Rad. 13001-33-33-017-2025-00221-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 97 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Cartagena de Indias D. T. y C., quince (15) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES II.- PRONUNCIAMIENTO La sala resuelve la impugnación presentada por la Unidad Nacional de Protección (UNP), contra la sentencia del 28 de octubre de 2025, emitida por el Juzgado Décimo Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena.
En la providencia cuestionada se ampararon los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y al debido proceso administrativo de la parte accionante. III.- ANTECEDENTES 3.1. DEMANDA. 3.1.1. Pretensiones1. Las pretensiones fueron planteadas de la siguiente manera: 1. Pretensión principal. Que se ordene de manera inmediata a la Unidad Nacional de Protección (UNP), en coordinación con la Policía 1 Folios 9-11 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital.
Medio de control Acción de Tutela Radicado 13001-33-33-017-2025-00221-01 Accionante Javier Julio Bejarano, Helena Lucía Julio Cuadro y Elizabeth Julio Cuadro Accionada Unidad Nacional de Protección (UNP) y la Policía Nacional de Colombia Vinculadas Defensoría del Pueblo – Regional Bolívar, Personería Distrital de Cartagena de Indias, y la Fiscalía General de la Nación – Seccional Bolívar.
Tema Falta de motivación de resolución que determina la evaluación de riesgo y asignación de esquema de protección personal Magistrado Ponente Oscar Iván Castañeda Daza Rad. 13001-33-33-017-2025-00221-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 97 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Nacional – Dirección de Protección y Servicios Especiales (DIPRO), adelantar la evaluación integral del nivel de riesgo del accionante y de su núcleo familiar, disponiendo sin dilación alguna la implementación de un esquema de protección reforzado y permanente, conforme a los estándares del Decreto 1066 de 2015, la Ley 418 de 1997 y la Ley 1909 de 2018 (Estatuto de la Oposición).
El esquema deberá incluir, de acuerdo con el nivel de riesgo que ya se ha evidenciado y los antecedentes de amenazas: • Vehículo blindado nivel III o superior. • Conductor asignado por la UNP. • Mínimo dos (2) escoltas armados capacitados, con disponibilidad permanente. • Equipo de comunicaciones y botón de pánico. • Protección extendida a su núcleo familiar inmediato (esposa, hijos y padres), bajo el principio de conexidad del riesgo político y familiar. 3.
Pretensión subsidiaria. Que se ordene a la Policía Nacional activar sin demora la Ruta Inmediata de Protección prevista en el artículo 2.4.1.2.5.8 del Decreto 1066 de 2015, e informar al Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM), quien deberá pronunciarse en un término máximo de cinco (5) días hábiles, remitiendo copia de la decisión al juez de tutela y a la Defensoría del Pueblo. 4.
Pretensión de control institucional. Que se requiera a la Defensoría del Pueblo – Regional Bolívar y a la Personería Distrital de Cartagena para que mantengan acompañamiento activo en el proceso de ejecución y verificación de las órdenes judiciales, en atención a su rol constitucional de garantes de los derechos fundamentales y de vigilancia sobre las entidades accionadas. 5.
Pretensión declarativa. Que se declare que la omisión prolongada y reiterada de la Unidad Nacional de Protección y la Policía Nacional frente a las solicitudes del accionante constituye una violación continuada de los derechos fundamentales a la vida, integridad, seguridad y participación política, y que se ordene adoptar medidas estructurales y de no repetición para garantizar la protección de los líderes políticos, concejales y opositores amenazados en el Distrito de Cartagena. 3.1.2.
Hechos2. El accionante narra que el 29 de abril de 2025, presentó ante la Unidad Nacional de Protección (UNP) solicitud de evaluación de riesgo y asignación 2 Folios 3-6 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. Rad. 13001-33-33-017-2025-00221-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 97 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 de esquema de protección personal.
Lo anterior, debido a las amenazas y situaciones de hostigamiento derivadas de su labor política. En dicha solicitud expuso que, por su rol como concejal de oposición, venía recibiendo intimidaciones, mensajes amenazantes y advertencias relacionadas con sus denuncias contra la administración distrital. Señala que, a pesar de la claridad del riesgo descrito y de los fundamentos jurídicos invocados, más de cinco meses después la UNP no ha dado respuesta de fondo, ni ha adoptado medidas de protección. El 5 de mayo de 2025, la Personería Distrital de Cartagena, mediante coadyuvancia firmada por el personero delegado para comunidades y sujetos de especial protección constitucional, respaldó oficialmente la solicitud que realizó ante la UNP.
La entidad reconoció que existían elementos objetivos de riesgo por su condición de concejal opositor. El 26 de junio de 2025, la Defensoría del Pueblo – Regional Bolívar, a través del oficio No. 202500600603229201, dirigido al coordinador de la UNP Bolívar, intervino en el proceso. Solicitó información sobre el estado actual de la solicitud de protección, exhortando a la Unidad a iniciar o revaluar de inmediato el estudio de riesgo.
También recordó la existencia de la Alerta Temprana 002 de 2020, que advierte sobre la situación de vulnerabilidad de líderes sociales y políticos en Cartagena. Indica que, al igual que ocurrió con la intervención de la Personería, la UNP no dio respuesta, ni la Policía Nacional activó medidas inmediatas de protección, manteniéndose una omisión continuada y sistemática.
El accionante señala que, en el marco de su ejercicio político, ha presentado diversas denuncias penales y disciplinarias contra altos funcionarios de la administración distrital de Cartagena. Las denuncias están relacionadas con presuntas irregularidades en la gestión pública, hechos de corrupción, nepotismo y abuso de poder. Estas actuaciones han sido públicas y han generado amplia repercusión mediática, lo que argumenta ha incrementado su nivel de exposición y riesgo.
Finalmente, indica que, hasta la fecha de presentación de la presente acción de tutela, la entidad no ha dado respuesta a su solicitud. Que persiste una omisión grave y continuada del Estado colombiano, concretamente de la Unidad Nacional de Protección y la Policía Nacional, Rad. 13001-33-33-017-2025-00221-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 97 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 pese a conocer las denuncias penales, los oficios de la Personería y Defensoría, y la existencia de amenazas verificables, no han adoptado ninguna medida de protección. 3.2.
CONTESTACIONES 3.2.1. Unidad Nacional De Protección3 Señala que no ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante, toda vez, que el 21 de octubre de 2025 profirió la Resolución DGRP-009462 de 2025. Con este acto administrativo finalizó estudio de nivel de riesgo en favor del señor Javier Julio Bejarano. La decisión se notificó a la dirección de correo electrónico dada por el accionante.
Refiere que la UNP en 2025 y en garantía de la vida e integridad personal del señor Javier Julio Bejarano, adelantó el estudio de reevaluación de nivel de riesgo in situ. Este estudio fue realizado por un analista del Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo-CTAR, mediante la orden de trabajo No. 708176, en la que se dio a conocer la validación del nivel de riesgo como extraordinario con un valor de matriz de riesgo de 50,55%, emitida por el Comité de Evaluación de Riesgos y Recomendación de Medidas - CERREM.
Indicó que los estudios del nivel de riesgo realizados la matriz puede arrojar tres tipos de resultados: ordinario (escala de 0 a 49%), extraordinario (escala de 50 a 79%) o extremo (escala de 80 a 100%). Que no todos los beneficiarios pueden ostentar la misma medida de protección, ya que la asignación de estas depende del resultado de la matriz, así como de las condiciones de modo, tiempo y lugar dentro de las cuales los evaluados realizan sus desplazamientos y ejercen sus actividades diarias.
Finalmente, solicitó se declare la inexistencia de vulneración de derechos fundamentales, considerando que la UNP ha sido garante de los derechos fundamentales del accionante. 3.2.2. Policía Metropolitana de Cartagena4. Indica que de acuerdo con el Decreto 1066 del 2015, la UNP tiene a su cargo la protección de personas en situación de riesgo extraordinario o extremo. 3 Archivo 10 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 4 Archivo 11 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital.
Rad. 13001-33-33-017-2025-00221-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 97 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Asimismo, refiere que, de forma preventiva, según informe No. GS-2025- 098369-MECAR, suscrito por el teniente coronel jefe seccional de protección y servicios especiales MECAR, se adelantaron las actividades de rondas policiales a lugar de residencia y trabajo respectivamente, por un lapso de 4 meses, entre otras.
Considera que la acción de tutela es improcedente por inexistencia de vulneración de derechos fundamentales, ya que no se vislumbra la existencia de una conducta concreta atribuible a esa entidad. Por este motivo, propone la falta de legitimación en la causa por pasiva. Finalmente, solicita que se nieguen las pretensiones y se le desvincule de la presente acción constitucional. 3.2.3.
Personería Distrital de Cartagena de Indias5. Manifestó su respaldo al accionante en el marco de la acción de tutela interpuesta contra la Unidad Nacional de Protección (UNP) y la Policía Metropolitana de Cartagena. Lo anterior, en cumplimiento de su mandato constitucional de promoción, defensa y protección de los derechos humanos Refiere que la omisión prolongada de la UNP y de la Policía Nacional en evaluar el nivel de riesgo y ejecutar medidas de protección vulnera los principios de seguridad humana y prevención efectiva.
Estos fueron reiterados en la alerta temprana emitida por la Defensoría del Pueblo, la cual enfatiza la necesidad de coordinación interinstitucional para salvaguardar a los funcionarios amenazados. Finalmente, indica que respecto de esa entidad se configura la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva en la presente de acción constitucional. 3.2.4.
Fiscalía Seccional 40 de Cartagena de Indias6. Señala que no ha vulnerado ni amenazado derechos fundamentales al accionante ni por acción como tampoco por omisión. 5 Archivo 08 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 6 Archivo 09 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. Rad. 13001-33-33-017-2025-00221-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 97 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Refiere que, dentro de los radicados SPOA 130016001128202521242 y 130016001128202521238 a su cargo, se encuentra al día. En ambos procesos, el denunciante es el señor Javier Julio Bejarano y en ellas no ha solicitado protección alguna.
El mismo accionante informó que ha acudido a la Unidad Nacional de Protección UNP que es diferente al Programa de Protección a Testigos, Víctimas e Intervinientes en el Proceso Penal y Funcionarios de la Fiscalía General de la Nación. Finalmente, refiere que no es procedente la presente acción constitucional contra la Fiscalía Seccional 40 de Cartagena de Indias, toda vez que, que no está orientada hacia sus actuaciones. 3.2.5.
Fiscalía 9 Especializada de Cartagena de Indias7. Indica que una vez revisado el Sistema Misional SPOA, se evidencia que se adelantan los siguientes procesos por el delito de amenazas contra defensores de derechos humanos y servidores públicos. En estos, figura como víctima el señor Javier Julio Bejarano: ▪ 110016000099202200239 - Activo ▪ 130016109529202203160 – Activo ▪ 130016001128202521323 – Activo ▪ 130016001128202312343 - Archivado ▪ 130016001128202100482 – Inactivado para asociar al Nunc 110016000099202200239.
Refiere que emitieron órdenes a la policía judicial, las cuales se encuentran en ejecución, para la realización de diferentes actividades investigativas que permitan el esclarecimiento de los hechos denunciados. Finalmente, solicita se le desvincule de la presente acción constitucional, toda vez que la misma fue presentada en contra de la Unidad Nacional De Protección (UNP) y la Policía Nacional.
3.3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA8. 7 Archivo 06 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 8 Archivo 16 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. Rad. 13001-33-33-017-2025-00221-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 97 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Mediante sentencia del 28 de octubre de 2025, el Juzgado Décimo Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena resolvió:
PRIMERO: DECLARAR la falta de legitimación por activa de la señora Mariela Lucía Cuadro Herrera, conforme a los motivos indicados en esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la falta de legitimación por pasiva de la Fiscalía General de la Nación – Seccional Bolívar, de acuerdo con los motivos indicados en esta providencia. En consecuencia, DESVINCULAR del presente trámite constitucional a la autoridad indicada en este numeral.
TERCERO: AMPARAR los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y al debido proceso administrativo de la parte accionante, conforme a los motivos indicados en esta providencia.
CUARTO: DEJAR sin efectos la Resolución núm. DGRP 009462 del 21 de octubre de 2025, expedida por la Unidad Nacional de Protección (UNP), y todas las actuaciones adelantadas con posterioridad a la expedición del mencionado acto, conforme a las razones expuestas en esta providencia.
QUINTO. ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección que, dentro de un mes contado a partir de la notificación de esta sentencia, expida un nuevo acto administrativo, en el que se dé cuenta de un estudio del riesgo del señor Javier Julio Bejarano y de la eventuales medidas de protección a que haya lugar, conforme a los requisitos previstos en el Decreto 1066 de 2015 y a los parámetros establecidos en la sentencia T- 432 de 2024 proferida por la Corte Constitucional, para lo cual, deberá realizar una valoración integral, individualizada, suficiente y congruente de todas las variables de la matriz de calificación del riesgo, precisar el puntaje que asignó a cada una de las variables y especificar el porcentaje de riesgo ponderado que arroje la evaluación y justificar de forma completa, clara y expresa la idoneidad y eficacia de las medidas de protección y esquema de seguridad que disponga.
PARÁGRAFO PRIMERO: En el evento en que la seguridad personal de Helena Lucía Julio Cuadro y Elizabeth Julio Cuadro se encuentre comprometida, la Unidad Nacional de Protección deberá adoptar medidas de seguridad para garantizar el bienestar, la vida y la integridad de las menores.
PARÁGRAFO SEGUNDO: La Unidad Nacional de Protección deberá notificar el nuevo acto administrativo dentro del mes indicado en este numeral y a la dirección de correo electrónico suministrada por el señor Javier Julio Bejarano. Lo anterior, con el envió de los documentos que soportan la decisión adoptada en aquel acto. Rad. 13001-33-33-017-2025-00221-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 97 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 SEXTO: ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección que, dentro un plazo de dos meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, adelante una labor de socialización de los parámetros establecidos en la sentencia T-432 de 2024 proferida por la Corte Constitucional, con las personas de la entidad que tienen a su cargo la sustanciación de los actos administrativos, vinculados al establecimiento del nivel de riesgo y a la implementación de medidas de protección personal.
PARÁGRAFO: La Unidad Nacional de Protección deberá enviar informe de cumplimiento de la anterior orden.
SÉPTIMO: ORDENAR a la Policía Metropolitana de Cartagena que mantenga la medida provisional dispuesta en el auto admisorio de la demanda, hasta el momento en que la Unidad Nacional de Protección adopte el esquema de protección que disponga la entidad para el señor Javier Julio Bejarano.
PARÁGRAFO: En caso de no disponerse de un esquema de seguridad para el señor Javier Julio Bejarano, la medida provisional perdurará hasta que quede ejecutoriado el acto que así lo disponga.
OCTAVO: ORDENAR a la Defensoría del Pueblo – Regional Bolívar y a la Personería Distrital de Cartagena de Indias que adelanten un acompañamiento a la actuación administrativa promovida por el señor Javier Julio Bejarano, y, en concreto, a las peticiones presentadas por la parte actora el 29 de abril de 2025 ante la Unidad Nacional de Protección.
NOVENO: NEGAR las demás peticiones formuladas por la parte accionante, de conformidad con los motivos indicados en esta providencia. […] Como fundamento de su decisión sostuvo que conforme a las normas y la jurisprudencia la UNP no cumplió con los parámetros establecidos por la Corte Constitucional al momento de realizar la evaluación de riesgo y asignación de esquema de protección personal del accionante.
El juzgado encontró que la UNP se limitó a describir las actividades realizadas, pero no precisó el puntaje asignado a cada variable de la matriz de calificación del riesgo, ni el porcentaje de riesgo ponderado resultante de la evaluación. Esta falta de detalle constituía una motivación genérica que vulneraba el derecho de defensa del accionante.
Adicionalmente, se determinó que la única medida adoptada, la implementación de un chaleco blindado, era incongruente con el riesgo Rad. 13001-33-33-017-2025-00221-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 97 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 extraordinario calificado y los esquemas de seguridad previstos en la normativa, ya que no cumplía con los estándares de idoneidad y eficacia. 3.5.
IMPUGNACIÓN9 La Unidad Nacional de Protección (UNP) solicita que se revoque la decisión adoptada en primera instancia. En su lugar, considera que se debe declarar la improcedencia por inexistencia de vulneración y por el principio de subsidiariedad. Como motivos de inconformidad con la decisión, indica que el accionante pretende obviar los procedimientos establecidos por la ley para ser beneficiario del programa de protección. De esta manera, se desnaturaliza la esencia subsidiaria y residual de la acción de tutela.
Reitera lo informado en primera instancia, respecto a la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales y la competencia de la unidad nacional de protección para la realización de los estudios de nivel de riesgo. También insistió en la competencia exclusiva de los delegados interinstitucionales que conforman el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM), entre otros.
IV. CONTROL DE LEGALIDAD Revisado el expediente se observa, que en el desarrollo de las etapas procesales no existen vicios procesales que acarren nulidad del proceso o impidan emitir decisión, por ello, se procede a resolver la alzada. V. CONSIDERACIONES 5.1. Competencia El Tribunal Administrativo de Bolívar es competente para resolver la presente impugnación de tutela.
La competencia tiene su fundamento en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto Ley 2591 de 1991 y el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. 9 Archivo 22 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. Rad. 13001-33-33-017-2025-00221-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 97 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 5.2.
Problema jurídico Con fundamento en los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y las pruebas obrantes en el expediente, le corresponde a la Sala de Decisión resolver el siguiente problema jurídico: ¿Cumple la presente acción de tutela con los requisitos de procedibilidad (legitimación en la causa por activa y pasiva, subsidiariedad e inmediatez) para así estudiar de fondo el caso concreto? En caso de ser procedente la presente acción de tutela, se determinará si: ¿La Unidad Nacional de Protección y la Policía Metropolitana de Cartagena de Indias vulneraron los derechos fundamentales del señor Javier Julio Bejarano, ante la negativa de adelantar la evaluación integral del nivel de su riesgo y de su núcleo familiar? 5.3.
Tesis La sala confirmará la sentencia del 28 de octubre de 2025, emitida por el Jugado Décimo Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena. La acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad para su estudio de fondo, a saber: legitimación en la causa, inmediatez y subsidiariedad. En cuanto al asunto de fondo, sustentará como tesis que la Unidad Nacional de Protección sí vulneró los derechos fundamentales del accionante.
El fundamento de la vulneración consiste en que la entidad no realizó la evaluación de riesgo y asignación de esquema de protección personal conforme a las subreglas T- 432 de 2024. 5.4. Marco normativo y jurisprudencial Para resolver la presente impugnación de tutela, la sala tendrá en cuenta las siguientes normas y jurisprudencia: ▪ El artículo 86 de la Constitución Política que establece las generalidades de la acción de tutela. ▪ Decreto 1066 de 2015. ▪ Corte Constitucional, Sala Plena.
M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Sentencia SU-546 de 2023. Rad. 13001-33-33-017-2025-00221-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 97 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 ▪ Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera.
Sentencia T-432 de 2024.
5.5. CASO CONCRETO 5.5.1. Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico 5.5.1.1. Estudio de procedencia de la acción La sala revisa que en el caso bajo estudio con los requisitos de procedibilidad que se presentan a continuación. a) Legitimación en la causa. Existe legitimación en la causa por activa, por parte del señor Javier Julio Bejarano ya que es el titular del derecho.
Además, manifiesta que las entidades accionadas han vulnerado sus derechos fundamentales, por lo tanto, cuenta con interés para promover este recurso de amparo. De igual manera, se encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva por parte de la Unidad Nacional de Protección (UNP) y la Policía Metropolitana de Cartagena de Indias, toda vez que son las entidades a las que se les atribuye la afectación de los derechos fundamentales cuya protección se reclama. b) Inmediatez.
La sala considera que este requisito se cumple en el asunto bajo examen. La vulneración de derechos fundamentales que alega el accionante tiene origen en la omisión de adelantar la evaluación de riesgo al señor Javier Julio Bejarano y su núcleo familiar. La solicitud fue presentada el 29 de abril del 2025. La acción de tutela fue presentada el 16 de octubre de 202510,por lo que se determina que la misma fue presentada dentro de un término razonable, toda vez que la vulneración ha sido permanente en el tiempo. c) Subsidiariedad.
La parte actora pretende que se ordene a la UNP y a la Policía Metropolitana de Cartagena de Indias, adelantar la evaluación integral del nivel de riesgo del accionante y de su núcleo familiar, entre otros. 10 Archivo 02 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. Rad. 13001-33-33-017-2025-00221-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 97 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Sobre el requisito de subsidiariedad en los casos en que se pretende de la protección de derechos fundamentales como la vida, la seguridad personal y la integridad personal, la Corte Constitucional, en sentencia SU-546 de 2023, estableció que: Esta corporación ha establecido que el medio de defensa judicial no es eficaz cuando no puede garantizar una salvaguarda expedita del derecho fundamental invocado.
En estos casos, ha considerado que la acción constitucional es procedente para proteger los derechos a la vida, a la seguridad personal, a la integridad física y al debido proceso, al analizar la procedibilidad de acciones de tutela interpuestas en contra de decisiones de la UNP referidas a medidas de protección previamente reconocidas.
Incluso ha señalado que resulta irrazonable exigir a personas que requieren de protección inmediata y constante que expongan su caso ante el juez contencioso, cuando lo que se encuentra en discusión es la vida misma. En tal sentido, si bien existe el referido mecanismo ordinario ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, este no es idóneo ni eficaz por la situación de apremio que plantean estas situaciones y los bienes jurídicos amenazados.
Es importante, de cara a estudiar el cumplimento del requisito, tener en cuenta las circunstancias del accionante, quien realiza una actividad política, toda vez que es concejal del Distrito de Cartagena. Asimismo, deben tomarse en consideración las amenazas y situaciones de hostigamiento derivadas de su labor política. Por lo expuesto, la sala concluye que la acción de tutela sí es procedente en este caso.
El accionante, por el rol político que ejerce, se encuentra en un estado de especial vulnerabilidad, debido al riesgo inminente de afectación de sus derechos fundamentales a la vida, integridad y seguridad personal. Esta circunstancia no permite dirimir la presente controversia ante un juez ordinario y se justifica la intervención del juez constitucional, teniendo por satisfecho el requisito de subsidiariedad. 5.5.1.2.
Análisis de la vulneración de los derechos fundamentales La jurisprudencia constitucional, en la sentencia T-432 de 2024, estableció las siguientes subreglas con el fin de determinar si la UNP ha motivado adecuadamente las resoluciones que emite como resultado de la evaluación de riesgo y asignación de esquema de protección: Subregla 1.
La evaluación del nivel del riesgo del solicitante debe estar fundada y soportada en un examen integral e individualizado de todos los factores de riesgo y amenaza relevantes a los que se enfrenta el peticionario. Los factores de riesgo y amenaza que deben ser tenidos en Rad. 13001-33-33-017-2025-00221-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 97 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 cuenta fueron sistematizados por la UNP mediante un instrumento denominado “matriz de calificación”.
La idoneidad de este instrumento ha sido validada por la jurisprudencia constitucional. La matriz de calificación está dividida en tres secciones. La primera, denominada amenaza, busca examinar si la amenaza es real y si está individualizada, quién es el presunto autor y si sus condiciones permiten fijar la inminencia del ataque. La segunda, sobre el riesgo específico, determina la visibilidad y el perfil del peticionario, es decir, qué rol cumple dentro de su comunidad u organización, qué decisiones toma y el contexto en que se encuentra inmerso.
La tercera evalúa la vulnerabilidad, esto es, la exposición al peligro de la persona. Subregla 2. La UNP tiene la obligación de precisar el puntaje que asignó a cada una de las variables de la matriz de calificación y especificar el “porcentaje de riesgo ponderado” que arroje la evaluación. Esta exigencia busca garantizar el derecho de contradicción del solicitante y, en concreto, “la posibilidad de [contar con] todos los elementos para controvertir las determinaciones [de la UNP] ante las instancias judiciales”.
La Corte Constitucional ha enfatizado que, para cumplir con esta exigencia de motivación, no basta con hacer una referencia a las conclusiones del informe del CTAR ni a las recomendaciones de la sesión técnica del CERREM. La UNP “debe presentar las razones que soportan la decisión [y] valorar de manera técnica y específica las particularidades del caso y el contexto en que se encuentra”.
Esta subregla de decisión ha sido reiterada en, entre otras, las sentencias T- 111 y T-239 de 2021, T-123 y T-314 de 2023. Subregla 3. La UNP debe adoptar medidas de protección que sean idóneas y eficaces. El principio de idoneidad supone que las medidas de prevención deben ser “adecuadas a la situación de riesgo y […] adaptarse a las condiciones particulares de los protegidos”.
El principio de eficacia, por su parte, implica que las medidas deben tener como “propósito prevenir la materialización de los riesgos o mitigar los efectos de su eventual consumación”. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en aquellos casos en los que en el marco de un trámite de reevaluación la UNP concluya que algunas medidas deben finalizarse, debe (i) motivar de forma suficiente y objetiva la procedencia de la reducción de los esquemas de seguridad, así como (ii) la idoneidad y eficacia de las medidas de protección que se mantengan.
La Corte Constitucional ha enfatizado que, en principio, la reducción de los esquemas de seguridad debe fundarse en una disminución relevante y probada del nivel de riesgo. En este sentido, las reducciones de esquemas de seguridad que respondan a disminuciones no sustanciales del nivel de riesgo, en principio desconocen el derecho fundamental al debido proceso y, en algunos casos, amenazan los derechos a la seguridad e integridad personales de los peticionarios.
Esta subregla de decisión ha sido reiterada en, entre otras, las sentencias T- 239 de 2021, T-123 y T-314 de 2023. Subregla 4. La UNP debe aplicar el principio de enfoque diferencial (Decreto 1066 de 2015, art. 2.4.1.2.2, núm. 8) cuando los peticionarios Rad. 13001-33-33-017-2025-00221-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 97 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 tengan la calidad defensores de derechos humanos. Conforme al artículo 2.4.1.2.2 del Decreto 1066 de 2015, el principio de enfoque diferencial implica que, para la calificación del riesgo, así como para la recomendación y adopción de las medidas de protección, “deberán ser observadas las especificidades y vulnerabilidades por edad, etnia, genero, discapacidad, orientación sexual, y procedencia urbana o rural de las personas objeto de protección”.
En el presente asunto está acreditado que, mediante Resolución DGRP 009462 del 21 de octubre de 2025 11, la Unidad Nacional de Protección adoptó las recomendaciones del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM. La entidad validó el nivel de riesgo como extraordinario, en su condición de concejal del distrito de Cartagena.
En el referido acto administrativo se hizo alusión a las recomendaciones del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM. Para el caso del señor Javier Julio Bejarano, el comité recomendó que la alcaldía o el Concejo Distrital de Cartagena implemente un (1) chaleco blindado. Se estableció que la medida de protección tendría una temporalidad de 12 meses.
La sala observa que en la referida resolución no se estableció si se realizó la matriz de calificación. Tampoco se precisó el puntaje que se asignó a cada una de las 19 variables de la referida matriz. La UNP se limitó a hacer referencias a las recomendaciones del CERREM y expuso de manera general las razones que soportan la decisión. Sin embargo, no valoró de manera técnica y específica las particularidades del accionante y el contexto en la que se encuentra.
En ese orden, pude concluirse que la entidad accionada no aplicó las subreglas establecidas por la Corte Constitucional para la motivación de los actos administrativos mediante los cuales la UGPP valora el nivel de riesgo. Dicha situación configura la vulneración a los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad, a la participación política, a la libertad de expresión y al debido proceso administrativo del señor Javier Julio Bejarano; como acertadamente lo concluyó el juzgado de primera instancia. Ahora bien, en su impugnación, la UNP solicita que se declare la improcedencia de la acción de tutela, por considerar que el accionante 11 Folios 23-34 del archivo 10 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital.
Rad. 13001-33-33-017-2025-00221-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 97 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 pretende obviar los procedimientos establecidos por la ley para ser beneficiario del programa de protección. Este argumento no es de recibo por la sala pues, como se explicó, la acción de tutela en este caso satisface todos los requisitos de procedencia, especialmente, el de subsidiariedad.
Contrario a lo considerado por la entidad accionada, la sala concluye que esta sí ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante. Como se explicó, la Resolución DGRP 009462 del 21 de octubre de 2025 no cumple con las subreglas establecidas por la Corte Constitucional para la motivación de las medidas de protección adoptas. La Corte Constitucional en la sentencia T-432 de 2024, antes citada, señaló que ante la falta de motivación en las resoluciones expedidas por la Unidad Nacional de Protección el juez constitucional «debe ordenar a la UNP expedir nuevos actos administrativos en los que lleve a cabo una revaluación del riesgo, conforme a las exigencias de motivación previstas en la ley, las subreglas de decisión fijadas por la jurisprudencia constitucional y una valoración integral de los factores y criterios de riesgo».
Por lo expuesto, el tribunal advierte que le asiste razón al a quo en cuanto amparó los derechos fundamentales del accionante. También resulta razonable la medida protección adoptada, pues la UNP debe expedir un nuevo acto administrativo en el que rehaga el estudio de riesgo del accionante. Para ello, deberá seguir los parámetros previstos en la sentencia T – 432 de 2024.
En consecuencia, se confirmará la sentencia del 28 de octubre de 2025, emitida por el Juzgado Décimo Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, V.- FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia del 28 de octubre de 2025, emitida por el Juzgado Décimo Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena.
Esta decisión se adopta de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. Rad. 13001-33-33-017-2025-00221-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 97 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 SEGUNDO: Comuníquese la presente providencia al juzgado de origen y remítase el expediente dentro de los 10 días siguientes a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado en sesión virtual de la fecha. LOS MAGISTRADOS, ÓSCAR IVÁN CASTAÑEDA DAZA