Código: FCA-SAI-04 Versión: 01 Fecha: 14/08/2018 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA SIGCMA San Andrés Isla, veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Sentencia No. 010 Medio de Control Acción de Tutela Radicado 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante Paola Rada Meza y Otros.
Demandado Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros. Magistrada Ponente Noemí Carreño Corpus I. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la accionante en contra del fallo de tutela No. 013-26 de fecha 29 de enero de 2026, proferido por el Juzgado Único Contencioso Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante el cual resolvió lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Dirección General Marítima – Capitanía de Puerto San Andrés, Isla, Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Delegada para Asuntos Civiles, y Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, conforme se advierte en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente la acción de tutela presentada por Paola Rada Meza quien actúa en nombre propio y en representación de la Corporación Clúster Náutico y Marítimo de San Andrés, Isla; y los señores Juan Camilo Martínez Uchima, Esdras Daniel García Brown, Cristian Vargas y Deibis Aguilar contra la Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina; la Capitanía de Puerto San Andrés, Isla, y el Operador TONINO´S MARINA representado por el señor Julio Antonio Gallardo Barrios, acorde a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: EXHORTAR a la Gobernación del Departamento Archipiélago, de San Andrés, Providencia y Santa Catalina a través de sus dependencias y la Capitanía de Puerto de San Andrés, Isla, que en el marco de sus competencias, inicien las actuaciones administrativas respectivas con la finalidad de esclarecer la situación aquí planteada.
CUARTO: Reconocer Personería Jurídica al Dr. Michael José Ojeda Forbes, identificado con C.C.No.18.010.492 y T.P.No:178.010 del C.S. de la J., para representar los intereses de la Procuraduría General de la Nación, acorde al poder visible en el folio 4 del Anexo 20 del Expediente Digital.
QUINTO
NOTIFÍQUESE la presente sentencia en la forma ordenada en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, a los correos electrónicos certificados por las partes para notificación persona. Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros. Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros.
Acción: Tutela segunda Instancia SEXTO: Si el fallo no fuere impugnado, ENVIAR el expediente electrónico de la referencia a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, según lo dispone el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.” II.
ANTECEDENTES La accionante en el escrito de tutela formula las siguientes pretensiones: - PRETENSIONES “1. MEDIDA PROVISIONAL URGENTE: Se ordene a Tonino’s Marina la suspensión inmediata de cualquier cobro (incluyendo el pretendido aumento a ($5.000) por el uso del muelle y acceso a la playa, mientras se dicta sentencia de fondo. 2.
Ordenar a la Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, a la DIMAR – Capitanía de Puerto de San Andrés, y a CORALINA, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo (como medida provisional), se pronuncien formalmente dentro del marco de sus competencias y OFICIEN a los propietarios, administradores, tenedores u operadores de los muelles de uso turístico del sector, advirtiendo y ordenando: a) Que se abstengan de imponer cobros a operadores turísticos, turistas, residentes y usuarios como condición de ingreso, paso, embarque, desembarque o acceso al mar y a la playa por dichos puntos. b) Que se abstengan de impedir o restringir el acceso al muelle, al tránsito hacia la playa o al mar bajo la fórmula “pague o no entra / no embarca / no desembarca”. c) Que cualquier cobro por conceptos distintos no podrá operar como barrera de acceso al espacio público marítimo y deberá sujetarse a soporte legal y reglas públicas, so pena de las actuaciones administrativas/policivas y demás medidas a que haya lugar.
Para el cumplimiento de lo anterior, las órdenes y oficios deberán comprender, como mínimo, los siguientes muelles de uso turístico certificados por la Capitanía de Puerto: ● Hotel Sunrise (o “Sonrise”, según denominación local), ● Hotel Lord Pierre, ● Hotel Acuario, ● Portofino, ● Casa de la Cultura, y ● Tonino’s. Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros.
Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros. Acción: Tutela segunda Instancia 3. Disponer que la Gobernación, DIMAR/Capitanía y CORALINA realicen verificación en sitio y rindan informe al despacho dentro del término que se fije (p. ej. 5 a 10 días), indicando: (i) fecha de la visita, (ii) a quién se ofició, (iii) medidas adoptadas para garantizar el acceso sin cobros condicionantes, y (iv) evidencia mínima de cumplimiento (acta, registro fotográfico, listado de citados y constancias). 4.
Ordenar a la Procuraduría delegada para Asuntos Civiles realizar el acompañamiento estricto a la restitución de los bienes de uso público (muelles) y abrir investigaciones por la omisión administrativa de los funcionarios involucrados. 5. Ordenar al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo – Viceministerio de Turismo que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la decisión rinda informe al juez sobre: (i) actuaciones desplegadas o previstas frente a las prácticas denunciadas en muelles de uso turístico en San Andrés;
(ii) si ha recibido quejas o alertas institucionales; y (iii) medidas de coordinación interinstitucional disponibles para prevenir que se impongan cobros como barrera de acceso a la actividad turística. Asimismo, que active la ruta administrativa que corresponda en el ámbito turístico (incluida la verificación del cumplimiento de deberes de formalidad de prestadores turísticos que operan en el área, cuando aplique) y que articule con la Gobernación acciones inmediatas orientadas a garantizar que el acceso a los puntos de embarque turísticos no sea condicionado a cobros sin soporte, sin perjuicio de las competencias marítimas y de espacio público de otras autoridades.” - HECHOS Se señalan como hechos los siguientes: La accionante expuso que el establecimiento de comercio denominado Tonino’s Marina, de propiedad del señor Julio Antonio Gallardo Barrios, se encuentra matriculado en la Cámara de Comercio desde el 15 de abril de 2003 bajo el No. 25286, desarrollando actividades relacionadas con agencia de viajes, servicios turísticos, comercio minorista y transporte marítimo de pasajeros.
Señaló que, pese a tratarse de un establecimiento privado con actividades turísticas, desde el muelle establecido en ese lugar se ha exigido un cobro de carácter verbal y obligatorio como condición para ingresar, acceder al mar o a la playa para efectos de embarque y desembarque. Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros.
Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros. Acción: Tutela segunda Instancia Adujo que dicho cobro fue impuesto a los operadores turísticos, empresas de transporte marítimo y usuarios, bajo la regla de que quien no paga no ingresa, embarca ni desembarca. Explicó que el cobro no correspondía a un servicio adicional efectivamente prestado, sino que es una exigencia unilateral para permitir el acceso a un bien de uso público marítimo.
Indicó que, conforme a la documentación oficial aportada, la concesión asociada al muelle se encuentra vencida, por lo que el particular no tiene facultad para condicionar el acceso al mar o a la playa al pago de suma alguna. En consecuencia, consideró que la conducta constituye una vía de hecho que restringe el acceso al espacio público marítimo lo cual afectaría el trabajo de los operadores turísticos.
La accionante sostiene que elevaron requerimientos a la Gobernación, a la DIMAR y a CORALINA al solicitar medidas para garantizar los derechos de los operadores y usuarios, sin que se hubieren adoptado acciones eficaces. Señaló, además, que el 18 de septiembre de 2003 el Tribunal Administrativo de San Andrés ordenó a la DIMAR y a CORALINA abstenerse de expedir o renovar concesiones para construcciones permanentes en determinadas playas del archipiélago y disponer el retiro de las estructuras una vez vencieran sus títulos.
Asimismo, informó que mediante Resolución No. 003384 del 19 de abril de 2018, la inspección de Policía declaró responsable al señor Julio Antonio Gallardo por ocupación no autorizada de bien de uso público, le impuso multa y ordenó la restitución del bien mediante el retiro de las obras en el término de 30 días, orden que, no fue ejecutada.
Advirtió que el 10 de enero de 2024 los accionantes radicaron petición ante la Gobernación, DIMAR y CORALINA a través de la cual solicitaron información sobre concesiones vencidas y denunciaron cobros de ingreso en muelles ubicados en bienes de uso públicos. En respuesta, mediante Oficio No.17202400079 del 29 de enero de 2024, la Capitanía de Puerto de San Andrés informó que varios establecimientos - entre ellos Tonino´s Marina - tenían concesiones vencidas y precisó que cualquier cobro efectuado por particulares en dichos bienes constituiría un abuso.
Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros. Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros. Acción: Tutela segunda Instancia Posteriormente, el 11 de agosto de 2025 los accionantes solicitaron la instalación de una mesa técnica para abordar la situación en los muelles turísticos de la isla.
Exponen que, pese al llamado urgente realizado el 6 de octubre de 2025 y a los compromisos adquiridos en la mesa del 19 de septiembre de 2025, las autoridades no adoptaron medidas efectivas para cesar los cobros ni ejecutar la restitución ordenada en 2018. Argumentó que, de manera unilateral, el establecimiento incrementó el valor del cobro por uso del muelle de $3.000 a $5.000 por persona embarcada, del mismo modo, por medio de pagos adicionales exigidos a propietarios de embarcaciones por su permanencia en la playa colindante.
Finalmente, los accionantes atribuyeron a las autoridades demandadas omisiones consistentes en no vigilar el cumplimiento de la orden de restitución de 2018, tolerar los cobros indebidos pese a su presencia institucional permanente en el lugar y no adoptar medidas para impedir que el acceso al mar y a la playa sea condicionado a pagos sin fundamento jurídico. - CONTESTACIÓN Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
Durante el término de traslado guardó silencio. Procuraduría General de la Nación. A través de la Procuraduría Regional de San Andrés se dio respuesta a la acción de tutela, indicando que la entidad no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados. Señaló que los hechos expuestos en la demanda no evidencian actuación u omisión atribuible a la entidad, toda vez, que revisada su base de datos institucional, no se encontró solicitud, queja o requerimiento elevados por los actores para que, en el ámbito de sus competencias legales se adelantara actuación relacionada con la situación objeto de controversia, motivo por el cual solicitó declarar probada la Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros.
Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros. Acción: Tutela segunda Instancia excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, y, en virtud de ello, se aplicara la desvinculación del trámite de la referida. Dirección General Marítima – Capitanía de Puerto de San Andrés, Islas.
El Capitán de Puerto de San Andrés isla, contestó la acción de tutela, manifestando que la Dirección General Marítima – DIMAR es la Autoridad Marítima Nacional, cuyas funciones, conforme al Decreto Ley 2324 de 1984, son limitadas en cuanto a la dirección, coordinación y control de las actividades marítimas, particularmente en materia de seguridad integral marítima.
Reconoció que, tras inspecciones técnicas realizadas en el borde costero, los embarcaderos denominados “Tonino’s Marina”, “Portofino” y “Casa de la Cultura” desarrollaron actividades comerciales irregulares, consistentes en el embarque y desembarque de turistas, sin contar con los permisos exigidos por la autoridad marítima, así como la realización de cobros a los usuarios.
Indicó que tales situaciones fueron expuestas para el conocimiento de la gobernación departamental para que, en el marco de sus competencias, adopte las medidas correspondientes. Referente a Tonino’s Marina, informa que la concesión otorgada mediante Resolución 146 del 9 de marzo de 1994 permanece vencida desde el 9 de marzo de 2014, por lo que el embarcadero fue objeto de sanción por ocupación indebida de bien de uso público a través de acto administrativo del 30 de julio de 2014.
No obstante, precisó que, conforme a concepto del Consejo de Estado, la DIMAR no es la competente para adelantar la restitución física del bien. Explicó que en el oficio No. 17202400079 del 29 de enero de 2024 no se afirmó que los cobros efectuados por particulares constituyeran un “abuso”, sino que se indicó que responde exclusivamente al deber de verificar que las embarcaciones cumplan con las exigencias del Reglamento Marítimo Colombiano para velar por la seguridad de los pasajeros.
Finalmente, sostuvo que dio cumplimiento a los compromisos adquiridos en la reunión interinstitucional del 19 de septiembre de 2025, así como en la mesa técnica realizada el 2 de octubre de 2025, por ende, concluyó que no vulneró derecho fundamental alguno, por cuanto sus actuaciones se ajustaron estrictamente a sus competencias legales.
En consecuencia, solicitó que se declare la improcedencia Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros. Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros. Acción: Tutela segunda Instancia de la acción de tutela y se reconozca la falta de legitimación en la causa por pasiva de la DIMAR – Capitanía de Puerto de San Andrés Isla.
Corporación para el Desarrollo Sostenible del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. La entidad adujo la improcedencia del mecanismo de la acción de tutela por la existencia de otro medio de defensa judicial, sin que exista perjuicio irremediable para su procedencia excepcional. Asimismo, cita el numeral 1° del Artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 y la sentencia T-177 de 2011 de la Corte Constitucional.
Solicita que se deniegue la acción de tutela por configurarse carencia actual de objeto, por no ser el mecanismo idóneo de defensa judicial al no haber acreditado vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados. Adicionalmente, solicitó imposición de condena en costas a la parte actora, toda vez que la activación del aparato jurisdiccional carece de fundamento al propiciar un eventual error judicial.
Julio Antonio Gallardo Barrios -propietario Establecimiento de Comercio Tonino’s Marina. El accionado aseguró que es propietario del establecimiento de comercio Tonino’s Marina, el cual opera en un inmueble de su propiedad privada. Señaló que allí presta servicios turísticos; particularmente el embarque y desembarque de pasajeros que utilizan lanchas de operadores turísticos para el desplazamiento a distintos destinos de la bahía. Manifiesta que cuenta con la infraestructura física en conjunto con el personal necesario para garantizar un acceso seguro a las embarcaciones, de ahí que los operadores turísticos deciden libremente utilizar dicho muelle.
Reconoció que cobra una tarifa por el servicio de embarque, que fue incrementada para el año 2026 de $3.000 a $5.000, sin embargo, negó que dicho cobro implicó restricción o condicionamiento del acceso a la playa o al mar. Por cumplimiento de una orden administrativa de la DIMAR, demolió el 7 de octubre de 2022 un sendero peatonal construido en cemento, puesto que dicha estructura Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros.
Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros. Acción: Tutela segunda Instancia no correspondía al muelle donde se realiza el embarque y desembarque de pasajeros. Argumentó que la tutela es improcedente por ausencia de relevancia constitucional, al no advertirse la existencia o vulneración de derechos fundamentales, el nexo causal entre estos y la conducta atribuida.
Añadió que, en caso de inconformidades derivadas del cobro del servicio, deben ventilarse ante la jurisdicción ordinaria, por tratarse de relaciones comerciales. Las eventuales omisiones administrativas o controversias sobre concesiones vencidas cuentan con medios de control ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Concluyó solicitando que se declare la improcedencia de la acción por subsidiariedad, falta de relevancia constitucional y, de manera subsidiaria, que se niegue el amparo por no haberse acreditado vulneración alguna de derechos fundamentales.
Coadyuvantes del accionado Julio Antonio Gallardo Barrios: Los operadores turísticos Katherine Moreno Montoya (Agencia de Viajes Sea Travel), Susana Margaria James Castro (San Andrés Tour SAS), Diana Martínez Castrillón (Dejavu Tours SAI SAS), Alicia Pérez Quiróz (0cean Blue Tours), Luis Miguel Banda Caro (BANDA DIVE SAS), VIVE SAN ANDRES TOUR, DOLPHINS TRAVEL SA, HOWARD´S TOURS SAS, Alexandra Angulo Villegas, CAMEBA SAI SAS, GOLD ISLAND, RECEPTOUR DEL CARIBE SAS, BLUE LIFE SAS y, MORGAN TOURS SAS coadyuvan lo contestado por el señor Julio Antonio Gallardo Barrios, en lo siguiente: Manifiestan que se dedican a la recepción y transporte de turistas hacia los cayos y sitios de buceo de la isla.
Desde hace varios años realizan sus operaciones desde Tonino’s Marina, establecimiento que les facilita el espacio. Desde su óptica, el cobro efectuado a los turistas es razonable y legítimo, por cuanto transitan un terreno privado, a su vez que, la logística implementada por el propietario garantiza un embarque y desembarque adecuado.
Destacaron que el establecimiento cuenta con personal permanente, vigilancia nocturna y sistemas de cámaras de seguridad, lo cual – afirmaron -, protege tanto las embarcaciones como la operación diaria. Adicionalmente, explicaron que en la isla no existen alternativas suficientes para el desarrollo de su actividad económica, por cuanto el único muelle construido por las Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros.
Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros. Acción: Tutela segunda Instancia autoridades, administrado por la Policía Nacional, se encuentra saturado, justificación para que en dicho punto se efectúe un cobro por uso del servicio. Finalmente, solicitaron que se garantice su derecho al trabajo, bajo el argumento que impedir el cobro de las tarifas, afectaría la sostenibilidad económica del establecimiento –incluido el pago de obligaciones como el impuesto predial y el mantenimiento de las instalaciones-- y, en consecuencia, comprometería la continuidad de sus actividades y su desarrollo laboral. - SENTENCIA IMPUGNADA El A quo declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de Coralina, DIMAR – Capitanía de Puerto, Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Delegada para Asuntos Civiles y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
Asimismo, declaró improcedente la acción de tutela y exhortó a la Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, a través de sus dependencias y la Capitanía de Puerto de San Andrés, islas, que en el marco de sus competencias, inicien las actuaciones administrativas respectivas con la finalidad de esclarecer la situación aquí planteada.
Sustentó su decisión bajo la consideración que el establecimiento de comercio denominado Tonino´s Marina opera en un inmueble de naturaleza privada, identificado con la matrícula inmobiliaria correspondiente, y que, aunque no cuenta con concesión marítima vigente, presta servicios turísticos de embarque y desembarque cuya utilización depende de la voluntad de quienes decidan acceder a la logística dispuesta por su propietario.
Señaló que si bien los accionantes alegan que el cobro efectuado por dicho servicio restringe el acceso al espacio público marítimo y vulnera sus derechos fundamentales, en el expediente no obra prueba que permita concluir que el cobro sea irregular o que exista pronunciamiento expreso de la autoridad marítima calificándolo en tal sentido.
A partir de esa insuficiencia probatoria, estimó que no se acreditó la afectación concreta de los derechos invocados. Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros. Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros. Acción: Tutela segunda Instancia El fallador de primera instancia advirtió que coexiste una tensión entre el derecho a la propiedad privada, los derechos a la libre locomoción y al goce del espacio público, en la medida en que el acceso a la zona de playa y mar contigua al establecimiento implica necesariamente el tránsito por un predio particular, no obstante, concluyó que la definición de dicha controversia exige la apertura de actuaciones administrativas distintas a la tutela, encaminadas a determinar si existe ocupación indebida del espacio marítimo, si el cobro constituye una perturbación del acceso al espacio público y, en este caso, si procede ordenar medidas de restitución. En consecuencia, consideró que la tutela no es el mecanismo idóneo para resolver la controversia, dado que existen procedimientos administrativos y judiciales ordinarios aptos para su trámite, además, no se dio por demostrada la configuración de un perjuicio irremediable que habilite su procedencia como mecanismo transitorio.
Finalmente, precisó que la acción de tutela no fue concebida para compeler el cumplimiento de providencias judiciales o actos administrativos previos como la sentencia del Tribunal Administrativo de 2003 o la Resolución No. 003384 de 2018, debido a que para tales efectos existen los mecanismos procesales correspondientes. Sin perjuicio de lo anterior, exhortó a la Gobernación del Departamento Archipiélago y a la Capitanía de Puerto de San Andrés para que, en el ámbito de sus competencias, adelantasen las actuaciones administrativas necesarias a fin de esclarecer la controversia expuesta. - IMPUGNACIÓN La parte accionante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando, su revocatoria y la concesión de un amparo transitorio de los derechos fundamentales invocados.
Precisó que el objeto de la acción no es la remoción física de los muelles ni la definición estructural sobre su permanencia, lo cual reconoció que corresponde a otros mecanismos judiciales. Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros. Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros.
Acción: Tutela segunda Instancia Señaló que la pretensión concreta consiste en que se ordene a la autoridad territorial intervenir para hacer cesar los cobros que considera arbitrarios por el acceso al mar y a la playa. A su juicio, el fallo impugnado desvió el debate al plantearlo como una tensión abstracta entre propiedad privada y espacio público, cuando realmente se configuró la imposición de un cobro que opera como barrera económica sobre bienes de uso público marítimo.
Resaltó que el propietario de Tonino’s Marina admitió en su contestación que realiza un cobro a quienes transitan por el predio colindante con la playa y que incrementó la tarifa recientemente. Para la parte recurrente, esta manifestación constituye prueba suficiente de la existencia actual de una restricción económica de acceso al mar, que afecta el ejercicio del derecho al trabajo y al mínimo vital de los operadores turísticos.
En tercer lugar, la accionante cuestiona la argumentación relativa a la propiedad privada, toda vez que, el propio particular certificó haber cumplido una orden de restitución del bien de uso público, por ende, según su interpretación, desvirtúa cualquier pretensión de dominio privado sobre el muelle. Planteó que ningún título de propiedad sobre un lote terrestre puede prevalecer frente al carácter inalienable e imprescriptible de las playas y terrenos de bajamar, por lo tanto, el cobro no tiene soporte jurídico.
De otra parte, insistió en la vulneración del derecho de petición. Señaló que el juez de primera instancia omitió pronunciarse sobre la falta de respuesta de diversas autoridades frente a un “Llamado urgente” remitido el 6 de octubre de 2025, cuyo envío afirma estar acreditado en el expediente. Alegó que la ausencia de contestación configura una omisión administrativa que debió ser amparada, y solicitó ordenar a las entidades accionadas emitir respuesta de fondo.
Asimismo, controvirtió la declaratoria de improcedencia por subsidiariedad, puesto que, bajo su perspectiva, los medios ordinarios no resultan eficaces para conjurar una afectación presente y continuada, especialmente cuando la propia Capitanía de Puerto habría informado sobre la existencia de cobros en los muelles del sector. En criterio de la parte actora, ello evidencia una situación que requiere intervención inmediata en sede de segunda instancia para proteger los derechos fundamentales invocados.
Con fundamento en lo anterior, solicita al Tribunal revocar la sentencia Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros. Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros. Acción: Tutela segunda Instancia de primera instancia y conceder el amparo transitorio, ordenando a la Gobernación que adopte medidas para que cesen los cobros por acceso al mar o a la playa en los muelles señalados, con el objeto de garantizar los derechos fundamentales a la libertad de locomoción y el derecho al trabajo del gremio náutico.
TRÁMITE PROCESAL La presente acción de tutela fue interpuesta el día 15 de enero de 2026.1 Mediante auto del 19 de enero de 2026 fue admitida la acción constitucional.2 Dentro del término oportuno, la Procuraduría Regional de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la Capitanía de Puerto, CORALINA y el Operador Tonino´s Marina representado por el señor Julio Antonio Gallardo Barrios, contestaron la tutela.3 El 29 de enero de 2026, el Juzgado Único Contencioso Administrativo de San Andrés profirió sentencia No. 013-26 que declaró improcedente la acción de tutela.4 La apoderada judicial de los accionantes impugnó la decisión proferida mediante el fallo de primera instancia.5 Por medio de auto del 5 de febrero de 2026, el Juzgado Único Contencioso Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina concedió la impugnación interpuesta.6 III.
CONSIDERACIONES - COMPETENCIA El artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la C.P., determina: “ART. 32. —Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.” 1 Índice 01 expediente digital primera instancia. 2 Índice 16 expediente digital primera instancia. 3 Índice 20, 23, 33 y 39 expediente digital primera instancia. 4 Índice 44 expediente digital primera instancia. 5 Índice 46 expediente digital primera instancia. 6 Índice 47 expediente digital primera instancia. Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros.
Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros. Acción: Tutela segunda Instancia El caso en estudio se refiere a una acción de tutela interpuesta contra la Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina – Secretarias de Turismo, Planeación y Seguridad, Corporación para el Desarrollo Sostenible del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Dirección General Marítima – Capitanía de Puerto San Andrés, isla, Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Delegada para Asuntos Civiles, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Operador Tonino´s Marina representado por el señor Julio Antonio Gallardo Barrios, cuya competencia en primera instancia correspondió al Juez Administrativo del Circuito de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
En razón de lo expuesto, se evidencia la competencia de este Tribunal para avocar el conocimiento en segunda instancia de la presente acción de tutela, por ser superior funcional del Juzgado Contencioso Administrativo que profirió el fallo respectivo. - PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA Luego del estudio de la competencia, la Sala debe agotar el examen de procedencia de la acción de tutela propuesta.
Se procederá entonces a estudiar la legitimación en la causa, tanto activa como pasiva, el cumplimiento del requisito de inmediatez y el cumplimiento del requisito de subsidiariedad. Legitimación por activa El inciso 1º del Artículo 86 de la Constitución Política consagra: “ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
(Subrayas de la Sala) En el asunto sub lite, encuentra la Sala que la acción de tutela fue interpuesta por la señora Paola Rada Meza, actuando en nombre propio y a través de poder otorgado en representación de la Corporación Cluster Náutico y Marítimo de San Andrés, isla y los señores Juan Camilo Martínez Uchima, Esdras Daniel García Brown, Cristian Vargas y Deibis Aguilar, quienes manifiestan que se le han Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros.
Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros. Acción: Tutela segunda Instancia vulnerado los derechos fundamentales al trabajo, debido proceso y libertad de locomoción, lo cual es suficiente para tener por acreditada la legitimación por activa. Legitimación por pasiva De conformidad con el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991, “la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley”.
De acuerdo a lo relatado por la accionante, la gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Dirección General Marítima – Capitanía de Puerto de San Andrés, Isla, y el Operador Tonino´s Marina representado por el señor Julio Antonio Gallardo Barrios, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (CORALINA), la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Delegada para Asuntos Civiles y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, invocados en el trámite del proceso, son señalados de la vulneración a los derechos fundamentales al trabajo, debido proceso y libre locomoción. El A quo determinó que la Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Dirección General Marítima – Capitanía de Puerto de San Andrés, isla y el Operador Tonino´s Marina, representado por el señor Julio Antonio Gallardo Barrios, quienes son señalados de la vulneración u/o amenaza de derechos fundamentales de los accionantes, se encuentran legitimados en la causa por pasiva.
En relación con la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina – CORALINA, Dirección General Marítima – Capitanía de Puerto de San Andrés, islas, la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Delegada para Asuntos Civiles y Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, consideró que no se cumple con el requisito para tenerlos como accionados; ya que, más allá de su enunciación como accionados, no se observa actuación en la que hubiesen participado para la producción de los hechos demandados, en consecuencia, declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva frente a las entidades mencionadas.
Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros. Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros. Acción: Tutela segunda Instancia No obstante, lo anterior, evidencia la Sala que el operador judicial, por una parte, señaló que la Dirección General Marítima – Dimar – Capitanía de Puerto de San Andrés se encuentra legitimada en la causa por pasiva y posteriormente, por otra, consideró que no se encuentra legitimada dentro del extremo pasivo, circunstancia que es contradictoria y genera confusión. Es por ello que, se hace necesario precisar que, dado que la citada entidad se encuentra señalada en los hechos que presuntamente generan una eventual vulneración a los derechos fundamentales invocados al igual que CORALINA, estas se encuentran legitimadas en la causa por pasiva.
En razón de lo anterior, se modificará el numeral primero de la sentencia de primera instancia, a efectos de que la Dirección General Marítima – DIMAR – Capitanía de Puerto de San Andrés, isla, y CORALINA, sean excluidas de las entidades que se determinaron como carentes de legitimación en la causa por pasiva, pues como ya se precisó, se encuentran legitimadas dentro del extremo pasivo del asunto sub lite.
Requisito de inmediatez La Sala encuentra que este requisito se encuentra cumplido en tanto que la acción de tutela fue presentada en un término razonable, ya que la última actuación que afirma la accionante efectuaron fue el “llamado urgente a la instalación de una mesa técnica para tratar la situación que se presenta en los distintos muelles turísticos de San Andrés, islas”, el día 6 de octubre de 2025 y la interposición de la tutela se efectuó el día 15 de enero de 2026.
Requisito de subsidiariedad De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, en los que se despliegan los artículos 6 y 8 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela tiene carácter subsidiario, de tal forma que solo puede ser empleada como mecanismo definitivo de protección cuando el presunto afectado no disponga de otro medio de defensa judicial o cuando existiendo no sea idóneo o eficaz para la protección de los derechos fundamentales; y como mecanismo transitorio cuando se verifique la existencia o inminencia de un perjuicio irremediable.
Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros. Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros. Acción: Tutela segunda Instancia A su turno, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha descartado “la utilización de la tutela como vía preferente para el restablecimiento de los derechos”7, y ha reconocido que tal situación “obliga a los asociados a incoar los recursos ordinarios con los que cuenten para conjurar la situación que estimen lesiva de sus derechos y que impide el uso indebido de la acción como vía preferente o instancia adicional de protección”8.
Así las cosas, observa la Sala que las pretensiones expuestas en el escrito de tutela se encaminan a obtener una intervención inmediata del juez constitucional en procura de la protección al derecho fundamental a la libre locomoción, el derecho al trabajo y debido proceso con ocasión en criterio de la accionante al cobro indebido por el acceso al espacio público de zona de playa que colinda con la propiedad privada, en tal sentido, solicita que: (i) Se ordene a Tonino´s Marina la suspensión inmediata de cualquier cobro por el uso del muelle y acceso a la playa.
(ii) Que los propietarios, administradores, tenedores u operadores de los muelles de uso turístico se abstengan de imponer cobros a operadores turísticos, turistas, residentes y usuarios como condición de ingreso, paso, embarque, desembarque o acceso al mar y a la playa por dichos puntos. (iii) Que se abstengan de impedir o restringir el acceso al muelle, al tránsito hacia la playa o al mar bajo la fórmula pague o no entra/ no embarca/ no desembarca.
(iv) Que cualquier cobro por conceptos distintos no podrá operar como barrera de acceso al espacio público marítimo y deberá sujetarse a soporte legal y reglas públicas, so pena de las actuaciones administrativas/policivas y demás medidas a que haya lugar. (v) Que se active la ruta administrativa que corresponda en el ámbito turístico (incluida la verificación de cumplimiento de deberes de formalidad de prestadores turísticos que operen en el área, cuando aplique).
En relación con las pretensiones de la parte accionante, en el sentido de que se ordene la suspensión inmediata de cualquier cobro para ingresar a las zonas de playa y utilizar el embarcadero, esta Corporación considera que la resolución del 7 Corte Constitucional, sentencia T-603 de 2015. 8 Ibídem. Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros.
Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros. Acción: Tutela segunda Instancia conflicto para el acceso a la zona de playa y mar contigua al establecimiento Tonino’s Marina implica necesariamente el tránsito por un predio particular y este es un asunto que no puede ser definido a través de una acción de tutela como lo pretende la accionante.
El tribunal comparte la apreciación del juez en el sentido que el debate respecto del cobro para acceder a las zonas de playa exige la apertura de actuaciones administrativas o de procesos judiciales en el caso que haya vulneración de derechos colectivos, pero no es la tutela el mecanismo para determinar si los cobros pueden seguirse efectuando o no porque sería necesario estudiar los derechos del predio adyacente a la zona de playa, sobre los cuales manifiesta tener la propiedad, temas que claramente escapan el alcance de una acción de tutela, ni siquiera alegando la configuración de un perjuicio irremediable.
En efecto, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional9, el perjuicio irremediable debe analizarse a partir de la presencia de un riesgo cierto (“que existan fundamentos empíricos que permitan concluir que el riesgo que se pretende evitar sí puede ocurrir dentro del contexto fáctico y jurídico del caso”10), e inminente (“que está por suceder en un tiempo cercano, a diferencia de la mera expectativa ante un posible menoscabo”11); de sufrir un perjuicio grave (“que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona -moral o material, pero que sea susceptible de determinación jurídica”12); que requiera la adopción de medidas urgentes (“como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso”13), e impostergables (“que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable”14).
Bajo ese entendido, al valorar las pruebas allegadas se observa lo siguiente: 1. El señor Julio Antonio Gallardo Barrios, es propietario del establecimiento de comercio denominado Tonino´s Marina15, que opera en un inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 450-5306.16 9 Corte Constitucional, sentencias T-225 de 1993, T-403 de 1994, T-485 de 1994, T-015 de 1995, T-050 de 1996, T-576 de 1998, T-468 de 1999, SU-879 de 2000, T-383 de 2001, T-1316 de 2001, T-742 de 2002, T-514 de 2003, SU-712 de 2013, T-132 de 2006, T-629 de 2008, T-191 de 2010, T-417 de 2017, T-425 de 2019. 10 Corte Constitucional, sentencia T-425 de 2019. 11 Corte Constitucional, sentencia T-471 de 2017. 12 Corte Constitucional, sentencia T-1316 de 2001. 13 Ibídem. 14 Ibídem. 15 Anexo 5 expediente digital. 16 Fls. 7-9 Anexo 39 expediente digital.
Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros. Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros. Acción: Tutela segunda Instancia 2. Mediante certificación de fecha 7 de octubre de 2022, el Secretario de Gobierno del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, señaló que el señor Julio Antonio Gallardo Barrios cumplió la orden impartida por Resolución No. 003384 de 19 de abril de 2018, que ordenó restituir el bien de uso público – embarcadero Tonino´s Marina que estaba “ocupado con la construcción de un muelle o sendero de acceso al muelle de cemento (material permanente) sobre zona de playa y aguas marítimas bajo la jurisdicción de la Dimar”.17 3.
Mediante oficio No. 1720240079 de 29 de enero de 2024, el Capitán de Puerto de San Andrés, islas, dio respuesta a la PQRS 172024100051 de la señora Paola Rada Meza, informando que, entre otros, es uno de los muelles en los cuales se efectúa embarque y desembarque de pasajeros, que la concesión venció desde el 9 de marzo de 2014. Además, indica a la peticionaria que “la competencia de la Dirección General Marítima no establece la restitución física del bien” y “no tiene las competencias para regular cobros o precios en muelles”.18 4.
Con ocasión a los compromisos adquiridos en la mesa técnica interinstitucional según Acta de 19 de septiembre de 202519, el día 6 de octubre de 2025, mediante correo electrónico20, la señora Paola Rada Meza solicitó a CORALINA, Capitanía de Puerto de San Andrés, Gobernador Ad- hoc del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Secretario de Planeación Departamental, Secretario de Seguridad y Convivencia Ciudadana y la Procuraduría Delegada para Asuntos Civiles, la “intervención inmediata de los muelles sin concesión y requerimiento de autoridad ejecutiva”, señalando como uno de los puntos críticos Tonino´s Marina, además, solicita: “1.
Permitir el libre acceso a las playas a toda la ciudadanía, en cumplimiento de los artículos 63 y 82 de la Constitución Política. 2. Abstenerse de realizar cobros o tarifas por el uso de bienes públicos marítimos o el embarque o desembarque de pasajeros. 3. Iniciar procesos administrativos y sancionatorios conforme al Decreto 2324 de 1984 y a la sentencia del 18 de septiembre de 2003 del Tribunal Administrativo de 17 Anexo 39 expediente digital. 18 Anexo 10 y 23 expediente digital. 19 Anexo 11 expediente digital. 20 Anexo 9 expediente digital.
Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros. Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros. Acción: Tutela segunda Instancia San Andrés, que ordenó la renovación y retiro inmediato de construcciones en playas” 5. En respuesta a la petición efectuada por la accionante, mediante Oficio No. 17202501624 de 15 de octubre de 2025, el Capitán de Puerto de San Andrés, islas, le citó el artículo 81 de la Ley 1801 de 2016, en la que explica que:21 “para los bienes de uso público la restitución de playa y terrenos de bajamar es competencia de los alcaldes, sin embargo, para el caso especial de la isla de San Andrés la Autoridad Territorial y sus funciones están a cargo del Gobernador del Archipiélago, tiene desde luego, antecedentes en diversas normas de orden constitucional y legal”. 6.
El señor Julio Antonio Gallardo Barrios, manifiesta en la contestación de la tutela que la utilización de los servicios turísticos que presta Tonino´s Marina (embarque y desembarque), se cobra una tarifa que para el año 2026 asciende a la suma de $5.000.00 por persona, pago con el cual están de acuerdo quienes utilizan dichos servicios, como los operadores turísticos Katherine Moreno Montoya (Agencia de Viajes Sea Travel), Susana Margarita James Castro (San Andrés Tours SAS), Diana Martínez Castrillón (Dejavu Tours SAI SAS), entre otros.
En efecto, de las fotografías allegadas se encuentra una valla que anuncia “Este terreno es propiedad privada. Paga impuestos catastral y nacional. Por ello nos permitimos el cobro de una tarifa por transitar a través de él”22. En ese orden de ideas, la Sala constata que el principal reproche de la accionante versa sobre el cobro, en su criterio indebido, por el acceso al espacio público de zona de playa que colinda con el establecimiento Tonino´s Marina propiedad del señor Julio Antonio Gallardo Barrios, en tal sentido, evidencia claramente que, el fin de la tutela es solucionar el acceso a bienes de uso público como son las zonas de playa.
Es decir, en este caso hay una discusión en relación con el derecho a la propiedad privada, la libre locomoción y el goce del espacio para cuyo acceso no debe ser cobrado ningún tipo de estipendio. En este punto, la Sala debe precisar que no desconoce en manera alguna la importancia del asunto que se presenta buscando amparo, pero ello no significa que se puedan remplazar los mecanismos ordinarios que traen consigo el realizar y procurar el debido trámite de las reclamaciones administrativas pertinentes y adelantar la acción judicial que corresponda. 21 Anexo 26 expediente digital. 22 Anexo 39 expediente digital.
Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros. Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros. Acción: Tutela segunda Instancia En ese orden, la tutela de la referencia deviene improcedente en la medida en que no se acredita el requisito de subsidiariedad, toda vez que existe la acción popular como el medio de control adecuado para salvaguardar la afectación de los derechos e intereses colectivos consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política23, misma que se encuentra desarrollada en la Ley 472 de 199824.
En tales condiciones (la existencia de otros medios de defensa judiciales), es aplicable la preceptiva del numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 199125, en atención a que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, o haya agotado los mismos. La jurisprudencia constitucional es pacífica al establecer que la aptitud del medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, considerando las características procesales del mecanismo, las circunstancias del peticionario y el derecho fundamental involucrado.
Esto significa que, un medio judicial excluye la procedencia de la acción de tutela, cuando salvaguarda de manera eficaz el derecho fundamental invocado.26 El ejercicio de la acción de tutela no habilita al juez constitucional para sustituir los procedimientos jurisdiccionales ni interferir en ellos, a menos que exista un perjuicio irremediable, o una evidente vulneración al debido proceso, lo que no siendo acreditado en el asunto impide asumir que el medio ordinario de defensa resulta ineficaz para proteger los derechos de los accionantes y evitar un daño inminente.27 Respecto del argumento expuesto por la accionante en la impugnación cuando afirma: “La sentencia impugnada le da la espalda a la ciudadanía y premia el silencio gubernamental.
Toda vez que desconoció el principio de veracidad consagrado en el artículo 20 del Decreto 2591, el cual debió aplicarse con todo su rigor ante el silencio contumaz de la Gobernación del Departamento Archipiélago. En lugar de sancionar la desidia administrativa, el juez incurrió en error de limitar el debate exclusivamente a una disputa entre particulares, ignorando que la acción de tutela se dirige contra la omisión de las autoridades en su deber de proteger el patrimonio público” 23 Artículo 88. «La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella […]». 24 «Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones» 25 «causales de improcedencia de la tutela […] 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante». 26 Ver sentencias T-441 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-594 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández 27 Ver Sentencia SU-026 del 2021 de la Corte Constitucional «[…] [Haya] agotado todos los medios de defensa judicial al alcance[…], salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable» Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros.
Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros. Acción: Tutela segunda Instancia Es del caso precisar a la accionante que si bien es cierto, dentro del término otorgado al Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, este no contestó la tutela, entendiéndose como ciertos los hechos aducidos en el escrito de tutela, de conformidad con el artículo 20 Decreto 2591 de 1991, no es menos cierto que como ya se explicó, las pretensiones de la tutela van encaminadas, parcialmente, a discutir la protección de derechos colectivos, como la recuperación del espacio público cuyo control constitucional es a través del medio de control de la protección de derechos e intereses colectivos.
Adicionalmente, la accionante alega que en el trámite de la tutela se pidió expresamente tutelar el derecho de petición y el juez de primera instancia omitió pronunciarse sobre la pretensión expresa, respecto de la solicitud enviada mediante correo electrónico el 06 de octubre de 2025, el cual no fue contestado por las entidades accionadas, asunto respecto del cual la sala debe ocuparse.
En tratándose de lo afirmado por la señora Paola Rada Meza, se observa dentro del expediente que a través de correo electrónico enviado el 06 de octubre de 202528, solicita a varias entidades la “convocatoria inmediata a mesa técnica interinstitucional y medidas urgentes de control, seguridad y restitución del espacio público marítimo en San Andrés”, no obstante, se advierte que no se vislumbra ninguna pretensión en el escrito de tutela respecto a la protección del derecho fundamental de petición, empero, el juez de segunda instancia tiene la facultad de amparar derechos fundamentales vulnerados que se evidencien en el proceso, aun cuando no hayan sido alegados en la demanda, debido a la naturaleza informal de la acción de tutela.
En efecto, la Corte Constitucional29 enseña que la acción de tutela tiene un carácter informal que, por su misma naturaleza, riñe con toda exigencia sacramental que dificulte el sentido material de la protección que la Constitución quiere brindar a las personas por conducto de los jueces. Ese mismo carácter se refleja en un segundo principio, el de oficiosidad, que exige del juez de tutela, en ejercicio de su función constitucional, un papel activo, no sólo en la interpretación de la solicitud de amparo, sino en la búsqueda de los elementos que le permitan comprender a cabalidad cuál es la situación que se somete a su estudio, para evaluarla a la luz del ordenamiento 28 Anexo 09 expediente digital 29 T-288/1997 Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros.
Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros. Acción: Tutela segunda Instancia fundamental -que se presume conoce- y para adoptar una decisión justa que contemple la integridad de la problemática planteada y le dé solución adecuada con miras a proteger efectiva e inmediatamente los derechos afectados.
En tal sentido, teniendo en cuenta lo expuesto por la Corte Constitucional que ha sostenido que el recurso de amparo es el mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz para la protección del derecho de petición30, dado que en el ordenamiento colombiano no existe otra alternativa para proceder a su amparo y al no existir otro mecanismo de defensa judicial, mediante el cual la accionante pueda lograr la protección del derecho fundamental de petición que considera vulnerado, se realizará su estudio en esta instancia. - PROBLEMA JURIDICO Corresponde a la Sala en esta oportunidad establecer si se ha vulnerado o no el derecho fundamental de petición, invocado por la señora Paola Rada Meza, como consecuencia de la omisión por parte de la gobernación de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante correo electrónico el día 06 de octubre de 2025. - TESIS Este Tribunal amparará el derecho de petición a la señora Paola Rada Meza, por cuanto no ha sido resuelta la petición por parte del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina ACCIÓN DE TUTELA: ASPECTOS GENERALES La acción de tutela es un mecanismo de protección la cual está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, disposiciones que establecen que cualquier persona es titular de este medio de defensa judicial constitucional cuando sus derechos fundamentales resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de una autoridad pública, o excepcionalmente, por un particular. /30 Sobre el particular se puede consultar las Sentencias T-084 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa, y T-206 de 2018, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros. Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros. Acción: Tutela segunda Instancia A su vez, el artículo 5° del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, señala que “la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar los derechos constitucionales fundamentales”.
Del mismo modo, hace extensivo dicho mandato a los particulares, en los casos específicamente determinados en la ley. De los preceptos mencionados se puede concluir que, para que proceda la acción de tutela en un asunto determinado, se requiere que existan elementos objetivos de los cuales se pueda inferir una amenaza o vulneración cierta de derechos fundamentales, bien sea por una acción o una omisión de las autoridades públicas y, excepcionalmente, de los particulares.
Así las cosas, quien acuda a la acción de tutela en procura de obtener la protección de los derechos fundamentales que considera conculcados, debe, como cuestión inicial, acreditar, siquiera sumariamente, el hecho vulnerador, es decir, la amenaza o afectación directa del bien jurídico susceptible de amparo. Del derecho de petición La Constitución Política de Colombia elevó a rango constitucional la posibilidad de que cualquier persona pueda presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivo de interés general o particular y obtener de la entidad pronta respuesta.
La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado lo siguiente: “8. De conformidad con el artículo 23 de la Constitución Política de 1991, toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas ante las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener una pronta resolución. Tal derecho permite hacer efectivos otros derechos de rango constitucional, por lo que ha sido considerado por la jurisprudencia como un derecho de tipo instrumental31, en tanto que es uno de los mecanismos de participación más importantes para la ciudadanía, pues es el principal medio que tiene para exigir a las autoridades el cumplimiento de sus deberes32. 31 En las sentencias C-748/11 y T-167/13, esta Corte manifestó que: “el derecho de petición se considera también un derecho instrumental, puesto que es un vehículo que permite y facilita el ejercicio de muchos otros derechos, tanto fundamentales como sin esa connotación. Igualmente ha resaltado la Corte que esta garantía resulta esencial y determinante como mecanismo de participación ciudadana, dentro de una democracia que se autodefine como participativa”.
En igual sentido, la sentencia C- 951/14 insistió en que “esta Corporación se ha pronunciado en incontables ocasiones sobre el derecho de petición. En esas oportunidades ha resaltado la importancia de esa garantía para las personas, toda vez que se convierte en un derecho instrumental que facilita la protección de otros derechos, como por ejemplo, la participación política, el acceso a la información y la libertad de expresión” (negrillas en el texto). 32 Sentencia T-430/17.
Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros. Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros. Acción: Tutela segunda Instancia 9. El derecho de petición, según la jurisprudencia constitucional, tiene una finalidad doble: por un lado permite que los interesados eleven peticiones respetuosas a las autoridades y, por otro, garantiza una respuesta oportuna, eficaz, de fondo y congruente con lo solicitado.
Ha indicado la Corte que “(…) dentro de sus garantías se encuentran (i) la pronta resolución del mismo, es decir que la respuesta debe entregarse dentro del término legalmente establecido para ello; y (ii) la contestación debe ser clara y efectiva respecto de lo pedido, de tal manera que permita al peticionario conocer la situación real de lo solicitado”33.
En esa dirección también ha sostenido que a este derecho se adscriben tres posiciones34: “(i) la posibilidad de formular la petición, (ii) la respuesta de fondo y (iii) la resolución dentro del término legal y la consecuente notificación de la respuesta al peticionario”35. 9.1. El primer elemento, busca garantizar la posibilidad efectiva y cierta que tienen las personas de presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades y los particulares en los casos establecidos por la ley, sin que se puedan abstener de recibirlas y por lo tanto de tramitarlas36.
Al respecto, la sentencia C-951 de 2014 indicó que “los obligados a cumplir con este derecho tienen el deber de recibir toda clase de petición, puesto que esa posibilidad hace parte del núcleo esencial del derecho”. 9.2. El segundo elemento implica que las autoridades públicas y los particulares, en los casos definidos por la ley, tienen el deber de resolver de fondo las peticiones interpuestas, es decir que les es exigible una respuesta que aborde de manera clara, precisa y congruente cada una de ellas; en otras palabras, implica resolver materialmente la petición. La jurisprudencia ha indicado que una respuesta de fondo deber ser: “(i) clara, esto es, inteligible y contentiva de argumentos de fácil comprensión;
(ii) precisa, de manera que atienda directamente lo pedido sin reparar en información impertinente y sin incurrir en fórmulas evasivas o elusivas; (iii) congruente, de suerte que abarque la materia objeto de la petición y sea conforme con lo solicitado; y (iv) consecuente con el trámite que se ha surtido, de manera que, si la respuesta se produce con motivo de un derecho de petición elevado dentro de un procedimiento del que conoce la autoridad de la cual el interesado requiere la información, no basta con ofrecer una respuesta como si se tratara de una petición aislada o ex novo, sino que, si resulta relevante, debe darse cuenta del trámite que se ha surtido y de las razones por las cuales la petición resulta o no procedente” 37.
En esa dirección, este Tribunal ha sostenido “que se debe dar resolución integral de la solicitud, de manera que se atienda lo pedido, sin que ello signifique que la solución tenga que ser positiva”38 9.3. El tercer elemento se refiere a dos supuestos. En primer lugar, (i) a la oportuna resolución de la petición que implica dar respuesta dentro del término legal establecido para ello.
Al respecto, la Ley 1755 de 2015 en el artículo 14 fijó el lapso para resolver las distintas modalidades de peticiones39. De dicha norma se desprende que el término 33 Sentencia T-376/17. 34 Corte Constitucional. Sentencia C-951 de 2014. 35 Los elementos han sido reseñados en las sentencias T-814/05, T-147/06, T-610/08, T-760/09, C-818/11, C-951/14, entre otras. 36 Ver sentencias T-737/05, T-236/05, T-718/05, T-627/05, T-439/05, T-275/06, T-124/07, T-867/13, T-268/13 y T-083/17, entre otras. 37 Sentencias T-610/08 y T-814/12. 38 Sentencia T-376/17. 39 Tal disposición estableció: “Artículo 14.
Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: // 1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. // 2.
Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. // Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros.
Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros. Acción: Tutela segunda Instancia general para resolver solicitudes respetuosas es de 15 días hábiles, contados desde la recepción de la solicitud. La ausencia de respuesta en dicho lapso vulnera el derecho de petición. En segundo lugar, al deber de notificar que implica la obligación del emisor de la respuesta de poner en conocimiento del interesado la resolución de fondo, con el fin que la conozca y que pueda interponer, si así lo considera, los recursos que la ley prevé o incluso demandar ante la jurisdicción competente.
Se ha considerado que la ausencia de comunicación de la respuesta implica la ineficacia del derecho40. En ese sentido, la sentencia C-951 de 2014 indicó que “[e]l ciudadano debe conocer la decisión proferida por las autoridades para ver protegido efectivamente su derecho de petición, porque ese conocimiento, dado el caso, es presupuesto para impugnar la respuesta correspondiente” y, en esa dirección, “[l]a notificación es la vía adecuada para que la persona conozca la resolución de las autoridades, acto que debe sujetarse a lo normado en el capítulo de notificaciones de la Ley 1437 de 2011”41.
Teniendo en cuenta lo anterior, cuando una petición no es contestada de manera clara, íntegra, congruente y dentro de la oportunidad legal, sin duda alguna el derecho fundamental de petición se encuentra vulnerado. En ese orden de ideas, una vez estudiado el marco normativo y jurisprudencial, la Sala procede a revisar y analizar los hechos probados en el plenario, para efectos de resolver el problema jurídico planteado, encontrando que: 1.
El día 06 de octubre de 2025, la señora Paola Rada Meza, mediante correo electrónico dirigido al director de CORALINA, Capitán de Puerto de San Andrés, secretario de Turismo, secretario de Planeación, secretario de Seguridad y Convivencia Ciudadana y gobernador Ad-Hoc, del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en el cual solicitó lo siguiente:42 “Asunto: Convocatoria inmediata a mesa técnica interinstitucional y medidas urgentes de control, seguridad y restitución del espacio público marítimo en San Andrés, ISLA. 1.
Llamado a la instalación urgente de la mesa técnica 2. Coordinación inmediata con la Capitanía de Puerto 3. Intervención inmediata de los muelles sin concesión y requerimiento de autoridad ejecutiva 4. Solicitud de acompañamiento institucional 5. Designación inmediata de Gobernador Ad-Hoc para garantizar imparcialidad en la mesa técnica”. circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto”. 40 Sentencia T-430 de 2017. 41 Esta regla se encuentra enunciada en las sentencias T-249/01, T-1006/01, T-565/01 y T-466/04, entre otras. 42 Anexo 9 expediente digital.
Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros. Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros. Acción: Tutela segunda Instancia 2. Mediante Oficio No. 17202501624 MD-DIMAR-CP07-Jurídica de fecha 15 de octubre de 2025, el Capitán de Puerto de San Andrés, dio respuesta a todos los puntos expuestos en la petición efectuada por la señora Paola Rada Meza.43 El término para dar respuesta a las peticiones se encuentra establecido en el artículo 14 de la Ley 1755 de 2015, dependiendo de las distintas modalidades de peticiones: “Artículo 14.
Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: 1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. 2.
Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.
PARÁGRAFO. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto Así pues, el término para responder el derecho de petición invocado por la accionante venció el 28 de octubre del año 2025.
Para el 15 de enero de 2026, fecha en la que se presentó la acción de tutela, ya habían transcurrido más de dos meses adicionales al término para dar respuesta a la petición. Es por lo anterior que la Sala evidencia que existe una vulneración al derecho de petición, por parte de CORALINA y el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, dado que a la fecha, a la señora Paola Rada Meza no se le ha dado respuesta de fondo, íntegra y congruente a la petición elevada, lo que 43 Anexo 26 expediente digital.
Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros. Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros. Acción: Tutela segunda Instancia por supuesto, es suficiente para tutelar el derecho fundamental de petición a la accionante. Así las cosas, se ordenará a CORALINA y al Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, procedan a dar respuesta completa a la petición elevada el 06 de octubre de 2025 por la señora Paola Rada Meza.
En virtud de todo lo anterior, la sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado Único Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, será modificada en el siguiente sentido: I. Declarar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva solo respecto de la Procuraduría General de la Nación y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
II. Declarar que la presente acción de tutela es improcedente frente a la pretensión del no cobro efectuado por el propietario del bien inmueble Tonino´s Marina para el tránsito de personas con el fin de realizar el embarque y desembarque de turistas y residentes en la playa ubicada en dicho lugar, conforme la parte motiva de esta providencia. III.
Tutelar el derecho fundamental de petición de la señora Paola Rada Meza, por parte de CORALINA y el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. IV. Exhortar a las entidades Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y CORALINA, para que procuren los medios y los mecanismos de control que permitan atender y dar respuesta oportuna, completa y congruente a los derechos de petición y tutelas presentadas por los ciudadanos, para evitar incurrir nuevamente en este tipo de conductas claramente vulneradoras de los derechos fundamentales.
En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, IV. FALLA Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros. Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros.
Acción: Tutela segunda Instancia PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de primera instancia de fecha 29 de enero de 2026, la cual quedará de la siguiente manera: “PRIMERO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Delegada para Asuntos Civiles y el Ministerio de Comercio Industria y Turismo, conforme se explicó en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente la acción de tutela en lo que respecta a la protección de derechos e intereses colectivos como el derecho al uso y goce de bienes de uso público y su acceso, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: TUTELAR el derecho fundamental de petición vulnerado a la señora Paola Rada Meza, por parte de CORALINA y el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
CUARTO: ORDENAR a CORALINA y al Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, se proceda a dar respuesta completa a la petición elevada el 06 de octubre de 2025 por la señora Paola Rada Meza.
QUINTO: EXHORTAR a las entidades gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Coralina, para que procuren los medios y los mecanismos de control que permitan atender y dar respuesta oportuna, completa y congruente a los derechos de petición y tutelas presentadas por los ciudadanos, para evitar incurrir nuevamente en este tipo de conductas claramente vulneradoras de los derechos fundamentales.”
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia de primera instancia.
TERCERO: NOTIFICAR la presente sentencia en la forma ordenada en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de este fallo, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros. Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros.
Acción: Tutela segunda Instancia Se deja constancia que la presente decisión fue discutida y aprobada en Sala de decisión de la fecha.
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE LOS MAGISTRADOS NOEMÍ CARREÑO CORPUS JOSÉ MARÍA MOW HERRERA (Ausente con permiso) JESÚS GUILLERMO GUERRERO GONZÁLEZ (Las anteriores firmas hacen parte del proceso con radicado No. 88-001-33-33-001- 2026-00006-01) Código: FCA-SAI-04 Versión: 01 Fecha: 14/08/2018 Firmado Por: Noemi Carreño Corpus Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Contencioso 002 Administrativa Tribunal Administrativo De San Andres - San Andres Expediente: 88-001-33-33-001-2026-0006-01 Demandante: Paola Rada Meza y Otros.
Demandado: Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Otros. Acción: Tutela segunda Instancia Jose Maria Mow Herrera Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Contencioso 003 Administrativa Tribunal Administrativo De San Andres - San Andres Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 0c9f29a76052b1e10af033942903865b0e0667c29ce8476e1835e2f866a84be0 Documento generado en 02/03/2026 10:27:24 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://firmaelectronica.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica