TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Mag. Ponente: John Libardo Andrade Flórez Ibagué – Tolima, ocho (08) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación Nº.: 73001-33-33-009-2019-00037-01 Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Demandante: GUSTAVO ADOLFO GUALTERO SÁNCHEZ Demandado: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Tema: Apelación sentencia que declaró probada excepción de caducidad I. ASUNTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 24 de marzo de 2023, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que declaró probada la excepción de caducidad en el presente asunto, no observándose nulidad alguna que invalide lo actuado dentro del presente medio de control de Controversias Contractuales, promovido por GUSTAVO ADOLFO GUALTERO SÁNCHEZ en contra del DEPARTAMENTO DEL TOLIMA.
II.
ANTECEDENTES El señor CAMILO MARCELO TRIANA BELTRÁN, mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de Controversias Contractuales consagrado en el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó demanda con la finalidad de obtener, a través de sentencia judicial, un pronunciamiento favorable respecto de las siguientes: 1.
DECLARACIONES Y CONDENAS1 Que se declare que el departamento del Tolima incumplió con las obligaciones del contrato de obra No. 01177 del 30 de diciembre de 2012, por no permitir su ejecución física, real y material. Que, como consecuencia de lo anterior, se condene a la entidad demandada a pagar al actor los perjuicios materiales consistentes en daño emergente consolidado y daño de pérdida de oportunidad a la utilidad esperada.
Así mismo, se pretende, de forma autónoma, que se liquide el aludido contrato y que sean pagados a la parte demandante los intereses legales que se causen en 1 Folios 169-171 del archivo 1900037012ALDESPACHO20230523120433. Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 2 Demandante: GUSTAVO ADOLFO GUALTERO SÁNCHEZ Demandado: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-009-2019-00037-01 Interno: 593/2023 razón de esto.
Que se condene a la entidad demandada en costas, debiendo cumplir la sentencia en los términos establecidos en el artículo 192 y siguientes del C.P.A.C.A. 2. HECHOS2 Como sustento fáctico de sus pretensiones, el apoderado del demandante indicó que para el año 2013, éste participó en el proceso de selección abreviada de menor cuantía No. 045 de 2013 que adelantó el ente territorial demandado, cuyo objetivo era “contratar la adecuación y dotación de instalaciones deportivas Estadio Centro Jabalcón del municipio de Saldaña Tolima”, del cual se surtieron las etapas de publicación del proyecto de pliego de condiciones, la apertura del procedimiento, finalizando con la audiencia de cierre de la invitación, para luego recepcionar las propuestas, dentro de las que se encontraba la del accionante, quien ocupó el primer lugar de elegibilidad por la evaluación adelantada por los miembros del comité técnico.
Que posteriormente, se le adjudicó el referido contrato al demandante mediante la Resolución No. 00189 del 23 de diciembre de 2013, lo que llevó a que se suscribiera el contrato de obra No. 1177 del 30 de diciembre de 2013, por un valor de $268.005.625, que sería la suma que percibiría aquél como contraprestación de este, por lo que se prosiguió con el perfeccionamiento del mismo, a cumplir con los requisitos de ejecución y a firmar el acta inicio el 03 de febrero de 2014, determinándose como fecha de terminación el 03 de mayo.
Indicó que el 05 de febrero de 2014, se firmó acta de suspensión No. 1, con la cual se prolongó el plazo del contrato hasta que culminara el proceso contractual para designar la interventoría de este, mencionando que el 09 de mayo de 2014, se había realizado reunión junto con el supervisor de FONADE, el director de interventoría, el gerente interventor del consorcio Fábrica Infraestructura 2013 y el supervisor del departamento del Tolima, en donde se realizó acta de seguimiento del contrato y se determinaron unos compromisos, los cuales fueron cumplidos por el actor, remitiendo para tal efecto oficio ante este último el 18 de junio de 2014.
Mencionó que el 07 de julio de 2014, asistió a otra reunión con el supervisor de FONADE y el consorcio Fábrica Infraestructura 2013, en donde se elaboró otra acta de seguimiento del contrato y se asumieron otros compromisos, para lo cual el demandante remitió ante el departamento accionado oficio el día 13 de agosto de 2014. Señaló que el departamento del Tolima, el 03 de octubre de 2014, le efectuó requerimiento en el cual pidió información acerca del equilibro económico del contrato, ecuación contractual, solicitud de generación de atención y que se adoptaran unas decisiones técnicas y administrativas y que el 27 de octubre de 2014, se suscribió el acta modificatoria No. 01 relativa a las cláusulas segunda, quinta, séptima, la vigésima cuarta y la trigésima tercera. 2 Folios 163 a 169 del archivo 1900037012ALDESPACHO20230523120433.
Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 3 Demandante: GUSTAVO ADOLFO GUALTERO SÁNCHEZ Demandado: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-009-2019-00037-01 Interno: 593/2023 Que el 30 de octubre de 2014, se desarrolló otra reunión con el supervisor de FONADE, de la cual se elaboró acta de seguimiento, por lo que el demandante envió informe al interventor consorcio Fábrica Infraestructura 2013, con relación a las observaciones efectuadas sobre el contrato, agregando que el 20 de enero de 2015, gerente de interventoría remitió al actor el acta de inicio, acta de suspensión, acta de prórroga No. 1 y de suspensión No. 1, motivo por el que se pidió aclaración previo a firmarse el acta de inicio y de suspensión del contrato, en el sentido de indicar no se haría ello hasta que no fueran subsanadas las falencias de este, lo que conllevó a que el 29 de enero de 2015, el gerente de interventoría diera respuesta a ello expresando que era necesario suspender el plazo de ejecución del contrato, frente a lo cual se había procedido a aclarar todos los puntos de tal contestación, por lo que el actor dio respuesta al Consorcio aclarando puntos de su petición. Comentó que el 12 de febrero de 2015, se surtió reunión con el fin de analizar posibles soluciones para reiniciar el contrato, en la que se determinaron dos salidas, siendo la primera hacer un balance con el presupuesto que fue contrato, verificando actividades que se podrían ejecutar con esos recursos y, la segunda, adelantar un balance de mayores y menores cantidades, lo que podría dar lugar a adicionar su valor, fijándose como compromiso a la supervisora efectuar la revisión y balance del contrato.
Puso de presente que el 11 de marzo de 2015, se pidió al departamento del Tolima que se incluyera en la reanudación del contrato que al reiniciarse este se podrían realizar los balances y acuerdos relativos al equilibrio económico del aquel, pero que en el evento de que esto no se pudiera, la entidad en documento separado hiciera las revisiones, ajustes, readecuaciones de presupuesto y cantidades de obra, o de los mayores costos que se llegaran a presentar, lo cual tuvo respuesta negativa, argumentando que no se podía incluir ello por tratarse de un formato que ya tenía el ente territorial, así como que ya se contaba con un presupuesto establecido y que se aceptó cuando se adjudicó el contrato.
Sostuvo que el 16 de marzo de 2015, la supervisora del contrato envió al Consorcio el acta de reinicio No. 01 y que el 16 de octubre de 2015, se elevó derecho de petición ante la entidad accionada, en el que se manifestó que el acta que estaba pendiente de firma no era acorde al principio de equilibrio económico de los contratos estatales, por lo que no se suscribiría la misma hasta que no se realizara una mesa de trabajo o se acordaran los valores de las mayores y menores cantidades de obra, ya que si ello no se hacía, se iba en contra de la ecuación contractual del negocio jurídico.
Que los días 18 y 25 de febrero del año 2016, se hicieron reuniones en la que se expusieron las situaciones que se han dado frente al contrato en cuanto a las inconsistencias en los estudios y diseños para desarrollar y ejecutar las obras, así como sobre el reajuste de los precios, puesto que el contrato se firmó en noviembre del año 2013, aspecto por el cual el 04 de abril de 2016, presentó petición ante la entidad demandada requiriendo el ajuste de ello, a lo que la supervisora del contrato indicó que se debía hacer esto teniendo en cuenta el IPC real del 2014 y del 2015.
Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 4 Demandante: GUSTAVO ADOLFO GUALTERO SÁNCHEZ Demandado: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-009-2019-00037-01 Interno: 593/2023 Continuó afirmando que el 05 de diciembre de 2017, informó al departamento del Tolima que el día anterior a esa fecha se determinó en reunión que se procedería a elaborar acta de liquidación, pero que en razón a que el contrato no estaba desarrollándose por motivos ajenos a él, solicitaba que se le reconociera el valor que había invertido, consistente en el las gestiones para legalizar el contrato, viajes a la obra, levantamiento topográfico y otras actuaciones, a lo cual se pronunció la supervisora del contrato el 12 de diciembre de 2017, en el sentido de requerirle una relación de gastos con los soportes, lo cual fua atendido por el actor el 13 de diciembre de 2017.
Que en el 12 de julio de 2018, pidió a la supervisora del contrato información sobre el estado de este en cuanto a la liquidación bilateral, insistiendo en las condiciones que se había efectuado con anterioridad sobre las inversiones en que se incurrió, siendo esto atendido con oficio del 23 de julio de 2018, en el que funcionario del ente territorial accionado señaló que se surtió reunión con la Procuraduría Regional del Tolima y Fonade para tratar lo concerniente al acta de liquidación del contrato, momento a partir del que no se han realizado otras gestiones para resolver la situación y definir la situación del mismo, el cual está suspendido, no habiéndose firmado otra acta, pues a pesar de las distintas reuniones y comunicaciones no se ha logrado lo pretendido por la parte actora, a quien esto le ha generado perjuicios y alteración de su equilibrio económico, lo que era imputable al departamento del Tolima no llegándose tampoco a acuerdo alguno en conciliación extrajudicial celebrado.
3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
3.1. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA3 En primer lugar, el apoderado del ente territorial demandado, al referirse a las declaraciones y condenas, sostuvo que este ha acatado la ley y lo acordado, por lo que no había trasgredido ningún derecho del actor, no pudiéndosele endilgar responsabilidad alguna, puesto que cumplió con las obligaciones del contrato de obra No. 1177 de 2013, el cual se suscribió en el marco de un convenio administrativo celebrado con Fonade, no pudiéndose ejecutar aquél, precisando que la Administración ha estado dispuesta a lograr la liquidación del mismo sin afectar a las partes, para lo cual se adelantaron varias mesas de trabajo.
Frente al pronunciamiento de los hechos, calificó como ciertos los hechos primero al décimo primero, del décimo tercero al décimo séptimo, del vigésimo al vigésimo noveno, del trigésimo segundo al trigésimo quinto y el trigésimo noveno; que el décimo segundo, décimo octavo, décimo noveno y el trigésimo debían ser probados, que no era cierto el trigésimo sexto, que el trigésimo séptimo era parcialmente cierto, que el trigésimo octavo era una interpretación del demandante y que el cuadragésimo era un actuar del demandante a lo que no se le podía dar validez, debiendo ser avalado ello por el Juzgado. 3 Folios 210 a 224 del archivo 1900037012ALDESPACHO20230523120433.
Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 5 Demandante: GUSTAVO ADOLFO GUALTERO SÁNCHEZ Demandado: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-009-2019-00037-01 Interno: 593/2023 Como fundamentos de derecho que soportaron la decisión, hizo alusión a la ecuación contractual, para luego referirse a los principios que se observaron en el proceso de selección, advirtiendo que el contrato celebrado con el demandante no se ejecutó, motivo por el que no se efectuó pago alguno, debiendo éste demostrar los gastos en que incurrió y la justificación de estos.
Por último, propuso como excepciones las denominadas INEXISTENCIA Y/O DEFICIENCIA DE PRUEBAS QUE PERMITAN ATRIBUIRLE AL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA RESPONSABILIDAD ALGUNA, INEXISTENCIA DEL PERJUICIO RECLAMADO y la EXCEPCIÓN GENÉRICA. 4. SENTENCIA RECURRIDA4 El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante sentencia proferida el 24 de marzo de 2023, resolvió: “PRIMERO: DECLARAR de oficio probada la excepción de caducidad del medio de control de controversias contractuales, de conformidad con las consideraciones consignadas en la sentencia. Por lo anterior el Despacho se ABSTIENE de abordar las excepciones de Inexistencia y/o deficiencia de pruebas que permitan atribuirle al departamento del Tolima responsabilidad alguna e Inexistencia del perjuicio reclamado, propuestas por el Departamento del Tolima.
SEGUNDO: No condenar en costas, de conformidad con los criterios reseñados.
TERCERO: De no ser apelada esta providencia, se ordena el archivo definitivo del expediente correspondiente al presente medio de control, previo las anotaciones por secretaria.” Para adoptar a la anterior decisión, el Juez de primera instancia estableció como tesis que operó el fenómeno de la caducidad debido a que la suspensión del contrato no podía ser indefinida, en el entendido de que cuando sucediera la situación o condición que llevó a ello, se reanudaría este, pues de lo contrario se vulneraría el ordenamiento jurídico y legal.
En la parte considerativa de la providencia, abordó lo relativo al régimen jurídico del contrato de obra y la ruptura del equilibrio económico, para luego referirse a los medios de prueba obrantes en el proceso. Seguidamente continuó con el análisis del estado actual del contrato aludido en la demanda, poniendo de presente que el día 13 de marzo de 2015, fue suscrita acta de reinicio por el contratista y el supervisor del contrato, determinándose que el plazo del mismo sería hasta el 09 de junio de 2015, documento que contaba con total validez pese a que no contaba con la firma del interventor que designó Fonade, pues esta no se exigía para tal efecto, continuando con aspectos relativos a la suspensión de los contratos y a la interventoría en estos. 4 Folios 381 a 397 del archivo 1900037012ALDESPACHO20230523120433.
Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 6 Demandante: GUSTAVO ADOLFO GUALTERO SÁNCHEZ Demandado: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-009-2019-00037-01 Interno: 593/2023 En último lugar, coligió que la parte actora contaba con un término hasta el 11 de diciembre de 2017, para interponer el respetivo medio de control, lo cual se efectuó solo hasta el 30 de enero de 2019, motivo por el que operó la caducidad en el presente asunto. 5.
IMPUGNACIÓN5 El apoderado judicial del demandante, interpuso recurso de apelación en contra de la anterior sentencia, en donde manifestó que no estaba de acuerdo con la teoría del caso y el análisis que efectuó el a quo, puesto que, a su juicio era equivocado tomar el 13 de marzo de 2015, fecha del acta de reinicio, como acto que interrumpiera la caducidad y a partir de la cual se contaría el término para promover la pretensión invocada.
Arguyó ineficacia del acta de reinicio del día 13 de marzo de 2015, explicando que el contrato nunca inició debido a que no se contaba con diseños, presupuesto ni ajuste de mayores y menores cantidades de obra, a la falta de cumplimiento de lo pactado por el departamento del Tolima, produciéndose una paralización real y material de aquél, agregando que frente al acta de reinicio, se pactó que esta no se tendría en cuenta, en tanto que no se daría esto hasta que se aprobaran los diseños y se reajustara el precio inicial.
Puso de presente que habían documentos que sustentaban que luego del 13 de marzo de 2015, el contrato no se desarrolló toda vez que así lo habían entendido de forma tácita, más aún cuando para el actor era imposible reiniciar la obra, refiriendo el acta del 18 de febrero de 2016, el oficio del 22 de febrero de 2016, precisando en este que lo decidido por el Juzgado sería ir en contra de la voluntad de las partes; el acta del 25 de febrero de 2016, con la que se anulaba lo contenido en el acta de reinicio; así como el oficio 07 de marzo de 2016, por lo que debía estudiarse la ineficacia de tal acta, pues no hubo aceptación tácita de esta, toda vez que no se ejecutó ni materializó. Refirió también la ausencia de reclamo o petición de caducidad por parte de la entidad demandada, quien además siempre expresó que el contrato estaba suspendido, sumado a que la excepción genérica invocada no podía ser una carga en su contra, ni podía el Juzgador desconocer la realidad material de los actos que se dieron después al acta del 13 de marzo de 2015, de manera que la fecha a tomarse como aquella en la que no fue posible reiniciar el contrato era el 07 de marzo de 2016.
III. TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN Mediante auto del 31 de julio de 2023, por reunir los requisitos legales, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Ibagué, el 24 de marzo de 2023. 5 Folios 407 a 413 del archivo 1900037012ALDESPACHO20230523120433.
Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 7 Demandante: GUSTAVO ADOLFO GUALTERO SÁNCHEZ Demandado: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-009-2019-00037-01 Interno: 593/2023 En los términos de lo dispuesto en el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se advierte que desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria de la providencia que admitió el respectivo recurso, guardaron silencio.
De igual manera, de acuerdo con la constancia secretarial de ingreso para decisión de fondo de fecha 29 de agosto de 2023, la providencia del 31 de julio de 2023, que admitió el recurso de apelación interpuesto, fue notificada al agente del Ministerio Público el 11 de agosto de 2023, quien guardó silencio dentro del término concedido para rendir concepto.
Encontrándose el proceso en estado de decidir, a ello se procede, para lo cual se hacen las siguientes, IV. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Conforme al artículo 153 del C.P.A.C.A., esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación formulado por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Ibagué el 24 de marzo de 2023, en la que se negaron las pretensiones de la demanda.
2. PROBLEMA JURÍDICO En el presente asunto consiste en establecer si, la decisión adoptada por el A Quo se encuentra ajustada a derecho, al declarado probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control de controversias contractuales que ocupa, para efectos de determinar si encuentran asidero jurídico los planteamientos expuestos por el recurrente, en el sentido de que no operó el aludido fenómeno en virtud a que no se generó realmente el reinicio del contrato, por lo que no debía contabilizarse el término para la declaratoria de este desde la firma del acta de reinicio.
3. TESIS DE LA SALA Para esta Corporación no tienen vocación de prosperidad los reparos expuestos en el recurso de alzada por el extremo demandante, toda vez que, en efecto, el contrato sobre el cual versa el presente asunto fue reiniciado por voluntad de las partes, por lo que el plazo pactado de duración del contrato siguió surtiéndose, operando entonces el fenómeno de la caducidad. 4.
FUNDAMENTOS DE LA TESIS DE LA SALA Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 8 Demandante: GUSTAVO ADOLFO GUALTERO SÁNCHEZ Demandado: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-009-2019-00037-01 Interno: 593/2023 De la oportunidad para ejercer el medio de control de controversias contractuales El ejercicio de la acción contenciosa a través de la pretensión denominada controversias contractuales, se encuentra prevista en el artículo 141 del C.P.A.C.A., siendo uno de los medios de control que habrá de conocer la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la cual habrá de promoverse con el propósito de que, respecto de un contrato “se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.
Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.” Sobre la oportunidad para el ejercicio de esta pretensión, el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, en su literal j del numeral 2°, señala que: “ARTÍCULO 164.
OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente. En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa; iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta; iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe; v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga;
(…)” Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 9 Demandante: GUSTAVO ADOLFO GUALTERO SÁNCHEZ Demandado: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-009-2019-00037-01 Interno: 593/2023 Frente al fenómeno jurídico de la caducidad, entendida este también como un presupuesto para el ejercicio del derecho de acción, el Consejo de Estado en reciente jurisprudencia, ha explicado que esta consiste en un límite temporal para acudir ante la Jurisdicción a efectos de ventilar un caso ante ésta y obtener su resolución, de manera que una situación jurídica pueda ser definida y así garantizar la seguridad jurídica y la confianza legítima, entre otros aspectos: “(…) 22.
Esta Corporación17 ha explicado que la caducidad corresponde a una figura jurídica de orden público, a través de la cual el legislador limita el espacio temporal en que puede accederse a la jurisdicción en ejercicio del derecho de acción, evitando que las situaciones jurídicas respecto de las cuales exista una controversia permanezcan indefinidas en el tiempo; de manera que, una vez transcurrido el límite temporal dentro del cual es posible presentar la demanda, la caducidad opera como medio extintivo del derecho de acción. Como institución procesal de orden público, la figura de la caducidad busca la protección del interés general representado en la seguridad jurídica, la confianza legítima y el debido proceso, al determinar que el derecho al acceso a la administración de justicia, exige a su vez un ejercicio oportuno y diligente de la acción, por lo que en aquellos casos en que la misma se ha configurado, no puede iniciarse el proceso18 ante la pérdida de la facultad de acceder a la jurisdicción. 23.
Por tanto, la demanda en tiempo corresponde a un presupuesto del derecho de acción, invariable, irrenunciable, improrrogable e insubsanable, sujeto únicamente a la ocurrencia del hecho definido en la ley y el consecuente paso del tiempo, y que, por tanto, debe ser estudiado por el juez al momento de dictar sentencia como verificación de un elemento esencial y preexistente para poder decidir el fondo del asunto, y que incluso es susceptible de ser analizado y advertido de oficio19, tal como es dispuesto por el artículo 164 del CCA20.
(…)”6
5. CASO CONCRETO 5.1. Análisis del caso Establecido el marco jurídico aplicable al asunto, precisa la Sala que se abordará la resolución del sub examine, en los términos del artículo 328 del C.G.P., sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación, para lo cual se procede a definir el contexto acreditado conforme el material probatorio obrante en el plenario, para lo cual se relacionan los supuestos facticos probados: - El departamento del Tolima y el señor Gustavo Adolfo Gualtero Sánchez, suscribieron el contrato de obra No. 1177 del 30 de diciembre de 2013, siendo su objeto “CONTRATAR LA ADECUACIÓN Y DOTACIÓN DE INSTALACIONES DEPORTIVAS ESTADIO CENTRO JABALCÓN DEL MUNICIPIO DE SALDAÑA – TOLIMA”, con un valor de $268.005.625 iva incluido y por un plazo de 90 días calendario que se contaría desde que se firmara el acta de inicio, previo 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 04 de abril de 2025, Consejero ponente: José Roberto Sáchica Méndez, RAD: 68001-23-31-000-2008- 00361-01 (68402).
Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 10 Demandante: GUSTAVO ADOLFO GUALTERO SÁNCHEZ Demandado: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-009-2019-00037-01 Interno: 593/2023 perfeccionamiento y legalización del contrato (folios 18 a 36 del documento 3_730013333009201900037012ALDESPACHO20230523120433). - El 03 de febrero del año 2014, el secretario de infraestructura y hábitat del departamento del Tolima, como ordenador del gasto, el demandante, como contratista y el supervisor, suscribieron acta de inicio del contrato de obra No. 1177 del 30 de diciembre de 2013, indicándose que la fecha de inicio de este sería el 03 de febrero de 2014 y la de terminación el 03 de mayo de 2014 (folios 176 y 177 del documento 3_730013333009201900037012ALDESPACHO20230523120433) - Que entre el ordenador del gasto, el demandante, como contratista y el supervisor del contrato de obra No. 1177 del 30 de diciembre de 2013, firmaron acta de suspensión del mismo el 05 de febrero de 2014 (folios 178 y 179 del documento 3_730013333009201900037012ALDESPACHO20230523120433) - Que el 27 de octubre de 2014, se suscribió por el ordenador del gasto, el supervisor y el demandante, como contratista del contrato de obra No. 1177 del 30 de diciembre de 2013, acta modificatoria No. 001, con la cual se modificaron las cláusulas séptima sobre el pago del valor del contrato, el anticipo y los rendimientos financieros que genere este, la inclusión de la cláusula trigésima tercera acerca del plazo, la vigésima cuarta respecto de las garantías, la incorporación de la cláusula trigésima cuarta sobre la interventoría y, la segunda en su numeral 49, relativa a las obligaciones del contratista (folios 107 y 108 del documento Carpeta 1.PDF) - El 13 de marzo de 2015, el ordenador del gasto, el demandante, como contratista y el supervisor del contrato de obra No. 1177 del 30 de diciembre de 2013, suscribieron acta de reinicio de este, reanudando el plazo desde el 13 de marzo de 2015 y determinándose como su fecha de vencimiento el 9 de junio de 2015 (folios 161 y 162 del documento Carpeta 1.PDF) - El 18 de marzo de 2015, ordenador del gasto, el supervisor y el demandante, como contratista del contrato de obra No. 1177 del 30 de diciembre de 2013, firmaron el acta modificatoria No. 002 de este, con la cual se modificó la cláusula séptima relativa al anticipo (folio 174 del documento Carpeta 1.PDF) - Con posterioridad a la suscripción del acta de inicio del contrato, se elaboraron distintas actas de seguimiento del mismo con la participación de Fonade (56 a 67 del documento Carpeta 1.PDF, 141 a 144, 158 a 161 y 163 a 166 del documento Carpeta 2.PDF y 257 a 261 del documento Carpeta 4.PDF), así como distintos informes del estado del proceso contractual por quien fungió como supervisor del contrato (188 a 194 del documento Carpeta 1.PDF, 148 a 156 del documento Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 11 Demandante: GUSTAVO ADOLFO GUALTERO SÁNCHEZ Demandado: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-009-2019-00037-01 Interno: 593/2023 Carpeta 2.PDF, 39 a 54, 69 a 103, 109 a 145 y 154 a 195 del documento Carpeta 3.PDF y 44 a 88, 100 a 144 y 195 a 247 del documento Carpeta 4.PDF) Relacionado lo anterior, observa la Sala que entre las partes del presente asunto celebraron el contrato de obra No. 1177 del 30 de diciembre de 2013, suscribiéndose acta de inicio el 03 de febrero de 2014 y siendo suspendido el 05 de febrero de 2014, por el siguiente motivo: “Que el contrato No 1177, es objeto de suspensión debido a que: EL FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO FONADE, hasta el momento no ha informado la designación de la persona que ejercerá las funciones de Interventoría. Que por lo expresado en el numeral anterior se considera procedente suspender el plazo del contrato, por el termino en donde se evidencie que las causas que motivaron la suspensión, permitan reanudar el mismo.
ACUERDAN: Suspender el plazo del contrato a partir de la fecha de suscripción de la presente acta, por el término en donde se evidencie que las causas que motivaron la suspensión, permitan reanudar el mismo. En el momento en que cesen las causas que originaron la suspensión, las partes podrán reanudar el contrato. (…)” De la documental aportada, puede extraerse también que, para el 09 de mayo del año 2014, en reunión que se adelantó en las oficinas de Fonade, fue presentado de manera formal quien habría de ejercer la interventoría del referido contrato (folio 142, 148 y 189 del documento Carpeta 1.PDF), por lo que, una vez dado esto, cesaron los motivos que dieron lugar a la suspensión, de manera que lo procedente era reiniciar el contrato, lo cual se llevó a cabo el día 13 de marzo de 2015, documento en el cual se consignó: “(…) Que las causas que originaron la suspensión ya fueron superadas y mediante la verificación de la supervisión, se designó como interventoría al CONSORCIO FABRICA INFRAESTRUCTURA 2013, por lo que se determinó dar continuidad al contrato.
ACUERDAN: Reanudar el plazo del contrato y a partir del 13 de Marzo del 2015, por lo tanto, la nueva fecha de vencimiento será el día 9 de Junio del 2015. (…)” Si bien el acta de reinicio no contó con la firma del representante legal del Consorcio Fábrica Infraestructura 2013, en calidad de interventor del contrato de obra, ello no es óbice para restarle la validez de la misma, puesto que su contenido fue reconocido por parte de éste, pues ello se colige de las manifestaciones efectuadas por Fonade con posterioridad a que se le remitiera tal documento, en correo electrónico de fecha 17 de marzo de 2015 (folio 168 del documento Carpeta 1.PDF), a lo que se suma que no se condicionó a la firma de éste en el contrato que rigió la relación contractual: Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 12 Demandante: GUSTAVO ADOLFO GUALTERO SÁNCHEZ Demandado: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-009-2019-00037-01 Interno: 593/2023 “(…) Buenas tardes Recibido documentos anexos Por otra parte se requiere de inmediato realizar modificatorio al contrato con el fin de establecer las directrices para el manejo del valor del anticipo que en todo caso deberá responder a la apertura de una cuenta conjunta tal como lo establece la guía de contratación de FONADE para las entidades territoriales, dando con ello el control debido a los recursos públicos del caso y por otra parte eliminando lo referente al Decreto 734 de 2012 el cual se encuentra derogado por el decreto 1510 de 2013.
(…)” En el mismo sentido obra correo electrónico de fecha 26 de marzo de 2015, bajo el asunto Oficio APP-CFO.0784-15 Acta de reinio del proyecto de Saldaña, (folio 181 del documento Carpeta 1.PDF), en el cual se lee: “(…) Con relación al oficio remitido por ustedes, cabe resaltar que el pasado 03 de Febrero de 2014 La Gobernación del Tolima realizo Acta de Inicio al contrato en su función de Entidad Contratante; sin embargo y conforme a lo estipulado por la normatividad vigente a nivel nacional para la Contratación Pública (Ley 80) se hace necesario desarrollar el proyecto bajo la Supervisión de la Entidad Territorial e incluir dentro de los procesos jurídicos, técnicos, legales y administrativos la delegación de la Interventoría, razón, por la cual la Gobernación del Tolima Suscribe el 05 de Febrero de 2015 entre las partes (Entidad contratante y Contratista) Acta de suspensión N°1 hasta sea asignada la firma Interventora al proyecto.
Posteriormente cuando se asigna por FONADE como Interventoría la firma INFRAESTRUCTURA 2013 y se cumplen con los requerimientos y procedimientos dentro del Manual de Interventoría de FONADE; se requiere a la Gobernación del Tolima el Reinicio inmediato del Contrato debido a que los aspectos que generaron dicha suspensión ya fueron superados y adicionalmente la Gobernación del Tolima manifiesta que para el contrato de obra la interventoría la realizara INFRAESTRUCTURA 2013, documento remitido por la Entidad Contratante (Gobernación del Tolima) a la firma Interventora INFRAESTRUCTURA 2013.
Dado lo anterior dicha Acta de Reinicio efectuada por la Gobernación del Tolima, es válida jurídicamente y deja claro que desde la fecha de suscripción de dicha acta en adelante la interventoría será a cargo por la firma INFRAESTRUCTURA 2013, razón por la cual es pertinente la firma de la interventoría en dicho documento. Ahora todos los actos y novedades contractuales que se generen a partir del Reinicio del proyecto deben estar aprobados y avalados por la firma Interventora INFRAESTRUCTURA 2013, de acuerdo a los formatos suministrados por FONADE en su Manual de Interventoría. (…)” La operancia del mencionado reinicio también se soporta en que se firmó el acta modificatoria No. 002 al contrato de obra No. 1177 de 2013, sin embargo, luego de tal situación, se avizora se empezaron a presentar diferencias entre las partes y Fonade sobre aspectos económicos del mismo, las cuales argumentó el demandante que generaron la imposibilidad del desarrollo del mismo, toda vez que se expresó que se debía revisar el equilibrio económico del contrato, frente a lo que el contratista elevó distintas peticiones, sin desconocer tal reinicio (a Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 13 Demandante: GUSTAVO ADOLFO GUALTERO SÁNCHEZ Demandado: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-009-2019-00037-01 Interno: 593/2023 manera de ejemplo se encuentran los folios 165 del documento Carpeta 1.PDF y 13, 24, 37 y 38, 40, 51, 54, 66, 74 y 75, 101 y 102 y 115 y 116 del documento Carpeta 2.PDF).
Con relación a esto, es menester traer a colación la postura que de antaño ha adoptado el Órgano de Cierre de lo Contencioso Administrativo sobre la posición que debe tomar el contratista una vez han finalizado los motivos que dan lugar a que se suspenda un contrato: “(…) Aquí se pregunta la Sala: Trató el contratista de desvirtuar la motivación contenida en el acto de caducidad? La respuesta es negativa, así alegue como justificación el hecho de que como se había roto el equilibrio del contrato no podía reanudar la obra.
Debía ser el contratista que si se habían cumplido las exigencias convenidas en el acta de suspensión #45 de 1.984 no tenía otro camino que reiniciar la ejecución de las obras so pena de incurrir en incumplimiento y de darle a la administración justificación para la terminación del contrato. Y debió hacer esto porque al reiniciar la ejecución se le abría la puerta para la revisión de los términos del mismo.
(…)”7 Por lo tanto, de lo anterior es posible concluir que el contrato de obra No. 1177 de 2013, fue efectivamente reiniciado, por lo que corrió el término de su ejecución, siendo una cuestión distinta el que el parecer del demandante fuera que por la imposibilidad de ejecutarse aquél, se asemeje esta circunstancia a que el contrato no se hubiere reiniciado, por lo que advertido esto, correspondía era proceder a suspender el mismo nuevamente o su liquidación en caso de advertirse que definitivamente este no podría ser desarrollado.
Así las cosas, teniendo en cuenta que el plazo contractual vencía el 09 de junio de 2015, en atención a lo previsto en el numeral v) del literal j) del numeral 2 del artículo 164 del C.P.A.C.A. así como a lo pactado en la cláusula vigésima segunda del contrato de obra No. 1177 del 30 de diciembre de 2023, los cuatro meses con que contaban las partes iban hasta el 10 de octubre de 2015 y los dos meses referidos en la mencionada norma eran hasta el 11 de diciembre de 2015, por lo que el término máximo para presentar la demanda finalizaba el 11 de diciembre de 2017, precisándose que la solicitud de conciliación extrajudicial fue radicada después de esta fecha, esto es el 14 de noviembre de 2018 y la demanda el 30 de enero de 2019.
Conforme lo antes expuesto, la Sala confirmará la sentencia dictada el 24 de marzo de 2023, por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, que declaró probada de oficio la excepción de caducidad en ael presente medio de control. 6. COSTAS El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y 7 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 16 de abril de 1991, Consejero ponente: Carlos Betancur Jaramillo, RAD: CE-SEC3-EXP1991-N6102.
Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 14 Demandante: GUSTAVO ADOLFO GUALTERO SÁNCHEZ Demandado: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-009-2019-00037-01 Interno: 593/2023 ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso. De acuerdo con la composición de las costas, según el artículo 361 del C.G.P., están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.
En lo que respecta a las agencias en derecho, el Consejo de Estado ha sostenido que estas deben ser fijadas atendiendo la posición de las partes, y en aplicación a las tarifas contempladas en los Acuerdos 1887 de 2003 y 10554 de 2016 expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura, según sea el caso, resaltando que el mismo ordenamiento jurídico advierte que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
Visto lo anterior, aun y cuando el numeral 1 del artículo 365 del CGP dispone que se condenará en costas de segunda instancia a la parte que se resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, no obstante, el numeral 8 ibidem estipula que solo habrá condena en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, y como quiera que en esta instancia las partes no intervinieron, esta Colegiatura se abstendrá de condenar en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de primera instancia del 24 de marzo de 2023, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Ibagué, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. SIN COSTAS en esta instancia, por lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO. Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, realizando las anotaciones de rigor y dejando las constancias correspondientes en el sistema “SAMAI”. En cumplimiento de las medidas establecidas en la Ley 2213 de 2022 y el Acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de la misma anualidad expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Los Magistrados, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 15 Demandante: GUSTAVO ADOLFO GUALTERO SÁNCHEZ Demandado: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-009-2019-00037-01 Interno: 593/2023 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOHN LIBARDO ANDRADE FLÓREZ Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx