Ibagué, dos (2) de mayo de dos mil veinticinco (2.025) Radicación N°.: Interno: 73001-33-33-007-2022-00021-01 0893 - 2024 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: AMELIA SANDOVAL SANCHEZ Demandado: Tema: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG Y DEPARTAMENTO DEL TOLIMA. Sanción Moratoria. I. ASUNTO A DECIDIR De conformidad con lo establecido en los artículos 153 y 243 del C.P.A.C.A. procede esta Sala Oral a resolver el recurso de apelación interpuesto por el vocero judicial del Departamento del Tolima en contra la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad del Circuito de Ibagué el día 24 de junio de 2024, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones1. 1. Declarar la nulidad del oficio No TOL2021EE026062 de 29 de julio de 2021, a través del cual la Nación – Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, negó a mi mandante la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria contemplada en la Ley 1071 de 2006 radicada ante esa entidad el 15 de junio de 2021. 2.
Se declare la nulidad del acto ficto o presunto configurado el día 15 de septiembre de 2021 por el Departamento del Tolima, al dar respuesta negativa en forma ficta al derecho de petición radicado el 15 de junio de 2021 ante la entidad, en donde le solicitó el pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006. 3.
Declarar a nulidad del oficio No 20211072014271 del 17 de agosto de 2021, a través el cual la Fiduprevisora S.A, da respuesta en forma negativa al derecho de petición radicado el día 15 de junio de 2021, contemplado en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006. 4. Reconocer, liquidar y pagar la sanción moratoria por no haberse cancelado a tiempo el valor reconocido por concepto de cesantías en la Resolución No 1940 de 01 de junio de 2020.
Como consecuencia de la declaración anterior y título de restablecimiento del derecho: 1. Condenar a las demandadas Nación -Ministerio de Educación nacional- FOMAG- Departamento del Tolima y Fiduciaria la Previsora, a reconocer, liquidar y pagar a favor de mi poderdante, la sanción moratoria establecida en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 por no haber cancelado a tiempo el valor reconocido por cesantías en la Resolución No 1940 de 01 de junio de 2020, mora que ocurrió desde el 05 de junio de 2020 hasta la fecha de pago que fue el día 04 de febrero de 2021. 2.
Condenar a las entidades demandadas a reconocer, liquidar y pagar la indexación de la suma solicitada en el numeral anterior, desde la fecha de pago de las cesantías y hasta la fecha de pago efectivo de la sanción moratoria. 1 Ver Expte Jugado -Archivo 6- fls 2-3 Radicación N°.: 73001-33-33-007-2022-00021-01 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: AMELIA SANDOVAL SANCHEZ Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG y DEPARTAMENTO DEL TOLIMA. 3.
Condenar a las demandadas a reconocer, Liquidar y pagar los intereses de mora, sobre las sumas adeudadas, conforme lo establecido en el artículo192 del C.P.A.C.A. 4. Condenar a las demandadas a que dé cumplimiento a la sentencia conforme lo dispone el artículo 181 y 192 del C.P.A.C.A. 5. Condenar en costas a las demandadas tal y como lo dispone el artículo 188 del C.P.A.C.A. y lo regulado en el Codito general del proceso. 2.
Fundamentos fácticos2. Como fundamento de sus pretensiones, el vocero judicial de la parte actora expuso los hechos que son susceptibles de sintetizarse, así: 1- Mediante petición radicada el 24 de febrero de 2020 la demandante solicitó ante las entidades accionadas el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales. 2- Por medio de la Resolución N°1940 de 01 de junio de 2020, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Tolima reconoció en favor la señora Amelia de febrero de 2021 las cesantías solicitadas. 3- Mediante peticiones radicadas el 15 de junio de 2021 el apoderado de la demandante solicitó ante las accionadas el reconocimiento y pago de la sanción mora establecida en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, peticiones que fueron despachadas desfavorablemente a través de los actos administrativos demandados. 2.
Contestación de la demanda. 2.1. Departamento del Tolima. Contestó de manera extemporánea 3 2.2. Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio3. Dentro del término legal conferido la apoderada del FOMAG contestó el líbelo introductorio oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, al señalar que carecían de fundamentos de hecho y de derecho.
Manifestó que a través de la Ley 1955 de 2019 se expidió el Plan Nacional de Desarrollo y en su artículo 57 se estableció la eficiencia de la administración de los recursos del FOMAG, norma esta que había cambiado las reglas del juego en materia de reconocimiento, liquidación y pago de la sanción mora docente, puesto que prohibió que los recursos del Fondo fueran destinados al pago de otras cosas que no fuesen las prestaciones sociales de los docentes.
Dijo que a partir de la vigencia de la citada ley, el reconocimiento y pago de prestaciones sociales a los docentes era un trámite que se encontraba en cabeza de dos entidades, esto es, de las Secretarías de Educación, quienes tienen la competencia funcional de expedir el acto administrativo de reconocimiento de la prestación, y la sociedad fiduciaria -Fiduprevisora S.A.- que tiene la obligación legal y contractual de pagar la prestación. Solicitó la desvinculación del proceso de dicha entidad al señalar que una eventual condena contra esta sería una violación directa de la ley y una lesión severa al patrimonio económico Precisó que la demandante solicitó las cesantías el 24 de febrero de 2020, por lo que la Secretaría de Educación del Departamento de Tolima contaba con 15 días para la expedición del acto administrativo los cuales vencían el 16 de marzo de 2020, sin embargo, la resolución fue expedida de forma extemporánea el 1° de junio de 2020, 2 Ver Expte Juzgado – Archivo 6 3 Ver Expte Juzgado – Archivo 32 Radicación N°.: 73001-33-33-007-2022-00021-01 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: AMELIA SANDOVAL SANCHEZ Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG y DEPARTAMENTO DEL TOLIMA. circunstancia que permitía arribar a la conclusión que la entidad territorial era la responsable del pago de la sanción mora de la Ley 1955 de 2019.
Por último, propuso los siguientes medios exceptivos: i) Ineptitud sustancial de la demanda por no agotamiento de la reclamación administrativa; ii) Ineptitud sustancial de la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva del FOMAG para el pago de la Sanción moratoria; III) Legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad; iv) Ausencia actual de presupuestos materiales; v) Improcedencia de la Indexación de las condenas; 2.3.
Fiduprevisora4. Oportunamente el procurador judicial de la Fiduprevisora descorrió traslado de la demanda oponiéndose la prosperidad de estas por carecer de fundamentos de hecho y de derecho. Dijo que dicha entidad había realizado el pago de las cesantías de la docente dentro de los 45 días hábiles establecidos en el artículo 45 de la Ley 1071 de 2006, por lo que no podía imputársele responsabilidad en el pago de la sanción mora.
Como sustento de su defensa propuso los siguientes medios exceptivos: i) Cobro de lo no debido; ii) Enriquecimiento sin causa; iii) Indebida composición de la parte pasiva- Fiduprevisora; y iv) Cobro de lo no debido. 4.- La sentencia apelada.6 Lo es la proferida el pasado 24 de junio de 2024, por el Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad del Circuito de Ibagué, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
Luego de citar las disposiciones normativas relacionadas con la sanción moratoria, indicó que la demandante el 24 de febrero de 2020 había radicado solicitud de pago de cesantías parciales, la cual fue reconocida mediante Resolución 1940 de 01 de junio de 2020. Advirtió que, contrario a lo manifestado por el apoderado del Departamento no resultaba aplicable la ampliación de términos para resolver peticiones establecida en el Decreto 491 de 2020, con ocasión de la pandemia del COVID 19, por cuanto dicho decreto había entrado a regir el 28 de marzo de 2020, fecha en la cual ya había vencido el termino de 15 para dar respuesta a la petición de reconocimiento de cesantías.
El Juez de instancia procedió a realizar el estudio del caso, señalando que las cesantías habían sido solicitadas el 24 de febrero de 2020, por lo que el termino para expedir la resolución de reconocimiento vencía el 16 de marzo de 2020, sin embargo, dicho acto no fue expedido en término, por cuanto sólo fue proferido hasta el 01 de junio de 2020, y los 10 días de ejecutoria vencieron el 31 de marzo de la misma anualidad, quedando 45 días hábiles para el correspondiente pago que precluyeron el 08 de junio de 2020 y como las cesantías sólo fueron puestas a disposición de la actora 04 de febrero de 2021 era evidente que se había presentado un retardo en el pago de las mismas durante 235 días.
Dijo que como quiera que la mora se había causado con posterioridad a la vigencia de la Ley 1955 de 2019 y que el Departamento del Tolima había incumplido los plazos previstos para la expedición, notificación y entrega del acto administrativo al FOMAG le correspondía a dicha entidad territorial efectuar el pago de la sanción mora; a su vez señaló que el FOMAG no había incurrido en retardo alguno por cuanto recibió el acto administrativo por parte de la Secretaría de Educación del Departamento el 21 de enero de 2021 y realizó el pago el 04 de febrero del mismo año, es decir, dentro de los 45 días contemplados en la norma. 4 Ver Expte Juzgado – Archivo 111 Radicación N°.: 73001-33-33-007-2022-00021-01 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: AMELIA SANDOVAL SANCHEZ Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG y DEPARTAMENTO DEL TOLIMA.
A su vez ordenó el reconocimiento de la indexación de la sanción moratoria a partir del 04 de febrero de 2021, fecha en que se puso a disposición de la demandante el valor de sus cesantías, y hasta la ejecutoria de la sentencia. Por último, condenó en costas al Departamento del Tolima sobre el 4% del valor de las pretensiones. 5.- El recurso de apelación5 Inconforme con la precedente decisión, el apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación, expresando su inconformidad contra el fallo proferido por el Juez de instancia, solicitando que el mismo sea revocado, para que en su lugar se denieguen las pretensiones de la demanda Manifestó que antes de la Ley 1955 de 2019 no estaba regulando un pagador distinto al FOMAG de la sanción mora, y no era necesario establecer demoras administrativas por parte de la entidad territorial, pero con la entrada en vigencia de dicha normativa era imperativo verificar la entidad que incumplió los plazos establecidos en la Ley; a su vez señaló, que era distinta la posición en que el ente territorial asumía su actuar en la expedición del acto de reconocimiento y la responsabilidad que se endilgaba del incumplimiento de los plazos legales que derivan en la sanción mora, pues en el primer escenario funge como delegado del FOMAG, en tanto en el segundo actúa y responde como autoridad autónoma.
Precisó que la demandante no había agotado la reclamación administrativa ante el Departamento del Tolima, ya que se había aportado una solicitud dirigida a la Secretaría de Educación del Departamento, es decir, para que se pronunciara en ejercicio de la función de delegación dada por el Ministerio de Educación y no cómo una función propia, pues dichas secretarias no gozan de autonomía para el reconocimiento de derechos; de acuerdo a lo anterior, señaló que como no se había agotado la reclamación administrativa ante el Departamento se debía revocar la decisión impugnada.
Adujo que el Departamento del Tolima en virtud de la pandemia del Covid 19 y los decretos que lo regularon había ordenado la suspensión de términos, por lo que los términos administrativos, recursos y demás actuaciones administrativas estuvieron suspendidas en el marco de dicha emergencia sanitaria desde el 17 de maro de marzo de 2020 hasta el 08 de abril de 2021.
Expuso que la reclamación administrativa de reconocimiento de cesantías se había radicado el 24 de febrero de 2020 por lo que los 70 días hábiles siguientes sin suspensión de términos fenecían el 09 de junio del mismo año, y con suspensión de términos como debe ordenarse, empezaron a correr desde el 25 de febrero de 2024 hasta el 16 de marzo de 2020, ya que se encontraban suspendidos desde el 17 de marzo de 2022 hasta el 30 de junio de 2022, y como quiera que las cesantías reclamadas se cancelaron el 04 de febrero de 2021 era evidente que no se presentó sanción mora alguna..
III. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Por auto de 15 de octubre de 2024 se admitió el recurso interpuesto por la apoderada judicial del Departamento del Tolima, sin que ninguno de los sujetos procesales se hubiese manifestado sobre el mismo, y como quiera que no se requirió la práctica de pruebas, y que dentro del término de ejecutoria del auto que admitió el recurso de alzada no se presentaron alegatos de cierre, se ordenó dar cumplimiento a lo previsto en el numeral 5 del Artículo 247 del C.P.A.C.A., modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
IV. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 1. Sobre la competencia 5 Ver Epte Juzgado – Archivo 115 Radicación N°.: 73001-33-33-007-2022-00021-01 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: AMELIA SANDOVAL SANCHEZ Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG y DEPARTAMENTO DEL TOLIMA. Es competente esta Colegiatura para desatar la impugnación contra la sentencia de primer grado, según voces de los arts. 153 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al definir en su orden que corresponde a los Tribunales Administrativos en segunda instancia conocer de las apelaciones contra las sentencias de primera instancia dictadas por los jueces administrativos. 2.
Problema Jurídico. En los términos de la apelación, el problema jurídico se contrae a establecer, si el Departamento del Tolima es el responsable del pago de la mora por la cancelación tardía de las cesantías de todos los demandantes, tal como se indicó la sentencia censurada, o si, como lo sostiene el apelante, el mismo no responsable de dicha sanción en razón a que el Departamento cumplió con todos los trámites para a expedición de las cesantías y las mismas fueron canceladas de manera oportuna en razón a la suspensión de términos que se produjo con ocasión de la pandemia del Covid 19. 3.
Marco legal y Jurisprudencial: La Ley 91 de 1989, "Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio", reguló lo concerniente a las prestaciones sociales tanto de los docentes nacionalizados como de los docentes nacionales. En tal sentido en su artículo 1°, distingue a los docentes nacionales de los nacionalizados, señalando que los primeros son los que se vinculan por nombramiento del Gobierno Nacional, y los segundos, son los que se vinculan por nombramiento de la entidad territorial antes del 1° de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 10 de la Ley 43 de 19756.
Por su parte, el numeral 1° del artículo 15 establece, que a partir de su vigencia, el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990, se regirá de la siguiente manera: • Los docentes nacionalizados o territoriales que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes. • Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1° de enero de 1990, para los mismos efectos, se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978 o que se expidan en el futuro con las excepciones consagradas en esta ley.
Puntualmente, frente a lo relacionado con las cesantías de los docentes de carácter nacional y vinculado a partir del 1 de enero de 1990, el numeral 3° ibídem, dispuso: “3.- Cesantías: Para los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial 6 Ley 43 del 11 de diciembre de 1975 "Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarias; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones".
Artículo 10°.- "En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional".
Radicación N°.: 73001-33-33-007-2022-00021-01 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: AMELIA SANDOVAL SANCHEZ Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG y DEPARTAMENTO DEL TOLIMA. promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período. Las cesantías del personal nacional docente, acumulados hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional." Sobre el particular el Honorable Consejo de Estado, en sentencia del 25 de marzo de 2010, dictada dentro del proceso con radicación No. 63001-23-31-000-2003-01125- 01(0620-09), Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, señaló: "De manera particular, en lo que a las cesantías hace referencia, el numeral 3° de este mismo artículo señala que, a partir de su vigencia, para docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, dicho Fondo pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado sobre el último salario devengado si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario, sobre el salario promedio del último año. Y para los docentes que se vinculen a partir del 1° de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero solo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1° de enero de 1990, el Fondo reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes a 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional. Se deduce entonces, que la Ley 91 de 1989 estableció un régimen que reguló la situación de los docentes, en atención al proceso de nacionalización de la educación previsto en la Ley 43 de 1975 y que implicaba la existencia tanto de docentes vinculados por la Nación como de docentes que habiendo sido vinculados por una entidad territorial, serían nacionalizados.
Los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 mantendrían el régimen prestacional previsto en la normativa vigente de la entidad territorial y los docentes nacionales y los vinculados a partir del 1° de enero de 1990, se les aplicarán las disposiciones vigentes para los empleados públicos del orden nacional. En lo que atañe a las cesantías de los docentes nacionalizados, se conservó el sistema de retroactividad para los vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, de conformidad con la normativa vigente en la entidad territorial, y a los docentes nacionales y a los vinculados a partir del 1° de enero de 1990, se les aplicaría un sistema anualizado de cesantías sin retroactividad y sujeto al reconocimiento de intereses".
(Negrilla y Subrayado de la Sala). No obstante lo anterior, y de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Ley 91 de 1989 no reguló el derecho de los docentes al reconocimiento y pago de esta prestación, y en esa perspectiva la sanción por mora en el pago de las cesantías es una figura creada por la Ley 244 de 1995, cuyo objetivo es proteger el pago oportuno de las cesantías, pues a través del establecimiento de una sanción pecuniaria para las entidades públicas por la demora en el pago de esta prestación, se buscaba que estas expidieran la resolución de reconocimiento y pago en forma oportuna y expedita para evitar corrupción, favorecimientos indebidos y perjuicios a los trabajadores.7 En este sentido, la Ley 244 de 1995 se ocupó de determinar los destinatarios de la sanción, fijar los términos para la liquidación; reconocimiento y pago de las cesantías definitivas de los servidores públicos de los órganos y entidades del Estado; y establecer el término para que opere la respectiva sanción y su valor.8 Así, respecto al procedimiento y los términos para el reconocimiento y pago de las cesantías, la norma indica que la administración tiene 45 días para pagar la prestación 7 Consejo de Estado, Sentencia del 27 de marzo de 2007, Rad. 2000-02513-01 (IJ) C.P. Jesús María Lemus Bustamante. 8 Artículo 1º Ley 244 de 1995.
Radicación N°.: 73001-33-33-007-2022-00021-01 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: AMELIA SANDOVAL SANCHEZ Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG y DEPARTAMENTO DEL TOLIMA. solicitada. El término comienza a correr una vez han transcurrido 15 días desde la radicación de la petición, periodo en el que la administración debe emitir un pronunciamiento de fondo en el que reconozca o niegue el pago del auxilio de cesantía. A esos 60 días se suman 5 días más correspondientes al término de ejecutoria del acto de reconocimiento y liquidación, cuyo trámite debe agotarse en 65 días hábiles, y a partir del día 66, se reconocerá y pagará al beneficiario un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las cesantías.
De otra parte, la Ley 1071 de 2006 modificó la Ley 244 de 1995, y precisó su ámbito de aplicación, pues mientras en la Ley 244 de 1995 establecía que los destinatarios de la norma eran los servidores públicos de todos los órdenes, en la nueva disposición se dijo que lo eran los miembros de las corporaciones públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, y agregó que para los mismos efectos, se aplicará a los miembros de la Fuerza Pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma transitoria o permanente, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional del Ahorro.
Igualmente, extendió los efectos de la sanción a la demora en el trámite del retiro parcial de las cesantías, pues la Ley 244 de 1995 solo se refería a las cesantías definitivas, y mantuvo los mismos términos para el trámite de reconocimiento y pago del auxilio de cesantía, así como el valor de la sanción moratoria por retardo en su pago.
Debe advertirse igualmente que con la expedición del Decreto 1272 de 2018 expedido por el Ministerio de Educación Nacional, se reglamentó el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas de los docentes con el propósito de agilizar esos trámites y cumplir los acuerdos suscritos con FECODE el 16 de junio de 2017. El referido decreto definió el procedimiento, los plazos y responsabilidades de los actores que intervienen en el reconocimiento de las prestaciones, esto es, las entidades territoriales certificadas en educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del FOMAG, señalando que las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas a cargo de dicho Fondo deben ser resueltas sin exceder 15 días hábiles contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario.9 Con respecto al pago de las cesantías, indicó que dentro de los 45 días hábiles siguientes a la notificación y ejecutoria del acto administrativo que reconoce las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria debe efectuar los pagos correspondientes.10 Huelga recordar que en relación con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías a los docentes, el Consejo de Estado profirió múltiples decisiones contradictorias, pues de un lado sostuvo que los docentes no son destinatarios de la norma que consagra la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías, señalando que el legislador no señaló expresamente que los mismos fueran beneficiarios de esta disposición, y que los docentes están cobijados por un régimen especial que no consagró la sanción moratoria por pago tardío de cesantías a su favor.
En otras providencias, nuestro órgano de cierre reconoció que la sanción por mora en el pago de las cesantías sí procede para miembros del magisterio, pues señaló que existía abundante jurisprudencia que soporta la tesis de la compatibilidad de la aplicación de la Ley 1071 de 2006 con el régimen de cesantías de los docentes, por cuanto se trata de una normativa que cobija a todos los empleados y trabajadores del Estado.11 9 Artículo 2.4.4.2.3.2.22. 10 Artículo 2.4.4.2.3.2.27. 11 Ver, entre otras sentencias del 8 de abril de 2008, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, Rad.
No. 7300123310002004165501, Radicación N°.: 73001-33-33-007-2022-00021-01 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: AMELIA SANDOVAL SANCHEZ Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG y DEPARTAMENTO DEL TOLIMA. En reciente jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías12, se estudió una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por un docente contra la Nación- Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento del Tolima, y en el citado fallo sentó jurisprudencia para señalar en cuanto a la exigibilidad de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, las siguientes reglas: a) En el evento en que el acto que reconoce las cesantías definitivas y parciales se expida por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. b) Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria.
Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley13 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
Por su parte, cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. c) Cuando se interpone recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. Al identificar la precitada sentencia dos posiciones jurisprudenciales sobre el asunto, la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó jurisprudencia respecto de los siguientes temas: i) La naturaleza del empleo del docente y la aplicación de la ley 244 de 1995 modificada por la ley 1071 de 2006 a los docentes del sector oficial, ii) la exigibilidad de la sanción moratoria, iii) el salario base de liquidación de la sanción moratoria, y iv) La incompatibilidad de la sanción moratoria con la indexación. Por su parte, la Corte Constitucional ha emitido varias sentencias en las que se ha pronunciado sobre el régimen de prestaciones sociales de los miembros del Magisterio; sin embargo, solo hasta la sentencia C-486 de 2016, abordó la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías a los docentes.
Como antecedentes jurisprudenciales recordó que en la sentencia C-448/1996, la Corte se pronunció sobre una demanda contra el parágrafo primero del artículo 3º de la ley 244 de 1995. Posteriormente, en la Sentencia C-928 de 2006 la Corte se ocupó de analizar la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías, explicando en aquella oportunidad que los docentes están amparados por un régimen especial de prestaciones sociales previsto en la Ley 91 de 1989, modificada por la Ley 812 de 2003.
Luego, a través de la sentencia C-486 de 2016 la Corte examinó el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015, en cuya decisión se dijo que de acuerdo a la legislación y la jurisprudencia, los docentes oficiales han sido considerados como servidores públicos con características especiales, y en lo que hace al pago de las cesantías y la mora en el cumplimiento de esta obligación, es aplicable la Ley 1071 de 2006, que establece el término máximo de 15 días para proferir resolución de la solicitud, y 45 días hábiles para el pago efectivo de las mismas.
Igualmente, mediante Sentencia de Unificación del 18 de mayo de 2017, C.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo, concluyó que la Ley 244 de 1995 subrogada por la Ley 1071 de 2006 le es aplicable a los docentes oficiales por considerarlos como empleados públicos, así en cuanto al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías concluyó: 12 Sentencia de Unificación por importancia jurídica Sentencia CE-SUJ-SII-012-2018, SUJ-012-S2, del 18 de julio de 2018, rad.
No. 73001-23-33-000-2014-00580-01 (Número Interno: 4961-2015) 13 Artículo 69 CPACA. Radicación N°.: 73001-33-33-007-2022-00021-01 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: AMELIA SANDOVAL SANCHEZ Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG y DEPARTAMENTO DEL TOLIMA. “(…) 7. El régimen legal y jurisprudencial sobre el reconocimiento de la sanción moratoria en el pago de las cesantías de los docentes oficiales.
(….) 9. Conclusiones (….) 9.2. La Sala Plena de esta Corporación considera que aquellas personas que se desempeñan como docentes al servicio del Estado tienen derecho, previo cumplimiento de los requisitos legales y según se evalúe en cada caso concreto, al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006 y, en ese sentido, unificará la jurisprudencia sobre el particular.
Lo anterior, por cuanto: (i) Lo que se busca con el pago de esta prestación sociales, por un lado, contribuir a la mengua de las cargas económicas que deben enfrentar los asalariados ante el cese de la actividad productiva, y por otro -en el caso del pago parcial de cesantías, permitir al trabajador satisfacer otras necesidades, como vivienda y educación. Bajo ese entendido, la efectividad del derecho a la seguridad social se desdibuja cuando a pesar de reconocer que un trabajador, cualquiera sea su naturaleza, tiene derecho al pago de sus cesantías, el Estado o el empleador demora su pago durante un término indefinido.
(ii) Aunque los docentes oficiales no hacen parte de la categoría de servidores públicos, su situación, características y funciones se asemejan a la de estos últimos y, por lo tanto, les es aplicable el régimen general en lo no regulado en el régimen especial de la Ley 91 de 198914. (iii) Desde la exposición de motivos de esta normatividad, la intención del legislador fue fijar su ámbito de aplicación a todos los funcionarios públicos y servidores estatales, es decir, involucra a todo el aparato del Estado, no solo a nivel nacional sino también territorial.
(iv) Aplicar este régimen garantiza en mayor medida el derecho a la seguridad social de los docentes oficiales, en condiciones de igualdad con los demás servidores públicos a quienes de manera directa se les garantiza el reconocimiento pronto y oportuno de sus prestaciones sociales. (v) Si bien los operadores judiciales son autónomos e independientes en el ejercicio de sus funciones, mantener dos posturas contrarias sobre el asunto objeto de estudio por la Jurisdicción Contencioso Administrativa genera como consecuencia la vulneración del derecho a la igualdad de quienes se encuentran en la misma situación fáctica y desconoce el principio de seguridad jurídica que irradia las actuaciones de las autoridades judiciales.
(vi) Aplicar el régimen general de los servidores públicos a los docentes oficiales en materia de sanción moratoria resulta ser la condición más beneficiosa y, en esa medida, la que se adecúa mayormente y de mejor manera a los principios, valores, derechos y mandatos constitucionales, particularmente, al principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Constitución. (vii) Si bien para el momento en que se produjeron las sentencias en sede de nulidad y restablecimiento del derecho aún no había sido proferido el fallo en el que esta Corporación abordó de manera definitiva el asunto, ya existía al menos un precedente sobre la materia que aproximaba a un entendimiento distinto al que se llegó en dichas providencias en sede contenciosa.
(Sentencia C-741 de 2012). (…)” Finalmente, en Sentencia de Unificación No. 322 de 25 de julio de 2019, la Sala Plena de la H. Corte Constitucional revisó en sede de tutela varios fallos proferidos por los jueces y algunas salas de decisión de este Tribunal, amparando el derecho de los docentes accionantes al reconocimiento y pago de la indemnización moratoria por el no pago oportuno de sus cesantías, concluyendo así, que en los casos objeto de estudio se verificó que existía una postura interpretativa más favorable respecto de los derechos laborales de los docentes oficiales, esto es, aquella que reconoce que este grupo de trabajadores del Estado tiene derecho a la sanción por mora en el pago del auxilio de cesantía, indicando que, si bien es cierto los jueces no se apartaron de la 14 Sentencias C-741 de 2012 y C-486 de 2016.
Radicación N°.: 73001-33-33-007-2022-00021-01 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: AMELIA SANDOVAL SANCHEZ Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG y DEPARTAMENTO DEL TOLIMA. jurisprudencia desarrollada por el Consejo de Estado hasta ese momento, al negar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, aplicaron empero la interpretación más restrictiva para los derechos de los docentes, razón por la cual concluyó que se violaron sus derechos fundamentales.
Y si bien aclaró que al resolver el asunto objeto de las varias acciones de tutela interpuestas, la Corte no pretendió asignarles la categoría de derecho fundamental al reconocimiento de la sanción por mora debido al pago tardío de cesantías, ni tampoco elevar a rango constitucional las posturas interpretativas que existen respecto de dicha cuestión, lo que busca la Corte es mostrar que los jueces accionados no aplicaron en los casos concretos la interpretación más favorable del artículo 5º de la Ley 1071 de 2006 que modificó el artículo 2º de la Ley 244 de 1995.
De los antecedentes jurisprudenciales que grosso modo se han dejado expuestos, se extrae con claridad que la interpretación más favorable que existe en torno al tema debatido es aquella en virtud de la cual es viable aplicar la sanción por mora prevista en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 para aquellos eventos en que el FOMAG se retarde en el pago de las cesantías parciales o definitivas de los docentes, sin que ello implique el desconocimiento o afectación de regímenes especiales en materia laboral, como el general de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, o el especial consagrado en las Leyes 91 de 1989 y 962 de 2005, así como en los decretos 2831 de 2005 y 1272 del 23 de julio de 2018.
En suma, se concluye, que si bien es cierto que el artículo 2º de la Ley 1071 de 2006, no se refirió de manera expresa a los docentes oficiales, ello, según el criterio de unificación adoptado por el Consejo de Estado, no es óbice para que no se extienda la aplicación de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 a dichos servidores públicos en relación con la mora en el pago de las cesantías, razón por la cual debe acatarse y aplicarse la tesis de las altas cortes sobre la procedencia de la sanción mora para los docentes oficiales por el no pago oportuno de las cesantías, sean parciales o definitivas, y pertenezcan o no los docentes a los regímenes de liquidación anual o con régimen de cesantías retroactivas. 5.2 Entidad que debe asumir el pago de la sanción moratoria causada El artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 dispuso lo siguiente: "ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. (….) Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías. (…)”. (Destaca la Sala). Radicación N°.: 73001-33-33-007-2022-00021-01 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: AMELIA SANDOVAL SANCHEZ Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG y DEPARTAMENTO DEL TOLIMA.
Conforme a lo anterior, a partir del 1o. de enero de 2020, la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por el no pago oportuno de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Por consiguiente, por disposición del Legislador, se debe analizar si la mora en el pago de las cesantías ocurrió antes o después del 1 de enero de 2020, y revisada la época podrá establecerse cuál es la entidad responsable del pago de la sanción moratoria que aquí se controvierte. Hasta la entrada en vigor de la referida ley, el Decreto 1075 de 2015 reglamentaba el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas a cargo del FOMAG, así como la sanción por mora en caso de incumplimiento de los términos previstos en la Ley 1071 de 2006; y allí se percibe la "Subsección 2 Reconocimiento y pago de las prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio" que ha tenido innumerables cambios.
En la norma reglamentaria, las solicitudes correspondientes a reconocimientos de cesantías parciales o definitivas a cargo del FOMAG deben ser resueltas sin exceder 15 días hábiles contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario, con un procedimiento expedito y sin dilaciones conforme lo dispusieron las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006; agotado el referido trámite y radicado el acto de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas a la sociedad Fiduciaria, esta cuenta con 45 días hábiles para pagar la prestación. Asimismo, según lo dispuesto en el artículo 2.4.4.2.3.2.2.-5 del Decreto 1075 de 2015, la gestión a cargo de las Secretarías de Educación consiste en “remitir, a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, copia de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones sociales a cargo de este, junto con la respectiva constancia de ejecutoria para efectos de pago.
Adicionalmente y según lo previsto en el artículo 2.4.4.2.3.2.27. ibídem, “dentro de los 45 días hábiles siguientes a la notificación y ejecutoria del acto administrativo que reconoce las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria deberá efectuar los pagos correspondientes”. En este orden de ideas se precisa que la expresión del parágrafo de la Ley 1955 de 2019, relacionada con que “la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, alude al plazo otorgado a las Secretarías de Educación para remitir a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio la copia del acto administrativo de reconocimiento de la prestación y la constancia de ejecutoria de la resolución de reconocimiento de la prestación mencionada.
Como puede apreciarse, el procedimiento que se encontraba vigente para el reconocimiento y pago de las cesantías a los docentes cuando entró en vigor el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, en términos generales, no varió a plazos nuevos, por lo que se puede establecer cuál de las autoridades es la responsable de pagar la sanción moratoria a los docentes, si la entidad territorial, por haber incumplido los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías a la sociedad fiduciaria, debidamente gestionada, o sí lo es el FOMAG por el incumplimiento de la sociedad fiduciaria de pagar la prestación social, o si son las dos entidades por inobservancia de los plazos previstos a cada una de ellas. 5.3 El estado de emergencia económica, social y ecológica.
El Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, en sus artículos 5 y 6, autorizó a las autoridades administrativas para suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa hasta tanto permaneciera Radicación N°.: 73001-33-33-007-2022-00021-01 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: AMELIA SANDOVAL SANCHEZ Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG y DEPARTAMENTO DEL TOLIMA. vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Por ende, debe precisarse que el Departamento del Tolima hizo uso de tal facultad a través del Decreto 0296 del 17 de marzo de 2020, por medio del cual el Gobernador del Tolima suspendió términos de las peticiones, recursos y demás actuaciones administrativas en los que tuviera interés la administración departamental y los particulares en relación con la misma, hasta que se supere la emergencia sanitaria o hasta cuando se considere necesario.
Lo anterior resulta determinante para resolver si hubo incumplimiento de los términos de ley para el reconocimiento y pago de las cesantías reconocidas al demandante y la autoridad que deberá responder en caso de concluirse que aquella tiene derecho al pago de sanción moratoria por pago tardío de esa prestación. En efecto, el Decreto legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 estableció lo siguiente: "Artículo 5°.
Ampliación de términos para atender las peticiones. Para las peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria, se ampliarán los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, así: Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (i) Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción. (ii) Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta y cinco (35) días siguientes a su recepción. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en el presente artículo expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en este artículo.
Parágrafo. La presente disposición no aplica a las peticiones relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales. Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia (Énfasis de la Sala).
Parágrafo 1°. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. Parágrafo 2°. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de Radicación N°.: 73001-33-33-007-2022-00021-01 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: AMELIA SANDOVAL SANCHEZ Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG y DEPARTAMENTO DEL TOLIMA. contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.
Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. Parágrafo 3°. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales.".
(El subrayado es de la Sala). La H. Corte Constitucional mediante Sentencia C-242 de 2020, que revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, declaró la exequibilidad condicionada del artículo 5° del Decreto 491 de 2020, bajo el entendido que la ampliación de términos que contempla para solucionar las peticiones es extensible a los privados que deben atender solicitudes; declaró la exequibilidad del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, salvo la de su parágrafo 1° que se declaró inexequible, y la de su parágrafo 2° en relación con el cual se declara la exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma".
Ahora bien, al amparo del Decreto Legislativo No. 491 de 2020, el Departamento del Tolima, expidió los siguientes actos administrativos: 1) el Decreto 297 del 17 de marzo de 2020, que declaró la emergencia sanitaria en toda su jurisdicción, impartiendo órdenes generales para la protección ante el Covid- 19, 2). Decreto 293 del 17 de marzo de 2020, "Por el cual se declara una situación de calamidad pública en el Departamento del Tolima, y se dictan otras disposiciones"; y 3) el Decreto 294 del 17 de marzo 2020, declarando el “toque de queda”, vale decir que en ninguna de estas decisiones se atendieron las facultades establecidas en el D.L. 491 del 2020.
Lo anterior podría resultar suficiente para establecer que la responsabilidad en el pago de la indemnización moratoria que aquí se reclama debe ser asumida por el Departamento del Tolima si no se advirtiera que la H. Corte Constitucional definió claramente que el Decreto legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, habilitante de las competencias territoriales, fue objeto de condicionamiento en su artículo 6 y ello impone a la Sala aplicar la doctrina del Consejo de Estado al respecto; en consecuencia y muy a pesar de que la entidad territorial accionada solo puntualizó uno de los decretos departamentales correspondientes (Decreto 296 de 17 de marzo de 2020), la Sala aplicará el condicionamiento hecho en la revisión automática de los asuntos de estados de excepción en cuanto dijo del artículo 6 que por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, (las autoridades territoriales) podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. Y concluyó: “6.175. En este orden de ideas, la Corte evidencia que el parágrafo 2° del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, al permitir la suspensión de los trámites referidos a la atención de prestaciones sociales, ofrecen una solución para que evitar que las autoridades sean sancionadas, por ministerio de normas que establecen sanciones moratorias, cuando en razón de la calamidad pública causada por la pandemia y las medidas adoptadas para enfrenarla, no puedan gestionar en debida forma el pago de sus obligaciones. 6.176.
Empero, dicha disposición desconoce que la razón de ser de la sanción moratoria no se limita a castigar a la entidad ante posibles dilaciones en la gestión administrativa, sino que también busca garantizar que la devaluación del dinero no afecte a los administrados, así como reconocer la importancia de la satisfacción de los derechos a la tutela judicial efectiva y a la seguridad social. 6.177.
Ahora bien, en torno al primer punto, este es, el reconocimiento de la devaluación del dinero, la Sala evidencia que es un aspecto que no fue tenido en cuenta en la norma enjuiciada, pues al suspenderse los términos de la atención de prestaciones sociales, las sanciones moratorias estipuladas en el derecho positivo no se configurarán y, por tanto, ante la inexistencia de otra disposición que ordene Radicación N°.: 73001-33-33-007-2022-00021-01 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: AMELIA SANDOVAL SANCHEZ Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG y DEPARTAMENTO DEL TOLIMA. actualizar el valor del dinero, los administrados se verán afectados en su derecho a mantener el valor adquisitivo de sus acreencias. 6.178.
Por lo anterior, la Corte estima que únicamente podría ser constitucional el parágrafo 2° del artículo 6°, si se dispone que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere tal medida.". 4. Caso concreto: Prima facie, debe decirse que el Juez de instancia para efectos del conteo de términos que da lugar al reconocimiento de la sanción mora por pago tardío de las cesantías de la demandante, no dio aplicación a la suspensión de términos ordenada con ocasión de la Pandemia del Covid 19, al señalar que no era procedente la aplicación del Decreto 491 de 2020, en razón a que dicho decreto había comenzado a regir el 28 de marzo del mismo año y para dicha calenda ya habían vencido los términos de 15 días para la expedición del acto administrativo de reconocimiento de cesantías; posición ésta que desde ya, a decir este Colectivo no comparte, pues es imperioso dar aplicación a las disposiciones normativas que regularon la cuestionada suspensión de términos, no sólo para efectos del término de ley otorgado para el reconocimiento de las cesantías, sino que el mismo debe extenderse a toda la actuación administrativa relacionada con dicho reconocimiento, es decir, dicho lapso de suspensión debe abarcar desde la solicitud del reconocimiento prestacional hasta la fecha efectiva del pago, conclusión esta que deviene del mismo Decreto 491 de 2020, cuando en el parágrafo de su artículo 6 señala: Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa; nótese que la norma no restringe la aludida suspensión a la resolución exclusiva de peticiones sino que la misma contempla los términos de toda la actuación administrativa, entendiéndose esta, en asuntos como el que hoy se debate, se itera, el termino comprendido entre la petición de cesantías y la fecha efectiva del pago, 4.
Caso concreto: 4.1. De lo probado en el proceso: En el sub examine, se tiene acreditados lo siguientes hechos respecto de cada una de las demandantes: • Mediante reclamaciones radicadas bajo el 2020-CES-007081 y SAC TOL2020ER005010 de 24 de febrero de 2020, la señora Amelia Sandoval Sánchez solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, tal como se advierte en el acto de reconocimiento de las mismas15. • A través de la Resolución N° 1940 del 01 de junio de 2020, el Secretario de Educación y Cultura del Departamento del Tolima, en nombre y representación de la Nación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, reconoció y ordenó el pago de las cesantías parciales a la señora Amelia Sandoval Sánchez, en cuantía de $4.520.779.16. • Según certificado No. 1010403 del 03 de junio de 202117 el pago de las cesantías de la docente quedó a su disposición a partir del 04 de febrero de 2021.17 • A través de derechos de petición radicados el 15 de 2021, el apoderado judicial de la demandante solicitó ante el FOMAG y ante el Departamento del Tolima- Secretaría de Educación, el reconocimiento y pago de sanción moratoria contemplada en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 correspondiente a un 15 Ver Expte Juzgado – C.Ppal -Archivo 6- fl 13 16 Ver Expte Juzgado – C.Ppal -Archivo 6- fl 13-15 17 Ver Expte Juzgado – C.Ppal -Archivo - fl 16 Radicación N°.: 73001-33-33-007-2022-00021-01 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: AMELIA SANDOVAL SANCHEZ Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG y DEPARTAMENTO DEL TOLIMA. día de salario por cada día de retraso, petición esta, que el FOMAG denegó mediante oficio No TOL2021EE026062 de 29 de julio de 2021 y el Departamento no dio respuesta. • Hoja de servicio de revisión, donde se evidencia que la resolución de reconocimiento de cesantías fue remitida por parte de la Secretaría de Educación del Departamento a la Fiduprevisora el 21 de enero de 202118.
Conforme al material probatorio allegado al proceso, se advierte que la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales se efectuó el 24 de febrero de 2020, por lo que al día siguiente empezaron a contabilizarse los 15 días para expedir el acto administrativo que las reconoce, los cuales vencieron el 16 de marzo de 2020. Seguidamente comienzan a contarse los 10 días de ejecutoria del acto administrativo que reconoció la cesantía parcial, los cuales vencieron en razón a la suspensión (17 de marzo a 01 de julio de 2020) el 15 de julio de 2020, iniciándose el cómputo de los 45 días para el pago de la prestación social reconocida, los cuales concluyeron el 21 de septiembre de 2020.
Así pues, se tiene que el Departamento expidió la Resolución de reconocimiento de cesantías el 01 de junio de 2020, es decir, fuera del término legal (16 de marzo de 2020), y la remitió para estudio a la Fiduprevisora hasta el 21 de enero del 2021, igualmente de manera extemporánea (15 de julio de 2020), y la Fiduprevisora puso a disposición de la demandante las cesantías el 4 de febrero de 2021, es decir, mucho antes de los 45 días contemplados en la ley.
En este orden de ideas, la entidad responsable de la mora por el pago tardío de las cesantías de la demandante no es otra que el Departamento del Tolima – Secretaría de Educación, encontrándose entonces acreditada la mora a partir del 22 de septiembre de 2020 hasta el 03 de febrero de 2021; término este muy inferior al señado por el Juez de instancia (más de 4 meses), en razón a la aplicación de la suspensión de términos generado con ocasión del COVID 19; en tal razón la decisión censurada será modificada.
De otra parte, se advierte que el apelante afirma que la docente Sandoval Sánchez no elevó reclamación administrativa de reconocimiento de la sanción mora ante el Departamento del Tolima, pues indicó que dicha reclamación la había hecho en función de la delegación del Ministerio de Educación y no como entidad territorial independiente y responsable de dicho pago, por lo que solicita la denegación de las pretensiones de la demanda ante la falta de agotamiento de la vía gubernativa.
Sobre el particular, ha de decir esta Corporación que no le asiste derecho al recurrente, pues si bien es cierto a partir de la expedición de la Ley 1955 de 2019, ya no es el FOMAG de manera automática la entidad responsable del pago de la sanción mora derivada del retardo en el pago de las cesantías de los docentes, sino que dicha responsabilidad se determina analizando el cumplimento o no de términos respecto de cada una de las entidades intervinientes en el reconocimiento y pago de las mismas, para efectos de solicitud de reclamación del pago de la sanción mora, el mismo debe realizarse antes las dos entidades que participan en todo el trámite de las cesantías, pues cualesquiera de ellas puede resultar responsable de dicha sanción moratoria.
En tal sentido y verificado el acervo probatorio, se advierte que el apoderado de la parte actora elevó reclamación administrativa en procura del reconocimiento de la sanción mora de la aquí demandante el 24 de febrero de 2020, peticiones estas que fueron radicadas tanto en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, y el Departamento del Tolima, y si bien en esta última reclamación se establece en el encabezado, Departamento del Tolima - Secretaría de Educación, ello no puede significar una indebida reclamación en razón a que el ente territorial estaba actuando en delegación del Ministerio, como lo pretende hacer ver el apelante, pues dichos rigorismos de forma en ningún momento puede desnaturalizar o aniquilar la debida reclamación en sede administrativa, resultando evidente que la parte actora pretendió el pago de la sanción mora antes las dos entidades eventualmente responsables, pues de ser cierto lo dicho en la alzada, muy seguramente hubiese elevado un solo derecho de petición ante el FOMAG- Secretaria de Educación, 18 Ver Expte Juzgado – Archivo 68 Radicación N°.: 73001-33-33-007-2022-00021-01 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: AMELIA SANDOVAL SANCHEZ Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG y DEPARTAMENTO DEL TOLIMA. circunstancia esta que no aconteció y que por ende permite concluir un debido agotamiento de la vida gubernativa. 6.
Las costas procesales. El artículo 365 del C.G.P., en cuanto a la condena en costas establece en su numeral 1º que se condenará en ellas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación, o revisión que haya propuesto. Sin embargo, la Sala no condenará en costas de segunda instancia, teniendo en cuenta que, si bien la entidad demandada- Departamento del Tolima – resultó vencida en el proceso, no se advierte empero que la parte demandante hubiera realizado alguna actuación ante este Colectivo En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala Oral de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: MODIFIQUESE EL ORDDINAL TERCERO de la sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Ibagué el día 24 de junio de 2024, el cual quedará así:
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho el Tribunal ordenará al Departamento del Tolima, reconocer y pagar a la señora Amelia Sandoval Sánchez la sanción mora por la tardanza en el pago de sus cesantías del 22 de septiembre de 2020 hasta el 03 de febrero de 2021; la indexación se cancelará a partir del 04 de febrero de 2021 y hasta la ejecutoria de la sentencia.
SEGUNDO: En lo demás se CONFIRMA la sentencia impugnada TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de decisión el día de hoy.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JOHN LIBARDO ANDRADE FLÓREZ BELISARIO BELTRAN BASTIDAS (Firmado electrónicamente) JOSÉ ALETH RUIZ CASTRO CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma dispuesta para ello por el C.S. de la J. Denominada SAMAI, garantizándose en consecuencia, su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del C. De P.A. y de lo C.A. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx o en el validador de documentos del SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx