TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA SALA SEXTA DE DECISIÓN M.P. JOSÉ MILLER LUGO BARRERO Neiva, veintiuno (21) de octubre de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONTROL NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE SANDRA MARCELA MAHECHA SEGURA DEMANDADO MUNICIPIO DE SALADOBLANCO – CONCEJO MUNICPAL DE SALADOBLANCO DECISIÓN SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA - ANTICIPADA RADICACIÓN 41001233300020230030300 APROBADO EN SALA ACTA DE LA FECHA ASUNTO Una vez concluidas las etapas procesales pertinentes y observado que no existe ningún hecho que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia anticipada en primera instancia, al tenor del numeral 3 del artículo 182A del C.P.A.C.A., adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021.
ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA1 Sandra Marcela Mahecha Segura, en ejercicio del medio de control de nulidad demanda al Municipio de Saladoblanco – Concejo Municipal de Saladoblanco, para que previa citación se declare la nulidad del artículo primero del Acuerdo No. 35 del 2021, modificatorio de los artículos 281 a 288 del Acuerdo No. 039 de 2020, los cuales consagran el impuesto del alumbrado 1 Documento 2 -Índice 3 expediente electrónico de primera instancia - samai TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 2 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 público, expedido por el concejo municipal de Saladoblanco – Huila, por haberse expedido por infracción a las normas en que debería fundarse. 1.1.
Lo anterior lo sustenta en los siguientes HECHOS: • Sostiene que el impuesto de alumbrado público tuvo origen en la Ley 97 de 1913, que autorizó al Distrito Capital de Bogotá para establecer un impuesto “sobre el servicio de alumbrado público”, organizar su cobro y darle el destino más conveniente para atender los servicios municipales; facultad extendida por la Ley 84 de 1915 a las demás entidades territoriales del orden municipal.
Que luego, la Ley 1753 de 2015 sustituyó dicho tributo por una contribución especial con destinación específica; norma que fue luego declarada inexequible por la Corte Constitucional. • Que posteriormente, la Ley 1819 de 2016 derogó tácitamente las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, consagrando un nuevo impuesto de alumbrado público con la definición de sus elementos esenciales de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado; cuyo artículo 353 ejusdem, contempló un término perentorio de un (1) año para que los municipios incorporaran en su ordenamiento tributario el nuevo impuesto de alumbrado público, el 349, estableció que el Gobierno Nacional tendría seis (6) meses para reglamentar los criterios técnicos a tener en cuenta en la determinación del impuesto de alumbrado público y el artículo 351 estableció límites para la determinación del valor del impuesto a recaudar.
En virtud de ello, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 943 de 2018, en cuyo artículo 9° estableció los criterios técnicos para la determinación del impuesto de alumbrado público con el fin de evitar abusos en su cobro. • Que el municipio de Saladoblanco - Huila incorporó el impuesto de alumbrado público a través del Acuerdo 039 de2020, contraviniendo el mandato de la Ley 1819 de 2016 que exige, de manera previa a la incorporación del tributo, contar con un Estudio Técnico de Referencia para determinar los costos del servicio.
Además, en la incorporación del impuesto se desconocieron todos los preceptos normativos contenidos en la Constitución Política, al crear un tributo cuyos elementos eran ambiguos e indeterminados. • Con posterioridad a la improvisada adopción del impuesto, y desconociendo el término establecido en el régimen de transición TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 3 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 previsto en el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016, en el mes de febrero de 2021 se expidió el “Estudio técnico de referencia para el sistema de alumbrado público del Municipio de Saladoblanco-Departamento del Huila” el cual se encuentra publicado en su página web desde febrero de 2021 como lo exige el Decreto 943 de 2018. • Con base en ese estudio técnico de referencia, el concejo del municipio de Saladoblanco, departamento del Huila, modificó el acuerdo no. 039 de 2020 e hizo nuevamente la incorporación del impuesto de alumbrado público en ese ente territorial mediante el acuerdo no. 035 de 2021 de forma extemporánea pues ello ocurrió casi cuatro (4) años después de agotadas las facultades previstas en la Ley 1819 de 2016. • El citado Acuerdo No. 035 de 2021, intenta ajustar a lo previsto en la Ley el Impuesto de Alumbrado Público y su regulación, modificando los artículos 282 al 288 y consagrando en ellos la definición, ámbito de aplicación, principios rectores, hecho generador, sujeto activo, sujeto pasivo, base gravable, tarifas, causación, exclusiones, ajustes, y mecanismo de recaudo. • Sostuvo que en el artículo 283-5.5 del Acuerdo 039 de 2020, modificado por el artículo primero del Acuerdo 035 del 2021, se indica que las empresas de Servicios Públicos Domiciliarios, mixtas o privadas, diferentes a la del Municipio, que posean predios, servidumbres o establecimientos, que presten sus servicios como tal, en cualquier modalidad en el Municipio de Saladoblanco (Huila) y utilicen cualquier parte de la jurisdicción del Municipio para poder desarrollar su actividad económica y/o de servicio en cualquier parte de la jurisdicción del Municipio, se gravarán mensualmente con seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Lo anterior en flagrante oposición a principios constitucionales como el de la capacidad contributiva e incluso a lo previsto en el mismo Acuerdo en lo referente a uno de los elementos del tributo, al establecer una tarifa que desconoce la base gravable fijada, cual es el valor de la energía eléctrica consumida, desvirtuando así mismo el principio de certeza incluido en el Acuerdo como principio rector del tributo. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación Argumenta que las normas demandadas, se encuentran viciadas de nulidad por infracción a las normas en que deberían fundarse, pues contravienen TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 4 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 los artículos 287 y 313 de la Constitución Política, 24.1 de la Ley 142 de 1994, 349 y siguiente de la Ley 1819 de 2016, así como el Decreto 943 de 2018; al considerar que el Concejo Municipal de Saladoblanco, por las siguientes razones: • Inobservancia al plazo establecido en el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016 para la adopción del Impuesto de Alumbrado Público en los ordenamientos tributarios de los municipios.
Refiere que dicha norma constituye el marco vigente para ese tributo, en la cual se estableció que “los acuerdos que se adecuen a lo previsto en la presente Ley mantendrán su vigencia, salvo aquellos que deben ser modificados, lo que deberá surtirse en un término máximo de un año”. Indicó que, en ese plazo –hasta el 29 de diciembre de 2017– debía adoptarse la reforma de los estatutos tributarios municipales, so pena de (i) que los acuerdos municipales perdieran vigencia y (ii) los Concejos Municipales perdieran la facultad de incorporar el impuesto como fuente de financiación del servicio de alumbrado público.
Sin embargo, en el caso de Saladoblanco, decidió incorporar arbitrariamente el impuesto a su ordenamiento mediante el Acuerdo No. 039 de 2020, pero al advertir que lo había hecho en contravención con la Ley 1819 de 2016 pretendió corregir su error profiriendo el Estudio Técnico de Referencia y un nuevo Acuerdo Municipal, sin importarle que para ese momento el plazo perentorio establecido por la Ley 1819 de 2016 ya se encontraba vencido.
Señala que para la fecha de expedición del Acuerdo 035 de 2021, el Consejo del Municipio de Saladoblanco (Huila) no tenía competencia para regular y cobrar el Impuesto de Alumbrado Público, dado que por su negligencia dejó vencer el plazo previsto en el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016 para hacerlo, lo que deriva en la ilegalidad del citado Acuerdo respecto al artículo demandado por vulnerar la norma citada y además los artículos 253, 313 y 338 de la Constitución Nacional. • Inobservancia del artículo 24.1 de la Ley 142 de 1994.
Conforme al régimen de servicios públicos domiciliarios – Ley 142 de 1994, no es posible “gravar a las empresas de servicios públicos con tasas, contribuciones o impuestos que sean aplicables a los demás contribuyentes que cumplan funciones industriales o comerciales” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 5 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 Sobre el particular, citó al Consejo de Estado2 para plantear que las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios solo están sujetas a los gravámenes territoriales establecidos en Leyes preexistentes a la entrada en vigencia de la Ley 142 de 1994.
No obstante, el municipio de Saladoblanco gravó las aludidas empresas con el impuesto de alumbrado público previsto en la Ley 1819 de 2006, a las cuales fijó una tarifa diferencial y negativa, significativamente superior a la de los contribuyentes que desarrollan actividades industriales y comerciales. Añadió, que en sentencia de unificación del 6 de noviembre de 20193, el Consejo de Estado se refirió a las condiciones que debían ser tenidas en cuenta por los municipios para la determinación de los sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público; sin enunciar allí a las empresas de servicios públicos domiciliarios. • Violación al principio de certeza en la adopción del tributo.
Señala que el acto demandado se incurrió en contradicción al señalar lo siguiente: - Que la norma define el hecho generador como el beneficio por la prestación del servicio alumbrado público, y la Ley señaló que está constituido por el beneficio derivado de la prestación del servicio de alumbrado público, lo que implica que alrededor y en consonancia con el concepto de “beneficio” es que los Concejos Municipales deben incorporar los demás elementos del tributo, motivo por el cual llama la atención del Acuerdo No. 035 de 2021 al incurrir en varios vacíos y contradicciones que conllevan la vulneración de los principios de legalidad y de certeza y por lo tanto generan la ilegalidad de la norma.
Señala que el artículo 283-2 del Acuerdo demandado señala, en su inciso segundo, que constituye hecho generador del impuesto de alumbrado público la realización de actividades cuando se tenga capacidad contributiva para pagar el impuesto. Si bien es cierto la Ley 1819 de 2016, delegó en los sujetos activos del impuesto la determinación de algunos de sus elementos, respecto al hecho generador fue clara en señalar que el mismo está constituido por el beneficio derivado de la prestación del servicio, lo que implica qué cualquier modificación o adición que los 2 Refiriéndose a: Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Sentencia del 3 de diciembre de 2001. Consejera Ponente: Ligia López Díaz. Expediente: 12539 3 Concejo de Estado en Sentencia de Unificación del 6 de noviembre de 2019 (Exp. 23103) TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 6 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 municipios hagan al mismo en sus ordenamientos deriva en una violación al principio de legalidad y torna ilegal el Acuerdo, tal cual como ocurre en este caso.
No obstante, cuando el Acuerdo 035 de 2021 define los demás elementos del tributo, específicamente la tarifa para el caso de algunos sujetos pasivos como por ejemplo las empresas de servicios públicos domiciliarios, olvida que la aplicación de una tarifa está supeditada a la existencia de un hecho generador y deja de lado el concepto de “beneficio” por la prestación del servicio, para establecer un cobro con criterio objetivo, en consideración simplemente al objeto social o actividad de un sujeto, vulnerando además con esa posición nuevamente la prohibición de trato discriminatorio que establece el numeral 1 de artículo 24 de la Ley 142 de 1994.
Así las cosas, bajo el entendido que una empresa de servicios públicos domiciliarios no sea usuario potencial del servicio de alumbrado público y no ostente la condición de sujeto pasivo por no desarrollar el hecho generador de tributo, estaría en todo caso obligada a pagar el impuesto por la forma en la que se encuentra establecida la tarifa, y de hecho sabemos que la administración tributaria del Municipio de Saladoblanco lo ha venido cobrando sin reserva alguna. - No existe consagrada en el Acuerdo Municipal una base gravable del impuesto de alumbrado público para las personas que determinan su impuesto en salarios mínimos legales vigentes, debido a que el Concejo Municipal, al pretender adoptarla incurrió una imprecisión al confundir la base gravable con la tarifa.
Sostiene que el artículo 283-4 del Acuerdo 039 de 2020, modificado por el artículo primero del acuerdo 035 del año 2021, acorde con lo dispuesto en la Ley 1819 de 2016 señala que la base gravable se determina en función del consumo energía eléctrica para ciertos sujetos pasivos que enuncia. Excluye de este supuesto a las personas que tributan en salarios mínimos y aquellos respecto de los cuales no se puede establecer el consumo de energía, para quienes se abstiene de consagrar la base gravable y simplemente se limita a mencionar que su tarifa se fija en salarios mínimos mensuales legales vigentes A pesar de la claridad con la que se encuentra redactada la base gravable, la tarifa aplicable a ciertos contribuyentes, entre ellos, las empresas de TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 7 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 servicios públicos domiciliarios, se encuentra fijada en salarios mínimos legales mensuales vigentes, lo que implica una incongruencia entre la norma en el mismo Acuerdo, pues no tiene justificación que mientras la base gravable está determinada bajo los tres criterios mencionados, a ciertos contribuyentes se les imponga una tarifa que no guarda ningún tipo de relación con los mismos.
Concluye que la regulación del impuesto en el Acuerdo 035 de 2021, es ambigua y llama a equívoco a los contribuyentes. Tal es el caso de las empresas de servicios públicos domiciliarios, quienes se ven conminados al pago del tributo a pesar de no contar con una base gravable, no estar demostrada su capacidad contributiva en relación con los ingresos percibidos en esa jurisdicción, e incluso de no desarrollar el hecho generador habida consideración que en varios casos no cumplen con la condición de ser usuarios potenciales del servicio 2.
CONTESTACIÓN4 El municipio de Saladoblanco se opone a las pretensiones así: Frente al primer cargo: Refiere que la demandante realiza una incorrecta interpretación del artículo 353 de la Ley 1819 de 2016, toda vez que dicha normatividad dispone del término de un año para que se realice una transición en relación con aquellos acuerdos que hayan adoptado el impuesto de alumbrado público sin estar acordes a las disposiciones de la Ley 1819 de 2016, es por ello que el artículo deja claro que los acuerdos municipales que estuvieran acordes con la Ley 1819 seguían vigentes, y exceptúa a aquellos acuerdos que debían adecuarse lo cual debía hacerse en el término de un año; so pena de perder vigencia. Pero de la pérdida de vigencia de un acto administrativo a la pérdida de competencia de la corporación edilicia hay una distancia bastante amplia.
Sostuvo que ese municipio adoptó el impuesto de alumbrado público mediante Acuerdo Municipal 054 de 2012 – capítulo XI- amparado en las disposiciones legales dispuestas en las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, entre otras; posteriormente, en noviembre de 2017 el municipio mediante Acuerdo 080 de 2017 unificó el estatuto tributario se trascribió el acápite del estatuto tributario, habida cuenta que no era posible hacer su modificación como quiera 4 Índice 26 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 8 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 que aún no existían los parámetros para la determinación de los valores del impuesto por cuanto el Gobierno Nacional aún no los expedía; con posterioridad en el año 2020 el municipio realizó una nueva modificación al estatuto tributario sin que se modificara el capítulo del impuesto de alumbrado público, por tanto al advertir que el Acuerdo 039 de 2020 en el capítulo del estatuto tributario no se revestía de legalidad por no haberse realizado el estudio técnico de referencia pero además toda la adecuación dispuesta por la Ley 1819 de 2016 y el Decreto 493 de 2018, pero que además eran acuerdos que habían perdido vigencia por disposición del artículo 353; el ente territorial procedió a corregir el yerro y envestido de las facultades que le otorga el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, adecuando el impuesto además bajo los parámetros dados por el Gobierno Nacional en cuanto los parámetros de referencia del Decreto 493 de 2018.
Finalmente refiere que el Estudio Técnico de Referencia para el Sistema de Alumbrado Público del Municipio de Saladoblanco, debía ajustarse a lo señalado por el Decreto 943 del 30 de mayo de 2018 (Por el cual se modifica y adiciona la Sección 1, Capítulo 6 del Título III del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, relacionado con la prestación del servicio de alumbrado público), y así se hizo, por lo que su elaboración culminó el día 21 de febrero de 2021, publicándose en la página oficial el día 24 de febrero de 2021, atendiendo lo dispuesto respecto a su publicación. Ahora bien, con base en lo establecido y en las necesidades requeridas por el sistema de alumbrado público del Municipio de Saladoblanco, se procedió a expedir el Acuerdo 035 de noviembre de 2021, Acuerdo vigente a la fecha y que posee en todos sus apartes lo definido por la Ley 1819 de 2016, y que cumple con los criterios técnicos expresados en el Estudio Técnico realizado, con base en lo desarrollado por el Decreto 943 de 2018.
Frente al segundo cargo: en relación al fragmento normativo establecido en el artículo 24.1 de la Ley 142 de 1994 indicó que ella simplemente consagra un principio de tributación dirigido a asegurar la igualdad entre las empresas de servicios públicos y los demás contribuyentes que desarrollen actividades industriales o comerciales y, obviamente, a prohibir la discriminación, adicionalmente, indicó que Consejo de Estado ha precisado que, respecto del impuesto de alumbrado público, dichas empresas sí son sujetos pasivos, siempre que se beneficien potencialmente del servicio (CE, Sección Cuarta, Exp. 16667/2010;
SU, Exp. 23103/2019) Frente al tercer cargo: Considera que es totalmente erróneo que la demandante refiera que no se puede establecer el impuesto en SSMMLV, pues TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 9 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 de acuerdo con los cálculos, análisis y proyecciones se pudo establecer las tarifas mínimas que el Municipio de Saladoblanco requiere para seguir costeando el servicio y dar continuidad al servicio de Alumbrado Público en toda la comunidad.
Dichas Tarifas contemplan el cubrimiento de costos establecido en la normatividad de la CREG, resolución 123 de 2011 y aquellas normas complementarias que involucran el servicio y que la han modificado, como es la Ley 1819 de 2016 y sus Decretos reglamentarios. Las tarifas incorporan nuevamente un porcentaje de cobro sobre los consumos de energía como la metodología más adecuada, para el sector residencial del 8% y en la zona rural 5%.
En los sectores comercial, industrial, oficial, bombeo de agua, autoconsumo y no regulados del 10%. Para compensar la necesidad de coste del alumbrado público es menester establecer unas tarifas diferenciales en salarios mínimos legales vigentes a ciertos sectores acorde con su capacidad contributiva.
3. TRÁMITE DE SENTENCIA ANTICIPADA. Mediante providencia del 14 de agosto de 2025, el despacho dispuso el trámite de la sentencia anticipada previsto en el artículo 182A del CPACA, para lo cual se pronunció sobre las pruebas aportadas y solicitadas por las partes, fijó el litigio y ordenó dar traslado para alegar de conclusión.
4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 4.1. Parte actora: Guardó silencio. 4.2. Municipio de Saladoblanco5: En síntesis, reitera los argumentos de la constelación de la demanda, y adicionalmente, alega que la demandante no aporta un solo elemento probatorio que demuestre que las tarifas son desproporcionadas, inequitativas o arbitrarias.
En ausencia de esa carga probatoria, la presunción de legalidad del Acuerdo debe prevalecer. 5 Índice 45 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 10 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 Concluye que en el proceso se demuestra que el Concejo Municipal de Saladoblanco actuó dentro de su competencia constitucional y legal, observó los parámetros técnicos fijados por el Gobierno Nacional, garantizó el principio de igualdad entre los contribuyentes y definió tarifas claras, razonables y proporcionales que permiten la financiación de un servicio público esencial. 5.
Concepto del Ministerio Público El representante del Ministerio Público manifestó que los cargos están llamados a prosperar parcialmente en lo referente a la proporcionalidad de las tarifas y en tal medida deben anularse artículos 283-5.2 a 283-5.5 del Acuerdo No. 039 de 2020, modificado por el Acuerdo 035 de 2021; al considerar lo siguiente: - El plazo establecido por el artículo 353 la Ley 1819 no es un plazo preclusivo que prive a los Municipios de la facultad de regular los elementos del tributo.
La finalidad de dicho plazo fue la de atemperar las normas vigentes para ese momento sin que pueda entenderse la perdida de competencia ratione tempore de forma definitiva pues ello implicaría en la práctica la pérdida de la facultad de manera definitiva y un vaciamiento de competencias del ente territorial en esta materia, interpretación contraria al ordenamiento constitucional y legal aplicable en la materia. - El acto demandado no desconoce el artículo 24.1 de la Ley 142 de 1994 por cuanto el impuesto de alumbrado público no es un nuevo impuesto.
Adicionalmente no se desvirtúa que una Empresa de Servicios Públicos domiciliarios pueda ser sujeto pasivo de dicho tributo por cuanto puede ser potencial beneficiario de este servicio en los términos de la sentencia de unificación de probarse por ejemplo que la Empresa tiene un establecimiento en el Municipio - Las tarifas deben ser razonables y proporcionales con respecto al costo de la prestación de este servicio a la comunidad.
Costo que debe determinarse de conformidad con la metodología establecida por la CREG para la determinación de los costos máximos que deberán aplicar los municipios o distritos, para remunerar a los prestadores del servicio, así como el uso de los activos vinculados al sistema de alumbrado público. - Sobre este particular está demostrado que las tarifas que se establecieron en los actos demandados en salarios mínimos son desproporcionadas con los costos de prestación del servicio. - Los estudios aportados como prueba evidencian que el costo de prestación al momento del estudio ascendía a 301.826.623 por año, en términos mensuales 25.235.551,92 por lo que gravar a una sola empresa, que sería un solo usuario con seis salarios mínimos mensuales establece un gravamen desproporcionado.
Adicionalmente si se compara el propio estudio, una empresa que pague el valor TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 11 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 fijo, pagaría casi seis veces más que la empresa que pague por proporcionalidad al consumo de energía, lo que evidencia un trato desigual que no se encuentra soportado en los estudios aportados. - Al cumplirse la carga de la prueba sobre la falta de proporcionalidad de la tarifa establecida en salarios mínimos legales mensuales respectos del valor total de prestación del servicio a la comunidad, debe accederse parcialmente a la nulidad solicitada y anularse los artículos 283-5.2 a 283-5.5 del Acuerdo No. 039 de 2020, modificado por el Acuerdo 035 de 2021 CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
COMPETENCIA Esta Sala es competente por el factor funcional y territorial para proferir sentencia de primera instancia, en virtud de lo consagrado en el artículo 152 y del artículo 156 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Se precisa que la Ley no les otorgó a los concejos municipales personería jurídica y, por ende, no tienen capacidad para ser parte o intervenir directamente en procesos judiciales o administrativos y deben hacerlo por intermedio del respectivo ente territorial.
2. PROBLEMA JURÍDICO La Sala debe definir si ¿debe declararse la nulidad del artículo primero del Acuerdo 035 de 2021, por medio del cual se modifica el capítulo XVII del Acuerdo 039 de 2020 impuesto de alumbrado público, y subsidiariamente los artículos 283-5.2 a 2835.5 del Acuerdo No. 039 de 2020, modificado por el Acuerdo 035 de 2021, por infracción a las normas en que debería fundarse, por haber sido expedido sin facultades para ello; por presuntamente vulnerar (i) el plazo establecido en el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016 para la adaptación o adopción del IAP en los ordenamientos tributarios municipales, (ii) el artículo 24.1 de la Ley 174 de 1994, gravando a las empresas de servicios públicos con un nuevo impuesto creado después de la expedición de la Ley 142 de 1994, y (iii) el principio de certeza en la adopción del tributo? TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 12 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300
3. TESIS DE LA SALA La Sala negará las pretensiones de la demanda, al no desvirtuarse la presunción de legalidad de las normas demandadas, en tanto que no se probó que lo reglamentado en el artículo primero del Acuerdo 035 de 2021, modificatorio de los artículos 281 a 288 del Acuerdo No. 039 de 2020, que consagran el Impuesto de Alumbrado Público en el Municipio de Saladoblanco (Huila), se hayan proferido con infracción a la constitución y la Ley, esto es, que hubiere desconocido lo previsto en los artículos 287 y 313 de la Constitución Política, 24.1 de la Ley 142 de 1994, 349 y siguiente de la Ley 1819 de 2016, así como el Decreto 943 de 2018.
4. ACTO DEMANDADO Se demanda la nulidad del artículo primero del Acuerdo 035 del 26 de noviembre de 2021 “por medio del cual se modifica la normatividad sustantiva del impuesto del alumbrado público contenido en el capítulo XVII del Acuerdo municipal No. 039 del 27/11/2020, estatuto tributario municipal – artículos 281 al 288” modificatorio de los artículos 281 a 288 del Acuerdo No. 039 de 2020, que consagran el Impuesto de Alumbrado Público en el Municipio de Saladoblanco (Huila) así: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 13 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 14 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 15 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 16 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 17 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 18 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300
5. MARCO NORMATIVOY JURISPRUDENCIAL APLICABLES 5.1. Principio de legalidad y articulación de fuentes en materia tributaria: En materia tributaria, el principio de legalidad implica que solo la Ley puede imponer gravámenes, limitaciones o restricciones a las personas, de ahí que las reglamentaciones no pueden ser fuente autónoma de obligaciones tributarias, sin perjuicio de las facultades de regulación que la Constitución o la Ley asignen a determinadas autoridades.
Como parte de las manifestaciones de este principio, se ha distinguido entre (i) la cláusula general de competencia del legislador, traducida en que el Congreso es el órgano con la facultad genérica de desarrollar la constitución, y en que para el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno es necesario una previa regulación básica o materialidad legislativa por parte del Congreso; y (ii) la llamada reserva de Ley, que se presenta cuando por expresa disposición constitucional, el desarrollo de determinada materia atañe exclusivamente al legislador.
Con base en ello, la Corte Constitucional ha señalado que la existencia del principio de legalidad no impone al legislador la obligación de regular hasta el detalle todas las materias, pues “cuando la regulación de determinada materia corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la cláusula general de competencia, ‘ la Ley no tiene que desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreción por medio de reglamentos administrativos”, dado que el principio de legalidad se expresa también en el sistema de articulación de fuentes formales del derecho: “Del principio de legalidad en sentido general se desprende la consecuencia de que no puede el reglamento ser fuente autónoma de obligaciones, limitaciones o gravámenes, pero si es posible, en términos amplios, una concreción administrativa de los elementos centrales que hayan sido previamente definidos en la Ley, lo que constituye una exigencia técnica para su debida ejecución. Así, por ejemplo, en materia tributaria, como se precisará más adelante, no está dentro del ámbito de reserva estricta del principio de legalidad de los tributos la regulación de las obligaciones formales necesarias para hacer efectiva la obligación tributaria principal.
Así, no obstante que corresponde a la Ley establecer la base de esas obligaciones formales en materia tributaria, cabe, con criterio amplio, la regulación administrativa de las mismas, dentro de los parámetros que hayan sido fijados en la Ley en materias tales como el recaudo o los deberes de información. A su vez, las materias que se encuentran dentro del ámbito de una específica reserva de Ley no pueden ser objeto de remisión al reglamento, puesto que corresponde al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 19 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 legislador la regulación clara y expresa de las materias reservadas” (subrayado fuera de texto).
De lo anterior se desprende que, aunque atañe al legislador regular directamente el núcleo de determinada materia, la especificación o concreción de ciertos supuestos puede dejarse a manos de la reglamentación administrativa dentro de los parámetros que previamente hubiere fijado la Ley; dentro de los criterios que pueden ser determinados por la administración, por lo que la Corte Constitucional alude a los denominados “conceptos jurídicos indeterminados, que son “susceptibles de concreción por la autoridad administrativa con un cierto margen de apreciación”.
De este modo, “son posibles las expresas remisiones a la Administración, particularmente cuando por la naturaleza de la materia no es posible que la especificación del concepto contenido en la Ley, no obstante que indispensable para la cumplida ejecución de la misma, se cumpla por el propio legislador”. Es decir, que, si el detalle del concepto no es dado por el legislador, es viable la remisión a la definición de la administración. En materia tributaria, existe una reserva especial de Ley derivada de los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política, en virtud de la cual corresponde al Congreso “establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales”; y a las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales, determinar los elementos esenciales de los tributos, a saber, “los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”.
No obstante, la Corte Constitucional ha precisado que no toda ambigüedad, indeterminación o dificultad en la interpretación de la Ley crea un impuesto o conduce a su inconstitucionalidad, puesto que para ello “es necesario que el alcance de la Ley no pueda ser determinado de acuerdo con las reglas generales de interpretación de la Ley”.
En ese sentido: “[…] no siempre resulta exigible que la determinación de los elementos del tributo sea expresa, y no se viola el principio de legalidad tributaria cuando uno de tales elementos no está determinado en la Ley, pero es determinable a partir de ella. Finalmente, en materia de remisiones a la administración o al reglamento, es posible concluir que el rigor del principio de legalidad se aplica a la determinación política de los elementos del tributo, y que de tal rigor escapan ciertas variables técnicas o económicas cuya concreción no es posible realizar en la misma Ley. […] Adicionalmente la Corte también ha dicho que es posible que la remisión recaiga sobre conceptos que, no obstante, no tener un carácter unívoco en la ciencia TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 20 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 económica sean determinables, a partir de ciertos parámetros.
Tal es el caso, por ejemplo, del concepto de insuficiencia de oferta” (Subrayado fuera de texto). Se concluye que no se contraviene el principio de legalidad en materia tributaria ni se vulnera la reserva especial de Ley, cuando para la ejecución de la norma y determinación de los elementos del impuesto previamente establecidos en la Ley, la administración, luego de un análisis de razonabilidad, realiza remisiones debido a que la determinación en detalle no se establece por el mismo legislador6 5.2.
Sentencia de unificación 2019-CE-SUJ-4-009, sobre el impuesto de alumbrado público En sentencia 2019-CE-SUJ-4-009 del 6 de noviembre de 2019, la Sección Cuarta del Consejo de Estado unificó su criterio jurisprudencial frente al impuesto de alumbrado público; refiriéndose allí a los fundamentos jurídicos del tributo y los lineamientos generales para determinar sus elementos esenciales, al tiempo que estableció unas reglas jurisprudenciales para la resolución de este tipo de asuntos.
En síntesis, expuso que a través de la Ley 97 de 1913, se autorizó inicialmente al Concejo de Bogotá para crear el impuesto sobre el servicio de alumbrado público; facultad que luego fue extendida a los demás concejos municipales del país, a través de la Ley 84 de 1915; norma aquella que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-504 de 2002, y a partir de lo cual, el Consejo de Estado ha precisado que “el objeto imponible [del Impuesto] es el servicio de alumbrado público y, por ende, el hecho que lo genera es el ser usuario potencial receptor de ese servicio”.
Posteriormente, la Ley 1819 de 2016 efectuó una reforma tributaria, regulando el impuesto de alumbrado público en sus artículos 349 a 353; siendo esta la normatividad vigente y cuyo artículo 353 “mantuvo la vigencia de los 6 En el mismo sentido, Corte Constitucional. Sentencia C-690 de 2003. Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil; cuando señala que: "En materia de remisiones en la Ley tributaria, entonces, se tiene que, conforme a la jurisprudencia constitucional, la determinación de los elementos del impuesto contenidos en la Ley puede quedar librada a la actividad de entidades administrativas cuando en un análisis de razonabilidad se pueda concluir que no es posible que la determinación que se deja a la administración se cumpla por el propio legislador”.
A partir de la sentencia del 9 de julio de 2009. Expediente: 16544. Consejera Ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia. En el mismo sentido: Sentencia del 3 de noviembre de 2010. Consejero Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Expediente: 16667; Sentencia del 5 de mayo de 2011. Consejero Ponente: William Giraldo Giraldo. Expediente: 17822;
Sentencia del 23 de junio de 2011. Consejera Ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia. Expediente: 17526; Sentencia del 3 de octubre de 2011. Consejera Ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Expediente: 18330; Sentencia del 19 de marzo de 2015. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 21 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 acuerdos que se adecuen a esta Ley, salvo aquellos que deban ser modificados, para lo que concedió el término de un año”.
Bajo el anterior panorama, la Alta Corporación ha sostenido “que las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales tienen la facultad de determinar directamente los elementos de la obligación tributaria de su jurisdicción de conformidad con las pautas dadas por el legislador, dentro de parámetros de razonabilidad, proporcionalidad y, por ende, de equidad7.
Con ese propósito fijó las siguientes reglas de unificación jurisprudencial, relativas a cada uno de los elementos esenciales del impuesto de alumbrado público: “1. Sujeto activo […] Regla (i) El sujeto activo del impuesto sobre el servicio de alumbrado público determinado por el legislador son los municipios. 2. Hecho generador En sentencia de 3 de noviembre de 2010, expediente 16667, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, con fundamento en las Leyes 142 y 143, ambas de 1994 y las definiciones de servicio de alumbrado público contenidas en la Resolución CREG 043 de 1995 y el Decreto 2424 de 2006, la Sala precisó que el hecho generador de impuesto de alumbrado público es ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público.
En la sentencia mencionada, además, la Sala definió que usuario potencial es todo sujeto que hace parte de una colectividad que reside en determinada jurisdicción municipal, sin que sea necesario que reciba de forma permanente el servicio de alumbrado público, pues este es un servicio en constante proceso de expansión. Indicó que el hecho de que potencialmente la colectividad pueda beneficiarse del mismo, justifica que ningún miembro quede excluido de la calidad de sujeto pasivo En sentencia del 2 de agosto de 2012, exp. 18562, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, se indicó que el hecho generador de este tributo “es el disfrute del servicio [de alumbrado público] y que son sujetos pasivos quienes lo aprovechen o utilicen, sea en las áreas urbanas del municipio o en las rurales”.
En sentencia del 7 de mayo de 2014, exp. 19928, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, se precisó que el hecho generador del impuesto de alumbrado público lo constituye el hacer parte de la colectividad que reside en determinada jurisdicción que se beneficia de manera directa o indirecta con el servicio de alumbrado público En sentencia de 30 de marzo de 2016, exp. 21801, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, se indicó que “… si la empresa no cuenta con residencia o domicilio dentro de ese territorio, no es posible incorporarla automáticamente a obligaciones propias de los sujetos pasivos”. 7 A partir de la sentencia del 9 de julio de 2009.
Expediente: 16544. Consejera Ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia. En el mismo sentido: Sentencia del 3 de noviembre de 2010. Consejero Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Expediente: 16667; Sentencia del 5 de mayo de 2011. Consejero Ponente: William Giraldo Giraldo. Expediente: 17822; Sentencia del 23 de junio de 2011. Consejera Ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia. Expediente: 17526;
Sentencia del 3 de octubre de 2011. Consejera Ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Expediente: 18330; Sentencia del 19 de marzo de 2015. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 22 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 En sentencia de 21 de febrero de 2019, exp. 22721, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, se señaló “Cabe precisar que en el contexto del impuesto de alumbrado público la expresión «residencia» […] se refiere a la presencia física de una determinada entidad en la jurisdicción del sujeto activo del tributo y no a otras connotaciones que pueda tener la misma expresión en el ámbito fiscal o incluso en el mercantil”.
Regla (ii) El hecho generador del tributo es ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público, entendido como toda persona natural o jurídica que forma parte de una colectividad, porque reside, tiene el domicilio o, al menos, un establecimiento físico en determinada jurisdicción municipal, sea en la zona urbana o rural y que se beneficia de manera directa o indirecta del servicio de alumbrado público. 3.
Fórmulas o referentes utilizados por las autoridades municipales para determinar los elementos esenciales del impuesto sobre el alumbrado público A. El carácter de usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica […] Subregla a. Ser usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica es un referente válido para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tiene relación ínsita con el hecho generador.
B. La propiedad, posesión, tenencia o uso de predios […] Subregla b. La propiedad, posesión, tenencia o uso de predios en determinada jurisdicción municipal es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tiene relación ínsita con el hecho generador. C. El impuesto de industria y comercio […] Subregla c. El impuesto de industria y comercio no es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, pues no tiene relación ínsita con el hecho generador.
D. La existencia de activos ubicados o instalados en el territorio del municipio para desarrollar actividades económicas específicas Este parámetro hace referencia a los bienes utilizados por las empresas dedicadas a la exploración, explotación, suministro y transporte de recursos naturales no renovables [como hidrocarburos (oleoductos, gasoductos), minerales (líneas férreas), las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica, las empresas del sector de las telecomunicaciones (como antenas instaladas), empresas concesionarias que presten servicio de peajes o que administren vías férreas.
La Sala ha mantenido un criterio uniforme frente a las mencionadas empresas, según el cual son sujetos pasivos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público siempre y cuando reúnan las siguientes condiciones: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 23 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 1.
Que sean usuarios potenciales del servicio en tanto hagan parte de la colectividad que reside en el municipio que administra el tributo. Es decir, que tengan, por lo menos, un establecimiento físico en esa jurisdicción municipal. 2. Que, por tal motivo, resulten beneficiadas directa o indirectamente, de forma transitoria o permanente con el servicio de alumbrado público.
Cabe señalar que, en la sentencia de 3 de noviembre de 2010, la Sala precisó que gravar con el impuesto sobre el servicio de alumbrado público a las empresas cuyos oleoductos atraviesan cierta jurisdicción territorial no desconoce la exención prevista en el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 [Código de Petróleos] y ni la prohibición establecida en el artículo 27 de la Ley 141 de 1994 porque dicho impuesto no grava ninguna de las actividades o bienes a que se refieren esas normas.
Subregla d. Las empresas dedicadas a la exploración, explotación, suministro y transporte de recursos naturales no renovables, las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica, las empresas del sector de las telecomunicaciones, empresas concesionarias que presten servicio de peajes o que administren vías férreas que tengan activos ubicados o instalados en el territorio del municipio para desarrollar una actividad económica específica serán sujetos pasivos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público siempre y cuando tengan un establecimiento físico en la jurisdicción del municipio correspondiente y, por ende, sean beneficiarias potenciales del servicio de alumbrado público.
E. Prueba de la calidad de sujeto pasivo del impuesto sobre el servicio de alumbrado público de las empresas que tienen activos en el territorio del municipio para desarrollar actividades económicas específicas. […] Subregla e. Tratándose de empresas que tienen activos en el territorio del municipio para desarrollar una determinada actividad económica, el municipio debe acreditar la existencia de establecimiento físico en la respectiva jurisdicción y con ello la calidad de sujeto pasivo del impuesto sobre el alumbrado público. 4.
Base gravable La Sala considera que la base gravable del impuesto sobre el alumbrado público puede ser fija o variable, ya sea que se exprese en una determinada suma de dinero, o que se comprenda entre un máximo y un mínimo ajustado a la magnitud de la base gravable […] En sentencia del 3 de octubre de 2011, exp. 18330, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, la Sección Cuarta indicó lo siguiente: “Los métodos de determinación que fijan la cuantía de los tributos y las reglas aplicables al objeto de medición, son los de estimación directa, que extrae la mayor cantidad de datos de la realidad para medir la capacidad económica; estimación objetiva, en el que se renuncia al parámetro exacto de realidad de forma que sus datos se sustituyen por otros construidos a partir de modelos, coeficientes, etc. para ciertos sectores, actividades u operaciones, de modo que la base resultará de la aplicación de esos índices, módulos o datos, normativamente establecidos; y, el método de determinación indirecta, aplicable cuando no se puede establecer la base gravable con los dos métodos anteriores, y frente al incumplimiento de los deberes TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 24 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 formales del sujeto pasivo, tomándose este como hecho indiciario a partir del cual se construye una realidad que el sujeto pasivo no ha querido dar a conocer. […] De lo anterior, la Sala advierte que para los usuarios del servicio público de energía eléctrica el consumo de energía eléctrica es un parámetro idóneo para determinar la base gravable, porque el servicio de alumbrado público es conexo al de energía eléctrica en tanto se ejecutan y comparten las mismas actividades de generación, transmisión, interconexión y distribución de energía Además, la categorización del consumo de energía eléctrica para las empresas que operen o posean cualquier tipo de infraestructura en el municipio es, en principio, un parámetro de medición admisible para establecer la base gravable del impuesto respecto de tales sujetos pasivos, por tener ellos una condición distinta a la de los demás usuarios potenciales receptores del servicio de alumbrado público Tratándose de empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica, la capacidad instalada es un referente idóneo para determinar la base gravable.
En asuntos de carácter particular, la jurisprudencia ha fijado el criterio según el cual si el administrado cumple varias condiciones para tenerlo como sujeto pasivo del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, solo está obligado a pagar el impuesto por una sola condición. Subregla f. El consumo de energía eléctrica es un referente idóneo para determinar la base gravable de sujetos pasivos que tienen la condición de usuario regulado del servicio público de energía eléctrica.
Subregla g. La capacidad instalada es un parámetro válido para determinar la base gravable de las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica. Subregla h. En los asuntos particulares, en que el sujeto pasivo encuadra en varias hipótesis para tenerlo como tal, solo está obligado a pagar el impuesto por una sola condición. 5.
Tarifa Frente a este elemento, la Sala ha considerado que las tarifas pueden expresarse en porcentajes fijos, proporcionales, o progresivos. En todo caso, las tarifas deben ser razonables y proporcionales con respecto al costo de la prestación de este servicio a la comunidad. Costo que debe determinarse de conformidad con la metodología establecida por la CREG para la determinación de los costos máximos que deberán aplicar los municipios o distritos, para remunerar a los prestadores del servicio, así como el uso de los activos vinculados al sistema de alumbrado público.
La determinación de los costos reales del servicio y la redistribución entre los potenciales usuarios, en la práctica no es uniforme, dadas las dificultades que conlleva esa tarea por las particulares condiciones de las entidades territoriales y, por ello pueden acudir a distintos métodos razonables para calcular las tarifas. Al regular el recaudo, en la Resolución 043 de 1995, la CREG prevé una limitación al señalar que “El municipio no podría recuperar más de los usuarios que lo que paga por el servicio incluyendo expansión y mantenimiento”.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 25 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 En cuanto a las tarifas, vale recordar que en el impuesto de alumbrado público la tarifa debe reflejar el costo real de la prestación del servicio y, para el efecto, las entidades territoriales pueden acudir a distintos métodos para calcular las tarifas.
En los asuntos de carácter particular, la jurisprudencia ha mantenido el criterio de señalar que corresponde al sujeto pasivo del tributo desvirtuar “la razonabilidad y proporcionalidad” de la tarifa. Subregla i. Las tarifas del impuesto sobre el servicio de alumbrado público deben ser razonables y proporcionales con respecto al costo que demanda prestar el servicio a la comunidad.
Subregla j. La carga de probar la no razonabilidad y/o no proporcionalidad de la tarifa es del sujeto pasivo”.
6. LO PROBADO - El 14 de noviembre de 2012 el Concejo municipal de Saladoblanco expide el Acuerdo No. 054 “por el cual se modifica e incorpora artículos al estatuto Tributario municipal, Acuerdo No. 0036 de 2011”. - El 25 de noviembre de 2017, el Concejo Municipal expide el Acuerdo No. 080 “por medio del cual se compila y unifica el Estatuto Tributario del municipio de Saladoblanco”, reglamentando en el capítulo XIV el impuesto del alumbrado público así: “ARTÍCULO 188.
HECHO GENERADOR. De conformidad con las Leyes 97 de1913, 84 de 1915, 143 de 1994, Resoluciones de la CREG Nos. 043 de 1995y1996 y se establece el impuesto para la prestación del servicio de alumbrado público, el cual consiste en la iluminación de las vías públicas, y demás espacios de libre circulación que no se encuentran a cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho privado o público, diferente del Municipio, con el objeto de propiciar la viabilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades tanto vehiculares como peatonales.
Por vías públicas, se entienden los senderos peatonales y públicos, calles y avenidas de tránsito vehicular.
ARTÍCULO 189. SUJETO ACTIVO. Es el Municipio, dotado de potestad y autonomía para fijar, administrar y controlar este tributo.
ARTÍCULO 190. SUJETO PASIVO. El sujeto pasivo, es la persona natural, jurídica o sociedad de hecho, propietaria o poseedora de los predios que se encuentran ubicados en las vías públicas y demás espacios de libre circulación que poseen instalado el servicio de alumbrado público.
ARTÍCULO 191. BASE GRAVABLE. Lo constituye cada uno de los predios que se encuentran ubicados en las vías públicas y demás espacios de libre circulación que poseen instalado el servicio de alumbrado público. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 26 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 ARTÍCULO 192.
TARIFA. Este servicio, se cobrará conforme lo estipula la comisión reguladora de Energía y gas, y el Acuerdo Municipal que adoptó este tributo.” - El 27 de noviembre de 2020 el Concejo Municipal de Saladoblanco expide el Acuerdo No. 039, por medio del cual adopta el estatuto Tributario municipal reglamentando el impuesto sobre el servicio de alumbrado público en el capítulo XVII así:
ARTÍCULO 281 - AUTORIZACION LEGAL: El impuesto está autorizado por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915.
ARTÍCULO 282 - DEFINICIÓN: El alumbrado público es el servicio de iluminación de las vías públicas, parques públicos y demás espacios de libre circulación que no se encuentren a cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho privado o público, diferente del Municipio, con el objeto de proporcionar la visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades tanto vehiculares como peatonales.
ARTÍCULO 283 - HECHO GENERADOR El hecho generador del impuesto de Alumbrado Público lo constituye ser suscriptor del servicio de energía en las diferentes zonas del área urbana y rural del municipio, propietario de inmueble sin construcción.
ARTÍCULO 284 - SUJETO ACTIVO. Es el Municipio, dotado de potestad y autonomía para fijar, administrar y controlar este tributo.
ARTÍCULO 285 - SUJETO PASIVO. El sujeto pasivo, es la persona natural, jurídica o sociedad de hecho, propietaria o poseedora de los predios que se encuentran ubicados en las vías públicas y demás espacios de libre circulación que poseen instalado el servicio de alumbrado público.
ARTÍCULO 286 - BASE GRAVABLE. lo constituye cada uno de los predios que se encuentran ubicados en las vías públicas y demás espacios de libre circulación que poseen instalado el servicio de alumbrado público.
ARTÍCULO 287 - MECANISMO DE RECUADO: El Municipio es responsable por la administración del impuesto de alumbrado público. No obstante, el alcalde podrá celebrar convenios con las empresas de servicios públicos domiciliarios, prestadoras del servicio de energía eléctrica, a fin de que estas liquiden, recauden y cobren el Impuesto, conjuntamente con las facturas del servicio para su posterior entrega a la Tesorería Municipal.
ARTÍCULO 288 - TARIFA. Este servicio, se cobrará conforme lo estipula la comisión reguladora de Energía y gas, y el Acuerdo Municipal que adoptó este tributo. - En febrero de 2021, el municipio de Saladoblanco realizó el Estudio Técnico de referencia para el sistema de alumbrado público del municipio en cumplimiento de la Ley 1819 de 2019 y el Decreto reglamentario 943 de 2048.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 27 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 - El 26 de noviembre de 2021 el Concejo Municipal expide el Acuerdo No. 035 “Por medio del cual se modifica la normatividad sustantiva del impuesto del alumbrado público contenida en el capítulo XVII del Acuerdo municipal No. 039 del 27/11/2020, estatuto tributario municipal – artículos 281 al 288”
7. CASO CONCRETO Sandra Marcela Mahecha Segura, en ejercicio del medio de control de nulidad simple, demanda al Municipio de Saladoblanco – Concejo Municipal de Saladoblanco - Huila-, pretendiendo la nulidad del artículo primero del Acuerdo 35 del año 2021 “por medio del cual se modifica la normatividad sustantiva del impuesto del alumbrado público contenida en el capítulo XVII del Acuerdo municipal No. 039 del 27/11/2020, estatuto tributario municipal – artículos 281 al 288”, presuntamente por infringir normas en que debería fundarse, esto es, por haberse expedido sin facultades para ello; por presuntamente vulnerar i) el plazo establecido en el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016 para la adaptación o adopción del IAP en los ordenamientos tributarios municipales, ii) inobservancia del artículo 24.1 de la Ley 174 de 1994, gravando a las empresas de servicios públicos con un nuevo impuesto creado después de la expedición de la Ley 142 de 1994, y iii) por violación del artículo 351 de la Ley 1819 de 2019 al desconocer el estudio técnico para la afiliación de la tarifa a empresas de servicio públicos domiciliarios y iv) el principio de certeza en la adopción del tributo.
Todo ello, conforme a los cargos desarrollados en la demanda. El municipio de Saladoblanco considera que la parte demandante no probó la vulneración de las normas superiores que indica en el trámite de la expedición de los actos administrativos acusados, dado que se expidieron acorde con la normatividad legal y constitucional vigente. Para resolver el asunto, se procederá a analizar cada uno de los cargos de nulidad planteados así: 7.1.
Primer Cargo: inobservancia al plazo establecido en el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016 para la adopción del Impuesto de Alumbrado Público en los ordenamientos tributarios de los municipios. La parte actora en síntesis sostiene que, de acuerdo con lo reglamentado en el artículo 353 de la Ley 1819 establece que los “acuerdos que se adecuen a lo previsto en la presente Ley mantendrán su vigencia, salvo aquellos que deben ser modificados, lo que deberá surtirse en un término máximo de un año” y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 28 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 según su interpretación señala que, las entidades territoriales fueron provistas de facultadas temporales para (i) adaptar el Impuesto de Alumbrado Público, consagrado según la norma precedente, a lo dispuesto en la Ley 1819 de 2016 o (ii) adoptar en ese mismo plazo mediante reforma a sus estatutos tributarios el impuesto, acorde con lo previsto en la misma Ley 1819 de 2016, so pena de que, en el primer caso, los Acuerdos Municipales perdieran vigencia en lo referente a ese gravamen y, en el segundo caso, que los Concejos Municipales perdieran la facultad de incorporar ese impuesto como fuente de financiación del servicio de alumbrado público.
A su turno el municipio de Saladoblanco – Huila señaló que el Acuerdo 039 de 2020 en el capítulo del estatuto tributario no se revestía de legalidad por no haberse realizado el estudio técnico de referencia y la adecuación dispuesta por la Ley 1819 de 2016 y el Decreto 493 de 2018, por lo que el ente territorial procedió a corregir el yerro y envestido de las facultades que le otorga el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, elaboró el estudio técnico y procedió a expedir el Acuerdo No. 035 de 2021.
Inicialmente, la Sala precisa que, el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016, si bien fijó el plazo máximo de un año para que se adecúen los acuerdos preexistentes sobre el alumbrado público que no estén acordes con dicho estatuto, sin embargo, de ello no se infiere que al no hacerlo los concejales pierdan competencia para ello, sino que la falta de adecuación deviene en pérdida de su vigencia su vigencia, contrario sensu, los que estén acordes con él, mantienen su vigencia. Recuérdese que los concejos municipales, por mandato de los artículos 313-48 y 3389 de la Carta Política, tienen potestad para imponer contribuciones fiscales o parafiscales con arreglo a la Ley y específicamente para el impuesto de alumbrado público acorde con las Leyes 97 de 1913, 84 de 1915 y 1819 de 2016, en consonancia con los Decretos 2424 de 2006 y 1073 de 2015 (modificado y adicionado por el Decreto N°943 de 2018). 8 Corresponde a los concejos: (…) 4.
Votar de conformidad con la Constitución y la Ley los tributos y los gastos locales. 9 ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La Ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
La Ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la Ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las Leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva Ley, ordenanza o acuerdo. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 29 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 Por otra parte, advierte la Sala que los artículos 349 y siguientes de la Ley 1819 de 2016, establecieron que el impuesto podía ser adoptado por los municipios y distritos a través de sus concejos municipales y distritales; que el “hecho generador del impuesto de alumbrado público es el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público”; mientras que el sujeto pasivo, la base gravable y las tarifas serían establecidas por los concejos.
A su turno, el parágrafo segundo del artículo 349 ibídem, indica que “dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente Ley, el Gobierno nacional reglamentará los criterios técnicos que deben ser tenidos en cuenta en la determinación del impuesto, con el fin de evitar abusos en su cobro, sin perjuicio de la autonomía y las competencias de los entes territoriales” (subrayado fuera de texto).
Adicionalmente, debe resaltarse que el artículo 351 ibidem ordenó a los municipios y distritos que realizaran un estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público “de conformidad con la metodología para la determinación de costos establecida por el Ministerio de Minas y Energía, o la entidad que delegue el Ministerio”, en aras de determinar el valor de los costos estimados de la prestación en cada componente de servicio y el mismo, se tuviera en cuenta como criterio de referencia para la determinación del valor del impuesto a recaudar, la mencionada disposición fue reglamentada por el Decreto 943 del 30 de mayo de 2018, el cual modificó y adicionó la sección 1, capítulo 6 del título III del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, relacionado con la prestación del servicio de alumbrado público.
Ahora bien, el Decreto 943 del 2018 en sus artículos 5, 9 y 10 del Decreto 973 de 2018, reemplazó lo dispuesto en los artículos 2.2.3.6.1.3., 2.2.3.6.1.7 y 2.2.3.6.1.8 del Decreto 1073 de 2015, en los cuales se reglamentó los parámetros que debe contener el estudio técnico de referencia en el siguiente tenor:
ARTÍCULO 5. Subróguese el artículo 2.2.3.6.1.3 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, el cual quedará así: "ARTÍCULO 2.2.3.6.1.3. Estudio Técnico de Referencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016, los municipios y distritos deberán realizar, dentro de un plazo razonable, un estudio técnico de referencia de determinación de costos estimados de prestación en cada actividad del servicio de TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 30 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 alumbrado público, que deberá mantenerse público en la página web del ente territorial y contendrá como mínimo lo siguiente: a) Estado actual de la prestación del servicio en materia de infraestructura, cobertura, calidad y eficiencia energética.
Este incluirá el inventario de luminarias y demás activos de uso exclusivo del alumbrado público y los indicadores que miden los niveles de calidad, cobertura y eficiencia energética del servicio de alumbrado público, establecidos de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 2.2.3.6.1.11 del presente Decreto. b) Definición de las expansiones del servicio, armonizadas con el Plan de Ordenamiento Territorial y con los planes de expansión de otros servicios públicos, cumpliendo con las normas del Reglamento Técnico de Instalaciones Eléctricas - RETIE, así como del Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público - RETILAP, al igual que todas aquellas disposiciones técnicas que expida sobre la materia el Ministerio de Minas y Energía. c) Costos desagregados de prestación para las diferentes actividades del servicio de alumbrado público, incluido el pago por uso de activos de terceros para este servicio, conforme con la metodología para la determinación de los costos por la prestación del servicio de alumbrado público en los términos del artículo 2.2.3.6.1.8 del presente Decreto. d) Determinación clara del periodo máximo en el que el Estudio Técnico de Referencia será sometido a revisión, ajuste, modificación o sustitución atendiendo las condiciones particulares de cada territorio, sin que este periodo supere cuatro (4) años."
ARTÍCULO 9. Subróguese el artículo 2.2.3.6.1.7 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, el cual quedará así: "ARTÍCULO 2.2.3.6.1.7. Criterios técnicos para la determinación del impuesto de alumbrado público. Los municipios y distritos que adopten el impuesto de alumbrado público, a través de los concejos municipales y distritales, aplicarán al menos los siguientes criterios técnicos para la determinación del impuesto de alumbrado público, de acuerdo con lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, con el fin de evitar abusos en su cobro.
El acuerdo municipal que adopte dicho impuesto, será publicado o divulgado según lo establecido en el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011: 1. Costos totales y por actividad: Se calcularán los costos en los que se incurrirá para realizar todas y cada una de las actividades de la prestación del servicio de alumbrado público según lo establecido en el estudio técnico de referencia. Adicionalmente, como criterio de evaluación del costo de energía, se obtendrá un histórico de precios de energía eléctrica para la demanda regulada y no regulada del país durante los tres años anteriores a la determinación del valor del impuesto, que podrá ser consultado en el portal del Operador del Sistema Interconectado - XM, el cual se comparará con el costo de energía proyectado en el estudio técnico de referencia. Cuando las entidades territoriales complementen la destinación del impuesto con actividades como la iluminación ornamental y navideña en los espacios públicos, se incluirán en los cálculos los costos asociados a estas actividades.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 31 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 2. Clasificación de los usuarios del servicio de alumbrado público: La clasificación de los usuarios del servicio de alumbrado público, al ser una actividad inherente del servicio de energía eléctrica, se realizará de acuerdo con: i) El tipo de usuario (residencial, industrial, comercial, oficial, u otros); ii) el estrato socioeconómico; iii) su ubicación geográfica (urbano o rural); iv) la tarifa del servicio de energía eléctrica aplicable a cada tipo de usuario; y v) Valor del impuesto predial, en el caso de predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica. 3.
Consumo del servicio de energía eléctrica domiciliario: Se considerará el consumo del servicio de energía eléctrica individual y por sectores. Para lo anterior se obtendrá el consumo de energía eléctrica promedio mensual de los últimos tres años por cada tipo de usuario, información que podrá ser consultada en el Sistema Único de Información - SUI administrado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios o directamente solicitada al Comercializador de Energía, según la clasificación del numeral anterior, y el porcentaje que este consumo representa del consumo total domiciliario del municipio o distrito. 3.
Consumo de energía eléctrica del sistema de alumbrado público: Se obtendrá el consumo de energía promedio mensual de los últimos tres años del sistema de alumbrado público del municipio o distrito, información que podrá ser consultada con el Comercializador de Energía respectivo, con el fin de establecer el tipo de usuario (regulado o no regulado), que servirá como insumo para la contratación del suministro de energía eléctrica para la prestación del servicio de alumbrado público. 5.
Nivel de cobertura, calidad y eficiencia energética del servicio de alumbrado público: Para la determinación del impuesto de alumbrado público, los concejos municipales y distritales considerarán el establecimiento de metas para los índices de cobertura, calidad y eficiencia del servicio de alumbrado público, de acuerdo con la reglamentación técnica vigente y lo dispuesto en el artículo 2.2.3.6.1.11 del presente Decreto."
ARTÍCULO 10. Modifíquese el artículo 2.2.3.6.1.8 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, el cual quedará así: "ARTÍCULO 2.2.3.6.1.8. Metodología para la determinación de los costos por la prestación del servicio de alumbrado público. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016, para la determinación del valor del impuesto a recaudar, los municipios y distritos deberán considerar como criterio de referencia el valor total de los costos estimados de prestación en cada componente de servicio.
Los Municipios y Distritos deberán realizar un estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público, de conformidad con la metodología para la determinación de costos que establezca el Ministerio de Minas y Energía, o la entidad que delegue dicho Ministerio, pudiendo recaer dicha delegación en la Comisión de Regulación de Energía y Gas.
La determinación de los costos por la prestación del servicio de alumbrado público deberá tener en cuenta, entre otros, los siguientes aspectos: 1) Los costos totales y discriminados por unidades constructivas asociados a la inversión, modernización, expansión y reposición del Sistema de Alumbrado Público. Se incluirá la inversión de activos de terceros para el servicio de alumbrado público, excluyendo aquellos que sean entregados en forma gratuita o sean remunerados mediante otro mecanismo.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 32 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 2) Los costos de referencia asociados a la administración, operación, mantenimiento y desarrollo tecnológico del Sistema de Alumbrado Público, para lo cual se deberán tener en cuenta las diferentes tecnologías en fuentes luminosas y luminarias, así como las condiciones en las cuales opera el sistema (ambientales, geográficas, climatológicas, entre otras).
Se incluirá el pago por uso de activos de terceros para el servicio de alumbrado público, excluyendo aquellos que sean remunerados mediante otro mecanismo. 3) Los costos de las interventorías de los contratos para la prestación del servicio de alumbrado público. 4) Los costos de la actividad de suministro de energía. 5) Los costos asociados a la gestión ambiental de los residuos del Alumbrado público derivados de la aplicación del plan de manejo ambiental de disposición y/o reciclaje de dicho (sic) residuos con el que cuente cada ente territorial en concordancia con la Ley 1672 de 2013.
PARÁGRAFO. Mientras el Ministerio de Minas y Energía o la entidad que para estos efectos sea delegada, no establezca la metodología para la determinación de los costos por la prestación del servicio de alumbrado público, se seguirá aplicando la metodología establecida en la Resolución CREG 123 de 2011 y todas aquellas Resoluciones que la modifiquen, adicionen o complementen que para los efectos se entienden vigentes." En atención a la mencionada normatividad, se evidencia que fue a partir de la entrada en vigencia del Decreto 943 del 30 de mayo de 2018, que se conocieron y reglamentaron las directrices que debe contener el mencionado estudio técnico, por lo tanto, el hito temporal que establece el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016 inició a partir de la vigencia del mencionado Decreto, por lo que los municipios contaban hasta el 30 de mayo de 2019, para hacer las respectivas adecuaciones en sus acuerdos en cuanto al impuesto de alumbrado público de su territorio, no obstante a ello, el municipio de Saladoblanco – Huila realizó las respectivas modificaciones y adecuaciones pertinentes el 26 de noviembre de 2021 con la expedición del Acuerdo 035 por el concejo municipal.
Para la Sala, tal circunstancia no es indicativa de pérdida de facultad reglamentaria para regular y adecuar el impuesto de alumbrado público, como lo indica la parte demandante, pues se itera que los concejos municipales tienen facultades reglamentarias en los asuntos que les conciernen dentro del marco de la Constitución y la Ley, por lo que expiden normas válidas dentro del propio municipio de acuerdo con los límites que esas disposiciones les determinen.
Si bien, la Ley 1819 de 2016, estableció un término en el cual se debía proceder con la adecuación de los acuerdos que regularan el impuesto de alumbrado público, también lo es, que la norma no dispuso de alguna TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 33 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 consecuencia restrictiva en relación con la facultad de los concejos para regular la materia, pues solo se dispuso de la pérdida de vigencia de los acuerdos que no se ajusten a la nueva normatividad dentro del año siguiente.
Al respecto señaló el Consejo de Estado: “(…) Debe señalarse que es cierto como lo afirma la parte actora que en el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016 se previó que “los acuerdos que se adecuen a lo previsto en la presente Ley mantendrán su vigencia”, lo que significa que, aquellos que no lo estaban y que no lo hicieran dentro del plazo indicado por el legislador, la perderían.
Situación que tampoco conduce a la nulidad del acto acusado, porque ese argumento se relaciona con la derogatoria del acuerdo, mas no con su validez (…)10” (Negrillas de la Sala). En conclusión, para la Sala el cargo propuesto por la demandante no prospera por cuanto que el municipio de Saladoblanco – Huila cuenta con facultades constitucionales para reglamentar el impuesto del alumbrado público conforme con las normas reglamentarias. 7.2.
Segundo Cargo: inobservancia del artículo 24.1 de la Ley 142 de 1992. La demandante cuestiona la posibilidad de gravar con el impuesto de alumbrado público a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, pues afirma que no es posible “gravar a las empresas de servicios públicos con tasas, contribuciones o impuestos que sean aplicables a los demás contribuyentes que cumplan funciones industriales o comerciales”.
Refiere que el artículo primero del Acuerdo 035 del 26 de noviembre de 2021, se procedió a gravar a las aludidas empresas con el impuesto de alumbrado público previsto en la Ley 1819 de 2006, a las cuales fijó una tarifa diferencial y negativa, significativamente superior a la de los contribuyentes que desarrollan actividades industriales y comerciales, transgrediendo la prohibición de su artículo 24.1 y (ii) lo que resulta más grave, adoptó un tratamiento abiertamente discriminatorio al fijar una tarifa diferencial y negativa para ellas, significativamente superior a la que estableció para los contribuyentes que desarrollan actividades industriales y comerciales en ese municipio y que por demás no consulta de forma alguna su capacidad contributiva. 10 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Sentencia del 20 de junio de 2024. Consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicación No. 17001-23-33-000-2022-00216- 01(27941). TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 34 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 El municipio indicó que las empresas de servicios públicos domiciliarios deben contribuir con la carga tributaria atendiendo al servicio que se le presta de alumbrado público.
Frente a ello, la Sala observa que en el artículo 283-52 a 283-5.5 del Acuerdo demandado, se indicó lo siguiente: “POR SALARIOS MÍNIMOS MENSUALES LEGALES VIGENTES (SMMLV), SEGÚN LA CAPACIDAD CONTRIBUTIVA ARTÍCULO 283-5.2 - Las empresas de servicio público, de carácter público, privado o mixto, que presten o tengan predios o establecimientos o posean o instalen o usufructúen subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica a la tarifa de seis (6) salarios mínimos mensual legales vigentes.
ARTICULO 283 -5.3 - Las entidades Bancarias y/o crediticias, se gravarán a una tarifa mensual equivalente a seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes. ARTÍCULO 283-5.4 -Las cooperativas Financieras y/o crediticias, se gravarán con una tarifa mensual equivalente a medio (1/2) salarlo mínimo mensual legal vigente. ARTÍCULO 283-5.5-Las empresas de Servicios Publico Domiciliarios, mixtas o privadas, diferentes a la del municipio, que posean predios, servidumbres o establecimientos, que presten sus servicios como tal, en cualquier modalidad en el municipio de SALADOBLANCO (Huila) y utilicen cualquier parte de la jurisdicción del municipio para poder desarrollar su actividad económica y/o de servicio en cualquier parte de la jurisdicción del Municipio, se gravarán mensualmente con seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes.” Al respecto, se tiene que el artículo 24 de la Ley 142 de 1994 señala que todas las entidades prestadoras de servicios públicos están sujetas al régimen tributario nacional y de las entidades territoriales.
Para tal efecto, se debe observar una serie de reglas, dentro de las que está la prevista en el numeral 24.1, la siguiente: “ARTÍCULO 24. RÉGIMEN TRIBUTARIO. Todas las entidades prestadoras de servicios públicos están sujetas al régimen tributario nacional y de las entidades territoriales, pero se observarán estas reglas especiales: 24.1.
Los departamentos y los municipios no podrán gravar a las empresas de servicios públicos con tasas, contribuciones o impuestos que [no]11 sean aplicables a los demás contribuyentes que cumplan funciones industriales o comerciales. (…)”. La Corte Constitucional al analizar la constitucionalidad del mencionado artículo en sentencia C-419 de 1995 sostuvo lo siguiente: 11 Aparte suprimido mediante fe de erratas publicada en el Diario Oficial No. 41.925 del 11 de julio de 1995.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 35 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 “A primera vista y sin mayor análisis podría pensarse que el fragmento normativo 24.1, al señalar que los departamentos y municipios "no podrán gravar a las empresas de servicios públicos con tasas, contribuciones ni impuestos que no sean aplicables a los demás contribuyentes que cumplan funciones industriales o comerciales", consagra una exención en materia impositiva.
Sin embargo, claramente se observa del contenido de la norma que ella simplemente consagra un principio de tributación dirigido a asegurar la igualdad entre las empresas de servicios públicos y los demás contribuyentes que desarrollen actividades industriales o comerciales y, obviamente, a prohibir la discriminación” (resaltado de la Sala).
A su turno, el Consejo de Estado12 consideró que el numeral 24.1. del artículo 24 de la Ley 124 de 1994 “prevé el principio de igualdad entre las empresas prestadora de servicios públicos – oficiales, mixtas o privadas- y quienes ejerzan actividades industriales y comerciales” Por otra parte, es del caso recordar que el servicio de alumbrado público es de naturaleza no domiciliario; siendo su finalidad “proporcionar iluminación a los bienes de uso público y a los espacios de libre circulación vehicular o peatonal o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o Distrito”, según se establece en el artículo 2 del Decreto 2424 de 200613 El Consejo de Estado14 ha señalado que el objeto imponible del impuesto en comento, es “la prestación misma de servicio”; y, por ende, la concreción del hecho gravable es “el ser usuario potencial o receptor del mismo”, por tanto, el impuesto de alumbrado público recae sobre quienes –siendo personas naturales o jurídicas– se beneficien de este servicio o sean usuarios potenciales de él, “para lo cual se requiere ser parte de la colectividad en condición de residente del respectivo ente municipal”15; lo cual se determina a partir de la residencia o tenencia de una sede, sucursal, establecimiento de comercio o un inmueble en el ente territorial.
Entonces, es claro que no se excluye a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, tal como lo ha señalado la Sección Cuarta del 12 Consejo de Estado, C.P. Jorge Octavio Ramírez. Sentencia del 29 de mayo de 2014 13 Artículo 2°. Definición Servicio de Alumbrado Público. Es el servicio público no domiciliario que se presta con el objeto de proporcionar exclusivamente la iluminación de los bienes de uso público y demás espacios de libre circulación con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o Distrito.
El servicio de alumbrado público comprende las actividades de suministro de energía al sistema de alumbrado público, la administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión del sistema de alumbrado público. 14 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 24 de mayo de 2018. Consejera Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto.
Radicación: 54001-23-33-000-2016-00163-01 (23267) 15 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 18 de octubre de 2018. C.P.: Milton Chávez García. Radicación: 44001-23-33-000-2013-00153-01 (22892). TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 36 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 Consejo de Estado, en la que se precisa que frente a ellas, es posible establecer tarifas diferenciales; liquidándose el tributo “bajo unos presupuestos singulares que no son aplicables a los demás integrantes de la colectividad sujetos pasivos del tributo”16, y sin que ello vulnere el artículo 24.1 de la Ley 142 de 1994, “…por cuanto, lo que el artículo 24.1 de la Ley 142 de 1994 prevé es que a las empresas de servicios públicos domiciliarios les son aplicables los mismos tributos de los comerciantes e industriales, como en el sub judice se presenta en relación con el impuesto al servicio de alumbrado público; dado que en el municipio de Acacías son sujetos pasivos del mismo tanto las empresas de servicios públicos como los contribuyentes con funciones industriales y comerciales”17 Por tanto, es claro que las empresas de servicios públicos son sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público, al igual que lo son las demás con actividades comerciales e industriales; aunque, sobre las primeras, es posible establecer tarifas diferenciales.
Por ello, el mencionado cargo no prospera. 7.3. Tercer Cargo: violación al principio de certeza en la adopción del tributo A juicio de la demandante, el principio en cita se vulnera i) porque el artículo 283-2 acusado prevé como hecho generador del impuesto “la realización de actividades cuando se tenga capacidad contributiva para pagar el impuesto”, lo que no se acompasa con el hecho generador establecido en la Ley 1819 de 2016; ii) las empresas de servicios públicos no son usuarios reales o potenciales del servicio de alumbrado público; y iii) porque no se establece una base gravable para estas empresas, sino que se les fija una tarifa en salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Sobre el primer punto, basta con remitirse a la literalidad del artículo 283- 2 del Acuerdo N° 35 del año 2021, el cual consagra: ARTÍCULO 283-2 HECHO GENERADOR: Definido en el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, el hecho generador del impuesto de alumbrado público es el beneficio por la prestación del servicio del alumbrado público Podrá ser cuantificado en relación con el consumo de energía eléctrica y/o sus rangos y adicionalmente con las actividades desarrolladas según la capacidad contributiva de la que dispongan.
En los casos en que no se realicen consumos de energía eléctrica se define el cobro del impuesto de alumbrado público a través de una sobretasa del impuesto predial. 16 Ibídem 17 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 15 de agosto de 2018. C.P.: Milton Chaves García. Radicación: 50001-23-31-000-2009-00195-01 (22621). TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 37 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 La generación del impuesto por parte de los usuarios se encuentra dentro de los supuestos de beneficio, disfrute efectivo o potencial del servicio de alumbrado público.
(resaltado fuera de texto) Del mencionado precepto normativo, se observa que el concejo municipal de Saladoblanco – Huila replicó el concepto del hecho generador reglamentado en el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, que prevé como hecho generador “el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público”, y con la segunda regla de unificación fijada por el Consejo de Estado en la sentencia 2019-CE-SUJ-4-009 de 2019, en cuanto a que el hecho generador del tributo “es ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público”.
De una lectura de la norma acusada, emerge con claridad que la capacidad contributiva que cuestiona la demanda, tiene que ver con la cuantificación del tributo; aspecto que escapa al hecho generador del impuesto y que es un criterio válido para la liquidación del impuesto en aplicación de los principios de progresividad, igualdad y equidad tributaria18.
En segundo lugar, sobre la sujeción pasiva que ostentan las empresas de servicios públicos respecto del impuesto de alumbrado público, la Sala se permite reiterar las conclusiones del análisis del cargo anterior, en cuanto a que las empresas de servicios públicos son sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público, al igual que lo son las demás con actividades comerciales e industriales.
Finalmente, sobre la base gravable y la tarifa establecida para empresas de servicios públicos domiciliarios, el artículo 283-4 del Acuerdo 035 de 2021, dispuso: “ARTÍCULO 283-4 BASE GRAVABLE: Cuando el sujeto pasivo sea el usuario, suscriptor de energía eléctrica de todos los sectores, estratos y actividades comerciales industriales o de servicios, la base gravable será el valor de la energía eléctrica consumida y/o sus rangos, excluyendo contribuciones previstas en las Leyes 142 y 143 de 1994, durante el mes calendario de consumo o dentro del periodo propio de facturación correspondiente ya sea con la facturación de energía eléctrica domiciliaria, y una tarifa fijada en salarios mínimos liquidadas oficialmente o directamente por el Municipio en la recaudación de sus rentas públicas, así como también aquellos casos en donde la regulación de la Ley permite establecer el consumo de energía mediante promedio de consumo y a clientes provisionales de los comercializadores de energía eléctrica.
Se incluye todo tipo de energía alternativa, la energía cogenerada, la autogenerada y auto consumida. 18 En el mismo sentido: Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 18 de octubre de 2018. Consejero Ponente: Milton Chaves García. Radicación: 44001-23-33-000-201300153-01 (22892). TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 38 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 Cuando el sujeto pasivo sea el propietario de los predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica la base gravable será el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial La base gravable para autoconsumo será el valor de la cantidad de energía mensual consumida expresada en kilovatios hora mes a la tarifa de prestación del servicio de energía eléctrica para uso residencial o no residencial según corresponda el uso del bien objeto del autoconsumo.” A su turno, el artículo 283-5 ibídem, relativo a las tarifas, contempla la metodología para determinar el valor a cobrar por concepto del impuesto, estableciendo en sus numerales 2 y 5, lo siguiente: ARTÍCULO 283-5-TARIFAS: POR CONSUMO DE ENERGÍA: La siguiente metodología permite al Municipio de SALADOBLANCO, determinar el valor a cobrar teniendo en cuenta la capacidad de pago de los usuarios de cada segmento y la política pública en materia de promoción de determinadas actividades económicas en el Municipio.
Los contribuyentes consumidores de energía tendrán una tarifa porcentual sobre el valor del consumo de energía eléctrica, de acuerdo con los reportes de consumos de energía eléctrica de cada sector y estrato reportados por las empresas comercializadoras de energía eléctrica que operan en el Municipio, sujetos a los principios de equidad, progresividad y justicia tributaria, liquidada para cada periodo al momento de su cobro.
ARTÍCULO 283 -5.1 -POR PORCENTAJES, se establece para las Categorías Residencial, Sector Urbano 8%, Sector Rural 5%; Categorías Comercial, Industrial, Oficial y No Regulados que operen o realicen sus actividades en la jurisdicción del Municipio de SALADOBLANCO el 10%; Categoría Telecomunicación fija o celular, transporte de datos o información por fibra óptica, alquiler de torres de telecomunicaciones para otras empresas de telefonía fija o celular industrial o comercial que operen o realicen sus actividades en el Municipio de SALADOBLANCO el 50%.
“POR SALARIOS MÍNIMOS MENSUALES LEGALES VIGENTES (SMMLV), SEGÚN LA CAPACIDAD CONTRIBUTIVA ARTÍCULO 283-5.2 - Las empresas de servicio público, de carácter público, privado o mixto, que presten o tengan predios o establecimientos o posean o instalen o usufructúen subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica a la tarifa de seis (6) salarios mínimos mensual legales vigentes.
ARTICULO 283 -5.3 - Las entidades Bancarias y/o crediticias, se gravarán a una tarifa mensual equivalente a seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes. ARTÍCULO 283-5.4 -Las cooperativas Financieras y/o crediticias, se gravarán con una tarifa mensual equivalente a medio (1/2) salarlo mínimo mensual legal vigente. ARTÍCULO 283-5.5-Las empresas de Servicios Público Domiciliarios, mixtas o privadas, diferentes a la del municipio, que posean predios, servidumbres o TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 39 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 establecimientos, que presten sus servicios como tal, en cualquier modalidad en el municipio de SALADOBLANCO (Huila) y utilicen cualquier parte de la jurisdicción del municipio para poder desarrollar su actividad económica y/o de servicio en cualquier parte de la jurisdicción del Municipio, se gravarán mensualmente con seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
ARTÍCULO 284 -Predios dentro de la jurisdicción del Municipio de SALADOBLANCO no consumidores de energía. La tarifa aplicable tal y lo establece el parágrafo 1., del artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, será del 1 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial que no cuenten con servicio de energía eléctrica.
El proceso de cobro de la sobretasa se efectuará dentro del cobro del impuesto predial, de manera integrada y conjunta en el mismo texto de la factura respectiva. Esta sobretasa para predios no consumidores de energía deberá recaudarse junto con el impuesto predial unificado para lo cual la administración tributaria del Municipio tendrá todas las facultades de fiscalización, para su control, cobro.” Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado que el factor de medición de la base gravable “puede ser fijo o variable, ya sea que se exprese en una determinada suma de dinero, ora que se comprenda entre un máximo y un mínimo ajustado a la magnitud de la base gravable.
Así mismo, las tarifas pueden expresarse en porcentajes fijos, proporcionales (el tributo crece en forma proporcional al incremento de la base), o progresivos (aumentan en la medida en que se incrementa la base gravable)”19 Lo anterior, no vulnera principios constitucionales, siempre que “las tarifas sean razonables y proporcionales”.
Sin embargo, para determinar esa razonabilidad y proporcionalidad, “es necesario analizar cada caso concreto a efectos de verificar que la regulación que se cuestiona tenga una referencia a una dimensión ínsita en el hecho imponible, que se derive de él, o se relacione con este”. De manera que, el establecimiento de una tarifa fija para el impuesto de alumbrado público no es –per se– contrario al ordenamiento jurídico.
Y, toda vez que, los acuerdos municipales que fijan los elementos de los impuestos son actos administrativos de carácter general que “no realizan ningún tipo de liquidación particular”, no es viable analizar si las tarifas allí fijadas, exceden los principios de razonabilidad y proporcionalidad. En conclusión, la Sala negará las pretensiones de la demanda, pues no se desvirtuó la presunción de legalidad de las normas demandadas, en tanto que no se probó que lo reglamentado en los artículos 281 – 288 del Acuerdo No. 039 de 2020 modificado por el artículo primero del Acuerdo 035 del 26 de noviembre de 2021, expedidos por el Concejo Municipal de Saladoblanco – 19 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Sentencia del 10 de agosto de 2017. Consejera Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto (E). Radicación: 44001-23-31-000-2011-00164-01 (21214) TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 40 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 Huila, se hayan proferido con infracción a la constitución y la Ley, esto es, que hubiere desconocido lo previsto en los artículos 287 y 313 de la Constitución Política, 24.1 de la Ley 142 de 1994, 349 y siguiente de la Ley 1819 de 2016, así como el Decreto 943 de 2018. 6.
COSTAS20 Teniendo en cuenta que se trata de un asunto en el que se ventila un asunto de interés público no hay condena en costas. -Artículo 188 del C.P.A.C.A.- DECISIÓN En mérito a lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: SIN condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Una vez ejecutoriada la providencia, procédase al archivo, previas anotaciones en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa SAMAI.
NOTIFÍQUESE 20 Estas erogaciones económicas son aquellos gastos en que incurre una parte a lo largo del proceso en aras de sacar avante la posición que detenta, tales como gastos ordinarios, cauciones, honorarios a auxiliares de la justicia, publicaciones, viáticos, entre otros; que encuadran en lo que se denomina como expensas.
Así mismo, se comprenden los honorarios del abogado, que en el argot jurídico son las agencias en derecho. (Artículos 361 y ss. CGP). TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 41 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Sandra Marcela Mahecha Segura Demandado: Municipio de Saladoblanco - Huila Rad. 41001233300020230030300 (FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE) JOSÉ MILLER LUGO BARRERO Magistrado Ponente (FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE) NELCY VARGAS TOVAR Magistrada (FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE) GERARDO IVAN MUÑOZ HERMIDA Magistrado Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados integrantes de la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPACA.