SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEXTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Luz Elena Petro Espitia Montería, ocho (08) de septiembre del año dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23-001-33-33-001-2020-00331-01 Demandante: Municipio de Montería Demandado: Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge -CVS Tema: Nulidad de actos administrativos sancionatorios ambientales Decisión: Confirma sentencia de primera instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada, contra la sentencia emitida el 24 de mayo de 2023 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I. Antecedentes 1) La demanda 1.1 Pretensiones En la demanda se solicita que se declare la nulidad de la Resolución N° 2-7623 de 17 de noviembre de 2020 por medio del cual se resuelve una investigación ambiental contra el Municipio de Montería. A título de restablecimiento del derecho pretende que se declare que el Municipio de Montería no está obligado a cancelar la multa impuesta por valor de treinta y cinco millones cuatrocientos trece mil doscientos sesenta y nueve pesos ($35.413.269,00) y además, que se cancele la multa impuesta en el Registro del Sistema Único de Infractores Ambientales (RUIA). 1.2 Fundamentos fácticos Se relata en la demanda que mediante auto N° 10875 de 4 de junio de 2019 la CVS inició una investigación ambiental e hizo requerimientos contra el Municipio de Montería. A través de auto N°11253 del 4 de septiembre de 2019 la CVS formuló pliego de cargos contra el Municipio de Montería. Luego el 30 de octubre de la misma anualidad la entidad investigada presentó los descargos.
Añade que mediante Auto N° 11493 del 08 de noviembre de 2019 la C.V.S corre traslado para la presentación de los alegatos, y luego mediante Resolución N°2-7623 del 17 de noviembre de 2020 resuelve una investigación administrativa ambiental sancionando al municipio con multa. Contra la anterior resolución solo era procedente el recurso de reposición y el cual no era obligatorio. 2) Contestación de demanda 2.1 CVS contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones.
Como argumentos de defensa indicó que el inicio de la investigación administrativa ambiental se debió a una visita técnica en cumplimiento a las funciones de control y seguimiento de puntos críticos en el municipio de Montería realizada el 8 de abril de 2019. Radicación Nº 23-001-33-33-001-2020-00331-01 2 Señala que llevó a cabo todo el procedimiento administrativo garantizando los derechos de la entidad investigada, sin vulneración al debido proceso y sin pretermisión de etapas.
En cuanto al cargo de violación al debido proceso por imposibilidad de conocer el informe técnico la CAR CVS de ninguna manera ha actuado de manera arbitraria dentro del proceso sancionatorio desplegado en contra de ella, toda vez que la misma ley hace referencia que dentro del proceso administrativo las autoridades se ven obligadas al imperio de la ley, por tal motivo resultan infundados los argumentos de la accionante.
Adicionalmente, indica que el artículo 18 de la Ley 1333 de 2009 en relación al inicio del procedimiento sancionatorio, establece que éste podrá adelantarse de oficio, a petición de parte o como consecuencia de haberse impuesto una medida preventiva. De otro lado, expresa que no es cierto que la formulación de cargos sea imprecisa y vaga, en la medida que si se expusieron de manera clara y precisa las normas ambientales trasgredidas con la conducta investigada y los cargos formulados fueron debidamente individualizados y detallados con las disposiciones normativas aplicables en cada caso, por lo que no fueron vagos o imprecisos, tal como se indicó en el Auto N° 11253 de 04 de septiembre de 2019 por el cual se formulan un pliego de cargos y se manifiesta a la actora la trasgresión de la normatividad ambiental.
De otro lado, sobre el cargo de ausencia de tipicidad del grado de culpabilidad señala que en virtud del artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 se establecen dos supuestos de hecho de las infracciones en materia ambiental. El primer supuesto de hecho consiste en que se considera infracción en materia ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el código de Recursos Naturales Renovables y de otro lado, será también constitutivo de infracción ambiental la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el código civil y la legislación complementaria, de este modo, señala que el caso bajo estudio el procedimiento sancionatorio adelantando contra el municipio de Montería se encuentra inmerso dentro del primer supuesto de hecho; toda vez que el parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 expresa que: "En las infracciones ambientales se presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarla." Es decir, no constituye una diferencia que se tenga que individualizar o establecer la culpabilidad con la que se cometió esa infracción. En consecuencia, para la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge - CVS no es de recibo los argumentos expuestos por la recurrente.
Finalmente, propuso como excepciones las denominadas inexistencia del perjuicio, falta de causa para solicitar o pedir y legalidad de los actos administrativos. 3) La sentencia apelada El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Montería emitió sentencia de primera instancia el 24 de mayo de 2023, decidiendo declarar la nulidad de la resolución demandada y a título de restablecimiento del derecho ordenó a la demandada levantar la sanción impuesta al Municipio de Montería por valor de treinta y cinco millones cuatrocientos trece mil doscientos sesenta y nueva pesos y así también la cancelación de la misma en el Sistema Único de Infractores Ambientales (RUIA).
Sobre el fundamento de la decisión el juez de instancia realizó un recuento de los hechos que se encuentran acreditados dentro del presente proceso y analizó cada uno de los cargos formulados, sobre el de imposibilidad de conocer el informe técnico que da lugar al inicio de la investigación ambiental, señaló que de acuerdo con el artículo 17 de la Ley 1333 de 2009 ordenar el inicio de una indagación preliminar es un asunto potestativo de la autoridad ambiental, toda vez que la norma en cita, deja abierta la posibilidad de que se realice o no dicha indagación preliminar, tanto así que el texto de la norma establece “cuando hubiere lugar a ello”; sumado a que la finalidad de tal artículo es aclarar dudas frente a la conducta que se produjo, y si no existen dudas, resultaría inane y en contraposición con el principio de celeridad, adelantar dicha etapa; ahora, el hecho de que ésta no se realice, per se, no viola el debido proceso, pues en las etapas subsiguientes la parte podrá ejercer su derecho de defensa.
Ahora, pasó a analizar el siguiente cargo denominado formulación de cargos imprecisa, vaga e indeterminada, en torno al mismo indicó que por principio de integración normativa el Radicación Nº 23-001-33-33-001-2020-00331-01 3 procedimiento sancionatorio ambiental ha sido complementado en sus etapas con la expedición del CPACA. Dispone la norma en cita, que en el pliego de cargos deben estar expresamente consagradas (i)”las acciones u omisiones que constituyen la infracción”;
(ii) “individualizadas las normas ambientales que se estimen violadas o el daño causado”13 y (iii) “las sanciones y medidas que serían procedentes”. Indicó que revisado el auto N° 11253 de fecha 04 de septiembre de 2019 por el cual se formulan cargos, encuentra este Despacho que la autoridad ambiental inicia la parte motiva del auto, limitándose a redactar normas de carácter constitucional, legal y jurisprudencial presuntamente violadas por el ente territorial, pero no realiza una descripción entre los preceptos específicos que se considera violentados y los hechos en que fundamenta la formulación de cargos.
Luego del recuento normativo, finaliza el escrito de pliegos de cargos manifestando que hay lugar a formular cargos de acuerdo a la situación fáctica relacionada en el Informe de visita sin que se detallaran los mismos dentro del pliego de cargos. Además, la autoridad ambiental, dispuso en forma generalizada las normas ambientales que consideró vulneradas por la acción del municipio sin que se distinguieran las infracciones que le estaban siendo imputadas a la parte actora.
Conforme lo anterior, consideró que el procedimiento sancionatorio de carácter ambiental adelantado por la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge- CVS en contra del Municipio de Montería, que culminó con la expedición de la Resolución N° 2-7623 de fecha 17 de noviembre de 2020 “por la cual se resuelve una investigación administrativa ambiental” desconoció lo preceptuado en el artículo 24 de la Ley 1333 de 2009 y en el artículo 47 de la Ley 1437 de 2011, aplicable a este tipo de procesos conforme a lo indicado en su inciso primero, violando de esta manera el debido proceso y el principio de integración normativa, toda vez que, al formular cargos y omitir indicar las acciones u omisiones que constituyeron la infracción y no establecer con precisión y claridad las sanciones o medidas que serían procedentes en caso de encontrar responsable al investigado, impidió que el ente territorial ejerciera en debida forma su derecho de defensa y contradicción. 4) El recurso de apelación 4.1 CVS interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, argumentando que los actos administrativos anulados fueron expedidos por la CVS, apegados estrictamente a las disposiciones vigentes para la época y desde luego, las aplicables al caso concreto que se investigó y falló. Señala que sobre la presunta vulneración al debido proceso por no distinguir las acciones que le estaban siendo imputadas a la parte actora, se indica que no es cierto, pues para la CVS es claro, tal como lo indica el artículo primero de la parte resolutiva del auto N. 1-1253 de 04 de febrero de 2019 el cual formula cargos al municipio, dispone que se está realizando presuntamente disposición inadecuada de residuos sólidos, en un sitio expresamente identificado con coordenadas que le permiten entender, que estos dos elementos constituyen parte importante en la descripción de la infracción por cuanto los residuos sólidos urbanos no merecen ningún esfuerzo de interpretación diferente a lo definido en el decreto 1076 de 2015, que establecen o regulan la responsabilidad que tienen los municipios para la adecuada recolección y disposición de los residuos sólidos, y a su vez el artículo 8 del decreto 2811 de 1974 que tipifica como infracción ambiental dicha conducta vulnerada por el ente territorial.
Además, indica que tampoco es cierto lo considerado por el despacho al señalar que la CVS en el pliego de cargo no indica las sanciones o medidas que serían procedentes en caso de no encontrar responsable al presunto infractor, pues, el artículo primero de la parte resolutiva N. 1- 1253 de 04 de febrero de 2019, el cual formula cargos al municipio, en el parágrafo único se dispuso que, el municipio de Montería representado legalmente por el señor alcalde, Marcos Daniel Pineda García y/o quien haga sus veces, como consecuencia de la presenta formulación de cargos en su cargo, podrán ser objeto de medidas ambientales y las sanciones contempladas en el artículo 40 de la ley 1333 de 2009, tales como multas, cierre temporal o definitivo, revocatoria o caducidad de licencia ambiental, autorización, concesión, permiso o registro, demolición de obra a costa del infractor, trabajo comunitario entre otras.
Radicación Nº 23-001-33-33-001-2020-00331-01 4 Concluye que, dentro de la actuación adelantada por la CVS, no se vulneró el derecho de defensa del municipio de Montería, tampoco omitió la acciones que eran contrarias a la normatividad ambiental, que le impidieran ejercer su contradicción y defensa, por lo que no se puede continuar premiando las actuaciones irresponsables del investigado, que no hacen otra cosa que atentar contra el medio ambiente y con ello contra la población, es decir, contra un derecho fundamental.
Por lo expuesto, solicita que se revoque la sentencia de primera instancia en los aspectos que le son desfavorables. 5) El trámite en segunda instancia El recurso de apelación se admitió por parte del Despacho 004 de esta Corporación mediante auto del 22 de noviembre de 2023. Luego, mediante auto de 10 de mayo de 2024 la Magistrada encargada del Despacho 004 remitió el expediente de la referencia por redistribución al Despacho 006.
El cual en providencia de 28 de mayo de 2024 avocó conocimiento del presente asunto. Cumplido el trámite pertinente y sin que se avizore irregularidad o causal que afecte la legalidad de la actuación se procede a proferir la sentencia que en derecho corresponda previas las siguientes, II.Consideraciones del Tribunal a) La competencia. El Tribunal es competente para conocer el asunto, por tratarse de la apelación de una sentencia proferida en primera instancia por un juez administrativo del circuito judicial de Montería, en los términos del artículo 153 del CPACA.
De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b) Problema jurídico. Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso y al motivo de inconformidad de la parte recurrente, corresponde a este Tribunal determinar el siguiente problema jurídico: ¿Si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados al acreditarse que en la expedición de los mismos no existió vulneración al debido proceso de la entidad demandante? En ese orden, se procederá a analizar los siguientes aspectos: i) aspectos normativos y jurisprudenciales del procedimiento sancionatorio ambiental, y iii) Caso concreto. i) Marco normativo y jurisprudencial El procedimiento sancionatorio llevado a cabo por las autoridades ambientales se encuentra regulado en la Ley 1333 de 2009- vigente para la época de los hechos que dieron origen a esta demanda, norma que en sus artículos 17, 18, 24, 25 y 26 dispone lo relacionado con las etapas del procedimiento tales como la indagación preliminar, Iniciación del procedimiento sancionatorio, formulación de cargos, descargos y practica de pruebas, de esta manera: Artículo 17.
Indagación preliminar. Con el objeto de establecer si existe o no mérito para iniciar el procedimiento sancionatorio se ordenará una indagación preliminar, cuando hubiere lugar a ello. La indagación preliminar tiene como finalidad verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de infracción ambiental o si se ha actuado al amparo de una causal de eximentes de responsabilidad.
El término de la indagación preliminar será Radicación Nº 23-001-33-33-001-2020-00331-01 5 máximo de seis (6) meses y culminará con el archivo definitivo o auto de apertura de la investigación. La indagación preliminar no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos.
Artículo 18. Iniciación del procedimiento sancionatorio. El procedimiento sancionatorio se adelantará de oficio, a petición de parte o como consecuencia de haberse impuesto una medida preventiva mediante acto administrativo motivado, que se notificará personalmente conforme a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo, el cual dispondrá el inicio del procedimiento sancionatorio para verificar los hechos u omisiones constitutivas de infracción a las normas ambientales.
En casos de flagrancia o confesión se procederá a recibir descargos. Artículo 24. Formulación de cargos. Cuando exista mérito para continuar con la investigación, la autoridad ambiental competente, mediante acto administrativo debidamente motivado, procederá a formular cargos contra el presunto infractor de la normatividad ambiental o causante del daño ambiental.
En el pliego de cargos deben estar expresamente consagradas las acciones u omisiones que constituyen la infracción e individualizadas las normas ambientales que se estiman violadas o el daño causado. El acto administrativo que contenga el pliego de cargos deberá ser notificado al presunto infractor y en caso de que haya riesgo o afectación ambiental, estas circunstancias se deberán indicar en la motivación del pliego de cargos, así corno indicar y explicar los tipos de agravantes.
Contra el acto administrativo que formula cargos no procede recurso alguno. (Modificado por el artículo 16 de la ley 2387 de 2024) Artículo 25. Descargos. Dentro de los diez días hábiles siguientes a la notificación del pliego de cargos al presunto infractor este, directamente o mediante apoderado debidamente constituido, podrá presentar descargos por escrito y aportar o solicitar la práctica de las pruebas que estime pertinentes y que sean conducentes.
Parágrafo. Los gastos que ocasione la práctica de una prueba serán a cargo de quien la solicite. Nota: (Expresión subrayada, Declarada EXEQUIBLE por la Corte Constitucional en Sentencia C-742 de 2010) Artículo 26. Práctica de pruebas. Vencido el término indicado en el artículo anterior, la autoridad ambiental ordenará la práctica de las pruebas que hubieren sido solicitadas de acuerdo con los criterios de conducencia, pertinencia y necesidad.
Además, ordenará de oficio las que considere necesarias. Las pruebas ordenadas se practicarán en un término de treinta (30) días, el cual podrá prorrogarse por una sola vez y hasta por 60 días, soportado en un concepto técnico que establezca la necesidad de un plazo mayor para la ejecución de las pruebas. Parágrafo. Contra el acto administrativo que niegue la práctica de pruebas solicitadas, procede el recurso de reposición. La autoridad ambiental competente podrá comisionar en otras autoridades la práctica de las pruebas decretadas.
Sobre la integración normativa del CPACA y la Ley 1333 de 2009, se tiene que el artículo 47 de la Ley 1437 de 2011 previó que en las disposiciones atinentes al procedimiento administrativo sancionatorio a que allí se alude, se aplicarán en lo no previsto por las leyes especiales que los regulen, sobre el tema la Sección Primera del Consejo de Estado1 en providencia de 12 de septiembre de 2024 reitera la postura asumida por esta Corporación sobre el tema, precisando lo siguiente: Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Primera- Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación núm.: 19001 23 33 003 2015 00138 01.
Radicación Nº 23-001-33-33-001-2020-00331-01 6 8.5.2. Pues bien, como ha quedado explicado, de conformidad con lo expuesto en la Ley 1333 de 2009, hacen parte del procedimiento sancionatorio ambiental las siguientes etapas: (i) la indagación preliminar (Art. 17 ibidem), (ii) iniciación del procedimiento sancionatorio (Art. 18 ibidem), formulación de cargos (Art. 24 ibidem), descargos (Art. 25 ibidem), práctica de pruebas (Art. 26 ibidem) y la determinación de responsabilidad ambiental y sanción (Art. 27 Ibidem).
Igualmente, debe resaltarse que, durante el citado procedimiento, la autoridad ambiental puede adoptar las medidas preventivas que considere, con el fin de impedir la ocurrencia de un hecho que atente en contra del medio ambiente (Art. 12 Ibidem). Se observa hasta aquí que el Legislador no previó una etapa de alegatos de conclusión y que tal consideración condujo a que SERVIASEO Popayán indicara que resultaba no sólo violatorio de lo dispuesto en el citado artículo 47 del CPACA, sino de derechos de raigambre fundamental como el debido proceso, pues el inciso segundo del artículo 48 del CPACA expresamente reconoce tal fase así: “Artículo 48.
Período probatorio. Cuando deban practicarse pruebas se señalará un término no mayor a treinta (30) días. Cuando sean tres (3) o más investigados o se deban practicar en el exterior el término probatorio podrá ser hasta de sesenta (60) días. Vencido el período probatorio se dará traslado al investigado por diez (10) días para que presente los alegatos respectivos.” (Subrayas de la Sala).
(…) 8.5.4. Vistas así las cosas, lo que constata la Sala es que la integración normativa que echó de menos la recurrente, específicamente, sobre la etapa de alegaciones para efectos del adelantamiento de procedimientos administrativos sancionatorios ambientales, es del todo ajustada a derecho, ya que, a tono con lo expresado por esta Jurisdicción, tal fase resulta cardinal para habilitar el pronunciamiento del investigado de cara a todos los elementos que ya reposan en esa instancia de la actuación administrativa y que posibilitan el ejercicio del derecho de defensa y contradicción, lo mismo que un entendimiento global de la problemática, pues ofrecen un discernimiento fáctico y jurídico que también facilita la adopción de la decisión. En igual sentido, en la misma providencia se hace referencia al mérito para continuar con la investigación y formular cargos, precisándose lo siguiente: En efecto, al revisar lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 1333 de 2009, lo que encuentra la Sala es que el Legislador previó que, cuando la autoridad ambiental determine que existe mérito para continuar con la investigación, esto es, luego de verificar los hechos u omisiones que dieron lugar a la apertura de la misma y a la determinación de la conducta objeto de reproche, a través de acto administrativo motivado, debe formular cargos en contra del presunto infractor o causante del daño ambiental.
(…) De lo anterior se desprende que, a efectos de formular cargos, es necesario que exista “mérito” para ello, lo cual indica que el presupuesto exigido por la norma es que se encuentren verificados los hechos u omisiones que dieron lugar a esa actuación administrativa y que ellos queden plasmados debidamente en el respectivo acto, lo cual se traduce, nuevamente, en el deber de motivar la decisión, dando cuenta además las normas ambientales trasgredidas.
(…) En esa línea, también resulta procedente advertir que en los procedimientos sancionatorios ambientales es pertinente la aplicación de lo definido en el CPACA, puntualmente la indicación de las sanciones viables ante la atribución de una infracción definida también en el pliego de cargos, habida cuenta de que se trata de un vacío de la Ley 1333 de 2009, que sí se haya regulado en la Ley 1437 de 2011 y que por demás, tiene una carga axiológica constitucional relevante, en tanto que permite al investigado tener certeza del orden sancionatorio concreto del que puede ser destinatario y en esa medida, enfilar su defensa sobre argumentos sólidos, sobre todo en materia de dosificación y proporcionalidad.
De esta manera, se advierte que existe integración normativa entre el procedimiento sancionatorio ambiental regulado en la Ley 1333 de 2009 y el CPACA, por lo que, dicho Radicación Nº 23-001-33-33-001-2020-00331-01 7 procedimiento debe atender a las disposiciones señaladas en la norma especial pero también debe incluirse la oportunidad para presentar alegatos de conclusión de que trata el artículo 48 de la Ley 1437 de 2011.
Y en igual sentido, de esta providencia se destaca que es obligación de la autoridad ambiental motivar la decisión que dé lugar a la formulación de cargos, indicando, además las sanciones viables ante la atribución de una infracción. d) Caso Concreto En el presente caso, se encuentran demostrados los siguientes supuestos fácticos que tienen relación con el problema jurídico planteado a resolverse en esta instancia: Se encuentra en el expediente informe de visita ALP N°20149-182 de 2 de mayo de 2019 cuyo asunto fue visitar el Punto Crítico a orillas del humedal de la Brigada XI, en el sector "El Camellón" en el barrio Pastrana Borrero, en el municipio de Montería. Del cual se advierte una serie de recomendaciones para el municipio de Montería dentro de las que se encuentra que realice de manera inmediata y de forma directa o a través de la empresa prestadora del servicio de aseo, el respectivo saneamiento del sitio anteriormente mencionado y los que existan en su jurisdicción, informando a la Corporación las acciones tomadas, en un término no superior a diez días calendario. Fue allegado Auto N°10875 de 4 de junio de 2019 por el cual se abre una investigación administrativa ambiental y se hacen unos requerimientos al municipio de Montería por presuntamente permitir la disposición inadecuada de residuos sólidos constituyéndose la presencia de puntos críticos (Botaderos satélites) a la orilla del humedal Brigada XI en sector "El Camellón" en el barrio Pastrana Borrero en la ciudad de Montería, específicamente en las coordenadas geográficas 08°44'00,7" N y 75°53′59,1" WO, vulnerando con ello los artículos 2.2.5.1.7.2 y 2.2.3.2.20.5 del Decreto 1076 de 2015, Articulo 31 del Decreto 838 de 2005, artículo 13 de la Resolución 1045 de 2003, Artículos 8, 35 y 37 del Decreto 2811 de 1974 11 de 1974 compilado en el Decreto 1076 de 2015. Obra en el expediente Auto N°11253 de 4 de septiembre de 2019 emitido por la CVS por el cual se formula pliego de cargos contra el Municipio de Montería y en el cual se precisan las siguientes consideraciones: “Que, en atención al informe de la referencia, la Corporación CVS por medio de Auto N° 10875 del 04 de junio de 2019, apertura investigación administrativa de carácter ambiental e hizo unos requerimientos, el cual fue notificado por aviso el día 02 de Agosto de 2019 al señor Alcalde MARCOS DANIEL PINEDA GARCIA. Por lo anteriormente expuesto, la Corporación, procederá a formular cargos contra el MUNICIPIO DE MONTERÍA, representado legalmente por el señor alcalde MARCOS DANIEL PINEDA GARCÍA y/o quien haga sus veces, por presuntamente permitir la disposición inadecuada de residuos sólidos constituyéndose la presencia de puntos críticos (Botaderos satélites) a la orilla del humedal Brigada XI en sector "El Camellón" en el barrio Pastrana Borrero en la ciudad de Montería, específicamente en las coordenadas geográficas 08°44'00,7" N y 75°53'59,1" WO, en la ciudad de Montería. (…) Teniendo en cuenta los hechos relacionados en Informe de Visita ALP N° 2019- 182 del 02 de mayo de 2019, hay lugar a formular cargos al MUNICIPIO DE MONTERIA por la ocurrencia de hecho contraventor consistente en la presunta disposición inadecuada de residuos sólidos constituyéndose la presencia de puntos críticos (Botaderos satélites) a la orilla del humedal Brigada XI en sector "El Camellón" en el barrio Pastrana Borrero en la ciudad de Montería, específicamente en las coordenadas geográficas 08°44'00,7" N 75°53′59,1" WO, en la ciudad de Montería, que vienen generando contaminación al medio ambiente y deterioro paisajístico, consagrado en el Decreto 1076 de 2015.
De conformidad a lo establecido en las Resoluciones 2-2909 de 2016 у 2-3135 de 2017, le competen al coordinador de la oficina jurídica Ambiental de la CAR CVS dar inicio adelantar las investigaciones administrativas ambientales en aplicación al procedimiento sancionatorio ambiental”. Radicación Nº 23-001-33-33-001-2020-00331-01 8 Ante el auto emitido el Municipio de Montería presentó descargos el 30 de octubre de 2019 señalando los siguientes ítems “El informe de visita ALP No. 2019-182 es una prueba obtenida con violación al debido proceso;
Formulación de cargos de manera imprecisa, vaga e indeterminada; Ausencia de Tipicidad del Grado de Culpabilidad y Hecho de un tercero como causal eximente de responsabilidad”. También se advierte Auto N°11493 de 8 de noviembre de 2019 por medio de la cual se corre traslado para la presentación de alegatos por 10 días al Municipio de Montería. En igual sentido, se advierte la presentación de alegatos de conclusión por parte del ente territorial el 12 de febrero de 2020. Se advierte en el expediente Resolución N°2-7623 de 17 de noviembre de 2020 mediante la cual la CVS resuelve una investigación administrativa ambiental adelantada contra el municipio de Montería decidiendo declararlo responsable por la inadecuada disposición de residuos sólidos y sancionarlo con multa de $35.413.269.
Dicha resolución fue notificada por aviso entregado a la Alcaldía municipal el 15 de octubre de 2019. También obra en el expediente el concepto técnico ALP 2020-110 en el que se calcula la multa ambiental al Municipio de Montería por la inadecuada disposición de residuos sólidos. Consecuente con ello y atendiendo al marco normativo y jurisprudencial se procede a resolver el problema jurídico planteado, el cual consiste en lo siguiente: ¿Si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados al acreditarse que en la expedición de los mismos no existió vulneración al debido proceso de la entidad demandante? Descendiendo al caso objeto de estudio, se tiene que el Juez de primera instancia decidió declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, en tanto, se advierte la vulneración al debido proceso y el principio de integración normativa, toda vez que, al formular cargos y omitir indicar las acciones u omisiones que constituyeron la infracción y no establecer con precisión y claridad las sanciones o medidas que serían procedentes en caso de encontrar responsable al investigado, impidió que el ente territorial ejerciera en debida forma su derecho de defensa y contradicción. Por su parte, la entidad apelante no comparte la postura del juez de primera instancia al considerar que al proferir auto de formulación de cargos dispone que se está realizando presuntamente disposición inadecuada de residuos sólidos en un sitio expresamente identificado con coordenadas que le permiten entender, que estos dos elementos constituyen parte importante en la descripción de la infracción por cuanto los residuos sólidos urbanos no merecen ningún esfuerzo de interpretación diferente a lo definido en el decreto 1076 de 2015.
Además, señala que en el auto de formulación de cargos se dispuso que, el municipio de Montería, como consecuencia de la presenta formulación de cargos en su contra, podrán ser objeto de medidas ambientales y las sanciones contempladas en el artículo 40 de la ley 1333 de 2009. De este modo, para la Sala sea lo primero indicar que conforme la jurisprudencia del Consejo de Estado cuyo precedente se citó en la parte normativa y jurisprudencial de esta providencia existe integración normativa entre el procedimiento sancionatorio ambiental regulado en la Ley 1333 de 2009 y el establecido en la Ley 1437 de 2011, razón por la que al momento que las autoridades ambientales adelantan los procedimientos sancionatorios deben atender a ambas disposiciones, con el fin de habilitar el pronunciamiento del investigado de cara a todos los elementos que ya reposan en esa instancia de la actuación administrativa y de esta manera garantizar el debido proceso.
Y en lo atinente al pliego de cargos objeto del recurso, al revisar lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 1333 de 2009, lo que encuentra la Sala es que el Legislador previó que, cuando la autoridad ambiental determine que existe mérito para continuar con la investigación, esto es, luego de verificar los hechos u omisiones que dieron lugar a la apertura de la misma y a la determinación de la conducta objeto de reproche, a través de acto administrativo motivado, debe formular cargos en contra del presunto infractor o causante del daño ambiental, para lo cual debe atender a lo Radicación Nº 23-001-33-33-001-2020-00331-01 9 preceptuado en dicha normativa que se refiere a que en el pliego de cargos deben estar expresamente consagradas las acciones u omisiones que constituyen la infracción e individualizadas las normas ambientales que se estiman violadas o el daño causado.
Ahora bien, revisado el auto por medio del cual se dispuso la formulación de cargos al Municipio de Montería hace alusión a que con fundamento al informe de visita ALP N° 2019-182 de 2 de mayo de 2019 se aperturó una investigación administrativa y se decide formular cargos por presuntamente permitir la disposición inadecuada de residuos sólidos en puntos críticos (Botaderos satélites) a la orilla del humedal Brigada XI en sector "El Camellón" en el barrio Pastrana Borrero en la ciudad de Montería, específicamente en las coordenadas geográficas 08°44'00,7" N y 75°53'59,1" WO, en la ciudad de Montería. Luego, en dicha decisión se refiere a la normativa relativa a la competencia de la CVS para formular cargos, y sobre las normas presuntamente vulneradas por la CVS. De esa decisión administrativa se extrae que la CVS decidió formular cargos al municipio de Montería por la disposición inadecuada de residuos sólidos y estableció un punto crítico especifico, no obstante, para la Sala esta información no cumple con lo requerido por la norma para efectos de entender motivada la formulación de cargos, en tanto, no se señaló de forma expresa las acciones u omisiones que constituyen la infracción y el daño causado, es decir, el Municipio se limita a señalar que hubo una visita previa al sitio pero no se advierte nada sobre los hallazgos de dicha visita, si en ellos se encontró que en ese sitio habían desechos, residuos, mala utilización de los botaderos, o si no existen botaderos, si se encontraron residuos sólidos cuales fueron, en caso de haberse encontrado si los mismos están contaminando cuerpos de agua o el medio ambiente en general, o cual fue la actuación o la omisión del ente territorial en este sentido, todo lo cual para la Sala debe motivar el acto administrativo emitido y es el sentido de la norma cuando se refiere a que debe señalarse en el pliego de cargos expresamente las acciones u omisiones que constituyen la infracción, es decir, no basta con citar las normas vulneradas con la presunta infracción sino referirse a los hechos que la originan, de lo cual carece el pliego de cargos.
Ahora, lo anterior conlleva a desestimar el argumento del recurrente que señala que en el pliego de cargos cumple con lo requerido en tanto, se indicó que el mismo lo constituía una presunta disposición inadecuada de residuos sólidos y se estableció el punto específico del municipio del hallazgo, porque a su juicio la disposición inadecuada de residuos sólidos no merece ningún esfuerzo de interpretación, dado que como se mencionó no solo se trata de indicar la presunta infracción sino que lo relevante es precisar, detallar y ser claros sobre los hechos que dan origen a la misma, y fue precisamente eso lo que no se indicó en el auto del pliego de cargos, es decir, de la lectura de dicho auto la entidad investigada no podía ejercer su derecho de defensa y contradicción al no tener claridad sobre qué actuación hizo o dejó de realizar que ocasionó la infracción que en ruta su investigación. De otro lado, el juez de instancia señaló que no se estableció con precisión y claridad las sanciones o medidas que serían procedentes en caso de encontrar responsable al investigado, no obstante, revisado el auto en mención si bien en la parte considerativa se omitió pronunciarse al respecto, se observa que en el parágrafo único del auto de pliego de cargos se indicó que como consecuencia de la presente formulación de cargos en contra del municipio de Montería, podría ser objeto de medidas ambientales y las sanciones contempladas en el artículo 40 de la ley 1333 de 2009, tales como multas, cierre temporal o definitivo, revocatoria o caducidad de licencia ambiental, autorización, concesión, permiso o registro, demolición de obra a costa del infractor, trabajo comunitario entre otras.
Por ende, se considera que se informaron las sanciones o medidas que serían procedentes de cara a la presunta infracción ambiental, en ese sentido, se encuentra de acuerdo la Sala con este argumento del recurso, precisándose que, aun así al encontrarse acreditada la vulneración referenciada en el párrafo anterior era procedente declarar la nulidad del acto demandado.
Así las cosas, para la Sala es que claro que en el caso concreto se quebrantaron para la demandante las garantías fundamentales del debido proceso, del derecho de defensa y de contradicción, y ello da lugar a la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados conforme lo realizó el juez de instancia, por lo que, se confirmará la sentencia apelada emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Montería que accedió a las pretensiones de la demanda.
Radicación Nº 23-001-33-33-001-2020-00331-01 10 e) Costas. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, toda vez que, si bien el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada no prosperó no se advierte que las mismas se hubiesen causado.
En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Falla: Primero: Confirmar la sentencia de fecha 24 de mayo de 2023 emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Sin condena en costas en esta instancia. Tercero: Ejecutoriada esta decisión, Devuélvase el expediente al juzgado de origen, previas las desanotaciones de rigor.
Se deja constancia que el presente proveído fue leído, discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha. Notifíquese y cúmplase Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) Luz Elena Petro Espitia Salvamento de voto (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Eduardo Javier Torralvo Negrete Nadia Patricia Benítez Vega 1 SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEXTA DE DECISIÓN SALVAMENTO DE VOTO Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300120200033101 Demandante: Municipio de Montería Accionada: Corporación Autónoma de los Valles del Sinú y San Jorge - CVS Tema: Nulidad de actos administrativos sancionatorios ambientales Con el debido comedimiento, estando dentro de la oportunidad legal1, me permito manifestar las razones que sustentan mi salvamento de voto, frente al fallo del 8 de septiembre de 2025 que confirmó la sentencia emitida en primera instancia el 24 de mayo de 2023, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Montería que declaró la nulidad de la Resolución nro. 2-7623 del 17 de noviembre de 2020 expedida por la CVS mediante la cual impuso multa de $35.413.269 al Municipio de Montería en el marco de un procedimiento administrativo sancionador ambiental por disposición inadecuada de residuos sólidos.
La posición mayoritaria consideró que la formulación de cargos al Municipio de Montería estuvo incursa en un déficit de motivación formal por incumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 24 de la Ley 1333 de 2009. Así, a juicio de la Sala se presentó de manera insuficiente una enunciación de las disposiciones presuntamente vulneradas, y no se consignó de manera explícita las conductas activas u omisivas constitutivas de la infracción, los hallazgos de la visita, la eventual presencia de desechos o residuos y su descripción; circunstancia que habría impedido a la entidad investigada ejercer de forma cabal su derecho de contradicción y defensa ante la falta de claridad respecto de la conducta presuntamente ejecutada u omitida.
Empero, el suscrito considera que los cargos sí se formularon con la debida motivación. En ese sentido, resulta pertinente precisar que el artículo 24 de la Ley 1333 de 2009 - disposición aplicable al caso concreto, habida cuenta de que la Ley 2387 de 2024 fue expedida con posterioridad a los hechos objeto de la presente demanda - establecía que el acto administrativo de pliego de cargos debía consignar las acciones u omisiones configurativas de la infracción, así como la individualización de las normas ambientales estimadas vulneradas o la descripción del daño ocasionado.
En consonancia con lo anterior, resulta pertinente señalar que el procedimiento administrativo ambiental tuvo su origen en el informe de visita ALP nro. 2019-182 del 2 de mayo de 20192, en el cual se constató que en el humedal de la Brigada XI, en el sector «El Camellón» barrio Pastrana Borrero había presencia de residuos sólidos urbanos tales como bolsas plásticas, troncos, ramas, fragmentos de concreto, llantas de motocicletas, tubos, entre otros elementos.
Con fundamento en tales hallazgos, el 4 de junio de 20193, la CVS expidió el acto administrativo de apertura de la investigación administrativa ambiental, el cual reprodujo la información recabada en la visita técnica y registró en este las fotografías tomadas. Dicho acto fue notificado por aviso el 1.º de agosto de 20194. Posteriormente, mediante auto nro. 11253 del 4 de septiembre de 20195, se formularon cargos contra el Municipio de Montería por la presunta permisividad en la disposición inadecuada de residuos sólidos. 1 La sentencia se comunicó electrónicamente el día 27 de noviembre de 2025, por tanto, conforme al ordinal 2.° del artículo 205 de la Ley 1437 de 2011, las partes quedaron notificadas el 1.º de diciembre de 2025.
En consecuencia, los cinco (5) días para presentar el voto discente finalizan el martes nueve (9) de diciembre de 2025. 2 PDF nro. 6 (folios 2 a 6) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 3 PDF nro. 6 (folios 8 a 17) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 4 PDF nro. 6 (folios 24 a 26) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 5 PDF nro. 6 (folios 27 a 33) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300120200033101 2 De este modo, a partir del acervo probatorio que obra en el plenario, se advierte que el acto de formulación de cargos satisfizo las exigencias previstas en el artículo 24 de la Ley 1333 de 2009, por cuanto el acto administrativo precisó que el Municipio de Montería habría permitido la disposición inadecuada de residuos sólidos en el humedal de la Brigada XI, en el sector «El Camellón» barrio Pastrana Borrero con las coordenadas N 08° 44’ 00,7 y WO 75° 53’ 59,1 circunstancia que comportaría la vulneración de los artículos 2.2.5.1.7.2 y 2.2.3.2.20.5 del Decreto 1076 de 2015; 31 del Decreto 383 de 2005; 13 de la Resolución nro. 1045 de 2003; y 8, 35 y 37 del Decreto 2811 de 1974, razón por la cual, podría ser sujeto a las sanciones previstas en el artículo 1333 de 2009.
Así entonces, la entidad territorial tenía plena comprensión del cargo formulado por la CVS, dado que había recibido el acto correspondiente a la apertura de la investigación administrativa ambiental, en el que se precisaron los residuos sólidos hallados en las coordenadas N 08° 44’ 00,7 y WO 75° 53’ 59,1, así como el registro fotográfico de los elementos detectados.
Además, el acto administrativo mediante el cual se formuló el pliego de cargos dejó establecido que tales imputaciones se originaban en la vista ALP nro. 2019- 182 del 2 de mayo de 2019, previamente puesta en conocimiento mediante el acto administrativo de apertura. Tanto tuvo claridad la entidad demandante sobre el cargo formulado que en los descargos presentados el 31 de octubre de 20196, adujo que la disposición indebida de residuos sólidos correspondía a un comportamiento ejecutado por terceros ajenos a su competencia, por ello sostuvo la procedencia del eximente de responsabilidad consagrado en el artículo 8.º de la Ley 1333 de 2009.
De esta manera, a juicio del suscrito, no se configura una vulneración al derecho de contradicción y defensa del Municipio de Montería, toda vez que contó con claridad suficiente respecto de la conducta atribuida y de la actuación que presuntamente habría generado la infracción ambiental. En los anteriores términos, dejo a salvo mi voto.
EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE Magistrado 6 PDF nro. 6 (folios 37 a 42) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.