria de Salud, sino todo el contexto administrativo que tenía que soportar ese proceso que iba a salir de la liquidación. Asevera que las funciones que desarrolló en el ISSQ, era el de ser profesional universitario en la dirección técnica, la cual se encargaba de hacer proyectos, acompañamiento de seguimiento de indicadores, sistemas de información, estadístico y acompañamiento en análisis de información. Previo a la liquidación del Instituto, recuerda que el programa de gobierno de Sandra Paola incluía una organización administrativa, pues el programa estaba definido y había una ordenanza que autorizaba todo el proceso de la gestión, aunque no recuerda si uno fue antes que el otro.
Expone que la ESAP realizó un análisis de la carga laboral, incluyendo entrevistas y encuestas donde todos hablaron con personas bastantes conocidas en el Departamento, que apoyaban a la ESAP. Arguye que la encuesta realizada, en su caso particular fue individual, pues llegaron a su oficina y había una cita donde él estaba laborando y llegaron las personas a realizarle la encuesta, sin embargo, sabe que fueron realizadas en todas las modalidades y fue todo el personal, incluyendo contratistas, pues estos contratistas hacían un componente misional, aunado que desde la dirección donde él estaba, se realizaba acompañamiento en algunas partes, donde además todos estaban interesados en hacerla y que en efecto se reconociera si había una necesidad en el ajuste, pues todos debían participar por responsabilidad propia.
Comenta que las personas a las que se les suprimió el cargo, los indemnizaron. Precisa que hubo una incorporación de 14 o 15 personas a la planta de la Secretaría, pero todos los demás compañeros que fueron liquidados, sobre todo los del contexto administrativo los liquidaron. En su caso personal, detalla que fue reubicado en la Secretaría de Salud.
El apoderado de la parte demandada le preguntó si podía dar fe de que en las encuestas se analizó la medición de cargas laborales, de antigüedad, denominación del cargo, movilidad de vinculación, numero de procesos a cargo, funciones, tiempo de trabajo por tarea realizada y estudio socioeconómico, ante lo cual respondió que recuerda que hubo un informe consolidado donde se definía la antigüedad de las personas y unas graficas donde se definía cuanto tiempo habían estado, la pertinencia de los cargos que había, el tiempo laborado y el área donde estaban trabajando.
Considera desde su punto de vista técnico, que la administración actuó de acuerdo con los lineamientos legales, precisando que quedaron muy conformes y tranquilos porque la ESAP era una entidad muy reconocida en el sector, con un alto índice de calidad y una garantía del proceso que se pensaba llevar a cabo. Considera que era necesaria la liquidación del ISSQ, pues dicha entidad no tenía recursos para su funcionamiento y tenía que asumir toda la carga administrativa de la administración departamental, donde incluso habían unos informes previos de la Superintendencia y la Contraloría Departamental, donde se mostraron datos donde era necesario reestructurar, a pesar de que hubo unos intentos fallidos de reestructurar desde el año 2005, ya que se requería que las funciones administrativas las recogiera la entidad departamental para que quedara un alto componente misional y en la medida que las personas se pensionaban dentro del Instituto, esos cargos quedaban vacíos y no había posibilidad de proveerlos, presentándose dificultades en el contexto misional por cuanto no habían recursos para ese funcionamiento.
Considera que, de conformidad con la normatividad vigente, si el ISSQ hubiera continuado, estaría totalmente muerto y en deuda con totos los funcionarios, nómina y sistema pensional, pues los recursos han tenido una transformación de uso en cuanto a aseguramiento, prestación de servicios y destinaciones. El apoderado de la parte demandante, le preguntó cuál fue el criterio técnico utilizado por el Departamento para determinar a qué funcionario se reubicaba y a cual se le suprimía del cargo, ante lo cual mencionó que si bien no está seguro de la metodología utilizada, si recuerda la incorporación de las 14 personas y que en algún momento de en la Asamblea se sugirió que un equipo técnico de diferentes áreas participara en la nueva Secretaría creada, para no empezar desde 0 con la República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa gente que había, pues esa era la función de tener un equipo de enlace y en este sentido hubo desde la dirección técnica, desde laboratorio, desde el contexto del seguimiento de aseguramiento, de prestación de servicios y de salud pública.
Detalla que, de esta manera, habían 1 o 2 personas con experiencia para trabajar, tenían más antigüedad o eran madres cabeza de familia que tenían una prelación. Expone haber conocido al señor Edgar Arias Calle, quien fue compañero suyo de mucho tiempo del Instituto y había estado encargado del personal en la administración, pero primero fue técnico administrativo, luego profesional universitario y luego trabajó en el área financiera, siendo el encargado del área administrativa financiera.
Martha Lucia Gómez Gómez68, quien afirma ser contratista y laborar en el Hospital Mental de Filandia. Comenta que laboró en el ISSQ desde 1997 hasta el año 2016 cundo hubo una reestructuración. Asevera que fue indemnizada. Informa que el Instituto Seccional de Salud era una entidad independiente y tenían autonomía administrativa, sin embargo, por petición del Ministerio se decía que debían pertenecer al Departamento como Secretaría de Salud.
Refiere que cuando se hace el estudio técnico de pasar de Instituto a Secretaria, se concluyó que algunos cargos deben desaparecer ya que con la autonomía administrativa tenían algunas competencias y al pasar al Departamento esas competencias como Instituto desaparecían y las asumían algunas de las Secretarías del Departamento y por ende por razones económicas y porque había que fortalecer la misionalidad del Instituto, se concluyó que debían pasar al Departamento y ser más misionales como Secretaría. Arguye que, al momento de la supresión de su cargo en el ISSQ, era la Subdirectora Administrativa y Financiera.
Recuerda que se contrató a la ESAP, quien realizó el estudio del proceso administrativo que se requiere para una reestructuración, de acuerdo con lo que exige y pide la administración pública. Explica que la ESAP realizó un estudio financiero, económico y de cargas de trabajo, concluyendo que se debían transformar en la Secretaría, dando las pautas para que así fuera.
Asevera que se realizó una encuesta a cada uno de los funcionarios de acuerdo con sus competencias, donde se determinaron las cargas de trabajo y bajo este aspecto se realizó la reorganización. Detalla que, respecto a las encuestas, la parte general fue un informe, luego se realizó de forma individual, muchas veces los reencuestaron, pues hubo muchas metodologías para determinar cuáles eran sus competencias y cuales debían desaparecer.
Precisa que las metodologías fueron varias, realizadas de forma individual, por medio de encuestas y colectivas. Detalla que el estudio realizado, fue entregado al Departamento y esta entidad bajo estos aspectos tomó la decisión. No sabe cuántas personas se reubicaron, sin embargo, asevera que se reubicaron a los podían seguir en la Secretaría o en el Departamento, de acuerdo con su perfil, pues algunos que ya no tenían el perfil o sobraban en el cargo no los reubicaron y quedaron por fuera al no haber el espacio para poderlos reubicar, tomándose la decisión de indemnizar como fue en su caso particular, pues su cargo no encajaba dentro de la administración departamental.
Recalca que al pasarse de Instituto a Secretaría y siendo su cargo el de Subdirectora Administrativa y Financiera, sus competencias desaparecían en dicha Secretaría ya que estas las asumía Secretaría de Hacienda, Talento Humano, Almacén y todas las demás dependencias que eran del Departamento. Arguye que la mayoría de los que pertenecían al área Administrativa y Financiera fueron indemnizados, donde algunos fueron reubicados no en el Departamento, pero si en la Secretaría, pues las competencias y profesiones daban para que pudieran seguir allí. Ahora bien, analizadas las pruebas documentales y testimoniales aportadas al proceso y con el objeto de determinar la responsabilidad de la funcionaria demandada y los criterios tenidos en cuenta por esta al momento de expedir el 68Minuto 38:38.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa Decreto 1016 del 24 de septiembre de 2012, es posible inferir que estos en su conjunto, no dan certeza para determinar que su conducta hubiera sido dolosa o gravemente culposa.
En efecto, la única prueba documental incorporada a la presente actuación, que se encamina en establecer la responsabilidad (culposa o dolosa) de la demandada, es la sentencia condenatoria, puesto que los demás documentos allegados, más que probar la responsabilidad, están dirigidos en demostrar las actuaciones administrativas realizadas hasta el momento de efectuar la supresión y liquidación del Instituto Seccional de Salud del Quindío. Sin embargo y si bien en sentencia de segunda instancia, este Tribunal determinó en su momento que los estudios técnicos realizados fueron insuficientes, en especial frente a la inexistencia de acreditación de las 116 encuestas realizadas a los empleados de planta y contratistas y los soportes que demuestren la recolección de las mismas, esta Sala advierte que por este solo hecho, la responsabilidad no puede endilgarse en su totalidad a la ex funcionaria en mención, con mayor razón cuando el supervisor del Contrato Interadministrativo No. 046 de 2012, dio el aval y visto bueno de las actividades realizadas por la entidad contratista, tal y como consta en acta No. 00169, suscrita por el supervisor Jhon Didier Grisales, de manera que estas actuaciones administrativas desplegadas por la entidad, dan lugar a inferir que se desarrollaron no solo por quien en su momento se desempeñó como Gobernadora, sino también por distintos funcionarios del Departamento del Quindío. Recábese que las falencias encontradas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, no pueden recaer exclusivamente en contra de la hoy demandada, particularmente porque dicha conclusión solo se llevó a cabo respecto de la supresión del cargo que ostentaba el señor Edgar Arias Calle y con mayor razón porque está funcionaria, atendiendo las facultades legales conferidas por la Ley, celebró con la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP- un Contrato Interadministrativo, entidad que precisamente se comprometió en realizar un estudio técnico, idóneo y acorde con los lineamientos y normativas legales vigentes en ese momento, para determinar la viabilidad de reestructurar y modernizar el Instituto Seccional de Salud del Quindío. En síntesis, no se infiere una intencionalidad en procurar la supresión del cargo que ostentaba el señor Edgar Arias Calle, a partir de la violación de la Ley.
Tampoco advierte la Sala una conducta gravemente culposa, puesto que si bien la entonces 69Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), archivo: 009AnexosContetacionSandraPaolaHurtado(.zip) NroActua 7, Acta supervisión. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa mandataria, actuó prevalida de una errada convicción, confiando plenamente en las atribuciones conferidas a la ESAP, la que surge de la insipiencia en los instrumentos técnicos del estudio y su resultado, en la presunta recolección de las entrevistas para sustentar la supresión de la planta de personal del ISSQ, esta situación por sí sola no logra configurar una conducta gravemente culposa.
Debe indicar la Sala que el juicio realizado al interior de un proceso que por repetición se adelanta contra un servidor o ex servidor público, parte de la noción de autonomía de juzgamiento en relación con el proceso primigenio del cual se derivó la condena, es decir, el análisis del Juez de repetición está circunscrita a las características propias que definen este tipo de debate procesal, desligándolo de las valoraciones y conclusiones que, de acuerdo a la realidad procesal tenida para ese momento, fueron realizadas y adoptadas por el juzgador de la demanda inicial.
En términos más claros, el análisis jurídico en instancia de repetición se nutre de la situación fáctica y probatoria que, en razón del planteamiento del litigio propuesto por las partes, se da al interior de la controversia retributiva, por ello, su resolución, no se gobierna por las razones que llevaron al resultado desfavorable a la entidad pública que ahora demanda.
Todo lo anterior lleva a concluir que, en casos como el presente, el ejercicio intelectivo del juzgador no parte de la responsabilidad del Estado, sino de análisis valorativo de la conducta de la demandada (agente estatal), eje medular de las sentencias dadas en el contexto de una demanda de repetición. De ahí que, el solo hecho de que se haya declarado la responsabilidad patrimonial del Estado por omisión de uno de sus agentes, no da lugar a deducir que este obró con dolo o con culpa grave, puesto que estos son calificativos de su conducta, en el que se analiza la responsabilidad personal de la parte demandada.
Ahora bien, con el objeto de dar respuesta a los puntuales cargos formulados por la parte apelante, considera la Sala que no ha existido una indebida interpretación y aplicación del inciso 2° del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en consonancia con lo establecido en el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 y los artículos 95 a 97 del Decreto 1227 de 2005, pues además de lo ya dicho con antelación, se recuerda que la declaratoria de nulidad de un acto administrativo “no acarrea necesariamente la responsabilidad patrimonial del agente público, puesto que, con fundamento en lo establecido en el Art. 90 de la Constitución, siempre se requerirá la demostración de su culpabilidad en las modalidades de dolo o culpa grave”70. 70 Al punto, la Corte reafirma que la conclusión a partir de la cual se declara la nulidad de un acto República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa Bajo ese entendido, aludiendo particularmente al contenido del artículo 6 ídem, la culpa grave se presume cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la Ley, tal como ocurrió en este caso, pues la condena impuesta al Departamento del Quindío, surge como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto administrativo acusado y el consecuente reintegro y pago de salarios y prestaciones sociales a favor del señor Edgar Arias Calle, no obstante, con sustento en el artículo 90, no se logró acreditar la culpabilidad grave de la demandada en la causación del daño a la entidad demandante.
Como lo ha sostenido la Alta Corporación de lo Contencioso Administrativo “ el criterio que tiene el juez contencioso administrativo en el fallo de responsabilidad patrimonial del Estado no vincula al juez de la repetición71, ya que en esta última no se trata de evaluar la responsabilidad del Estado sitio únicamente la conducta del agente”72.
De manera que la sentencia proferida, si buen constituye prueba de la condena judicial, no lo es respecto de la culpa grave o dolo del agente o ex agente del Estado. Entonces, el Juez de la repetición, con fundamento en los medios de prueba allegados de forma oportuna al proceso, tiene la obligación de analizar si hay lugar a la condena.
En lo concerniente a la indebida valoración probatoria por falso juicio de identidad debido al cercamiento de la prueba y el desconocimiento de las normas probatorias que establecen presunciones, es menester indicar que este cargo tampoco tiene la vocación de prosperar. Sobre el particular, insiste la parte demandante en que se debe calificar la conducta de la funcionaria como culpa grave, particularmente por la omisión y la inexistencia material de las 116 encuestas realizadas a los empleados de planta y contratistas del ISSQ y la falta de sustento de las mismas en los estudios técnicos elaborados por la ESAP, y que fueron parte fundamental de los antecedentes documentales que tuvo en su poder el Departamento del Quindío, a través de la funcionaria competente a la hora de expedir el Decreto 1016 de 2012, y que por su omisión debió aplicarse la inferencia o juicio establecido por el legislador. administrativo y la consecuente obligación de reparar a cargo del Estado, no necesariamente permite dar por establecido el elemento subjetivo requerido para edificar la responsabilidad del funcionario.
En efecto, en el primer escenario se examina la actuación de la entidad en su conjunto sin que sea relevante el rol de cada individuo en la causación del daño. En cambio, en el segundo ámbito se analiza la conducta de una persona específica que pertenece a la institución, por lo que deben valorarse elementos como el grado de participación del agente en el menoscabo, la posibilidad de precaver la producción del mismo, entre otros. 71Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 3 de diciembre cíe 2007, rad. 29222, M. P. Ruth Stella Correa Palacio. 72 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección "8". C.P. Dr. Ramiro Pozos Guerrero. Sentencia de 29 de agosto de 2016. Radicación N° 41001-23-31-000-2003-00822-01(45544). Actor: Municipio de Gigante- Huila. Demandado: Miguel Ángel Rodríguez Amaya. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa En lo referente a este aspecto, es preciso señalar que la responsabilidad patrimonial de la demandada no se puede predicar de la ausencia de un actuar decoroso, cuidadoso y responsable, sino de la gravedad de la conducta causante del daño antijurídico, no pudiéndose demostrar que actuó con culpa grave, lo que impide la condena bajo este medio de control.
Así mismo, ha manifestado el Consejo de Estado, que “no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite deducir su responsabilidad y resulta necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta”73. De modo que, para la Sala, la conducta de Sandra Paola Hurtado Palacio en la situación concreta, no está revestida de una gravedad tal en relación con la violación en la expedición el Decreto 1016 del 15 de septiembre de 2012, pues con las pruebas arrimadas al proceso no se prueba una actuación distinta a un análisis jurídico y normativo en la realización de los estudios técnicos por parte de una institución debidamente acreditada, aunque errado; no aprecia la Sala una conducta que se encuentre dirigida a la consecución de fines distintos a la garantía del buen servicio.
Destáquese también que, de las actuaciones administrativas desplegadas por la funcionaria demandada, no se evidenció ningún interés de tipo personal o particular; pues no se percibe en ella una razón diferente a la intención de actuar bien, cuya actuación se encuentra enmarcada en la buena fe. Recábese, además, que, en lo atinente a la motivación de los actos administrativos, la Sala reitera lo dicho con anterioridad, en cuanto a que la anulación de un acto administrativo, incluso por falta, falsa motivación o expedición irregular, no genera automáticamente la responsabilidad del agente estatal, debiéndose acreditar que su conducta fue a título de dolo o culpa grave, lo cual no se logró acreditar en el presente asunto.
Por otro lado, en cuanto al valor probatorio de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío dentro del proceso radicado con el número No. 63001333300320130015100, es menester recordar que el objeto del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho es el de hacer un análisis de legalidad de los actos demandados, en contraste con las normas consideradas como 73 Sentencia del 26 de febrero de 2014 –Rad.: 48384- (C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa) de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Igualmente, en el fallo la corporación sostuvo que “no puede ser irrelevante el hecho de que la norma constitucional (art. 90) haya establecido expresamente que el deber de las entidades estatales de repetir contra sus funcionarios o ex funcionarios, sólo surge en la medida en que el daño a cuya reparación patrimonial hayan sido condenadas, pueda imputarse a la conducta dolosa o gravemente culposa de los mismos, lo cual, por otra parte, se explica por la necesidad de ofrecer unas mínimas garantías a los servidores públicos, en el sentido de que no cualquier error en el que puedan incurrir de buena fe, podrá servir para imputarles responsabilidad patrimonial ante la respectiva entidad estatal, lo cual podría conducir a un ejercicio temeroso, ineficiente e ineficaz de la función pública”.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa violadas y puntualmente frente al concepto de la violación; en el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho el juzgador administrativo no hace un análisis de conducta de los funcionarios involucrados, razón por lo que lo resuelto en sentencia de segunda instancia dentro del proceso radicado con el número 63001333300320130015100, dista del objeto que se persigue en el presente asunto, donde se ausculta propiamente la conducta particular desplegada por la agentes del Estado.
De allí que las consideraciones expuestas en la providencia de segunda instancia dentro del proceso referenciado no dan cuenta de una conducta gravemente culposa de quien en su momento se desempeñó como gobernadora. Se insiste que la culpa grave, como elemento subjetivo de la acción de repetición, debe demostrarse por parte de la entidad accionante y no es posible inferirla del solo análisis de la sentencia de condena del proceso primigenio que da lugar a la condena que se repite.
Así las cosas, no prosperan los argumentos expuestos por la entidad demandante apelante en contra de la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, en relación con la acreditación de los presupuestos para declarar la responsabilidad de Sandra Paola Hurtado Palacio, en particular el relacionado con la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa, con ocasión de lo pagado por el Departamento del Quindío, a raíz de la condena impuesta en el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado No. 63001333300320130015101, a través de sentencia proferida el 21 de febrero de 2019 en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Quindío, razones suficientes para CONFIRMAR la sentencia de primera instancia.
3. CON RELACIÓN A LA CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA En relación con el régimen de condena en costas en el proceso contencioso administrativo se tiene que pasó de ser subjetiva74 a objetiva valorativa75, de acuerdo con providencia reciente del H. Consejo de Estado76 sobre el particular; razón por 74 En la normativa adjetiva anterior, se sujetaba la condena en costas a la conducta procesal de la parte vencida. 75 El C.P.C. trae una regulación objetiva de las costas, es decir, el que pierda el proceso o se le resuelva desfavorablemente el proceso o el recurso, se le condena en la medida que las costas se causen, pero sin necesidad de entrar a valorar su conducta procesal. 76 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Sentencia del 8 de febrero de 2018. Radicación número: 17001-23-33-000- 2015-00033-01(1377-17). Actor: Reinaldo Garcés Ríos. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
En la que se explicó. “ (…) en lo que respecta a la condena en costas impuesta por el a – quo a la parte demandante, estima la Sala pertinente República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa la cual si bien se debe disponer sobre la imposición –siempre que se acredite su comprobación como con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso- bien sea la condena total o parcial, o bien abstenerse de condenar, es decir que no en todos los casos quien resulte vencido en juicio debe ser condenado al pago de costas y agencias en derecho, tal como lo definió la Sala Plena de este Tribunal en sentencia del 1 de noviembre de 201877.
En el presente asunto, no se condenará en costas a la entidad demandante en segunda instancia, pese a que se confirmará la sentencia del inferior que negó las pretensiones de la demanda, ello por cuanto no se probó la causación de costas a favor de la parte demandada. DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, la SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, FALLA:
PRIMERO: CONFÍRMESE la sentencia No. 134 del 25 de agosto de 2024, proferida por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA, dentro del presente proceso, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia, por lo previamente considerado.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado precisar tal y como lo solicitó el Agente del Ministerio Público, que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibídem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. (…)” 77 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO. Sala Plena. Sentencia del 1 de noviembre de 2018. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO. Asunto: Sentencia de segunda instancia. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Demandante: José Romel Gutiérrez Salcedo.
Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR. Radicado: 63001-3340-005-2016- 00066-01. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-002-2020-00170-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADA: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Jurisdicción Contencioso Administrativa de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI.
Se deja constancia que el proyecto de esta providencia fue discutido y aprobado por la Sala según consta en el Acta N° 05.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, Firmado Electrónicamente78 LUIS CARLOS ALZATE RÍOS JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO 78 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por los Magistrados LUIS CARLOS ALZATE RÍOS, JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ y ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento se puede consultar en: https://samairj.consejodeestado.gov.co/