1 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, catorce (14) de marzo de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA No. 018 Radicación: 76001333301520180030202 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho laboral Demandante: María Mónica Cifuentes Segura Apoderado: Alexander Quintero Penagos aqp323@yahoo.com;
Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Apoderado: Camilo Ernesto Villegas Arrubla dsajclinotif@cendoj.ramajudicial.gov.co Ministerio Público: Procuradora 136 Judicial II para Asuntos Administrativos de Bogotá ochaves@procuraduria.gov.co; Asunto: Bonificación judicial – Decreto 383 de 2013 MAGISTRADO PONENTE: GONZALO PERDOMO CABRERA 1.
OBJETO Decide la Sala Transitoria el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia No. 49 de 15 de marzo de 2024, proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Cali, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 2.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda Por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, la señora María Mónica Cifuentes Segura, interpuso demanda, con el fin de que se acceda a las siguientes declaraciones y condenas: 2.1.1.- Se inaplique la frase “Y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones” registrada en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013 y los demás decretos que le modifiquen. 2.1.2.- Se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución No. DESAJCLR17-2635 de agosto 31 de 2017 y;
(ii) del Acto administrativo ficto negativo que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior resolución. 2.1.3.- Como consecuencia de la anterior de declaración y a título de restablecimiento del derecho, se condene (i) “a la NACIÓN, DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA DE LA RAMA JUDICIAL, reconocer que la bonificación judicial que percibe el actor constituye factor salarial, para liquidar todas las prestaciones sociales actualmente por el devengadas y las que se causen a futuro y como consecuencia se le pague a mi mandante el producto de la reliquidación de todas sus prestaciones debidamente indexadas desde el 1 de enero de 2013 y hasta que se haga efectivo el reconocimiento y pago total de la obligación.” (ii) al pago de costas y agencias en derecho. 2 2.2.
Como fundamento de sus pretensiones, la parte demandante expuso los siguientes hechos, en síntesis: 2.2.1. La señora María Mónica Cifuentes Segura se encuentra vinculada a la administración judicial1. 2.2.2. El 28 de agosto de 2017, solicitó a la Entidad demandada reconocer la bonificación judicial contemplada en el Decreto 383 de 2013 como factor salarial para todos los efectos y, en consecuencia, realizar el reajuste y pago debidamente indexado de todas las primas y prestaciones causadas y que se causen en el futuro. 2.2.3.
Mediante Resolución No. DESAJCLR17-2635 de 31 de agosto de 2017, la Directora Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Valle del Cauca, despachó de forma negativa la petición. 2.2.4. El 14 de septiembre de 2017 se interpuso el recurso de apelación contra la anterior decisión, sin que a la fecha de presentación de la demanda se haya recibido respuesta. 2.3.
Contestación de la demanda La parte demandada2 contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones con fundamento en los siguientes argumentos: De conformidad con lo previsto en el artículo 150, numeral 19, literales E) y F) de la Constitución Política, le corresponde al Congreso de la República fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, potestad que fue transferida por el Legislador al Gobierno Nacional a través de la Ley 4 de 1992.
En ejercicio de dicha facultad es que se expidieron los Decreto 383 y 384 de 2013, creándose la bonificación judicial y dándosele la característica de factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema de Seguridad Social en Salud. Asegura, la defensa de la Entidad que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, el legislador cuenta con libertad para definir si una parte del salario puede constituir o no factor salarial, por consiguiente, el ordenamiento que instituyó la bonificación judicial sin su carácter salarial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales no puede considerarse como inconstitucional o ilegal.
Como ejemplo cita la sentencia C – 279 de 1996, C-444 de 1997 C – 681 de 2003, SU-395 de 2017, C-410-97 de la Corte Constitucional y de 19 de junio de 2008 – radicado No. 11001-03-000-2006-00043-00 (08567-09)3 del Consejo de Estado. El artículo 4 de la Constitución Política no determina cuáles son las autoridades facultadas para la aplicación de la excepción inconstitucionalidad.
A través de la Sentencia T – 006 de 1994, la Corte Constitucional precisó que la excepción de inconstitucionalidad puede ser conocida por tribunales ordinarios y que sus efectos son únicamente para quien la solicitó, encontrándose imposibilitada la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y sus Seccionales como autoridades administrativa a aplicarla esta figura jurídica, toda vez que como garantes del principio de legalidad están sometidas al imperio de la ley y a aplicación de las normas en su literalidad.
Propuso los medios exceptivos denominados: “Violación de normas presupuestales de reconocerse las pretensiones de la parte demandante” “Integración de litis consorcio necesario” “Ausencia de causa petendi” – “Prescripción”. 1 De acuerdo con la certificación laboral aportada laboró en Despacho Judicial 2 Apoderado César Alejandro Viafara Suaza 3 C.P. Jaime Moreno García 3
3. SENTENCIA APELADA El Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Cali en la sentencia No. 49 de 15 de marzo de 2024, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al considerar que la falta de reconocimiento de la bonificación como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales está fundada en una norma contraria a la constitución y la ley, razón por lo cual, es procedente su inaplicación. Como fundamento de la decisión expuso el a-quo lo siguiente: “Teniendo en cuenta todo lo anterior, para este Despacho dicha situación resulta violatoria de las normas constitucionales, tratados y convenios internacionales en materia del trabajo que prevalecen en el orden interno, que definen el alcance del concepto de remuneración y, del parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 que ordenó nivelar la remuneración de los servidores de la Rama Judicial.
Así las cosas, el Despacho ordenará inaplicar por inconstitucional la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013, la cual fue reiterada en los Decretos posteriores que lo modificaron, toda vez que se circunscribe a una actuación que contraría la ley, la jurisprudencia y demás normas de mayor fuerza vinculante, siendo una disposición que carece de legalidad al no ir de la mano con el preámbulo y los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política y el principio de la equidad.
(…) En consecuencia, se considera pertinente que se realice la reliquidación y reajuste de las prestaciones sociales de la parte demandante con inclusión de la bonificación judicial a la que se refiere el artículo 1o de los Decretos 383 de 2013, como factor salarial en cuanto se trata de una remuneración habitual y periódica, percibida como contraprestación a los servicios prestados que forma parte del salario, descontando los aportes del sistema de seguridad social, si no se hubieren hecho, en la proporción que corresponda al demandante, y cuyos efectos salariales no fueron excluidos en la Ley 4ª de 1992.” En cuanto a la prescripción del derecho el fallo en mención señaló: “En el presente caso, se encuentra acreditado que la parte demandante elevó reclamación ante la Administración, el día 28 de agosto de 2017, es decir, cuando ya habían transcurrido más de tres años desde la entrada en vigencia del Decreto 383 de 2013 (1° de enero de 2013), motivo por el cual, se encuentran prescritos los emolumentos causados con anterioridad al día 28 de agosto de 2014.” Finalmente, la primera instancia resolvió no condenar en costas a la parte demandada al considerar que no se probaron los supuestos que exige el artículo 365-8 del Código General del proceso.
4. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con el fallo de primera instancia la parte demandada 4 interpuso recurso de apelación, contra el fallo de primera instancia, solicitando su revocatoria y que, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda al considerar que no se logró probar que los actos acusados fueron expedidos con desviación de poder o violando las normas superiores en que debían fundarse, exponiendo entre otros los argumentos que se sintetizan a continuación: Los actos administrativos se expidieron bajo la debida aplicación de lo previsto en el Decreto 383 de 2013, considerando que, por disposición expresa del Legislador, la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para la base de 4 Apoderado Camilo Ernesto Villegas Arrubla. 4 cotización al Sistema General de Pensiones y Sistema de Seguridad Social en Salud, por lo que están revestidos por el principio de legalidad.
Asegura que, en el presente caso, no resulta procedente la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, por cuanto la parte demandante cuenta con el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad para cuestionar la exequibilidad del Decreto 383 de 2013, y adicional a ello, no se advierte una abierta contradicción entre la Constitución y la norma aplicable, y la presencia de un perjuicio irremediable, por lo que acudir a esta figura sin que estén dados los requisitos antes señalados, se considera una invasión a las competencias del juez natural, para el caso concreto el Consejo de Estado.
El Gobierno Nacional expidió el Decreto 383 de 2013 porque contaba con la disponibilidad presupuestal para asumir el pago de la bonificación judicial sin carácter salarial, por tanto, debe apelarse al principio de la buena fe, pues de haberse considerado dicho emolumento con otra naturaleza su otorgamiento no se hubiera materializado.
Por otra parte, el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial desconoce el criterio de la sostenibilidad fiscal, toda vez que la ordenación del gasto no se ajustaría a los parámetros del artículo 71 del Decreto 111 de 1996. Lo cual, además de trasgredir el principio de la buena fe, violaría la Ley 4ª de 1992, desconociendo su prohibición de establecer regímenes prestacionales o salariales que la contravengan.
Así mismo, señala que no puedes pasarse por alto que la concertación entre el Gobierno y el Sindicato ASONAL en torno a la bonificación judicial se caracterizó por la delimitación de dos fronteras: la regla fiscal y el principio de legalidad, junto con la eficiencia como contraprestación del servicio público judicial. Sostuvo la Dirección Seccional de Administración Judicial Entidad que bajo el principio de legalidad el cual impone al servidor público someterse a la ley y al ordenamiento jurídico, rechaza la pretensión de liquidación de la bonificación judicial como parte integral del salario aplicando los artículos 334, 339 inc. 1, 346 inc. 1 y la ley 1473 de 2011, normativa relacionada con la regla fiscal.
Además; el art. 150 No. 19 lit. a) y f), la ley 4 de 1992 y los decretos salariales para cada año, establecen un sistema de competencias y parámetros para fijar el régimen salarial de los servidores públicos. Limitándose la resolución demandada a la aplicación normativa enunciada teniendo en cuenta la jerarquía (Constitución, Ley y Reglamento).
Finalmente, adujo que, en diferentes sentencias proferidas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, se ratificó la potestad que tiene el legislador de disponer que determinados conceptos salariales se liquiden sin consideración al monto total del salario del servidor público, sin que ello implique omisión o incorrecto cumplimiento de los deberes y se ratificó en las excepciones propuestas en el curso del proceso y solicita se declare cualquier otra que resulte probada, ateniendo lo dispuesto en el artículo 187 inciso 2 del C.P.A.C.A.
5. TRÁMITE EN ESTA INSTANCIA 5.1. Del trámite del recurso de apelación A través de auto de sustanciación No. 191 de 12 de abril de 2024, el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Cali concedió el recurso de apelación propuesto por la demandada contra la sentencia de 15 de marzo de 2024. Medio de impugnación admitido con auto No. 241 de 12 de julio de 2024, informándole a las partes el derecho a intervenir durante el término de ejecutoria de la providencia, por su parte el Ministerio Público contó con oportunidad para emitir concepto hasta el ingreso del proceso a despacho para fallo. 5.2.
Intervención de las partes 5 Dentro del término de ejecutoria la parte demandante guardó silencio y el Ministerio Público no emitió concepto5. 6. CONSIDERACIONES 6.1. Competencia y marco de análisis en segunda instancia En los términos del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011 y el Acuerdo PCSJA25- 12255 del 24 de enero de 2025, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De conformidad con lo previsto en el artículo 3286 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en los recursos de apelación. Ello sin perjuicio de la facultad oficiosa consagrada en el artículo 1877 de la Ley 1437 de 20118 para resolver sobre cualquiera excepción que el fallador encuentre probada, inclusive, si no hubiese sido propuesta por el impugnante, sin perjuicio de la no reformatio in pejus.
Además, en el evento en que ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló se hubiere adherido al recurso, el Tribunal se encuentra facultado para resolver sin limitaciones. 6.2. Problema jurídico En el presente caso, la Sala debe determinar si debe inaplicar parcialmente el artículo 1 del Decreto 383 de 2013, bajo la premisa de que la bonificación judicial creada para los servidores públicos de la Rama Judicial debe constituirse como factor salarial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales, o si, por el contrario, tal y como lo sostiene la parte demandada, los actos administrativos acusados se expidieron con sujeción al principio de legalidad, en el entendido de que la bonificación judicial y las prestaciones sociales de la parte demandante deben pagarse conforme con la interpretación exegética del precepto citado.
Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el estudio de los siguientes puntos: 6.3.- El control de constitucionalidad por vía de excepción; 6.4.- Naturaleza y parámetros de la Ley 4ª de 1992; 6.5.- Creación y carácter de la bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial; 6.6.- Pruebas relevantes; 6.7.- Análisis del caso concreto; 6.8.- Condena en costas. 6.3.
El control de constitucionalidad por vía de excepción En los términos del artículo 4 de la Constitución Política, el modelo de control de constitucionalidad colombiano es de carácter mixto, por cuanto armoniza dos tipos de control: concentrado y difuso o por vía de excepción. El precepto citado dispone: “… La Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales…”. 5 Constancia Secretarial (archivo 7- carpeta TAV) 6 Artículo 328. Competencia del Superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. 7 Artículo 187. Contenido de la sentencia. (…) En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus.
(…)”. 8 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 6 El control de constitucionalidad concentrado le compete a la Corte Constitucional, y en forma residual al Consejo de Estado. Esta Corporación debe asumir el conocimiento de las demandas formuladas en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, respecto de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no le corresponda a la Corte Constitucional, de acuerdo con lo previsto en el numeral 2º del artículo 237 de la Constitución Política.
El control por vía de excepción recae en cabeza de cualquier autoridad ya sea judicial o administrativa, incluso sobre particulares que deban aplicar una norma en un caso concreto. La jurisprudencia constitucional ha definido que dicha herramienta jurídica comprende una facultad – deber para los autoridades y particulares, en el primer caso “…en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales…”9.
El control mediante la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad le permite a la autoridad o al particular inaplicar aquella norma o ley que se oponga de manera palmaria a una norma constitucional, de oficio o a petición de parte, para salvaguardar la supremacía de la Constitución. Los efectos que produce esta determinación son inter partes, respecto del caso concreto, mas no anulan o le restan valor jerárquico y validez de manera definitiva a la norma exceptuada por el hecho de ser contraría a la Constitución. La Corte Constitucional mediante Sentencia T – 681 de 2016, precisó que la facultad enunciada puede ser ejercida cuando concurra cualquiera de los siguientes presupuestos: “…(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad (…);
(ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental.
En otras palabras, puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales”. Dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el control por vía de excepción está consagrado en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011.
En virtud de este mecanismo, el juez goza de la prerrogativa discrecional para inaplicar actos administrativos que vulneren la Constitución Política o la ley. El funcionario judicial o las partes se encuentran legitimados para formular este medio exceptivo. La doctrina enseña que, en la praxis, la excepción de ilegalidad o inconstitucionalidad tiene aplicación cuando la parte demandante interpone una demanda en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, y pretende la declaración de nulidad de un acto administrativo particular expedido con fundamento en un acto administrativo general que contraviene la ley o la Carta Política y por ende resulta necesario inaplicarlo.
Así mismo, la doctrina precisa que al juez administrativo le corresponde pronunciarse en la sentencia sobre la excepción formulada, la cual también puede declarar de oficio si lo estima indispensable. En este caso, el estudio debe estar 9 Sentencia SU-132 de 2013. 7 enfocado en constatar si se presenta una contradicción entre una norma superior e inferior sin que se requiera que se advierta en forma flagrante o evidente10. 6.4.
Naturaleza y parámetros de la Ley 4ª de 1992 El artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política asignó al Congreso la función de dictar normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para efectos de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública.
En desarrollo de la función citada, el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, cuya naturaleza es la de una norma Marco o Cuadro, con el objeto de que el Gobierno Nacional fijara, entre otros, el régimen salarial y prestacional de la Fiscalía General de la Nación, la Rama Judicial y el Ministerio Público. ‘La Corte Constitucional en Sentencia C – 312 de 1997 precisó que la Ley 4ª de 1992 “…constituye la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la misión que le fue confiada en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta.
En efecto, como bien se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con el objeto de cumplir con el mandato de la Constitución acerca de que el Congreso debe dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales…”.
De acuerdo con los artículos 1º y 2º de la Ley citada, al Gobierno Nacional le corresponde diseñar y fijar, entre otros, los regímenes salariales y prestacionales de los empleados de la Rama Judicial, el Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación, considerando los criterios de equidad, el respeto de los derechos adquiridos y la prohibición de desmejorar sus remuneraciones y prestaciones sociales.
Al tenor de lo previsto en el artículo 4º ibidem, los sistemas salariales y prestacionales de los empleados referidos deben modificarse con base en los criterios indicados, determinándose el aumento de sus remuneraciones. En consecuencia, el régimen salarial o prestacional que contravenga las disposiciones previstas en la Ley 4ª de 1992, o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, será a todas luces ineficaz, por cuanto carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos, conforme con lo establecido en su artículo 10.
Ahora bien, sobre el objetivo trazado por el Legislador con la expedición de la Ley Cuadro, la Corte Constitucional en Sentencia C – 244 de 2013, -a través de la cual se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del artículo 15 de la mencionada ley-, señaló que está encaminado a lograr una nivelación salarial adecuada y más comprensiva de los salarios del sector judicial en sus artículos 14 y 15, en atención a incoherencias internas y externas advertidas: “… en términos de coherencia externa con las otras ramas del poder público, los altos funcionarios judiciales recibían sueldos menores que los percibidos por los congresistas y por los altos cargos del ejecutivo; y, en segundo lugar, al interior de la rama, había falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial (conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, a fortiori, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país…”.
En línea con lo señalado, a través del parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, el Legislador le ordenó al Gobierno Nacional revisar el sistema de remuneración de 10 ARBOLEDA PERDOMO, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Editorial Legis. Segunda edición. Bogotá: 2012. 8 funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. 6.5.
Creación y carácter de la bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial En desarrollo de las normas generales de la Ley 4ª de 1992, el Presidente de la República expidió el Decreto 0383 del 06 de marzo de 2013, por intermedio cual creó para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar una bonificación salarial, con efectos fiscales a partir del 1º de enero de 2013, en los siguientes términos: “…ARTÍCULO 1.
Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud. …ARTÍCULO 2.
Los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar que no optaron por el régimen establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995 y que vienen regidos por el Decreto 848 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes, un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio…”.(Negrillas fuera del texto original) En el artículo 3 del Decreto Reglamentario citado se reprodujo lo previsto en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992 en el sentido que ninguna autoridad puede establecer o modificar el régimen salarial estatuido por el Ejecutivo.
La expedición del Decreto 383 de 2013 se originó a raíz del cese de actividades promovido por los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, que tenía por objeto la materialización de la nivelación salarial ordenada por el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y culminó con la suscripción del Acta de Acuerdo calendada noviembre 06 de 2012, conforme con la cual el Gobierno Nacional y los representantes del sector judicial concertaron el compromiso que se cita a continuación: “…1.- Reconocer el Derecho a los Funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación a tener una nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, atendiendo criterios de equidad. 2.- Para los efectos a que se refiere el numeral anterior, el Gobierno Nacional dispondrá de la suma de UN BILLÓN DOSCIENTOS VEINTE MIL MILLONES ($1.220.000.000.000) DE PESOS Mcte, cifra que se distribuirá en los presupuestos anuales, iniciando en la vigencia fiscal de 2013, y culminando en la vigencia Fiscal de 2018 (…) El proceso de ajustes en los sistemas de remuneración de los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación, iniciará igualmente en la vigencia fiscal del 2013 y se realizará de forma equivalente al proceso que se realice para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, con el monto que para ello se requiera…”.
(Negrita fuera del texto) La bonificación judicial creada por el Decreto 383 de 2013 fue ajustada por intermedio de los Decretos Nos.1269 de 2015, 246 de 2016,1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, 471 de 2022 y 903 de 2023, reiterando que constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
El aparte normativo atrás referido fue inaplicado por el Tribunal Supremo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por intermedio de la sentencia fechada 21 de noviembre de 2022, luego de encontrar que contraviene los mandatos y principios constitucionales contenidos en los artículos 25 y 53 de la Constitución Política. 9 En suma, el Consejo de Estado afirmó que el Gobierno no debió sustraer la bonificación judicial como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales de los servidores de la Rama Judicial, debido a que se está en presencia de un emolumento continuo, permanente y de carácter retributivo.
Por ende, este mandato se aparta del marco fijado por el Legislador mediante la Ley 4ª de 1992, en torno al establecimiento de la remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación y los criterios de la equidad. Acerca del carácter salarial de la bonificación judicial, el Consejo de Estado sostuvo: “..la Sala recuerda que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, pues constituye una retribución directa por sus servicios, incluidas las bonificaciones habituales, conforme se demostró en los documentos obrantes en el expediente11…” Por consiguiente, esta Sala destaca que el sustento normativo del carácter salarial de la bonificación judicial se encuentra en el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, por cuanto define el salario no sólo como la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.
En palabras del Consejo de Estado, “…en virtud de lo establecido por la legislación laboral, para que una erogación se califique como salario debe: (i) ser una suma que habitual y periódicamente recibe el empleado; (ii) remunerar de forma directa y onerosa la prestación de un servicio; (iii) constituir un ingreso personal del trabajador en su patrimonio, y (iv) ser de carácter retributivo por la labor desarrollada; es decir, que se originen en el marco de una relación laboral…”.12 Contrario sensu, el pago realizado al empleado de manera esporádica u ocasional y por mera liberalidad del trabajador no puede ser considerado como factor de salario.
Sin embargo, estos presupuestos no se presentan en el caso de la bonificación judicial, conforme con lo ya expuesto en este acápite y los elementos de juicio que reposan en el expediente. Con el fin de profundizar en el planteamiento conforme con el cual la bonificación judicial de los servidores públicos de la Rama Judicial constituye factor salarial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales, deben traerse a colación los razonamientos que el Consejo de Estado desarrolló en la sentencia del 06 de junio de 2022 en torno a la naturaleza de este mismo emolumento reconocido a través del Decreto 382 de 2013 en favor de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, los cuales pueden hacerse extensivos al caso concreto, en la medida en que ambos beneficios salariales se crearon para concretar la nivelación salarial ordenada en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
En la providencia citada, la Corporación expuso los siguientes argumentos que son similares a los esgrimidos en la sentencia del 21 de noviembre de 2022: 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Conjuez Ponente: Sol Marina de la Rosa, providencia del 21 de noviembre de 2022. Rad. No. 76001333300020160133201 (6117) (AG). 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Cuarta. Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez. Providencia del 18 de julio de 2019. Rad. No. 25000-23-37-000-2012-00011-02(21026) 10 a.- Al señalar el Legislador creador de la Ley Cuadro que la revisión del sistema de remuneración se realizaría a través de la nivelación o reclasificación de los empleos de la Rama, el Gobierno Nacional debió sujetarse a ese marco definido, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo a crear una bonificación ajena, según el Decreto 382 de 2013, por cuanto el mismo indica que dicha bonificación “sólo constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud”. b.- Por tratarse de un emolumento continuo, permanente y en retribución del trabajo, la bonificación no debió sustraerse como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales de los empleados, máxime que existe una sólida línea jurisprudencial que sostiene que ostenta tal carácter, indicando que reúne todos los requisitos del salario que define la legislación laboral colombiana. c.- En ese orden de ideas, al ser claro que la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 involucra un pago habitual y periódico en contraprestación a los servicios prestados por los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, no puede existir motivo alguno para desconocer su carácter salarial, más aún cuando fue creada para materializar la nivelación salarial dispuesta en la Ley Cuadro.
Aceptar lo contrario, implicaría desconocer los límites a la facultad otorgada al Gobierno Nacional y desalentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados en el artículo 53 constitucional. Con fundamento en todo lo señalado anteriormente, se procederá a constatar si la sentencia de primer grado debe ser revocada conforme con los argumentos esbozados por la parte demandada, previa definición de las pruebas relevantes dentro del presente asunto. 6.6.
Pruebas relevantes 6.6.1.- Reclamación administrativa radicada el 28 de agosto de 201713, con el objeto de lograr el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales generadas con la expedición del Decreto No. 383 de 6 de marzo de 2013 “Por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial”. 6.6.2.- Resolución DESAJCLR17-2635 de 31 de agosto de 201714 a través de la cual se negó la petición del reajuste de las prestaciones sociales con la inclusión de la bonificación judicial. 6.6.3.- El escrito de recurso de recurso de apelación presentado contra la decisión anterior, el cual fue radicado el 14 de septiembre de 2017. 6.6.4.- Resolución DESAJCLR17-2828 del 3 de octubre de 201715 mediante la cual se concede por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial el recurso de apelación antes referido. 13 14 15 11 6.6.5.- Resolución No. RH 4545 del 28 de junio de 202216, por la cual, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial declara la pérdida de competencia para resolver el recurso de apelación, terminada la actuación administrativa y se ordena su archivo. 6.6.6.- Certificación de 25 de mayo de 2023, expedida por la Coordinadora Área de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional Valle del Cauca a través de la cual hace constar que la demandante ingresó al servicio de la Rama Judicial desde el 5 de febrero de 2013 hasta el 28 de enero de 2019 y ha desempeñado los siguientes cargos: 6.6.7.
Informe de histórico acumulados desde el 1 de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2015 y del 01 de enero de 2016 al 31 de diciembre de 2021 donde se evidencia el pago del emolumento bonificación judicial17 a la parte actora, de la siguiente manera: […] 6.7.- Análisis del caso concreto Para comenzar, se dirá que, de conformidad con el marco normativo y jurisprudencial atrás expuesto, resulta procedente la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad respecto de los apartes del artículo 1 del Decreto 383 de 2013, con fundamento en los razonamientos que se pasan a precisar: De acuerdo con los precedentes verticales contenidos en las sentencias del Consejo de Estado ya citadas, el caso concreto encuadra dentro de la tercera circunstancia que delimita la jurisprudencia constitucional, para que el funcionario judicial pueda hacer uso de la facultad de inaplicación parcial del artículo 1º del Decreto 383 de 2013, porque esta disposición contraría de manera flagrante los valores, principios y mandatos establecidos en el preámbulo y en los artículos 1, 25 y 53 de la 16 17 El último pago registrado por este concepto es al 31 de enero de 2019 12 Constitución Política, y adicional a ello, no se ha emitido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad en abstracto.
La Sala resalta que, en dichas providencias, el Consejo de Estado concluyó que la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, es incompatible con el ordenamiento constitucional, por cuanto al concurrir en la bonificación judicial todos los elementos que la legislación laboral establece sobre la noción de salario, necesariamente debe considerarse dentro de la liquidación de las prestaciones sociales, en aras de no quebrantar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, los principios mínimos fundamentales a la remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, al igual que los principios de progresividad y primacía de la realidad sobre las formas.
La expresión normativa reprochada también desconoce el parámetro plasmado en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y el principio de equidad. Ello, porque, el Gobierno Nacional ha debido crear la bonificación judicial atendiendo criterios que emanan de tal postulado, sin restarle el carácter de factor salarial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales de los servidores judiciales de la Rama Judicial, ya que esta salvedad tergiversa el objetivo perseguido por la Ley Marco, el cual, no es otro que una nivelación salarial justa.
En este sentido, se pronunció esta Corporación a través de la sentencia calendada 05 de julio de 2023, precisando que “…la restricción impuesta por el Gobierno a la bonificación judicial, desnaturaliza la nivelación salarial ordenada por la Ley 4ª de 1992 para los servidores públicos de la Rama Judicial, pues desconoce los criterios que la orientan, los cuales se fundamentan en el principio constitucional de equidad, conforme se estableció del parágrafo del artículo 14 de la citada ley, que ordena al Gobierno establecer el sistema de remuneración salarial y prestacional de dichos servidores conforme al mencionado principio…”18.
Sin duda, con el tratamiento disímil otorgado a la bonificación judicial para efectos de liquidación de las prestaciones sociales y definición de la base de cotización para pensión y salud, el Gobierno se apartó de los criterios que rigen la equidad, como principio general del derecho 19, cuyo alcance dentro del caso concreto, debió estar orientado a la creación de un sistema de remuneración justo que logre una verdadera nivelación salarial en el sector judicial en estricta concordancia con lo previsto en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Se realiza la anterior precisión porque la Corte Constitucional en su jurisprudencia ha establecido que el principio general de la equidad carece de un concepto jurídico determinado, siendo esta la razón por la que la delimitación de su alcance les corresponde a las autoridades, de acuerdo con el caso concreto y la finalidad perseguida por el legislador20.
Cabe señalar que este Tribunal Administrativo en sentencia del 13 de junio de 202321 consideró que la expresión normativa objeto de control constitucional contraría la equidad, entendida como principio general del derecho, por cuanto en los espacios dejados por el legislador, su función es la de evitar injusticia como resultado de la aplicación de la ley en un caso concreto; y así mismo que, también debe acudirse a la equidad como un criterio que orienta la aplicación de la norma soslayando inequidades que el Legislador hubiese querido evitar. 18 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Sentencia del 05 de julio de 2023, M.P. Luz Elena Sierra Valencia. 19 Con relación al concepto de equidad, Juan Camilo Rojas Arias en su artículo “Delimitación del concepto de equidad en la Constitución Política de 1991” destaca que: “…ha sido reconocido por la jurisprudencia colombiana como un principio general del Derecho, con las características que de ello se deriva.
No obstante, como también se analizó, la equidad, al igual que los principios generales del Derecho, tiene la condición de ser irrestricta y ampliar su contenido y funcionalidad conforme se determine por las autoridades públicas, bajo los límites naturales que le son propios…”. Revista de derecho y economía. No. 47. Enero. Junio 2017. 20 Corte Constitucional.
Sentencia C – 284 de 2015 21 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Sentencia del 13 de junio de 2023. M.P. Ronald Otto Cedeño Blume. 13 Lo anterior, por mandato del artículo 230 constitucional, que incluye a la equidad como criterio auxiliar de la actividad judicial, y facilita que el legislador y los funcionarios judiciales actúen de manera armónica y complementaria, activando el principio de colaboración entre ramas de poder público plasmado en el artículo 113 ibídem, de tal manera que, el juez pueda aplicar las normas generales y abstractas elaboradas por el Congreso, en el caso concreto, teniendo en cuenta sus particularidades y logrando que “…la voluntad del legislador se adecue a los matices que se presenten en la vida real…” 22.
A través de la sentencia T – 518 de 1998, la Corte Constitucional esclareció que la aplicación de la norma en los términos precisados: “…no implica que el juez desatienda la norma legal, se aparte de la voluntad del legislador, sino que la module al caso concreto, evitando inequidades manifiestas o despropósitos, resultados que en todo caso también habría impedido el legislador si los hubiera podido prever ” 23.
La expresión del artículo 1º del Decreto 383 de 2013 cuestionada también desconoce la prohibición establecida en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992. Por ende, resulta procedente su inaplicación en virtud de la figura de la excepción de ilegalidad consagrada en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, bajo el entendido de que el Gobierno expidió el Decreto citado contraviniendo las disposiciones de la Ley 4ª de 1992, que ordenan el establecimiento de un sistema de remuneración de los servidores de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.
Por otro lado, es de anotar que la aplicación del medio exceptivo previsto en el artículo 4º de la Constitución Política no puede condicionarse a la acreditación de la existencia de un perjuicio irremediable o afectación del mínimo vital del demandante. La jurisprudencia constitucional no exige el cumplimiento de este requisito específico para efectos de determinar la viabilidad de dicha figura, por cuanto fue diseñada como un mecanismo amplio de protección de principios constitucionales, que, en su mayoría, comprende la categoría de los derechos fundamentales sin exclusión alguna.
Ahora, dentro de este punto, se reitera que la razón primordial por la que debe inaplicarse la expresión normativa acusada, radica en que su implementación i) impide la protección del derecho fundamental a un trabajo en condiciones dignas y justas de la demandante, ii) desconoce los principios fundamentales a la remuneración mínima vital, móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, y primacía de la realidad sobre las formas, que se derivan del valor y principio fundante –trabajo- plasmado en el preámbulo y en los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política.
Lo anterior, con el fin de reforzar la tesis que defiende la viabilidad en torno al uso de la herramienta consagrada en el artículo 4º constitucional, debido a que se acude a su aplicación en aras de proteger los derechos fundamentales de la parte demandante que se encuentran en riesgo con motivo de la exclusión de la bonificación judicial como factor salarial dentro de la liquidación de sus prestaciones sociales, sin que resulte necesaria la comprobación de la existencia de un perjuicio irremediable o afectación de su derecho a un mínimo vital.
Cabe anotar que, el control por vía de excepción realizado dentro del presente asunto no comporta la invasión de la competencia atribuida al Consejo de Estado, dentro del ámbito del control abstracto de constitucionalidad residual, que recae sobre los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, cuya competencia no le corresponda a la Corte Constitucional, al tenor de lo previsto en el artículo 111.5 de la Ley 1437 de 2011, respecto de los actos administrativos de carácter general sin fuerza de ley, como el Decreto 383 de 2023 cuya naturaleza es reglamentaria, por ende, es viable ejercerlo. 22 Corte Constitucional.
Sentencia T – 518 de 1998 23 Ibidem 14 La Sala llega a esta conclusión en la medida en que la inaplicación parcial del artículo 1º del Decreto Reglamentario citado no se realiza en términos generales, por encontrarse de por medio una situación particular en la que resulta necesaria la protección de los derechos fundamentales del demandante.
Acto seguido, se precisa que nuestro ordenamiento contempla un control de constitucionalidad mixto, ya que combina un control concentrado radicado en la Corte Constitucional y en el Consejo de Estado de manera residual, al igual que, un control difuso que le permite a cualquier autoridad inaplicar una norma que sea contraria a la Constitución Política.
Por otro lado, no es acogido el argumento de la parte demandada expuesto con el fin de respaldar la legalidad del Decreto 383 de 2013, conforme con el cual, el Decreto citado se ampara en lo previsto en el artículo 150.19 literales e) y f) de la Constitución Política y en la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional que establece que el legislador puede determinar que componentes constituyen salario.
En el establecimiento del régimen salarial de los servidores de la Rama Judicial, el legislativo como el ejecutivo deben desarrollar competencias concurrentes mas no idénticas. Al Congreso le corresponde trazar las pautas o parámetros mediante una Ley Cuadro y al Presidente diseñar y dotar de contenido al régimen con base en las líneas generales delimitadas por el legislativo 24.
En este caso, fue el ejecutivo y no el legislador el que restringió, mediante el Decreto 383 de 2013, el carácter salarial de la bonificación judicial, cuando determinó que no podía considerarse como factor para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales de los servidores judiciales, y, por tanto, quien usurpó la competencia del legislador en la materia.
Nótese que esta Sala, amparándose en el precedente del Consejo de Estado, con relación a la facultad del legislador y del ejecutivo para establecer factores salariales, resolvió acoger la siguiente regla: “el no reconocimiento como carácter salarial de la Bonificación, considera la Sala que es un asunto de reserva legal; por lo que la jurisprudencia constitucional a través de diferentes decisiones ha fijado el criterio de que la regulación de los factores salariales son de libre configuración “del legislador”, mas no del ejecutivo, como es el caso que nos ocupa 25”.
La regla antedicha se extrajo de la sentencia del 06 de abril de 2022, proferida por el Consejo de Estado, que sustenta su tesis en la sentencia C – 101 de 2003, con relación al alcance de la potestad reglamentaria del ejecutivo, delimitado por el marco señalado por el legislador en la Ley 4ª de 1992 26. De otro lado, con fundamento en la prohibición instaurada en el artículo 3º del Decreto 383 de 2013, no puede afirmarse que la liquidación de las prestaciones sociales exenta de la bonificación judicial en su condición de factor salarial se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico.
Son dos las razones primordiales que conllevan a esta a conclusión: a.- El artículo 3º del Decreto 383 de 2013 debe ser interpretado en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992. De este ejercicio se desprende que, si bien es cierto, ninguna autoridad puede modificar el régimen salarial estatuido en el Decreto referido, esta proscripción debe ceder, cuando la jurisdicción advierte que dicho régimen contraviene las disposiciones de la Ley 4ª de 1992, como sucede en el caso concreto, al punto que la misma Ley Marco 24 Al respecto se puede consultar la sentencia del Consejo de Estado calendada 10 de octubre de 2019, M.P. William Hernández Gómez, proferida dentro proceso que cuenta con el número de radicación: 11001-03-25- 000-2012-00582-00 (2171-12 y 1501-15). 25 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Sentencia del 19 de julio de 2023. M.P. Diego León Gómez Martínez. 26 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 06 de abril de 2022. Conjuez Ponente: Carmen Anaya de Castellanos. Rad. No. 76001233300020180041401 (0470-2020). 15 dispone que de presentarse esta circunstancia, carecerá de eficacia o lo que es lo mismo de todo efecto jurídico. b.- Las autoridades administrativas y judiciales se encuentran sometidas al imperio de la ley, “lo cual significa sobre todo al imperio de la Constitución, de conformidad con los artículos 2 y 4 Superiores” 27 Luego entonces, en el caso que se examina, debe prevalecer la interpretación compatible con la Constitución, en consecuencia, aquella que sostiene que la bonificación judicial debe considerarse dentro de la liquidación de las prestaciones sociales, sin importar la restricción consagrada en el artículo 3º del Decreto citado.
Si la prohibición señalada prevalece, habría que aplicar el artículo 1º del Decreto 383 de 2013 desde una interpretación exegética, desconociendo que no se ciñe a los criterios de la equidad que deben gobernar la nivelación salarial, a sabiendas que la Ley 4ª de 1992 ordenó aplicar este principio; y por contera, principios, garantías y derechos laborales de la parte demandante consagrados en normas constitucionales de rango superior, cuya aplicación debe preferirse.
Frente a la inconformidad de la parte demandada fundada en la presunción de legalidad del Decreto 383 de 2013 y de los Decretos que lo modifican se considera que, si bien es cierto, en virtud de en el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, están dotados de esta prerrogativa mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el ordenamiento jurídico en virtud del principio de supremacía constitucional faculta al operador judicial para hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad, por solicitud de parte, incluso de oficio, y ordenar la inaplicación de los Decretos referidos.
Con la salvedad de que la figura citada no le resta validez al Decreto 383 de 2013 y a aquellos Decretos que lo modifican, de ahí que sus efectos nada más sean para el caso concreto. En consonancia con los argumentos hasta aquí desarrollados, la parte demandada no puede ampararse en el principio de legalidad, con el fin de controvertir la decisión adoptada del A quo, bajo el entendido de que este postulado ordena aplicar de manera literal los Decretos que crearon la bonificación judicial en favor de los servidores judiciales.
El argumento de la parte demandada parte de un alcance restrictivo del principio de legalidad, pues si bien es cierto, las autoridades administrativas deben interpretar las normas de conformidad con la Ley, les corresponde ir más allá de las normas de inferior jerarquía cuando se requiera proteger principios, valores y derechos constitucionales, labor de interpretación que debió implementar en el caso concreto28, conforme con lo previsto en el artículo 3º de la Ley 1437 de 201129.
Acto seguido, se puntualiza que el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales no va en contravía del criterio de la sostenibilidad fiscal, porque de acuerdo con el propio texto constitucional –parágrafo del artículo 334- este no puede ser invocado bajo ninguna circunstancia para “… contrariar los postulados del Estado Social de Derecho30 o para impedir la realización efectiva de los derechos fundamentales, los cuales, como se ha expuesto de forma reiterada por este Tribunal, no se limitan a los nominalmente previstos como tales en la Constitución, sino que también incluyen todas aquellas prestaciones jurídicas que estén relacionadas funcionalmente con la 27 Corte Constitucional.
Sentencia C – 539 de 2011 28 Corte Constitucional. Sentencia C – 539 de 2011. 29 El texto de este artículo es el siguiente: “…Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales ”. 30 En el fallo en cita se dijo que: “Como la SF es, por mandato superior, un criterio orientador que carece de la jerarquía propia de los principios fundamentales del Estado Social y Democrático de Derecho, estos sí con mandatos particulares que deben ser optimizados, no podrá predicarse en casos concretos que estos principios puedan ser limitados o restringidos en pos de alcanzar la disciplina fiscal, pues ello significaría que un principio constitucional que otorga identidad a la Carta Política sería desplazado por un marco o guía para la actuación estatal, lo que es manifiestamente erróneo desde la perspectiva de la interpretación constitucional.”. 16 garantía de la dignidad humana, que puedan traducirse o concretarse en derechos subjetivos y sobre cuya fundamentalidad existan consensos dogmáticos o de derecho internacional, legal o jurisprudencial31 ”32.
Ahora bien, no le asiste la razón a la parte apelante cuando afirma que debe aplicar el artículo 1º del Decreto 383 de 2013 en la forma en la que fue redactado, so pena de obrar en contravía de lo establecido en el artículo 71 del Decreto 111 de 1996, que exige la existencia de certificados de disponibilidad previos para la expedición de actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales, en aras de garantizar la existencia de la apropiación suficiente para atender el gasto que se genere.
Al respecto, la Corte Constitucional a través de la sentencia T- 098 de 200433 esclareció que la administración no puede invocar la falta de presupuesto como excusa o prerrequisito adicional para el reconocimiento de un derecho laboral: “…No es aceptable la excusa que presenta la Administración Seccional Judicial de Antioquia al informar al actor que no reconocerá su derecho por no contar con disponibilidad de recursos para su efectivo pago.
Como ya se explicó, el reconocimiento del derecho es una actuación jurídica diferente al efectivo pago del derecho reconocido, en tanto son actuaciones sometidas al cumplimiento de requisitos y condiciones de índole constitucional y legal muy distintas. Así, la Administración Seccional Judicial de Antioquia debe simplemente verificar que el trabajador cumpla con los requisitos exigidos para el reconocimiento del derecho y expedir el acto administrativo reconociendo o no lo reclamado.
Asunto diferente es el de la disponibilidad presupuestal, que indudablemente se requiere para el pago, mas no para el reconocimiento…” Siendo así, en los términos de la jurisprudencia constitucional, las dificultades económicas de una entidad pública no constituyen razón suficiente para que se sustraiga de sus obligaciones salariales y prestacionales.
Dicho de otro modo, la falta de presupuesto no puede condicionar la legalidad de los actos administrativos acusados y el reconocimiento del derecho acá reclamado tanto en sede administrativa como judicial. Para efectos del reconocimiento aludido, basta con que la parte demandante cumpla con las condiciones que la ley y la jurisprudencia exigen, tal y como sucede en el caso concreto.
Una tesis similar planteó el Consejo de Estado cuando interpretó el contenido de los artículos 5 y 6 del Decreto 1661 de 1991 que radican en el jefe de cada organismo de la Rama Ejecutiva del Poder Público, la competencia para asignar la prima técnica y expedir la consecuente resolución motivada, previa obtención del respectivo certificado de disponibilidad presupuestal: “…Al respecto, debe precisar la Sala que si bien las normas citadas parecieran condicionar el reconocimiento de la prima técnica de un lado a las necesidades específicas de cada Entidad y de otro a la disponibilidad presupuestal existente para su pago, lo cierto es que ninguno de tales aspectos constituye óbice para que una vez configurados los requisitos para su otorgamiento, es decir, cumplidos cada uno de los elementos definidos en la norma para la asignación de la prima técnica, se expida el respectivo acto administrativo. … Asimismo, la previsión respecto de la existencia de certificado de disponibilidad presupuestal previo otorgamiento de la prima técnica, no impide la configuración legal del derecho ni su reconocimiento, pues como en otras oportunidades lo ha manifestado esta Corporación, ello constituye un procedimiento obligatorio de orden presupuestal que obedece al principio constitucional de legalidad en el gasto público, cuya finalidad es garantizar la existencia de recursos para el pago de la prima técnica dentro de la respectiva vigencia presupuestal, pero no un requisito adicional o condición legal para su reconocimiento34…” 31 Sobre la materia se pueden consultar las Sentencias T-016 de 2007, T-760 de 2008 y T-235 de 2011. 32 Corte Constitucional.
Sentencia C – 870 de 2014. 33 Corte Constitucional. Sentencia T -098 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 34 Consejo de Estado. Sala de Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección “A”. Sentencia del 10 de noviembre de 2010. C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Rad. No. 25000 2325 000 2006 02826 01 (2273-07). 17 Esclarecido como se encuentra que la existencia de un certificado de disponibilidad presupuestal no incide en la configuración y reconocimiento del derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, no queda otra alternativa que desestimar la inconformidad de la parte recurrente que aboga por una postura contraria.
Ahora, la parte demandada no puede sustentar la inviabilidad de la inaplicación del Decreto 383 de 2013 en los consensos que contiene el acuerdo logrado entre los representantes de los servidores de la Rama Judicial y el Gobierno, con el objeto de que se materialice la nivelación salarial ordenada por la Ley 4ª de 1992. Las condiciones laborales pactadas no pueden desconocer los derechos y las garantías mínimas de los trabajadores mencionados en el desarrollo de la parte considerativa de esta providencia, que se encuentran plasmados en el artículo 53 de la Constitución Política.
Entre los derechos mínimos irrenunciables del trabajador se encuentra el salario, por lo tanto, la bonificación judicial dada su naturaleza salarial intrínseca. Siendo así, al tenor de lo previsto en el artículo 53 ibídem, y como quiera que el pacto se encuentra por debajo de este mínimo irrenunciable, carece de todo efecto vinculante, toda vez que resultó limitando su carácter salarial en el campo de la liquidación de las prestaciones sociales.
Ahora, en cuento al argumento que, el medio del control de nulidad y restablecimiento del derecho, no es el idóneo habida consideración de que la fuente del daño directa se encuentra en los actos administrativos generales, cuyo control de constitucionalidad se encuentra en cabeza del Consejo de Estado. La Sala precisa que, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho35, es perfectamente posible solicitar la inaplicación de actos administrativos generales en los que se amparen los actos particulares con el fin de definir si existe o no la incompatibilidad entre la norma inferior y las fundamentales dentro de un marco jurídico concreto, esto es, bajo un caso específico, singular, preciso, y exclusivo de las personas involucradas, ya que sus efectos son inter partes, o se circunscriben a quienes tienen interés en el caso, y no afectan la vigencia general.
Así las cosas, se concluye que la parte demandante tiene derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales con inclusión de la bonificación salarial en su condición de factor salarial, a raíz de la inaplicación de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, prevista en el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, la cual, fue reiterada en los Decretos posteriores que lo modificaron.
En su lugar, se deben aplicar el preámbulo y los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política y el principio de la equidad. Finalmente, en cuanto a la decisión de primera instancia de declarar probada parcialmente la excepción de prescripción trienal, la Sala confirmará lo allí resuelto, teniendo en cuenta que se acreditó en el plenario que la demandante se vinculó al servicio de la Rama Judicial desde el 5 de febrero de 2013.
La bonificación judicial se hizo efectiva como prestación salarial a partir del 6 de marzo de 2013 (con efectos fiscales a partir del 1 enero de 2013) y la petición de reajuste prestacional se radicó el 28 de agosto de 2017 y la demandada fue radicada el 4 de abril de 2018, suspendiendo efectivamente el fenómeno prescriptivo. Como quiera que la exigibilidad del derecho y la reclamación de este, transcurrió más de 3 años, en consecuencia, las sumas causadas con anterioridad al 28 de agosto de 2014, se encuentra prescrita, tal como lo indicó el a-quo.
En suma, la Sala confirmará en su integridad el fallo apelado. 6.8.- Condena en costas 35 Artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 18 En materia de condena en costas, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 dispone lo siguiente: “…Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil…”.
Precepto adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el sentido que, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas “cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Ahora bien, el numeral 1 y 8 del artículo 365 del C.G.P.36 dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, siempre y cuando se demuestren causadas y, en la medida de su comprobación. Visto lo anterior, en lo que se refiere al caso concreto y en consideración a las reglas señaladas en el artículo 188 del C.P.A.C.A en armonía con el 365 del C.G.P., no hay lugar a condenar en costas en esta instancia, como quiera que no hubo actuación del apoderado de la parte demandante ni se evidencia la causación de otra clase de erogación procesal. 7.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: Confirmar la Sentencia 49 del 15 de marzo de 2024 proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Cali.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Una vez en firme la presente providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de Origen, y efectúense las anotaciones en el programa “SAMAI”. NOTÍFIQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, GONZALO PERDOMO CABRERA Firmado electrónicamente MARÍA EUGENIA CLAVIJO DIEGO LEÓN GÓMEZ MARTÍNEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 36 “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: “1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código”. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.