DERECHOS SINDICALES - Competencia del Ministerio del Trabajo para sancionar empleadores / PERMISOS SINDICALES – Síntesis del caso: La controversia se originó a partir de una querella presentada el 28 de octubre de 2015 por el Sindicato Nacional de Trabajadores de Industrias Estra S.A. – SINALTRAESTRA, en la que se denunció la presunta negativa y limitación de permisos sindicales a miembros de su junta directiva y de la comisión de quejas y reclamos.
Extracto: [ ] En consideración a las atribuciones que tiene el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, el numeral 2° de mencionada normatividad, señala el carácter de policía con respecto a la vigilancia y control que se reseñó en el numeral anterior, facultándolos para imponer multas equivalentes de uno a cinco mil veces el salario mínimo mensual vigente según la gravedad de la infracción y mientras subsista, sin perjuicio de las demás sanciones contempladas en el Código Sustantivo de Trabajo. [ ] Las normas analizadas muestran que el ordenamiento jurídico colombiano protege de manera especial la libertad sindical y el derecho de asociación, al tiempo que otorga al Ministerio del Trabajo facultades de inspección, vigilancia y control para garantizar el cumplimiento de la legislación laboral.
Sin embargo, el ejercicio de dichas facultades debe realizarse dentro de los límites constitucionales y legales, respetando el debido proceso y la distribución de competencias entre las autoridades administrativas y judiciales. [ ] Analizada la normatividad que regula este asunto, el Ministerio de Trabajo sí era competente para adelantar la actuación administrativa que culminó con la sanción impuesta a la empresa INDUSTRIAS ESTRA S.A. a través de la Resolución No. 3210 del 30 de junio de 2016, en virtud de los artículos 485 y 486 del Código Sustantivo del Trabajo y la Ley 1610 de 2013, normatividades que le atribuyen funciones al Ministerio de Trabajo de inspección, vigilancia y control sobre el cumplimiento de normas laborales, así como la función de imponer sanciones, cuando esté probada alguna infracción. En el caso concreto, contrario a lo dicho por la empresa demandante, la actuación del Ministerio no tuvo por objeto definir derechos individuales ni resolver un conflicto jurídico entre las partes, sino verificar una situación objetiva relacionada con determinar si la empresa cumplió o no con su obligación legal de conceder permisos sindicales y si incurrió en la prohibición de limitar el ejercicio del derecho de asociación consagrado en a nivel constitucional y desarrollado en las normas laborales.
Esta verificación y eventual sanción se enmarca dentro de su función de policía administrativa laboral. [ ] Aunque la discusión involucra normas laborales, ello no convierte automáticamente el asunto en una controversia judicial que excluya la intervención administrativa. La actuación del Ministerio se limitó a constatar el incumplimiento de obligaciones legales claras, conceder permisos sindicales cuando sean necesarios para el funcionamiento del sindicato y motivar su negativa, sin reconocer ni negar derechos subjetivos individuales ni interpretar cláusulas convencionales.
Nota de Relatoría: El Tribunal confirmó la sentencia apelada al concluir que el Ministerio del Trabajo actuó dentro del ámbito de sus competencias legales, conforme a los artículos 485 y 486 del Código Sustantivo del Trabajo y la Ley 1610 de 2013, al ejercer funciones de inspección, vigilancia y control y sancionar una infracción objetiva relacionada con la limitación de permisos sindicales.
La Sala precisó que la actuación administrativa no implicó la definición de derechos individuales ni la resolución de una controversia laboral, sino la constatación del incumplimiento de obligaciones legales claras del empleador frente al derecho de asociación sindical. Asimismo, señaló que la ausencia de convención colectiva vigente no exonera al empleador de conceder permisos sindicales cuando resulten necesarios para el funcionamiento de la organización sindical, ni de motivar adecuadamente su negativa.
Finalmente, descartó la alegada incompetencia funcional de los funcionarios que profirieron los actos administrativos, al verificar que actuaron conforme a las normas de desconcentración administrativa, y concluyó que no se desvirtuó la presunción de legalidad de las resoluciones sancionatorias. Demandante: INDUSTRIAS ESTRA Radicado: 05001 33 33 015 2017 00388 01 2 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO Medellín, veinticinco (25) de marzo de dos mil veintiséis (2026) 1.
ANTECEDENTES Resuelve la Sala en segunda instancia el recurso de apelación presentado por la parte actora en contra de la sentencia del 19 de mayo de 2021, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda al interior del proceso en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho- no laboral, presentado por INDUSTRIAS ESTRA S.A. en contra la NACIÓN – MINISTERIO DE TRABAJO – DIRECCIÓN TERRITORIAL DE ANTIOQUIA y SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA. 1.1.
Pretensiones - Pretende la parte actora que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: • Resolución No. 3210 de 2016, por medio del cual se resuelve una investigación administrativa. • Resolución No. 3542 de 2016, por medio del cual se resuelve un recurso de reposición. MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO- NO LABORAL DEMANDANTE INDUSTRIAS ESTRA S.A. DEMANDADO NACIÓN – MINISTERIO DE TRABAJO – DIRECCIÓN TERRITORIAL DE ANTIOQUIA Y SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA RADICADO 05001-33-33-015-2017-00388-01 INSTANCIA PRIMERA ASUNTO COMPETENCIA DEL MINISTERIO DE TRABAJO PARA SANCIONAR EMPLEADORES / PERMISOS SINDICALES / CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA 13 EXPEDIENTE 015 20im17 00388 01 Demandante: INDUSTRIAS ESTRA Radicado: 05001 33 33 015 2017 00388 01 3 • Resolución No. 4669 del 22 de febrero de 2017, por el cual se resuelve el recurso de apelación. Actos administrativos por medio de los cuales se sancionó a la sociedad Industria Estra S.A. con multa de $34.472.700, equivalente a 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, por limitación en “No otorgar y/o limitar permiso sindical para reuniones de junta directiva a los integrantes de la junta directiva y a la comisión de quejas y reclamos de la organización sindical denominada Sindicato Nacional de Trabajadores de Industrias Estra S.A. “SINALTRAESTRA”, por considerar que se profirieron sin competencia, ya que se exigía definición por parte el Juez Laboral. 1.2 Fundamento fáctico de la demanda Los hechos de la demanda se resumen a continuación: 1.
El 28 de octubre de 2015, SINALTRAESTRA presentó querella ante el Ministerio del Trabajo por presunta vulneración de permisos sindicales. 2. El 18 de febrero de 2016, en audiencia, Industrias Estra S.A. sostuvo que no existía convención colectiva vigente, afirmó haber otorgado permisos sindicales y solicitó el archivo de la investigación, aportando soportes. 3.
El 25 de febrero de 2016, la empresa presentó respuesta escrita a la averiguación preliminar. 4. El 25 de abril de 2016, el Ministerio del Trabajo abrió investigación administrativa sancionatoria y formuló cargos. 5. El cargo consistió en no otorgar y/o limitar permisos sindicales a miembros de la junta directiva y comisión de quejas y reclamos de SINALTRAESTRA. 6.
El 23 de mayo de 2016, la empresa solicitó el archivo de la investigación. 7. Entre el 25 de mayo y el 14 de junio de 2016, se corrió traslado para alegatos y la empresa los presentó reiterando sus argumentos. 8. El 30 de junio de 2016, mediante Resolución 3210, el Ministerio de Trabajo sancionó a Industrias Estra S.A. con multa de $34.472.700 a favor del SENA.
Demandante: INDUSTRIAS ESTRA Radicado: 05001 33 33 015 2017 00388 01 4 9. El 25 de julio de 2016, la empresa interpuso recursos de reposición y apelación. 10. El 26 de agosto de 2016 y el 22 de febrero de 2017, el Ministerio de Trabajo confirmó la sanción en reposición y en apelación, quedando en firme la multa. 1.3. Normas violadas y concepto de violación La empresa demandante expone como fundamentos de derecho los artículos: 6, 121 y 122 de la Constitución Política.
Artículo 39 del CPACA y artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo. Como concepto de violación, la parte actora señala que los actos administrativos sancionatorios proferidos por el Ministerio del Trabajo se encuentran viciados de nulidad por falta de competencia y por expedición irregular al haberse extralimitado la entidad en el ejercicio de sus funciones legales.
En primer lugar, se aduce que, si bien el artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo confiere al Ministerio del Trabajo facultades de inspección, vigilancia y control y la calidad de autoridad de policía administrativa para imponer multas, tales atribuciones se encuentran limitadas por la prohibición expresa de declarar derechos individuales o definir controversias jurídicas propias de la jurisdicción ordinaria laboral.
En este sentido, el ejercicio de la potestad sancionatoria administrativa debe circunscribirse a la verificación objetiva de posibles infracciones a las normas laborales, sin que ello implique resolver conflictos jurídicos o efectuar interpretaciones que correspondan a los jueces. No obstante, en el caso concreto, el Ministerio del Trabajo, al tramitar la investigación administrativa y proferir las resoluciones sancionatorias, no se limitó a ejercer una función de control objetivo, sino que, para imponer la multa, realizó juicios de valor sobre el comportamiento de la empresa, valoró versiones del sindicato directamente interesado en el conflicto, interpretó normas laborales y constitucionales y, en la práctica, definió si existía o no una obligación empresarial de otorgar determinados permisos sindicales.
Con ello, la autoridad administrativa invadió la órbita de competencia de la jurisdicción laboral ordinaria, al pronunciarse sobre una controversia jurídica que implicaba la determinación de derechos y obligaciones entre empleador y sindicato. Demandante: INDUSTRIAS ESTRA Radicado: 05001 33 33 015 2017 00388 01 5 En consecuencia, de conformidad con el artículo 39 del CPACA y con la jurisprudencia sobre el tema, considera que el Ministerio del Trabajo debió declararse incompetente desde el momento en que recibió la queja sindical y remitir el asunto a la autoridad judicial competente, en lugar de adelantar un procedimiento administrativo sancionatorio que culminó con la imposición de una multa.
Adicionalmente, se argumenta que el permiso sindical hace parte del núcleo esencial del derecho de asociación sindical, conforme lo ha señalado la Corte Constitucional en la sentencia T-502 de 1998, razón por la cual su alcance, reconocimiento o limitación no podía ser definido mediante un procedimiento administrativo sancionatorio, sino, en caso de controversia, por un juez laboral.
Desde el punto de vista formal, se sostiene igualmente que los actos demandados fueron expedidos de manera irregular, al desconocer los límites legales y procedimentales de la actuación administrativa, lo cual configura un vicio de nulidad por expedición irregular, conforme a la doctrina y jurisprudencia del Consejo de Estado sobre los requisitos de formación de los actos administrativos y la garantía del debido proceso administrativo.
Finalmente, la parte actora plantea un vicio adicional de incompetencia funcional interna, en la medida en que la resolución sancionatoria no debió ser proferida por el Coordinador del Grupo de Prevención, sino por el Director Regional del Ministerio del Trabajo, y que el recurso de apelación debió ser resuelto por un funcionario del nivel central del Ministerio y no por el Director Territorial, lo cual refuerza la configuración de la causal de nulidad por falta de competencia. 1.4.
Contestación a la demanda Ministerio de Trabajo1 Manifiesta que durante el trámite administrativo no se evidencia que INDUSTRIAS ESTRA S.A., haya alegado en algún momento la falta de competencia del Ministerio de Trabajo para fallar o sancionar sobre el asunto en debate. Se afirma que dentro del procedimiento administrativo se respetaron plenamente las garantías procesales de Industrias Estra S.A., pues se le permitió ejercer su 1 Págs. 288 a 296 01 2017-00388 cuaderno 1 exp. escaneado Demandante: INDUSTRIAS ESTRA Radicado: 05001 33 33 015 2017 00388 01 6 derecho de contradicción y defensa, se garantizó el debido proceso, se le informaron los recursos procedentes contra los actos administrativos, se analizaron y valoraron todas las pruebas allegadas y las practicadas tanto en primera como en segunda instancia, y se le dio oportunidad a la empresa para presentar alegatos de conclusión y pronunciarse de fondo sobre todas las actuaciones adelantadas por el Ministerio.
Indica que los convenios internacionales citados tienen como finalidad esencial la protección de la libertad de asociación, la libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho a la negociación colectiva, garantías que, al hacer parte del bloque de constitucionalidad, adquieren rango constitucional y carácter vinculante dentro del ordenamiento jurídico colombiano. En esa medida, no pueden entenderse como meros postulados programáticos o enunciados retóricos, sino como mandatos de obligatorio cumplimiento que deben materializarse en la realidad de las relaciones laborales.
Bajo esta perspectiva, la convención colectiva de trabajo y el derecho a la negociación no pueden ser simples formalidades, sino instrumentos reales y efectivos de diálogo social y concertación entre empleadores y trabajadores. En este contexto, se resalta que el Ministerio del Trabajo es la entidad encargada de velar por la protección de los derechos de los trabajadores y por el cumplimiento de las normas laborales y convencionales.
Asimismo, indica que es la competente para investigar y sancionar cuando se trata de situaciones objetivas y concretas, de conformidad con el artículo 97 de la Ley 50 de 1990. En relación con el respeto por las garantías procesales y el debido proceso dentro de la actuación administrativa, se afirma que el acto administrativo mediante el cual se impuso la sanción fue debidamente motivado y adoptado con pleno respeto de las garantías constitucionales de la sociedad investigada.
La decisión se fundamentó en un análisis detallado de las pruebas recaudadas y aportadas al expediente, así como en un estudio exhaustivo de los fundamentos fácticos y jurídicos aplicables al caso, los cuales fueron condensados en un concepto técnico claro y contundente que respaldó la legalidad y proporcionalidad de la multa impuesta.
Asimismo, se precisa que las resoluciones mediante las cuales el Ministerio del Trabajo impone sanciones pecuniarias tienen mérito ejecutivo, de manera que su cobro coactivo corresponde a los jueces laborales, conforme al procedimiento Demandante: INDUSTRIAS ESTRA Radicado: 05001 33 33 015 2017 00388 01 7 especial previsto en el Capítulo XVI del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. 1.5.
La sentencia de primera instancia2 El Juzgado Quince Administrativo de Medellín, mediante sentencia 19 de mayo de 2021, negó las pretensiones de la demanda. Como sustento de la decisión señaló que existía mérito para la actuación administrativa iniciada por el Ministerio del Trabajo, por cuanto del material probatorio se evidenció que la sociedad Industrial Estra S.A. negó en varias oportunidades permisos sindicales a miembros de la junta directiva de SINALTRAESTRA, sin una motivación suficiente y detallada, limitándose a aducir afectación al funcionamiento de la empresa, lo que podía implicar una posible vulneración del derecho de asociación sindical consagrado en el artículo 39 de la Constitución Política.
El Despacho consideró que, aunque los permisos sindicales se regulan por convención colectiva o reglamento interno conforme al artículo 57 del Código Sustantivo del Trabajo, ello no exime al empleador de su deber de concederlos cuando resulten necesarios para el normal funcionamiento de la organización sindical, ni de motivar adecuadamente su negativa, de conformidad con la jurisprudencia constitucional (sentencias T-484 de 2010 y C-930 de 2009).
Frente al cargo de falta de competencia del Ministerio del Trabajo, el Juzgado estimó que la entidad sí era competente para adelantar el procedimiento sancionatorio, pues el asunto no implicaba definir una controversia laboral ni reconocer derechos individuales, sino verificar el cumplimiento de normas laborales relativas a permisos sindicales, en ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control previstas en los artículos 485 y 486 del CST y la Ley 1610 de 2013.
Así mismo, descartó la alegada incompetencia funcional de los funcionarios que expidieron los actos administrativos, al considerar que el Coordinador del Grupo de Prevención y la Dirección Territorial de Antioquia actuaron dentro de las facultades conferidas por las normas de desconcentración administrativa (Decreto 4108 de 2011, Resolución 2143 de 2014, Decreto 1072 de 2015 y Resolución 5591 de 2015). 2 06 2017-00388 SENTENCIA Y NOTIFICACION Demandante: INDUSTRIAS ESTRA Radicado: 05001 33 33 015 2017 00388 01 8 En consecuencia, al no haberse demostrado los cargos de ilegalidad y al mantenerse incólume la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, el Juzgado negó las pretensiones de la demanda y declaró probadas las excepciones de legalidad propuestas por el Ministerio del Trabajo y el SENA. 1.5.
Recurso de apelación 1.5.1. Parte actora3 La entidad demandante reitera los argumentos expuestos en la demanda, insistiendo en que la competencia que motivó la actuación administrativa sancionatoria es de forma privativa del Juez de trabajo y de la seguridad social quien debe resolver conflictos derivado de forma directa o indirecta del contrato de trabajo, sea individual o colectivo, según lo dispuesto por la Ley 712 de 2001 artículo 2°, que modifica el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo.
Señala que de conformidad con los artículo 475 y 476 del CST, la acción la puede ejercer el trabajador de manera individual o la organización sindical a través de la delegación de sus afiliados, cuando se considere que existe una conducta del empleador que conlleve al no cumplimiento en forma espontánea de la convención colectiva de trabajo y esto es mediante el proceso ordinario para definir la titularidad del derecho, trámite diferente a la conciliación que en estos casos puede realizar el funcionario administrativo del Ministerio de Trabajo.
Manifiesta que el artículo 486 del CST, modificado por el artículo 31 del Decreto 2351 de 1965 y 97 de la Ley 50 de 1990 con las modificaciones contenidas en la Ley 1610 de 2013, consagran las facultades, atribuciones de las autoridades del Ministerio de Trabajo, sin que en ninguna de ellas se indique la de resolver conflictos jurídicos como lo expone la organización sindical.
Sostiene que Industrias Estra S.A. demostró que no desconoció el derecho de asociación de sus trabajadores. Se indica que la discusión que dio origen a la investigación administrativa debía ser resuelta, en primer lugar, por las partes y, de no lograrse, con intervención del Ministerio del Trabajo solo como conciliador y, en última instancia, por el juez laboral mediante un proceso ordinario, ya que los inspectores de trabajo no tienen competencia para decidir controversias jurídicas 3 08 2017-00388 Apelación de sentencia Demandante: INDUSTRIAS ESTRA Radicado: 05001 33 33 015 2017 00388 01 9 derivadas del ordenamiento jurídico ni del contrato colectivo que impliquen interpretación o valoración jurídica de la norma. 1.6.
Pruebas 1.6.1. Documentales: - Certificado de existencia y representación de la empresa INDUSTRIAS ESTRA S.A.4 - Resolución No. 3210 del 30 de junio de 2016, por medio del cual a sancionar a la empresa INDUSTRIA ESTRA S.A., con la suma de $34.472.700, equivalente a 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA.5 - Resolución No. 3542 del 26 de agosto de 2026, por el cual se resuelve el recurso de reposición confirmando la Resolución 3210 de 2010.6 - Resolución No. 4669 del 22 de febrero de 2017, por la cual se resuelve el recurso de apelación confirmando en todas sus partes la primera decisión.7 - Querella administrativa presentada por el Sindicato Nacional de Trabajadores de Industrias ESTRA S.A. “SINALTRAESTRA”, dirigido a la Inspección Vigilancia y Control del Ministerio del Trabajo, en donde se indica que la jefe de gestión humana de Industrias ESTRA S.A., se le negó conceder en forma verbal y escrita en varias ocasiones permisos a pesar de existir una convención colectiva pactada.8 - Comunicación del auto del 4 de febrero de 2016, por el cual se inicia averiguación preliminar por parte de la Inspectora de Trabajo y Seguridad Social, en el cual se citó a audiencia administrativa laboral a la empresa INDUSTRIAS ESTRA S.A. y a la organización sindical SINALTRAESTRA. 9 Acta de audiencia celebrada el 18 de febrero de 2016, en la que se escucha a ambas partes.10 4 Págs. 13 a 24 01 2017-00388 cuaderno 1 exp. escaneado 5 Págs. 25 a 31 01 2017-00388 cuaderno 1 exp. escaneado 6 Págs. 32 a 35 01 2017-00388 cuaderno 1 exp. escaneado 7 Págs. 36 a 44 01 2017-00388 cuaderno 1 exp. escaneado 8 Pág. 51 01 2017-00388 cuaderno 1 exp. escaneado 9 Págs. 53 y 54 01 2017-00388 cuaderno 1 exp. escaneado 10 Pág. 55 01 2017-00388 cuaderno 1 exp. escaneado Demandante: INDUSTRIAS ESTRA Radicado: 05001 33 33 015 2017 00388 01 10 - Certificado expedido por la Coordinadora del Grupo de Archivo Sindical, en el que se indica que el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria ESTRA S.A. “SINALTRAESTRA”, aparece inscrita y vigente en la Organización Sindical.11 - Comunicaciones, solicitudes de permisos y contestaciones dadas entre el sindicato y la empresa ESTRA S.A.12 - Acta de iniciación de arreglo directo, celebrado entre la empresa y el sindicato, con fecha del 1° de octubre de 2015.13 - Querella administrativa presentada ante la inspección de vigilancia y control del Ministerio Público, con fecha del 8 de octubre de 2015.14 - Auto 2190, por el cual se avoca conocimiento de una averiguación preliminar y se designa un inspector de trabajo para que continúe con el trámite.15 - Auto No. 2256 del 25 de abril de 2016, por el cual se da apertura a un procedimiento administrativo sancionatorio en contra de INDUSTRIA ESTRA S.A., y se formula el cargo: “No otorgar y/o limitar permiso sindical para reuniones de Junta Directa a los integrantes de la Junta Directa y a la Comisión de Quejas y reclamos de la organización sindical denominada Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria ESTRA S.A. “SINALTRAESTRA”, por parte Ministerio de Trabajo a través del Coordinador del Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control de la Dirección Territorial de Antioquia.16 2.
CONSIDERACIONES 2.1. De la competencia Es competente este Tribunal para conocer en segunda instancia el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo 11 Pág. 70 01 2017-00388 cuaderno 1 exp. escaneado 12 Págs. 85 a 102 01 2017-00388 cuaderno 1 exp. escaneado 13 Págs. 103 y 104, págs.100 a 113 01 2017-00388 cuaderno 1 exp. escaneado 14 Págs. 114 y 115 01 2017-00388 cuaderno 1 exp. escaneado 15 Págs. 116 y 117 01 2017-00388 cuaderno 1 exp. escaneado 16 Págs. 126 a 129 01 2017-00388 cuaderno 1 exp. escaneado Demandante: INDUSTRIAS ESTRA Radicado: 05001 33 33 015 2017 00388 01 11 establecido en artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2.
Problema jurídico El problema jurídico principal, se circunscribe a determinar si ¿se confirma o revoca la decisión del juez de primera instancia, que decidió negar las pretensiones de la demanda al considerar que la actuación administrativa se limitó a verificar una situación objetiva de presunta infracción a normas laborales en ejercicio de funciones de inspección, vigilancia y control, respetando el debido proceso, o si por el contrario, le asiste razón a la parte apelante al reiterar que el Ministerio de Trabajo se extralimitó en sus funciones al pronunciarse sobre una controversia jurídica que debía ser resuelta por el Juez laboral? 2.2.1.
Causa del problema jurídico Para resolver los litigios que se presentan a los jueces, tan importante es la formulación del problema jurídico, como la identificación de su causa, es así que, con respecto al problema planteado, encuentra esta Dependencia Judicial, que la razón por la cual ante un mismo problema jurídico las partes dan soluciones diametralmente opuestas, se puede afirmar en general, que se debe a la diferente connotación jurídica dada por las partes a las circunstancias que rodearon la expedición de los actos administrativos demandados, toda vez que para la parte actora los hechos que configuran la controversia jurídica entre los derechos y obligaciones entre el empleador y el sindicato, debe ser definida por el Juez Laboral careciendo el Ministerio de Trabajo de competencia para sancionar a la empresa demandante, por su parte para el Juzgado de primera instancia y la demandada tienen la connotación jurídica de que el Ministerio de Trabajo sí tiene la competencia sobre la materia, la tratarse de determinar si se incurrió en una violación a la convención colectiva al negarse permisos sindicales e iniciar la actuación administrativa sancionatoria en ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control, previstas en los artículo 485 y 486 del Código Sustantivo del Trabajo y la Ley 1610 de 2013. 2.2.2.
Tesis de la Sala La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, al considerar que el Ministerio del Trabajo actuó dentro del ámbito de sus facultades legales de inspección, Demandante: INDUSTRIAS ESTRA Radicado: 05001 33 33 015 2017 00388 01 12 vigilancia y control al imponer la sanción por la limitación o negación de permisos sindicales, sin que se acreditara una invasión de competencias de la jurisdicción laboral ni vulneración del debido proceso administrativo que desvirtuara la presunción de legalidad de los actos demandados. 3.
Marco normativo y jurisprudencial 3.1. Derechos sindicales El artículo 39 de la Constitución Política establece lo siguiente: “ARTICULO 39. Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución. La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos.
La cancelación o la suspensión de la personería jurídica sólo procede por vía judicial. Se reconoce a los representantes sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión. No gozan del derecho de asociación sindical los miembros de la Fuerza Pública.” (Subraya fuera de texto). Frente a la obligación del empleador, el Código Sustantivo del Trabajo, dispone: “ARTICULO
57. OBLIGACIONES ESPECIALES DEL {EMPLEADOR}. Son obligaciones especiales del {empleador}: (…) 6. <Aparte tachado INEXEQUIBLE, el resto del numeral CONDICIONALMENTE exequible> <Ver Notas del Editor> Conceder al trabajador las licencias necesarias para el ejercicio del sufragio; para el desempeño de cargos oficiales transitorios de forzosa aceptación*2; en caso de grave calamidad doméstica debidamente comprobada; para desempeñar comisiones sindicales inherentes a la organización o para asistir al entierro de sus compañeros, siempre que avise con la debida oportunidad al {empleador} o a su representante y que, en los dos (2) últimos casos, el número de los que se ausenten no sea tal que perjudique el funcionamiento de la empresa.
En el reglamento de trabajo se señalarán las condiciones para las licencias antedichas. (Se aclara que aquí se pone la norma que se encontraba vigente al momento de los hechos, anteriores a la modificación del artículo 15 de la Ley 2466 de 2025). (…) Demandante: INDUSTRIAS ESTRA Radicado: 05001 33 33 015 2017 00388 01 13 d) Para desempeñar comisiones sindicales inherentes a la organización, o para asistir al entierro de sus compañeros, siempre que avise con la debida oportunidad al empleador o a su representante y que, el número de los que se ausenten no sea tal que perjudique el funcionamiento de la empresa.” (Subraya fuera de texto).
En lo que respecta a las prohibiciones de los empleadores el artículo 59 de la misma normatividad, señala:
ARTICULO 59. PROHIBICIONES A LOS EMPLEADORES. Se prohíbe a los empleadores: (…) 4. Limitar o presionar en cualquier forma a los trabajadores en el ejercicio de su derecho de asociación. (Subraya fuera de texto). Frente a la vigilancia y control del cumplimiento de las normas que regulan el derecho al trabajo, el articulo 485 indica: “ARTICULO 485.
AUTORIDADES QUE LOS EJERCITAN. La vigilancia y el control del cumplimiento de las normas de este Código y demás disposiciones sociales se ejercerán por el Ministerio del Trabajo en la forma como el Gobierno, o el mismo Ministerio, lo determinen. (Subraya y negrilla fuera de texto). Conforme a lo anterior, en consideración a las atribuciones y sanciones se expresa: “ARTICULO 486.
ATRIBUCIONES Y SANCIONES. <Artículo subrogado por el artículo 41 del Decreto 2351 de 1965. El nuevo texto es el siguiente:> 1. <Numeral modificado por el artículo 20 de la Ley 584 de 2000. El nuevo texto es el siguiente:> Los funcionarios del Ministerio de Trabajo podrán hacer comparecer a sus respectivos despachos a los empleadores, para exigirles las informaciones pertinentes a su misión, la exhibición de libros, registros, planillas y demás documentos, la obtención de copias o extractos de los mismos.
Así mismo, podrán entrar sin previo aviso, y en cualquier momento mediante su identificación como tales, en toda empresa con el mismo fin y ordenar las medidas preventivas que consideren necesarias, asesorándose de peritos como lo crean conveniente para impedir que se violen las disposiciones relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión y del derecho de libre asociación sindical.
Tales medidas tendrán aplicación inmediata sin perjuicio de los recursos y acciones legales consignadas en ellos. Dichos funcionarios no quedan facultados, sin embargo, para declarar derechos individuales ni definir controversias cuya decisión esté atribuida a los jueces, aunque sí para actuar en esos casos como conciliadores. (Subraya y negrilla fuera de texto).
Los funcionarios del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social tendrán las mismas facultades previstas en el presente numeral respecto de trabajadores, directivos o afiliados a las organizaciones sindicales, siempre y cuando medie solicitud de parte del sindicato y/o de las organizaciones de segundo y tercer grado a las cuales se encuentra afiliada la organización sindical.
(Subraya de texto). Demandante: INDUSTRIAS ESTRA Radicado: 05001 33 33 015 2017 00388 01 14 2. <Numeral modificado por el artículo 7 de la Ley 1610 de 2013. El nuevo texto es el siguiente:> Los funcionarios del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social que indique el Gobierno, tendrán el carácter de autoridades de policía para lo relacionado con la vigilancia y control de que trata el numeral anterior y están facultados para imponer cada vez multas equivalentes al monto de uno (1) a cinco mil (5.000) veces el salario mínimo mensual vigente según la gravedad de la infracción y mientras esta subsista, sin perjuicio de las demás sanciones contempladas en la normatividad vigente.
Esta multa se destinará al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA. La imposición de multas, de otras sanciones o de otras medidas propias de su función como autoridades de policía laboral por parte de los funcionarios del Ministerio del Trabajo que cumplan funciones de inspección, vigilancia y control, no implican en ningún caso, la declaratoria de derechos individuales o definición de controversias.” (Subraya fuera de texto).
En consideración a las atribuciones que tiene el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, el numeral 2° de mencionada normatividad, señala el carácter de policía con respecto a la vigilancia y control que se reseñó en el numeral anterior, facultándolos para imponer multas equivalentes de uno a cinco mil veces el salario mínimo mensual vigente según la gravedad de la infracción y mientras subsista, sin perjuicio de las demás sanciones contempladas en el Código Sustantivo de Trabajo.
De la Ley 1610 de 2013 “Por la cual se regulan algunos aspectos sobre las inspecciones del trabajo y los acuerdos de formalización laboral.” Se destacan los siguientes artículos: “Artículo 1°. Competencia general. Los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social ejercerán sus funciones de inspección, vigilancia y control en todo el territorio nacional y conocerán de los asuntos individuales y colectivos en el sector privado y de derecho colectivo del trabajo del sector público.
(…) Artículo 3°: Establece las funciones principales de las Inspecciones del Trabajo y Seguridad Social, incluyendo la función preventiva, coactiva o de policía administrativa, conciliadora y de mejoramiento de la normatividad laboral. (…) Artículo 7°: Modifica el artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo, ampliando la facultad del Ministerio para imponer multas por infracciones laborales.” Las normas analizadas muestran que el ordenamiento jurídico colombiano protege de manera especial la libertad sindical y el derecho de asociación, al tiempo que otorga al Ministerio del Trabajo facultades de inspección, vigilancia y control para garantizar el cumplimiento de la legislación laboral.
Sin embargo, el ejercicio de Demandante: INDUSTRIAS ESTRA Radicado: 05001 33 33 015 2017 00388 01 15 dichas facultades debe realizarse dentro de los límites constitucionales y legales, respetando el debido proceso y la distribución de competencias entre las autoridades administrativas y judiciales.
3. CASO CONCRETO El Juzgado de primera instancia negó las pretensiones de la demanda al considerar que el Ministerio del Trabajo sí tenía competencia para adelantar el procedimiento sancionatorio, por tratarse de la verificación objetiva de una posible infracción a normas laborales sobre permisos sindicales, y no de la definición de una controversia jurídica laboral.
Encontró probado que Industrias Estra S.A. negó o limitó permisos sindicales a miembros de la junta directiva de SINALTRAESTRA sin una motivación suficiente y detallada, lo que podía vulnerar el derecho de asociación sindical (art. 39 C.P.). Asimismo, estimó que la ausencia de convención colectiva no eximía al empleador de otorgar permisos cuando fueran necesarios para el funcionamiento del sindicato, conforme a la jurisprudencia constitucional.
Finalmente, descartó la alegada incompetencia funcional de los funcionarios que profirieron los actos, al verificar que actuaron dentro de las normas de desconcentración administrativa. Por su parte, la empresa apelante insiste en que el Ministerio del Trabajo carecía de competencia para sancionar, pues el asunto constituía una controversia jurídica laboral sobre el alcance de los permisos sindicales, cuya definición corresponde privativamente al juez laboral mediante proceso ordinario.
Sostuvo que el Ministerio solo podía intervenir como conciliador, pero no decidir ni imponer sanciones cuando se requiriera interpretación normativa o valoración jurídica. Reiteró que no vulneró el derecho de asociación sindical, que sí concedió permisos y que la actuación administrativa implicó una indebida intromisión en la esfera jurisdiccional.
Analizada la normatividad que regula este asunto, el Ministerio de Trabajo sí era competente para adelantar la actuación administrativa que culminó con la sanción impuesta a la empresa INDUSTRIAS ESTRA S.A. a través de la Resolución No. 3210 del 30 de junio de 2016, en virtud de los artículos 485 y 486 del Código Sustantivo del Trabajo y la Ley 1610 de 2013, normatividades que le atribuyen funciones al Ministerio de Trabajo de inspección, vigilancia y control sobre el Demandante: INDUSTRIAS ESTRA Radicado: 05001 33 33 015 2017 00388 01 16 cumplimiento de normas laborales, así como la función de imponer sanciones, cuando esté probada alguna infracción. En el caso concreto, contrario a lo dicho por la empresa demandante, la actuación del Ministerio no tuvo por objeto definir derechos individuales ni resolver un conflicto jurídico entre las partes, sino verificar una situación objetiva relacionada con determinar si la empresa cumplió o no con su obligación legal de conceder permisos sindicales y si incurrió en la prohibición de limitar el ejercicio del derecho de asociación consagrado en a nivel constitucional y desarrollado en las normas laborales.
Esta verificación y eventual sanción se enmarca dentro de su función de policía administrativa laboral. Aunque la discusión involucra normas laborales, ello no convierte automáticamente el asunto en una controversia judicial que excluya la intervención administrativa. La actuación del Ministerio se limitó a constatar el incumplimiento de obligaciones legales claras, conceder permisos sindicales cuando sean necesarios para el funcionamiento del sindicato y motivar su negativa, sin reconocer ni negar derechos subjetivos individuales ni interpretar cláusulas convencionales.
Se tiene que las decisiones administrativas fueron debidamente motivadas, conforme a las pruebas que se aportaron a dicho trámite. La Corte Constitucional sobre la competencia que recae en el Ministerio de Trabajo señala lo siguiente: “15. La facultad de las autoridades laborales para verificar el cumplimiento de las normas laborales e imponer sanciones encuentra fundamento, además, en otras disposiciones del CST, tales como, (i) el artículo 17 que señala que la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones laborales está encomendada a las autoridades administrativas del Trabajo;
(ii) el artículo 485 que dispone que la vigilancia y el control del cumplimiento de las normas del código y demás disposiciones se ejercerá por el Ministerio del Trabajo; y (iii) el artículo 486 que establece distintas atribuciones a cargo de los funcionarios del Ministerio del Trabajo y precisa, entre otras, que la imposición de multas, de otras sanciones o de otras medidas propias de su función como autoridades de policía laboral que cumplan funciones de inspección, vigilancia y control, no implican, en ningún caso, la declaratoria de derechos individuales o la definición de controversias. 16.
Por otro lado, la Ley 1610 de 2013 establece, entre otras, que las Inspecciones del Trabajo y Seguridad Social tendrán dentro de sus funciones la de ejercer el rol de policía administrativa, que supone la posibilidad de requerir o sancionar a los responsables de la Demandante: INDUSTRIAS ESTRA Radicado: 05001 33 33 015 2017 00388 01 17 inobservancia o violación de las normas del trabajo, aplicando siempre el principio de proporcionalidad.
De igual manera, esta ley refiere al inicio de las actuaciones administrativas, a las multas a imponer, al período probatorio y a la graduación de las sanciones. 17. Finalmente, la Resolución 2143 de 2014 del Ministerio del Trabajo, “por la cual se asignan competencias a las Direcciones Territoriales y Oficinas Especiales e Inspecciones de Trabajo” establece en el artículo 2, literal b), numeral 6) que el Coordinador del Grupo de Resolución de Conflictos y Conciliación tendrá dentro de sus funciones la de “pronunciarse y sancionar (…) los actos atentatorios contra el derecho de asociación sindical y la negativa a iniciar conversaciones”[37], luego de lo cual el artículo 1°, numeral 6) señala que los Directores Territoriales tendrán que resolver los recursos de apelación interpuestos contra las providencias falladas en primera instancia por los coordinadores.”17 (Subrayas y negrillas fuera de texto).
En este sentido, no se configura la nulidad de los actos demandados por falta de competencia, toda vez que se demostró una infracción objetiva por parte de la sociedad demandante frente a la negativa y limitación de los permisos solicitados por el Sindicato SINALTRAESTRA.
5. CONDENA EN COSTAS El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” Este artículo fue adicionado en un inciso por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, así: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” En consideración de lo anterior, esto es, que se ha presentado una variación frente al criterio objetivo de imposición de costas que regía bajo la redacción original de la Ley 1437 de 2011, concordada con las previsiones del Código General del Proceso, se encuentra que en ese caso no hay lugar a imponer costas procesales, ya que los planteamientos de la demanda y el recurso estuvieron fundados en una comprensión razonable del ordenamiento jurídico por la parte actora; es decir, no se advierte que hayan sido formulados de forma caprichosa y sin fundamento alguno. 17 Corte Constitucional.
Auto 438 del 30 de marzo de 2022. MP. Alejandro Linares Cantillo. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/autos/2022/a438-22.htm Demandante: INDUSTRIAS ESTRA Radicado: 05001 33 33 015 2017 00388 01 18 Por lo expuesto, el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE DECISION, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: Confirmar la decisión del 19 de mayo de 2021, proferida por el Juzgado Quince Administrativo de Circuito de Medellín, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas.
SEGUNDO: Sin condena en costas en la instancia.
TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase por Secretaría el expediente al Juzgado de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE18 La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, ÁLVARO CRUZ RIAÑO JAIVER CARMARGO ARTEAGA VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 18 Correos electrónicos: acardonap2@hotmail.com cimontoya@estra.com.co acardonap2@hotmail.com judicialantioquia@sena.edu.co notificacionesjudiciales@sena.edu.co aramirez@rjuridico.com notificacionesjudiciales@mintrabajo.gov.co gaitanjorge@outlook.com Demandante: INDUSTRIAS ESTRA Radicado: 05001 33 33 015 2017 00388 01 19