TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Magistrado Ponente: Carlos Mario Peña Díaz San José de Cúcuta, veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) RADICADO: No. 54-001-33-33-000-2022-00242-00 DEMANDANTE: RONALD PICÓN SARMIENTO DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER - ASAMBLEA DEPARTAMENTAL MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Habiéndose agotado el trámite procesal previsto en la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y no observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del presente proceso.
I.
ANTECEDENTES 1.- Pretensiones El señor Ronald Picón Sarmiento, actuando en nombre propio, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA, con el fin de que se acceda a la siguiente pretensión1: “PRIMERO: Con fundamento en los argumentos anteriormente expuestos, respetuosamente solicito al Honorable Tribunal Administrativo de Norte de Santander declarar la nulidad del artículo 206 “TRASPASO DE PROPIEDAD Y TRASLADO DEL REGISTRO” el cual se expidió por medio de la Ordenanza 010 del 21 de septiembre de 2018, proferido por la Asamblea Departamental de Norte de Santander, rogando indicar de forma precisa que las normas concordantes con dicha disposición, no son aplicables en razón de la declaratoria de nulidad del acto acusado”. 2.- Hechos relevantes Los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones son sintetizados de la siguiente manera: - Se indica que el impuesto vehicular se encuentra regulado en el artículo 138 de la Ley 488 de 1998 “Por la cual se expiden normas en materia Tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las Entidades Territoriales.”, en el que se advierte que el impuesto sobre vehículos automotores es de creación exclusiva del orden Nacional, sin embargo, la renta proveniente de estos fue cedida a las entidades territoriales, tal y como se expone en el artículo 139. 1 Ver páginas 35 del archivo PDF denominado “002Demanda” del expediente OneDrive. 2 Radicado No. 54-001-33-33-003-2022-00242-01 Demandante: Ronald Picón Sarmiento Sentencia de primera instancia - Que pese a lo anterior, el día 21 de septiembre de 2018 la Asamblea Departamental de Norte de Santander sancionó la Ordenanza No. 010 del 2018 “POR MEDIO DE LA CUAL SE EXPIDE EL NUEVO ESTATUTO TRIBUTARIO DEL DEPARTAMENTO NORTE DE SANTANDER”, y que concretamente al emitir el artículo 206, se atribuyó facultades que no le correspondían, dado que no es función suya conceder exenciones sobre impuestos que le fueron entregados únicamente para su administración no para su disposición, por lo que al expedir esa ordenanza actuó en extralimitación de funciones. - Afirma que la ley otorgó a las entidades territoriales la administración y control del impuesto sobre vehículos, por lo que en función de dicha delegación se les permite ejecutar el recaudo, fiscalizar, liquidar, discutir, cobrar y devolver dicho impuesto, pero en ningún momento a estas entidades se les autorizó expresamente la potestad de reducir, exencionar o condonar el impuesto nacional sobre vehículos automotores. - Que la Asamblea Departamental profirió un acto administrativo -pese a no tener la competencia- para expedir una exención tributaria que sólo podía ser dispuesta por el Congreso de la República, razón por la cual el acto administrativo demandado está incurso en el vicio de infracción de las normas en las que debió fundarse. 3.- Disposiciones violadas y concepto de la violación La parte actora señala que el artículo 206 de la Ordenanza No. 010 del 21 de septiembre de 2018, viola los artículos 1, 2, 6, 13, 121, 122, 123, 158 y 169 de la Constitución Política; 139, 146, 147 y 150 de la Ley 488 de 1998; 7 de la Ley 819 de 2003, y finalmente el artículo 39 de la Ley 769 de 2002 (código nacional de tránsito terrestre).
Al desarrollarse el concepto de violación de tales normas, se indica que a todo servidor público le está prohibido extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, las leyes y los estatutos o reglamentos de la entidad, caso en el cual podría ser sujeto de una investigación disciplinaria. Que los recursos destinados a las entidades territoriales enunciadas en el artículo 139 de la Ley 488 de 1998 (municipios, distritos, departamentos y Distrito Capital de Santafé de Bogotá), refiere únicamente que estas son las encargadas de administrar dichos recursos; que grava la propiedad y posesión de los vehículos automotores nuevos, usados e internados temporalmente al territorio nacional.
Que por medio del artículo 147 ibidem, el legislador le delegó las actividades de la competencia de los departamentos en cuanto al recaudo, fiscalización, liquidación oficial, discusión, cobro y devolución como actuaciones de administración y control del impuesto, en el departamento o distrito en cuya jurisdicción se debiere pagar. Se señala que la falsa motivación de la que fue objeto la Ordenanza 010 de 2018 en su particular artículo 206, violó el principio de buena fe, el derecho al debido proceso aplicable a las actuaciones administrativas, y se configuró en una flagrante extralimitación de funciones. 3 Radicado No. 54-001-33-33-003-2022-00242-01 Demandante: Ronald Picón Sarmiento Sentencia de primera instancia Que, en el momento de la expedición del acto administrativo demandado, la duma departamental no tuvo en cuenta la sostenibilidad financiera del departamento ni analizaron el impacto fiscal generado con el descuento dispuesto por el acto acusado; en la exposición de motivos de las ordenanzas atacadas no se mencionaron los costos fiscales de dicho beneficio, ni la fuente con que se cubriría el hueco fiscal generado por el mismo.
Se afirma que la disposición acusada está generando una discriminación evidentemente negativa que deviene no solo en un enorme fiasco fiscal, sino, en un trato diferenciador desigual en un área donde esta estricta y puntualmente prohibido por el mismo constituyente; con todo lo cual se crea por un lado un beneficio injusto a un grupo determinado de personas por el simple hecho de matricular sus automotores en Norte de Santander y por otro lado un evidente perjuicio injustificado y desproporcionado a grupo de personas que por el solo hecho de no tener matriculados sus vehículos en dichas localidades, deben pagar el precio justo del impuesto vehicular. 4.- Admisión de la demanda y trámite de la solicitud de medida cautelar El Despacho del Magistrado Sustanciador admitió la demanda mediante auto del 24 de marzo de 20232, ordenándose las notificaciones y el trámite previsto en el CPACA.
En la misma fecha, a través de otra providencia se dispuso correr traslado de la solicitud de medida cautelar a la entidad demandada, otorgándole un plazo de cinco (05) días para emitir su pronunciamiento. Posteriormente mediante auto del 3 de agosto de 20233, se decretó la suspensión provisional de los efectos de los incisos tercero, cuarto y quinto del artículo 206 de la Ordenanza 010 del 21 de septiembre del año 2018, expedida por la Asamblea Departamental de Norte de Santander.
Esta decisión fue objeto del recurso de apelación por parte del ente territorial demandado. La Sección Cuarta del Consejo de Estado resolvió el recurso de apelación mediante proveído del 23 de mayo de 20244, confirmando la decisión emitida por esta Corporación. 5.- De las contestaciones a la demanda 5.1.- Departamento de Norte de Santander5 Se opone a la totalidad de las pretensiones, al indicar que el artículo acusado lo expidió el órgano administrativo competente y con fundamento en normas superiores.
Que la Constitución Política, el Código de Régimen Político y Municipal y la Ley 488 de 1998, sobre tributación de las entidades territoriales, facultan a las 2 Archivo digital No. 005. 3 Archivo digital No. 021. 4 Actuación No. 022 del SAMAI. 5 4 Radicado No. 54-001-33-33-003-2022-00242-01 Demandante: Ronald Picón Sarmiento Sentencia de primera instancia asambleas departamentales para administrar tributos como el de vehículos automotores, sobre los cuales ejercen autonomía fiscal.
Indica que a dichas entidades departamentales les corresponde disponer, entre otros aspectos, la planeación, el desarrollo económico y social y el apoyo financiero y crediticio a los municipios, como también decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarias para el cumplimiento de las funciones departamentales, pudiendo incluso permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones, de conformidad con la regulación nacional, departamental o local preexistente sobre sistema y método para definir costos y beneficios, y la forma de repartirlos.
Que, además, no hay norma constitucional o legal que impida a los departamentos elegir la manera de recaudar el impuesto de vehículos a través de decisiones de gasto público como es el descuento en discusión y por lo mismo no es procedente declarar la nulidad del artículo 206 de la ordenanza 0010 de 2018 expedida por la Asamblea Departamental.
Refiere que la disposición atacada no modificó los elementos del impuesto nacional de vehículos y, en virtud de la autonomía cedida a las entidades territoriales para la administración y control del mismo, podían implementar descuentos o incentivos que mejoraran su recaudo y que no implicaran la modificación de la tarifa del referido gravamen.
Que tales descuentos no tienen la connotación jurídica de exención en tanto que, sin alterar los elementos del tributo, aminora o libera del pago del impuesto a determinadas personas. Razón por la cual considera que el artículo demandado no consagró exención tributaria alguna, pues, lejos de excluir del pago del impuesto sobre vehículos automotores a alguien, se limitó a otorgar un incentivo por única vez a quien matriculara su vehículo en algunas de las sedes del Instituto Departamental de Tránsito de Norte de Santander.
Sostiene que el impuesto vehicular es una renta nacional creada por el legislador, y su cesión a las entidades territoriales las dotó de autonomía para administrarlo y recaudarlo mediante estímulos que no implican la exoneración de sujetos pasivos ni desbordan las competencias de la Asamblea Departamental, pues en este caso el artículo demandando no otorgó exenciones ni eliminaron cargas tributarias o modificaron los elementos del tributo; sólo concedieron descuentos para el recaudo de un impuesto cedido a las entidades territoriales en su propio beneficio y en el marco de su autonomía, en orden a procurarles un mejor y mayor recaudo. 5.2.- Asamblea Departamental de Norte de Santander Su contestación fue allegada de manera extemporánea.6 6.- Del trámite a sentencia anticipada Con auto de fecha 25 de octubre de 20247, el Magistrado sustanciador dio aplicación en el presente caso a la figura de la sentencia anticipada, razón por la 6 Archivo digital No. 020. 5 Radicado No. 54-001-33-33-003-2022-00242-01 Demandante: Ronald Picón Sarmiento Sentencia de primera instancia cual procedió a fijar el litigio, incorporó las pruebas aportadas por las partes y por el Delegado del Ministerio Público, y corrió traslado para alegar de conclusión por escrito a las partes e intervinientes por el término de 10 días, dentro de los cuales podría el Ministerio Público presentar el respectivo concepto. 7.- Alegatos de conclusión 7.1.- De la parte demandante8 El señor Ronald Picón Sarmiento reitera los argumentos de la demanda, recalcando que la Asamblea Departamental ha excedido sus facultades constitucionales y legales al conceder beneficios tributarios que están fuera de su ámbito normativo.
Aduce que ese vicio en la competencia tiene consecuencias directas en la validez del acto administrativo, puesto que estos deben ser expedidos por la autoridad competente para que estén amparados de legalidad. 7.2.- Del Departamento de Norte de Santander9 A través de su apoderado judicial, el departamento de Norte de Santander sostiene que el artículo 206 de la Ordenanza 0010 de 2018 no modificó los elementos del impuesto nacional de vehículos y, en virtud de la autonomía cedida a las entidades territoriales para la administración y control del mismo, podían implementar descuentos o incentivos que mejoraran su recaudo y que no implicaran la modificación de la tarifa del referido gravamen.
Reitera que, si bien la norma acusada contiene un beneficio tributario, no es propiamente una exención pues se mantienen todos los elementos de la obligación tributaria establecidos en la ley. Finalmente solicita que se denieguen las pretensiones de la demanda. 7.3.- El señor Agente del Ministerio Público no presentó concepto de fondo y la Asamblea Departamental no allegó alegatos.
II. CONSIDERACIONES 2.1.- Competencia Este Tribunal es competente para decidir el presente asunto en primera instancia, según lo previsto en el numeral 1º del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011. 2.2.- Problema jurídico El núcleo principal del problema jurídico que convoca la atención de la Sala se contrae a determinar: 7 Actuación No. 029 del SAMAI. 8 Actuación No. 032 del SAMAI. 9 Actuación No. 035 del SAMAI. 6 Radicado No. 54-001-33-33-003-2022-00242-01 Demandante: Ronald Picón Sarmiento Sentencia de primera instancia ¿Si hay lugar a declarar la nulidad del artículo 206 de la Ordenanza No. 010 de fecha 21 de septiembre de 2018 aprobada por la Asamblea Departamental de Norte de Santander, por medio de la cual se expidió el Nuevo Estatuto Tributario de dicha entidad territorial, en la medida que esa Corporación no es competente para conceder los beneficios fijados en el citado artículo; o si por el contrario el mismo debe conservar su presunción de legalidad.? 2.3.- Tesis de la Sala de Decisión La Sala considera que en el presente asunto hay lugar a declarar la nulidad de los incisos tercero, cuarto y quinto del artículo 206 de la Ordenanza 010 del 21 de septiembre del año 2018, expedida por la Asamblea Departamental de Norte de Santander, por ser violatorio del artículo 147 de la Ley 488 de 1998.
Los descuentos del impuesto de vehículos automotores contenidos en los mencionados incisos, esto es, del 70% por la radicación de la matrícula en cualquier entidad de tránsito del departamento de Norte de Santander y del 50% por los 3 años siguientes al año de traslado de las respectivas carpetas a esa jurisdicción, corresponden materialmente a exenciones que la Asamblea Departamental no podía conceder, pues con ello se desbordan las facultades de administración y control del impuesto, señaladas en el artículo 147 ibidem. 2.4.- Marco normativo 2.4.1.- Impuesto sobre vehículos automotores.
La autonomía de las entidades territoriales para regular exenciones de este impuesto: El impuesto de vehículos automotores es un gravamen creado por la Ley 488 de1998, que sustituyó los impuestos de timbre nacional sobre vehículos automotores10, de circulación y tránsito11 y el unificado de vehículos para el Distrito Capital. Conforme con el artículo 139 de la citada ley, la renta del impuesto sobre vehículos automotores corresponderá a los municipios, distritos, departamentos y el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, en las condiciones y términos establecidos en esa ley.
Pero la administración del impuesto les corresponde a los departamentos y al Distrito Capital, únicamente, conforme lo dispone el artículo146 de la Ley 488 de 1998. 10 El impuesto de timbre nacional sobre vehículos automotores se creó en el Decreto 1593 de 1966, modificado por el numeral 2 del artículo 14 de la Ley 2ª de 1976 y regulado igualmente por el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 3674 de1981, normas que, a su vez, fueron compiladas en los artículos 111 y 112 del Código de Régimen Departamental (Decreto Ley 1222 de 1986).
En los literales a) y b) del artículo 111 se señalaron las tarifas de los vehículos particulares, incluidas las motocicletas con motor de más de 185 cc de cilindrada. El artículo 112, a su vez, estableció los vehículos que quedaban exentos del impuesto previsto en el artículo 111. El literal b) exceptuó del impuesto a “Los vehículos de propiedad de entidades de derecho público”.
La Ley 14 de 1983, en el artículo 50, reiteró las tarifas del impuesto de vehículos y, en el literal b) del artículo 51, consagró nuevamente como exentos del impuesto “Los vehículos de propiedad de entidades de derecho público”. 11 El impuesto de circulación y tránsito, revivido por el artículo 49 de la Ley 14 de 1983, ya que fue creado por el Decreto1593 de 1966 y adoptado como legislación permanente por la Ley 48 de 1968, se trataba de un tributo municipal de carácter indirecto que gravaba el hecho de la circulación o rodamiento de un vehículo en su territorio.
La Ley 14 de 1983unificó las bases gravables y las tarifas, evitando competencias entre los municipios, al establecer que el impuesto se cobraría sobre el valor comercial del vehículo, que se registre en la respectiva factura. La tarifa única anual fue fijada en el dos por mil de su valor comercial. Su parágrafo aclaró que continuaban vigentes las normas expedidas por los Concejos Municipales en cuanto a los vehículos de servicio público, así como las que hubieren decretado exenciones del mismo.
El citado artículo 49 de la Ley 14 de 1983 fue compilado en el artículo 214 del Régimen Político Municipal (Decreto 1333 de1986). 7 Radicado No. 54-001-33-33-003-2022-00242-01 Demandante: Ronald Picón Sarmiento Sentencia de primera instancia El artículo 150 de la Ley 488, que fue modificado por el artículo 107 de la Ley 633 de 2000, dispone que “Del total recaudado por concepto de impuesto, sanciones e intereses, en su jurisdicción, al departamento le corresponde el ochenta por ciento (80%).
El veinte por ciento (20%) corresponde a los municipios a que corresponda la dirección informada en la declaración.” En relación con la titularidad del impuesto, la Corte Constitucional, en la sentencia C-720 de 1999, que resolvió sobre la exequibilidad de los artículos 146 y 150 de la Ley 488 de 1998, concluyó que el impuesto de vehículos automotores es una renta del orden nacional, cedida a las entidades territoriales en la proporción en que se recaude en su respectiva jurisdicción. Asimismo, que el impuesto no deja de ser nacional por el hecho de que sus rentas se hayan cedido a los departamentos y al Distrito Capital, en la proporción que correspondía al sustituido impuesto de timbre nacional sobre vehículos automotores, o por el hecho de que se haya ordenado la transferencia de las rentas a los municipios y Distritos en la proporción correspondiente al antiguo impuesto de circulación y tránsito que gravaba los vehículos de uso particular.
En la sentencia que se cita, la Corte Constitucional sostuvo: “( ) la Ley 488 de 1998 creó un nuevo impuesto sobre vehículos automotores que sustituye a los impuestos de timbre nacional, de circulación y tránsito y el unificado de vehículos del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. El artículo 139 de la mencionada ley, señala como beneficiarios de las rentas del impuesto a "los municipios, distritos, departamentos y el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, en las condiciones y términos establecidos en la presente ley".
Los siguientes artículos de la ley 448 regulan en su integridad el régimen del tributo: el hecho generador del impuesto (artículo 140) vehículos gravados (artículo 141), sujeto pasivo (artículo 142), base gravable (artículo 143), causación (artículo 144), tarifas (artículo 145), declaración y pago del impuesto (artículo 146), administración y control (artículo 147), traspaso de propiedad y traslado del registro (artículo 148), obligación de portar calcomanía (artículo 149) y, finalmente, distribución del recaudo (artículo 150).
Se trata, en suma, de un nuevo impuesto cuyo régimen es definido integralmente por los artículos citados de la ley 448 de 1998. Ahora bien, las disposiciones precitadas no señalan de manera expresa si el impuesto creado es nacional, departamental o municipal. Tanto el demandante como algunos de los intervinientes consideran que la respuesta a la cuestión planteada debe buscarse en los antecedentes o en la historia legislativa de las disposiciones demandadas.
Sin embargo, dado que en el presente caso la Corte se enfrenta al estudio de un tributo enteramente nuevo, regulado integralmente por el nuevo régimen legal y, en consecuencia, no parece procedente acudir a las disposiciones anteriores, derogadas, modificadas sustituidas, para averiguar el dato que se echa de menos. En efecto, el hecho de que en el pasado un determinado tributo hubiere tenido carácter territorial no implica, necesariamente, que la nueva ley que lo sustituye y regula integralmente le haya otorgado el mismo carácter.
Otra es la cuestión sobre si una reforma de esta naturaleza al régimen legal de un tributo apareja una lesión de lo dispuesto en el 8 Radicado No. 54-001-33-33-003-2022-00242-01 Demandante: Ronald Picón Sarmiento Sentencia de primera instancia artículo 362 de la Carta. Sin embargo, este asunto será estudiado más adelante en esta providencia. Por ahora, baste con afirmar que en eventos como el que se analiza, en el cual la nueva ley reglamenta integralmente el régimen de un nuevo impuesto, resulta improcedente acudir a los antecedentes históricos para identificar el carácter territorial o nacional del tributo estudiado.
Podría sostenerse que si el legislador establece integralmente el régimen de un tributo y no señala que se trata de una fuente propia de las entidades territoriales, en principio, la renta es nacional. Sin embargo, este criterio no deja de ser un criterio auxiliar, en ningún caso definitivo, por lo que resulta necesario acudir a la aplicación de los criterios material y orgánico antes mencionados.
Materialmente podría afirmarse que el impuesto de vehículos automotores es una renta propia de las entidades territoriales. En efecto, se trata de un tributo que se recauda en la jurisdicción de las respectivas entidades; cuyo producto ingresa a los respectivos presupuestos; destinado a satisfacer intereses o necesidades locales o regionales; y, que, en principio, no cuenta con elementos sustantivos que permitan afirmar que se trata de una renta nacional.
Puede entonces afirmarse que existe una virtual contradicción entre los criterios formal y material, pues mientras el primero sugiere que se trata de una renta nacional, el segundo permite pensar que constituye una fuente endógena de financiación de las entidades territoriales. La contradicción planteada se resuelve acudiendo al tercero de los criterios antes mencionados, es decir, el criterio orgánico.
En efecto, en un contexto de incertidumbre como el planteado, para definir si un tributo constituye una fuente endógena de financiación de las entidades territoriales es necesario identificar si el perfeccionamiento del régimen del tributo exige una manifestación de los órganos de representación política de dichas entidades. La aplicación del criterio orgánico al caso que se estudia conduce a afirmar que el impuesto de vehículo automotor es un impuesto de carácter nacional.
Ciertamente, dicho tributo se encuentra establecido por la Ley 488 de 1998, sin que para su perfeccionamiento se requiera decisión alguna del concejo municipal o de la asamblea departamental. En consecuencia, el impuesto nacional de vehículos constituye una renta nacional cedida a las entidades territoriales en proporción a lo recaudado en la respectiva jurisdicción.” (Negrilla fuera de texto) 2.4.2.- De la autonomía fiscal de los departamentos para conceder exenciones del impuesto sobre vehículos automotores.
El artículo 338 de la Constitución Política señala que, en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Dice, además que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos, los sujetos pasivos, los hechos, las bases gravables y las tarifas de los impuestos. 9 Radicado No. 54-001-33-33-003-2022-00242-01 Demandante: Ronald Picón Sarmiento Sentencia de primera instancia Por su parte, el artículo 287 de la Constitución Política señala que las entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos) tendrán derecho a gobernarse por autoridades propias, a ejercer las competencias normativas que les corresponda, a administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
La facultad de establecer tributos la reguló la Constitución en los artículos 287-312, 300-413 y 313-414 y, para el efecto, supeditó la atribución de “establecer”, “decretar” o de “votar” los tributos locales, a la ley. El artículo 338 de la Constitución Política faculta a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales para imponer contribuciones fiscales o parafiscales por medio de ordenanzas o acuerdos, pero esa facultad está supeditada a la ley.
Esa supeditación, ha dicho el Consejo de Estado, puede ser parcial-limitada15 o parcial reforzada16. En efecto, la potestad impositiva de las entidades territoriales será parcial-limitada cuando la ley fija ciertos elementos del tributo para que sea la entidad territorial la que establezca los que faltan. Será parcial-reforzada cuanto la ley autoriza a la entidad territorial a crear el tributo porque en esos casos le permite fijar todos los elementos.
En este último caso, ha dicho la Corte que la ley que crea el tributo debe establecer, como mínimo, el hecho generador17. De otra parte, el artículo 154 de la Constitución Política le otorga al legislador la facultad para crear, modificar o suprimir exclusiones o exenciones tributarias, por razones de política económica o para realizar la igualdad real y efectiva, a partir de la iniciativa del gobierno nacional.
Sin embargo, la misma Constitución limita esa facultad, pues prohíbe al legislador conceder exenciones y tratamientos preferenciales en relación con los tributos que son de propiedad de las entidades territoriales, en aras de proteger su patrimonio, que, eventualmente, puede verse afectado por la injerencia de las autoridades nacionales18.
En esa medida, las entidades territoriales, en ejercicio de la autonomía que la Constitución les reconoce, sólo tienen la potestad plena para conceder exenciones o tratamientos preferenciales en relación con los tributos de su propiedad, así como para regular los sujetos que gozan del régimen exceptivo, las condiciones en que se puede gozar de ese régimen y las obligaciones que se les asigna a los beneficiarios para probar que, en efecto, tienen derecho al mismo19. 12 ARTÍCULO 287.
Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 13 ARTÍCULO 300. modificado por el artículo 2° del Acto Legislativo No. 1 de 1996.
Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: 4. Decretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales. 14 ARTÍCULO 313. Corresponde a los concejos: 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. 15 Así se ha tratado, entre muchas otras, en las sentencias del 24 de noviembre de 2000, expediente 10889, M.P. Daniel Manrique Guzmán; del 16 de marzo de 2001, expediente 10669, M.P. Germán Ayala Mantilla, y del 4 de septiembre de 2008, expediente 16850, M.P. Ligia López Diaz. 16 Además de las sentencias citadas en la nota N° 5, puede verse la sentencia del 15 de octubre de 1999, expediente 9456, M.P. Julio E. Correa Restrepo. 17 Sentencia C-992 de 2004 de la Corte Constitucional. 18 Artículo 294.
La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317. 19 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 7 de abril de 2011, expediente 250002327000200600562-01 (16949), 10 Radicado No. 54-001-33-33-003-2022-00242-01 Demandante: Ronald Picón Sarmiento Sentencia de primera instancia Ante todo, el ejercicio de dicha facultad debe consultar siempre criterios de razonabilidad y proporcionalidad, en función de los principios de equidad, eficiencia y progresividad, predicables del sistema tributario, y del principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta. 3.- Análisis del caso concreto El señor Ronald Picón Sarmiento, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de Nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, presentó demanda contra el Departamento de Norte de Santander y la Asamblea Departamental, con el objeto de que se declare la nulidad del artículo 206 de la Ordenanza No. 010 del 21 de septiembre de 2018 aprobada por la Asamblea del Departamento de Norte de Santander, por medio de la cual se expidió el Nuevo Estatuto Tributario de dicha entidad territorial.
Señala el demandante que la Asamblea Departamental no tenía la competencia para conceder exenciones y tratamientos preferenciales respecto de un impuesto nacional -impuesto sobre vehículos automotores-, solo para obtener beneficios y ventajas económicas. Que dicha competencia recae exclusivamente en el congreso de la república. Pues bien, en el artículo 206 de la Ordenanza No. 010 de 2018 “POR MEDIO DE LA CUAL SE EXPIDE EL NUEVO ESTATUTO TRIBUTARIO DEL DEPARTAMENTO NORTE DE SANTANDER”, se dispuso lo siguiente: “ARTÍCULO 206.
TRASPASO DE PROPIEDAD Y TRASLADO DEL REGISTRO. Las autoridades de tránsito se abstendrán de autorizar y registrar el traspaso de la propiedad de los vehículos gravados hasta tanto se acredite que se está al día en el pago del impuesto sobre vehículos automotores el cual se acredita mediante el estado de cuenta expedido por la Secretaría de Hacienda.
Las autoridades de tránsito municipales deberán entregar la información solicitada por parte del profesional especializado del área de Impuestos y Rentas de la Secretaría de Hacienda del Departamento Norte de Santander dentro del término señalado, so pena de ser sancionados de conformidad con la presente Ordenanza. Sin perjuicio de otros descuentos vigentes, concédase un beneficio a contribuyentes del impuesto sobre vehículos automotores que radiquen su matrícula en cualquier entidad de tránsito del Departamento, equivalente al setenta por ciento (70%) del impuesto en la matrícula inicial.
Los propietarios de vehículos con placas diferentes al Departamento Norte de Santander que trasladen las respectivas carpetas a nuestra jurisdicción se le otorgarán como incentivo un descuento equivalente al 50% del valor del impuesto de los tres años siguientes al año de traslado. Igual beneficio obtendrán los vehículos que se inscriban por primera vez en el Departamento.
Consejero ponente Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 11 Radicado No. 54-001-33-33-003-2022-00242-01 Demandante: Ronald Picón Sarmiento Sentencia de primera instancia Para hacerse acreedor de los beneficios dispuestos por el presente artículo, el contribuyente deberá liquidar y pagar sus impuestos a más tardar el último día del mes de junio de la vigencia respectiva.
PARÁGRAFO. El traslado y de rematrícula de los vehículos no genera ningún costo o erogación.” (Negrilla y subrayado por la Sala). La disposición en cita crea una exención en los incisos tercero, cuarto y quinto equivalente al 70% a los contribuyentes que matriculen sus vehículos automotores en cualquier entidad de tránsito del Departamento, el impuesto en la matricula inicial, y del 50% del valor del impuesto de los tres años siguientes a su traslado como los vehículos que se inscriban por primera vez en el departamento.
En el caso del impuesto sobre vehículos automotores, esa facultad para crear beneficios o tratamientos tributarios preferenciales se ve restringida, toda vez que, si bien las rentas del impuesto fueron cedidas a los departamentos y al Distrito Capital, y su titularidad es de la Nación, dicha cesión, según se desprende de la Ley 488, sólo le permite a estas entidades territoriales la administración y control del tributo, a saber: el recaudo, la fiscalización, proferir liquidaciones oficiales, la discusión, el cobro y la devolución del impuesto20.
Al examinar la constitucionalidad del artículo 147, la Corte Constitucional21 destacó el carácter nacional del impuesto de vehículos automotores que otrora analizó al declarar la exequibilidad de algunos apartes del artículo 146 de la Ley 488 de 199822, en el contexto de la facultad de intervención del legislador en el proceso de asignación de las rentas de las entidades territoriales y la autonomía que les reconoce el artículo 287 de la Constitución Política, previa aclaración de que los impuestos no son bienes susceptibles de dominio, sino instituciones jurídicas a partir de las cuales se definen los presupuestos objetivos de una determinada obligación fiscal, de modo que la propiedad sobre los mismos no recae sobre la especie tributaria ni sobre la competencia de crear, modificar o suprimir el tributo, sino sobre las rentas que efectivamente origina.
También reconoció la habilitación del legislador para disponer la destinación de los recursos nacionales transferidos a las entidades territoriales, mientras ello se ajuste a los artículos 28823 y 35724 de la Constitución, y la posibilidad de que las rentas que la Nación cede anticipadamente a dichas entidades tengan una destinación específica definida en la ley, sin quebrantar la prohibición señalada en el artículo 359 ibidem.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que las rentas cedidas anticipadamente a las entidades territoriales se crean en virtud de una decisión política del nivel central de gobierno y no constituyen recursos propios de las mismas, de modo que el legislador puede intervenir en su asignación, mientras 20 Artículo 147. 21 Sentencia C-172 de 2001, MP.
Alejandro Martínez Caballero. 22 Sentencia C-720 de 1999, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. 23 “La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley.” 24 “El Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluido el correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución. (…)” 12 Radicado No. 54-001-33-33-003-2022-00242-01 Demandante: Ronald Picón Sarmiento Sentencia de primera instancia persiga un fin constitucionalmente importante directamente relacionado con los intereses propios de la entidad territorial beneficiada25, sin perjuicio de que el amplísimo margen de acción respecto al diseño del sistema de finanzas intergubernamentales deba ajustarse a los principios de razonabilidad y proporcionalidad que protegen la autonomía de las entidades territoriales frente a injerencias arbitrarias del nivel central de gobierno26.
Se trata de una intervención apoyada en el poder tributario pleno, que permite crear, modificar y eliminar impuestos, así como regular todo lo pertinente a sus elementos básicos en el marco de los artículos 150, 300 y 313 de la CP. Tan es así que el Congreso puede llegar a modificar el régimen legal de un impuesto territorial con disminución del recaudo efectivo de recursos o incluso extinción por razones de conveniencia u oportunidad27, en tanto facultades implícitas consustanciales al ejercicio de la función legislativa en materia tributaria28.
Si bien el legislador goza de una amplia discrecionalidad en materia tributaria, es imperativo que esta se ejerza en estricto apego a los mandatos constitucionales. En particular, debe respetarse la autonomía de las entidades territoriales, especialmente en lo concerniente a las actividades de administración y control del impuesto de vehículos automotores.
La Ley 488 de 1998, en su artículo 147, asigna a los departamentos y distritos la competencia sobre el recaudo, la fiscalización, la liquidación oficial, la discusión, el cobro y la devolución de este impuesto, garantizando así su autonomía en estas funciones. De acuerdo con el análisis de constitucionalidad de la norma, las atribuciones asignadas a los departamentos armonizan con sus funciones como intermediarios entre la Nación y los municipios.
Esta intermediación justifica que sean los departamentos quienes realicen el recaudo y la administración del impuesto de vehículos automotores. Además, se garantiza que los municipios participen en las rentas nacionales generadas, recibiendo una proporción de lo recaudado en sus respectivas jurisdicciones. Sobre las exenciones de impuestos nacionales cedidos, el legislador goza de una amplia potestad de configuración normativa para establecer tributos y definir sus elementos esenciales.
Esta facultad se fundamenta en los artículos 150 y 338 de la Constitución Política, que le otorgan la capacidad de crear leyes tributarias. Además, el artículo 154 ibidem establece que las leyes que decretan exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales requieren iniciativa gubernamental. En este contexto, el legislador puede crear beneficios tributarios taxativos, limitados, personales e intransferibles.
Estos beneficios deben estar justificados por razones de política económica o social, o estar dirigidos a garantizar la igualdad real o efectiva en materia tributaria. A la luz de lo anterior, queda desvirtuada la legalidad de los incisos tercero, cuarto y quinto de la disposición demandada, comoquiera que los descuentos que establece 25 C-720 de 1999. 26 C-205 de 1995. 27 C-486 de 1996. 28 C-172 de 2001. 13 Radicado No. 54-001-33-33-003-2022-00242-01 Demandante: Ronald Picón Sarmiento Sentencia de primera instancia sobre el impuesto de vehículos automotores, corresponde a una exención temporal que reduce la cuantificación de dicho impuesto nacional, respecto del cual la Asamblea Departamental de Norte de Santander sólo podía ejercer las facultades de administración y control que le reconoce el artículo 147 de la Ley 488 de 1998, en cuanto cesionario legal de las rentas provenientes de ese gravamen.
Dicha facultad está atribuida, exclusivamente, al Congreso de la República, cuando de rentas nacionales se trata. Así lo ha considerado la Corte Constitucional, al sostener que cuando el impuesto es nacional y las rentas son cedidas a las entidades territoriales, el competente para fijar exenciones es el Congreso. Sobre el particular, la Corte precisó lo siguiente: “Por otra parte, ya que el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares constituye una renta de carácter nacional cedida a los departamentos y al Distrito Capital, quien está legitimado para configurar todos sus elementos y el régimen de exenciones no son las entidades territoriales sino el Congreso.
Así se infiere de los artículos 150.12 y 338 de la Carta. Ahora, el hecho que esa renta sea cedida, por mandato de la ley, a los departamentos para que éstos los destinen a salud y a financiar el deporte, no altera esa realidad; es decir, esa cesión no la convierte en una renta de carácter territorial. Si ello es así, no concurre ningún fundamento para afirmar que el legislador contrarió el principio de autonomía de las entidades territoriales al disponer que las exenciones del IVA establecidas o que se establezcan no aplicarán en ningún caso respecto del IVA de cervezas y licores cedidos a las entidades territoriales pues éstas no tienen la facultad de configurar el régimen de exenciones de una renta nacional.
Por el contrario, esa fue una decisión legítima que hace parte de su ámbito de competencia y que se orienta a garantizar que los recursos que reciben los departamentos por ese concepto no resulten disminuidos por aplicación del régimen de exenciones del IVA.” En este orden, procede la anulación de los incisos tercero, cuarto y quinto del artículo 206 de la Ordenanza No. 010 de 2018, por falta de competencia y extralimitación de funciones de la Asamblea Departamental de Norte de Santander para disponer una exención sobre el impuesto nacional de vehículos automotores.
Por último, al analizar los incisos primero, segundo y el parágrafo del artículo 206 de la ordenanza, se observa que no presentan contradicciones con las disposiciones legales superiores. Esto se debe a que parte de su contenido corresponde al señalado en el artículo 148 de la Ley 48829. 4.- Costas 29 “ARTÍCULO 148. Traspaso de propiedad y traslado del registro.
Las autoridades de tránsito se abstendrán de autorizar y registrar el traspaso de la propiedad de los vehículos gravados, hasta tanto se acredite que se está al día en el pago del impuesto sobre vehículos automotores y se haya pagado el seguro obligatorio de accidentes de tránsito.
PARÁGRAFO. El traslado y rematrícula de los vehículos no genera ningún costo o erogación.” 14 Radicado No. 54-001-33-33-003-2022-00242-01 Demandante: Ronald Picón Sarmiento Sentencia de primera instancia No se condenará en costas, conforme con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA. En mérito de lo expuesto, la Sala Fija de Decisión No. 2 del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de los incisos tercero, cuarto y quinto del artículo 206 de la Ordenanza No. 010 del 21 de septiembre del año 2018, expedida por la Asamblea Departamental de Norte de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas en esta instancia.
TERCERO: EJECUTORIADA esta providencia, ARCHÍVESE el expediente, previas las anotaciones secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala fija de decisión No. 2 de la fecha) (Firmado en SAMAI) CARLOS MARIO PEÑA DÍAZ Magistrado (Firmado en SAMAI) (Firmado en SAMAI) ROBIEL AMED VARGAS GONZÁLEZ MARÍA JOSEFINA IBARRA RODRÍGUEZ Magistrado Magistrada 15 Radicado No. 54-001-33-33-003-2022-00242-01 Demandante: Ronald Picón Sarmiento Sentencia de primera instancia Constancia: La presente providencia fue firmada a través del aplicativo SAMAI, puesto a disposición de esta Corporación por el Consejo Superior de la Judicatura en acatamiento de las previsiones del artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.
Se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de este documento30, de conformidad con el artículo 28 de la Ley 527 de 1999. 30 La integridad y autenticidad de esta providencia puede ser validada a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx