IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Entidades sin ánimo de lucro / DE LA FALSA MOTIVACIÓN – Síntesis del caso: La Fundación Néstor Esteban Sanint Arbeláez, entidad sin ánimo de lucro dedicada a promover la educación de jóvenes del municipio de Rionegro, se inscribió en el Registro de Información Tributaria (RIT) en 2020 debido a exigencias de la alcaldía para reabrir su sede durante la pandemia.
Posteriormente solicitó retirar dicho registro, argumentando que no realizaba actividades industriales, comerciales o de servicios gravadas con ICA. Extracto: [ ] Conforme con la norma en cita, las entidades de beneficencia se encuentran exentas de ser gravadas con el Impuesto de Industria y Comercio. Sin embargo, dicha prohibición no se extiende a todas las actividades desarrolladas por estas entidades, pues, según el artículo 201 del Decreto 1333 de 1986 “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”, cuando estas realicen actividades industriales o comerciales serán sujetos de dicho tributo, en lo relativo a tales actividades. [ ] Frente a este argumento, vale precisar que si bien el ente territorial hace una distinción entre las ESAL y las entidades de beneficencia no refiere que la exención contenida en el artículo 39 (literal d) de la Ley 14 de 1983 no sea extensiva a las primeras, por el contrario, se indica que las ESAL también pueden ser exoneradas del pago de tal tributo, siempre y cuando las actividades desarrolladas tengan como fin la beneficencia. [ ] En ese orden de ideas, es claro que la decisión adoptada por el municipio de Rionegro en los actos administrativos cuestionados no se fundó en la distinción entre ESAL y entidad de beneficencia, sino en el hecho de que, presuntamente, la fundación desarrolló actividades comerciales que le generaron rendimientos económicos, de ahí que este cargo propuesto por la parte demandante no tenga vocación de prosperidad. [ ] Conforme con la jurisprudencia en cita, la motivación en los actos administrativos es un elemento de su esencia, pues, es el soporte fáctico y jurídico que justifica su expedición y el sentido de la decisión. [ ] Al respecto, es de reiterar que conforme con lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, el hecho generador del Impuesto de Industria y Comercio es el desarrollo de actividades comerciales, industriales y de servicio que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho. [ ] De lo anterior se colige que la finalidad de la fundación es velar por el bienestar de los niños, jóvenes y adolescentes del municipio de Rionegro, a través del otorgamiento de beneficios económicos y becas para estudio, demostrándose así, en principio, su carácter no comercial o industrial. [ ] Ahora bien, es de reiterar que a las entidades sin ánimo de lucro y a las entidades de beneficencia no les es prohibido efectuar actividades que conlleven a recibir una retribución económica, precisándose que lo percibido por ello no puede verse gravado con el impuesto de Industria y Comercio, siempre y cuando las utilidades se destinen al cumplimiento del objeto social. [ ] En ese orden de ideas, contrario con lo escuetamente manifestado por la administración municipal, la Sala encuentra que las actividades desarrolladas por la FUNDACIÓN NESTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ no encuadran dentro de la naturaleza de acto de comercio o mercantil y, por tal razón, no se configura el hecho gravable del impuesto de Industria y Comercio. [ ] Conforme con lo expuesto hasta el momento, se reitera que en el presente caso se encuentra acreditada la causal de nulidad de falta de motivación de los actos administrativos, en la medida que las afirmaciones realizadas por el ente territorial no se encuentran justificadas en la decisión, pues, no se observan suficientes razones de hecho y de derecho para considerar que las actividades desarrolladas por la fundación demandante deban ser gravadas con el impuesto de Industria y Comercio.
Nota de Relatoría: El Tribunal declaró la nulidad de ambas resoluciones al evidenciar falta de motivación: i). El municipio no demostró que los ingresos por arrendamientos configuraran actividad mercantil bajo el artículo 20 del Código de Comercio. ii). Tampoco acreditó que la Fundación desarrollara actividades comerciales o que distribuyera utilidades entre sus miembros. iii).
Por el contrario, se verificó que los rendimientos financieros y demás ingresos se destinaban íntegramente al cumplimiento del objeto social educativo. El Tribunal concluyó que la entidad sí está exenta del ICA conforme al artículo 39 literal d) de la Ley 14 de 1983 y declaró que no es sujeto pasivo del tributo en Rionegro. Radicado: 05001 23 33 000 2024 00367 00 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA OCTAVA DE DECISIÓN DESPACHO 022 Magistrada ponente: ANGY PLATA ÁLVAREZ Medellín, tres (3) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2024 00367 00 Demandante: Fundación Néstor Esteban Sanint Arbeláez Demandado: Municipio de Rionegro Tema: Impuesto de Industria y Comercio / entidad sin ánimo de lucro / exención contenida en el artículo 39 (literal d) de la Ley 14 de 1983 Decisión: Concede pretensiones Sentencia: 017 ordinaria Acta: 006 SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a proferir sentencia dentro del proceso de la referencia, para lo cual tendrá en cuenta los siguientes, ANTECEDENTES 1.
La demanda. La FUNDACIÓN NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ, actuando por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, interpuso demanda en contra del MUNICIPIO DE RIONEGRO. 1.1. Pretensiones. Solicitó la parte demandante que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución No. 3548 de 2 de noviembre de 2022, proferida por la Subsecretaría de Rentas del municipio de Rionegro, a través de la cual se negó la solicitud de cancelación del registro de información tributaria- RIT de la demandante, en relación con el Impuesto de Industria y Comercio- ICA, e impuso una sanción. - Resolución No. 279 de 9 de octubre de 2023, expedida por la Secretaría de Hacienda del municipio de Rionegro, mediante la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Resolución No. 3548 de 2 de noviembre de 2022, confirmándose la decisión recurrida.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se declare que la parte demandante no es sujeto pasivo del ICA en el municipio de Rionegro y que los Radicado: 05001 23 33 000 2024 00367 00 ingresos derivados de arrendamientos de inmuebles propios y de rendimientos financieros no configuran el hecho generador del citado tributo.
Como pretensión subsidiaria, solicitó la nulidad parcial de la Resolución No. 279 de 9 de octubre de 2023 y a título de restablecimiento del derecho, se declare que no procede la sanción impuesta en su contra. 1.2. Supuestos fácticos 1.2.1. Se afirmó que de conformidad con el certificado de existencia y representación legal aportado con la demanda, la FUNDACIÓN NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ es una entidad sin ánimo de lucro, dedicada a promover la educación de la comunidad del municipio de Rionegro y el apoyo de entidades con el mismo objeto social, contribuyendo al desarrollo social, económico y educativo de la región del oriente antioqueño. 1.2.2.
Que en el 2020, durante la contingencia sanitaria generada por el Covid- 19, la fundación inició un trámite de registro obligatorio, exigido por la alcaldía de Rionegro, con el fin de reabrir sus instalaciones. 1.2.3. Precisó que tras múltiples intentos, la fundación no pudo efectuar el registro, en la medida que la página Web del municipio de Rionegro indicaba que debía estar inscrita en el Registro de Información Tributaria (RIT) como una empresa. 1.2.4.
Indicó que durante el mes de mayo y los primeros días de junio de 2020, la fundación se comunicó telefónicamente con funcionarios de la administración municipal de Rionegro, quienes le indicaron que debía inscribirse en el RIT, pues, de lo contrario no era posible realizar el registro y, consecuentemente, reabrir la oficina. 1.2.5.
Manifestó que el 4 de junio de 2020, vía correo electrónico dirigido al municipio de Rionegro, la FUNDACIÓN NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ expuso que, pese a que ya había sido informada que no podía realizar el registro necesario para reabrir su sede sin efectuar la inscripción en el RIT, la página Web del ente territorial no le permitía realizar dicho trámite. 1.2.6.
Que el mismo día el municipio de Rionegro dio respuesta al correo electrónico enviado por la fundación, a través del cual se precisó que se debían actualizar los datos, diligenciándose nuevamente el RIT. 1.2.7. Se relató en la demanda que a mediados del mes de junio de 2020, la fundación se inscribió en el RIT del municipio de Rionegro, únicamente porque constituía una exigencia que se debía cumplir para reabrir la sede. 1.2.8.
Precisó que antes de ese momento la fundación no estaba inscrita en el RIT, dado que no es sujeto pasivo del ICA, así como tampoco tiene dentro de su objeto social el hecho generador del tributo. 1.2.9. Señaló que el 28 de septiembre de 2020 la fundación, mediante petición radicada ante el municipio de Rionegro, solicitó la cancelación del RIT debido Radicado: 05001 23 33 000 2024 00367 00 a que efectuó tal inscripción con el único objetivo de que se le permitiera reabrir su sede. 1.2.10.
Que el 16 de febrero de 2021 la FUNDACIÓN NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ dio respuesta a un requerimiento efectuado por el municipio de Rionegro, por medio del cual se solicitaron los datos contables para proceder con el retiro del RIT. 1.2.11. Refirió que el 11 de mayo de 2021 el municipio de Rionegro dio respuesta a la solicitud de cancelación del RIT formulada por la fundación, por medio de la cual se indicó que “revisado el auxiliar de la cuenta de ingresos emitido por el contador, se identificó que la fundación percibe ingresos por rendimientos financieros que hacen parte de la base gravable del ICA”. 1.2.12.
Sostuvo que el 27 de agosto de 2021 la fundación reiteró la solicitud de cancelación del RIT y dio respuesta al oficio de 11 de mayo de 2021 expedido por el municipio de Rionegro, poniendo de presente que no ejerce actividades industriales, comerciales ni de servicios, por lo que no es sujeto pasivo del ICA. 1.2.13. Que el 26 de septiembre de 2022 el municipio de Rionegro expidió el emplazamiento para declarar No. 02, por el año gravable 2017, a través del cual indicó que la fundación NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ debía presentar la declaración del ICA, liquidándose a su vez la correspondiente sanción por no declarar. 1.2.14.
Se relató en la demanda que el 7 de octubre de 2022 la fundación dio respuesta al emplazamiento para declarar, reiterando la solicitud de cancelación del RIT y precisando que por su naturaleza no era sujeto pasivo del ICA. 1.2.15. Manifestó que el 16 de noviembre de 2022 la secretaría de Hacienda del municipio de Rionegro expidió requerimiento de información, el cual fue atendido por la fundación el 2 de diciembre del mismo año. 1.2.16.
Indicó que el 18 de noviembre de 2022, el municipio de Rionegro notificó la Resolución No. 3548 mediante la cual negó la solicitud de cancelación del RIT formulada por la FUNDACIÓN NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ, dada su calidad de sujeto pasivo del ICA al percibir ingresos por arrendamientos de inmuebles propios y rendimientos financieros. 1.2.17.
Que en contra de la anterior decisión la fundación interpuso recurso de reconsideración, el cual fue resuelto por el municipio de Rionegro a través de la Resolución No. 279 de 9 de octubre de 2023, confirmándose la decisión recurrida. 1.3. Normas violadas y concepto de violación. La parte demandante propuso los siguientes cargos de ilegalidad en contra de los actos administrativos cuestionados (págs. 285 a 310 del archivo denominado “02ExpDigitalParteUno.pdf”).
Radicado: 05001 23 33 000 2024 00367 00 1.3.1. Expedición irregular por falta de motivación. Manifestó que en los actos administrativos cuestionados se expresó que las entidades sin ánimo de lucro no necesariamente son entidades de beneficencia, afirmación que no tiene sustento jurídico alguno, pues el ente territorial citó un supuesto extracto de una sentencia del Consejo de Estado, de la que se desconoce el radicado y el consejero ponente. 1.3.2.
Desconocimiento de las normas en que debía fundarse los actos administrativos. Arguyó que el municipio de Rionegro no aplicó la interpretación contenida en la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con la naturaleza y clasificación de las entidades de beneficencia y las entidades sin ánimo de lucro, en desarrollo de la prohibición de gravar este tipo de entidades, en virtud de lo dispuesto en el artículo 39 (literal d) de la Ley 14 de 1983.
Indicó, además, lo siguiente: “En caso objeto de debate, la Administración consideró que, pese a que la fundación es una ESAL, no se cataloga como aquellas entidades de beneficencia, respecto de las que es prohibido imponer el gravamen de ICA, en virtud de la letra d. del artículo 39 de la Ley 14 de 1983. Igualmente, sostuvo que las ESAL son el género y las entidades de beneficencia la especie, por lo que todas las entidades de beneficencia son ESAL, pero no todas las ESAL son entidades de beneficencia. Bajo este único argumento sin soporte normativo el Municipio concluyó que la Fundación NESA, pese a ser una ESAL no tiene la calidad de entidad de beneficencia”.
Que en los actos administrativos cuestionados el municipio de Rionegro omitió aplicar la interpretación sentada por el Consejo de Estado frente a la naturaleza y clasificación de las entidades de beneficencia y las Entidades Sin Ánimo de Lucro- ESAL, en desarrollo de la prohibición de ser gravadas con el ICA, contenida en el artículo 39 (literal d) de la Ley 14 de 1983. 1.3.3.
Aplicación errónea de las disposiciones que regulan el hecho generador del ICA. Señaló que conforme con lo dispuesto en el artículo 39 (literal d) de la Ley 14 de 1983, está prohibido gravar con el ICA las actividades realizadas por las entidades de beneficencia, asimismo, precisó que según la jurisprudencia del Consejo de Estado, dentro de estas entidades se encuentran las entidades sin ánimo de lucro.
Sostuvo que las entidades sin ánimo de lucro, como la FUNDACIÓN NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ pueden realizar actividades económicas encaminadas a conservar o aumentar sus bienes para garantizar el cumplimiento de su objeto social, actividades dentro de las cuales se pueden encontrar la obtención de ingresos por arrendamiento de bienes propios o rendimientos financieros.
Radicado: 05001 23 33 000 2024 00367 00 Precisó que la fundación es una entidad sin ánimo de lucro que no distribuye las utilidades entre sus miembros, pues, los excedentes que obtuvo para el 2020 y años siguientes fueron utilizados para la materialización y consecución de su objeto, específicamente en becas, estímulos educativos, proyectos educativos y fortalecimiento de cobertura educativa. 1.3.4.
“La administración omitió que la fundación se inscribió en el RIT para cumplir una de las exigencias impuestas para reabrir su sede”. Refirió que el municipio de Rionegro apreció de manera equivocada la inscripción que realizó la fundación en el RIT, absteniéndose de valorar las pruebas que se aportaron sobre los sucesos con el fin de demostrar las razones por las que se había efectuado tal registro, toda vez que el ente territorial asumió que con la sola inscripción la fundación realizó el hecho generador del ICA constituyéndose como sujeto pasivo del impuesto.
Indicó que el ente territorial desconoció las pruebas de los hechos que justificaron la inscripción de la fundación en el RIT (reabrir su sede); asimismo, refirió que fue el municipio de Rionegro el que le exigió la inscripción en el registro para autorizar la apertura de la sede. 1.3.5. Falsa motivación por no valorar los hechos que se encontraban debidamente probados, cuya valoración era determinante para cancelar el RIT.
Señaló que según los lineamientos del Consejo de Estado las ESAL forman parte del género de las entidades de beneficencia de que trata el artículo 39 (literal d) de la Ley 14 de 1983, por tanto, el municipio de Rionegro omitió tener en cuenta que sí estaba demostrado el hecho de que la fundación tenía la calidad de ESAL y, por ende, de entidad de Beneficencia. Arguyó que según los informes de gestión de los años 2020, 2021 y 2022, la fundación realizó actividades que destacan el componente de beneficencia en donde se generaron oportunidades a la comunidad del municipio de Rionegro a través de la entrega de estímulos educativos, la asignación de becas para la educación superior, los créditos educativos, entre otros asuntos.
Indicó, además, lo siguiente: “Por último, debe advertirse que la Administración, en los actos demandados, no cuestionó ni desvirtuó la calidad de ESAL de la demandante, pues afirmó tal naturaleza para hacer la diferenciación entre entidades de beneficencia y ESAL y considerarla sujeto pasivo de ICA ilegalmente, para negar la cancelación de su inscripción en el RIT (…)”. 1.3.6.
Expedición irregular por imposición de la sanción. Refirió que el municipio de Rionegro transgredió los principios de publicidad y debido proceso, en la medida que en los actos administrativos cuestionados no se consignaron las razones que condujeron a imponer una sanción en contra de la FUNDACIÓN NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ, así como Radicado: 05001 23 33 000 2024 00367 00 tampoco se expresó a que sanción se hacía alusión y cuál era la conducta respecto de la cual existía la adecuación típica frente al supuesto de hecho que se reprocha.
Que a partir de los actos administrativos cuestionados no se puede iniciar un proceso de cobro coactivo, en la medida que no contienen una obligación clara, expresa y exigible, dado que el municipio de Rionegro no especificó en qué consistía la sanción que se impuso, cuál era su cuantía y porqué la fundación debía asumir el pago de la misma. 2.
De la oposición a la demanda. En la oportunidad legal, el MUNICIPIO DE RIONEGRO no contestó la demanda, a pesar de haberse notificado en debida forma (archivo denominado “14.SenotificaAutoadmisoriodelademanda.pdf”). 3. Alegatos de conclusión. 3.1. La parte demandante presentó sus alegatos de conclusión, por medio de los cuales reiteró lo expuesto en el escrito de la demanda, en el sentido de indicar que los actos administrativos cuestionados se encuentran viciados de nulidad (archivo denominado “18.Apodptedtepresentaalegatosdeconclusion.pdf”).
Refirió que el ente territorial usó argumentos vagos para soportar su decisión de negar la cancelación del RIT de la fundación, de ahí que los actos administrativos hayan sido expedidos irregularmente, pues, se desconocen los fundamentos jurídicos que respalden tal decisión. Sostuvo que la fundación es catalogada como una entidad sin ánimo de lucro que por su naturaleza constituye una entidad de beneficencia a la que le es aplicable la prohibición contenida en el artículo 39 (literal d) de la Ley 1493 de 1983. 3.2.
Por su parte, la entidad demandada sostuvo que la FUNDACIÓN NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ ejerce una actividad comercial que encuadra en el hecho generador del impuesto de Industria y Comercio, en la medida que percibe ingresos por rendimientos financieros producto de intereses causados por las líneas de crédito que posee, dividendos y arrendamientos.
Indicó, además, lo siguiente: “En todos los casos no puede considerarse que una entidad de beneficencia posee una condición para catalogarse de prohibido gravamen para efectos del impuesto de industria y comercio, pues algunas fundaciones no pueden considerarse entidad sin ánimo de lucro y entidad de beneficencia pues ambas no coinciden siempre”. 3.3.
El Ministerio Público no se pronunció en esta etapa. CONSIDERACIONES Radicado: 05001 23 33 000 2024 00367 00 1. Competencia. La Sala es competente para proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 152 (numeral 3) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, atendiendo a la naturaleza del proceso y la cuantía del mismo. 2.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si procede la declaratoria de nulidad de las resoluciones 3548 de 2 de noviembre de 2022 y 279 de 9 de octubre de 2023, expedidas por el municipio de Rionegro, a través de las cuales se negó la cancelación del registro como contribuyente del impuesto de Industria y Comercio a la FUNDACIÓN NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ y se advirtió que, en caso de no procederse con la declaración del ICA, se impondrían las sanciones a que hubiera lugar.
Para tal efecto, se analizará si prosperan los cargos de ilegalidad propuestos, entre ellos, la falta de motivación de los actos administrativos y la falsa motivación, al considerarse que las actividades desarrolladas por la FUNDACIÓN NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ no encuadraban en la exención de pago del ICA contenida en el artículo 39 (literal d) de la Ley 14 de 1983 “Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones”.
De manera subsidiaria, se determinará si la sanción impuesta en los actos administrativos cuestionados se encuentra ajustada a los lineamientos dispuestos en el ordenamiento jurídico para tal efecto. 3. Tesis de la Sala. La motivación de los actos administrativos por parte de las entidades públicas garantiza a los administrados conocer las razones de la administración sobre un asunto en particular y así, tener la posibilidad de contradecir sus decisiones, evitando con ello actos de abuso de poder.
En este entendido, la falta o falsa motivación de los actos administrativos se erige como causal de nulidad, advirtiéndose en el presente caso la ocurrencia de la primera causal, en la medida que la entidad demandada no motivó debida y suficientemente la decisión cuestionada, por lo que se impone la anulación de los actos demandados. 4.
Marco jurídico y jurisprudencial aplicable. 4.1. Del impuesto de Industria y Comercio. El artículo 32 de la Ley 14 de 1983, “Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones” consagra que el impuesto de Industria y Comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que se Radicado: 05001 23 33 000 2024 00367 00 ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.
En lo que tiene que ver con la definición de la actividad de servicios gravados con el impuesto de industria y comercio, el artículo 345 de la Ley 1819 de 2016 dispone: “Artículo 345. Definición de la actividad de servicios gravados con el impuesto de industria y comercio. El artículo 36 de la Ley 14 de 1983, compilado en el artículo 199 del Decreto- ley 1333 de 1986, quedará así: “Artículo 199.
Se consideran actividades de servicio todas las tareas, labores o trabajos ejecutados por persona natural o jurídica o por sociedad de hecho, sin que medie relación laboral con quien los contrata, que genere contraprestación en dinero o en especie y que se concreten en la obligación de hacer sin, importar que en ellos predomine el factor material o intelectual”.
Por su parte, el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 establece una serie de exenciones en el pago del impuesto de Industria y Comercio, entre ellas aquella contenida en el literal d, en los siguientes términos: “Artículo 39. No obstante lo dispuesto en el artículo anterior continuarán vigentes: (…) “d. La de gravar con el impuesto de Industria y Comercio, los establecimientos educativos públicos, las entidades de beneficencia, las culturales y deportivas, los sindicatos, las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, los partidos políticos y los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud (…)”.
Conforme con la norma en cita, las entidades de beneficencia se encuentran exentas de ser gravadas con el Impuesto de Industria y Comercio. Sin embargo, dicha prohibición no se extiende a todas las actividades desarrolladas por estas entidades, pues, según el artículo 201 del Decreto 1333 de 1986 “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”, cuando estas realicen actividades industriales o comerciales serán sujetos de dicho tributo, en lo relativo a tales actividades.
Al respecto, el Consejo de Estado1 ha señalado: “A partir de lo anotado, las entidades cuyas actividades se enmarquen como beneficencia conforme al alcance antes señalado, esto es, que se encuentren dirigidas a un grupo poblacional en situación de vulnerabilidad o en condiciones especiales, cuya identificación y segmentación se encuentre preconcebido en función del beneficio y del tipo de ayuda necesario, no estarían gravadas con ICA.
Si bien no necesariamente esa actividad de beneficencia debe ser gratuita, lo cierto es que su valor, a lo sumo solo debe propender por recuperar los costos, sin ser equivalente a los precios del mercado, ni generar utilidades, pues 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Wilson Ramos Girón, providencia de 3 de octubre de 2024, expediente: 76001 23 33 000 2021 00145 01 (27462).
Radicado: 05001 23 33 000 2024 00367 00 su finalidad es que puedan acceder a los mismos, aquellos que por circunstancias de vulnerabilidad no podrían hacerlo, de no ser por su bajo costo o por ser gratuito”. 5. Del asunto sub examine. 5.1. Tal como se indicó, en el presente asunto se pretende la declaratoria de nulidad de las resoluciones 3548 de 2 de noviembre de 2022 y 279 de 9 de octubre de 2023, expedidas por el municipio de Rionegro, teniendo que la primera negó la cancelación del registro como contribuyente del impuesto de Industria y Comercio a la FUNDACIÓN NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ y le advirtió que en caso de no efectuarse la declaración por tal tributo, se procedería con las sanciones correspondientes, y a través de la segunda, se resolvió un recurso de reconsideración confirmándose la decisión recurrida.
Previo a resolver los cargos de ilegalidad propuestos por la parte demandante, se hace necesario efectuar un recuento de las actuaciones adelantadas dentro del procedimiento administrativo que se surtió por parte del ente territorial, el cual culminó con la expedición de los actos administrativos cuestionados. - Mediante escrito radicado el 28 de septiembre de 2020 ante la Secretaría de Hacienda del municipio de Rionegro, la FUNDACIÓN NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ solicitó ser excluida del Registro de Información Tributaria, en la medida que no ejerce actividades de comercio o industria, por tanto, no está en la obligación de pagar el impuesto de Industria y Comercio.
En dicho escrito, se precisó que en su momento la fundación se registró en el RIT del municipio de Rionegro, en la medida que la administración municipal así lo exigió, con el fin de permitirle reabrir sus instalaciones, una vez superada la contingencia causada por el Covid-19 (págs. 17 a 20 del archivo denominado “02ExpDigitalParteUno.pdf”). - El 16 de febrero de 2021, la FUNDACIÓN NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ aportó ante la Subsecretaría de Rentas del municipio de Rionegro una información contable que le fue solicitada (pág. 29 del archivo denominado “02ExpDigitalParteUno.pdf”). - A través del oficio 1052-11 4051 de 11 de mayo de 2021, el municipio de Rionegro le informó a la representante legal de la FUNDACIÓN NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ que una vez revisado el “auxiliar de la cuenta de ingresos” y con base en el certificado emitido por el contador, se logró identificar que la fundación percibía ingresos por rendimientos financieros por inversiones lo que hace parte de la base gravable del impuesto de Industria y Comercio y, por tanto, era sujeto pasivo de tal tributo (págs. 30 y 31 del archivo denominado “02ExpDigitalParteUno.pdf”). - Por medio de escrito radicado el 27 de agosto de 2021 ante la Secretaría de Hacienda del municipio de Rionegro, la FUNDACIÓN NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ reiteró la petición de ser excluida del Registro de Información Tributaria.
Radicado: 05001 23 33 000 2024 00367 00 En dicho documento expresó que las actividades desarrolladas por la fundación tienen como fin el mantenimiento de su patrimonio y el cumplimiento de sus fines, por tanto, los ingresos percibidos no pueden tenerse como hecho generador del impuesto de Industria y Comercio (págs. 32 a 28 del archivo denominado “02ExpDigitalParteUno.pdf”). - El municipio de Rionegro, mediante emplazamiento 02 de 26 de septiembre de 2022, requirió a la FUNDACIÓN NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ para que presentara la declaración privada del impuesto de Industria y Comercio por el año gravable 2017 (págs. 41 a 43 del archivo denominado “02ExpDigitalParteUno.pdf”). - En escrito radicado el 12 de octubre de 2022, la FUNDACIÓN NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ dio respuesta al emplazamiento, para lo cual sostuvo que no es sujeto pasivo del impuesto de Industria y Comercio y, por ende, solicitó ser excluido del Registro de Información Tributaria.
Sostuvo que el impuesto de Industria y Comercio recae sobre actividades comerciales, industriales y de servicios, las cuales no son desarrolladas por la FUNDACIÓN NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ, por lo que no puede ser tenida como sujeto pasivo de tal tributo (págs. 44 a 53 del archivo denominado “02ExpDigitalParteUno.pdf”). - Mediante Resolución 3548 de 2 de noviembre de 2022 “Por la cual se niega una solicitud de cancelación de registro como contribuyente de industria y comercio”, el municipio de Rionegro negó la cancelación del registro como contribuyente del impuesto de Industria y Comercio a la FUNDACIÓN NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ (págs. 65 a 68 del archivo denominado “02ExpDigitalParteUno.pdf”).
En el citado acto administrativo se expresó que en el curso del procedimiento administrativo se encontró que la FUNDACIÓN NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ realizó actividades económicas que generaron la obtención de ingresos por arrendamientos y rendimientos financieros, lo que la hace sujeto pasivo del citado tributo. Indicó, además, lo siguiente: “Al respecto, es importante señalar que de acuerdo con la naturaleza del impuesto de Industria y Comercio, su hecho generador recae sobre actividades económicas sin importar quien las ejerza, es decir, para efectos de este tributo no resulta relevante si la actividad económica es desarrollada por una entidad pública o privada, por una entidad con o sin ánimo de lucro, o si estas perciben ingresos operacionales etc., pues la materia gravada con el tributo es el desarrollo de actividades económicas de carácter industrial, comercial o de servicios.
(…) “Al analizar las actividades desarrolladas por la FUNDACIÓN, no se logró evidenciar el componente de beneficencia en las labores que realiza, pues aunque se trata de una ESAL que sin dudas ha permitido materializar importantes objetivos sociales para la población del Municipio, realiza unas actividades que no son gratuitas ni tienen valores Radicado: 05001 23 33 000 2024 00367 00 irrisorios, por lo cual no encuadran dentro del concepto de beneficencia desarrollado por el Consejo de Estado”.
Por lo anterior, expresó que la fundación debía cumplir con las obligaciones sustanciales y formales del impuesto, entre las cuales se encuentra presentar las declaraciones del Impuesto de Industria y Comercio y liquidar las respectivas sanciones a que haya lugar. - Contra la anterior decisión, la FUNDACIÓN NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ interpuso recurso de reconsideración, a través del cual solicitó revocar el acto administrativo recurrido y, en su lugar, que se le excluyera del Registro de Información Tributaria.
Como argumentos de su recurso señaló que no ejerce actividades industriales, comerciales o de servicio, precisando que tal supuesto no fue desvirtuado por la administración municipal, de ahí que no sea sujeto pasivo del citado tributo. Indicó, además, lo siguiente: “Como puede observarse, la jurisprudencia del Consejo de Estado es clara en indicar que el solo hecho de que se realicen actividades que en principio puedan ser sujetas del impuesto de Industria y Comercio, no puede dejarse de lado que quien las realiza como en el presente caso es la Fundación NESTOR E. SANINT ARBELÁEZ, que obtiene ingresos precisamente para cumplir con su objeto y fines plasmados en los estatutos aprobados por el Concejo Municipal de Rionegro, y bajo este entendido, INDUSTRIA Y COMERCIO es violatoria de la normatividad, y es totalmente contraria a los lineamientos del Consejo de Estado expresados en varias sentencias (…)”. - A través de la Resolución 279 de 9 de octubre de 2023, “Por la cual se resuelve un recurso de reconsideración frente a la Resolución No. 3548 de 2 de noviembre de 2022”, el municipio de Rionegro confirmó la decisión recurrida (págs. 125 a 136 del archivo denominado “02ExpDigitalParteUno.pdf”).
Para tal efecto, sostuvo que si bien las actividades de beneficencia no son gravadas por el impuesto del ICA, el municipio de Rionegro, en desarrollo de las facultades de investigación, ordenó la verificación del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 337 del Acuerdo 023 de 2018, esto es, lo concerniente a los presupuestos para proceder con la cancelación del RIT, encontrando que la FUNDACIÓN NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ ejecuta actividades económicas que generan la obtención de ingresos por arrendamientos y rendimientos financieros, las cuales si son objeto de ser gravadas por el impuesto de Industria y Comercio.
Refirió que de acuerdo con la naturaleza del impuesto de Industria y Comercio, su hecho generador recae sobre actividades económicas sin importar quien las ejerza, es decir, no resulta relevante si la actividad económica es desarrollada por una entidad pública o privada, o por una entidad con o sin ánimo de lucro, o si estas perciben ingresos operacionales o no, pues la materia gravada con el tributo es el desarrollo de actividades económicas de carácter industrial, comercial o de servicios.
Radicado: 05001 23 33 000 2024 00367 00 Manifestó que el recurrente confunde y trata como sinónimos los conceptos de entidades sin ánimo de lucro y entidades de beneficencia, sin advertir que entre ellas existe una relación género- especie, dado que “todas las entidades de beneficencia son ESAL, pero no todas las ESAL son de beneficencia”, precisando que la prohibición contenida en el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 no hace alusión a las ESAL en general, sino únicamente a las entidades de beneficencia. Indicó, además, lo siguiente: “Pues bien, al analizar las actividades desarrolladas por la FUNDACIÓN, no se logró evidenciar el componente de beneficencia en las labores que realiza, pues aunque se trata de una ESAL que sin dudas ha permitido materializar importantes objetivos sociales para la población del Municipio, realiza unas actividades que no son gratuitas ni tienen valores irrisorios, por lo cual no encuadran dentro del concepto de beneficencia desarrollado por el Consejo de Estado”.
En cuanto a la sanción impuesta, el municipio de Rionegro en la parte resolutiva del acto administrativo en cita se limitó a señalar que “una vez ejecutoriada la decisión y el contribuyente no realice el pago de la sanción, está se constituirá en título ejecutivo (…)”. 5.2. Visto lo anterior, se precisa que los cargos de ilegalidad propuestos por la parte demandante se concretan en 4 aspectos, a saber, (i) que por el hecho de haberse inscrito en el RIT ante el municipio de Rionegro, dicho ente territorial consideró a la fundación demandante como sujeto pasivo del impuesto de Industria y Comercio, (ii) que el municipio de Rionegro consideró que las entidades sin ánimo de lucro no pueden ser consideradas como entidades de beneficencia, (iii) que la administración municipal desconoció la prohibición de gravar con el citado tributo las actividades desarrolladas por las entidades sin ánimo de lucro y (iv) que en la sanción impuesta no se expresó cual era la conducta reprochada, ni se expresó su fundamento.
En ese orden de ideas, la Sala procede entonces con el estudio de cada uno de los cargos de ilegalidad propuestos por la parte demandante. 5.3. De la inscripción en el RIT. Según la parte demandante, el municipio de Rionegro asumió que con la sola inscripción en el RIT, la FUNDACIÓN NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ incurrió en el hecho generador del ICA constituyéndose como sujeto pasivo de tal impuesto.
Asimismo, precisó que el ente territorial desconoció que la fundación realizó dicho registro en cumplimiento de una exigencia de la propia administración municipal para reabrir su sede luego de la pandemia del Covid19. Al respecto, vale señalar que en los actos administrativos cuestionados se expresó que en el curso del procedimiento administrativo que se adelantó en Radicado: 05001 23 33 000 2024 00367 00 contra de la FUNDACIÓN NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ se encontró que esta realizó actividades comerciales que encuadran en el hecho generador del impuesto de Industria y Comercio, en la medida que le genera la obtención de rendimientos.
Así, contrario con lo manifestado por la parte demandante, el hecho por el cual el municipio de Rionegro catalogó a la fundación como sujeto pasivo del ICA no fue el haber efectuado la inscripción en el RIT, sino, el presuntamente desarrollar actividades comerciales. Por lo anterior, la Sala considera que el cargo de ilegalidad propuesto por la parte demandante no tiene vocación de prosperidad. 5.4.
De la categoría de entidad sin ánimo de lucro y entidad de beneficencia. La parte demandante señaló que para el municipio de Rionegro la naturaleza de entidad sin ánimo de lucro de la FUNDACIÓN NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ no le da el carácter de una entidad de beneficencia, y que sólo a esta última categoría le es aplicable la exención al gravamen del ICA contenida en el artículo 39 (literal d) de la Ley 14 de 1983.
Frente a este argumento, vale precisar que si bien el ente territorial hace una distinción entre las ESAL y las entidades de beneficencia no refiere que la exención contenida en el artículo 39 (literal d) de la Ley 14 de 1983 no sea extensiva a las primeras, por el contrario, se indica que las ESAL también pueden ser exoneradas del pago de tal tributo, siempre y cuando las actividades desarrolladas tengan como fin la beneficencia. Al respecto, vale traer a colación un aparte contenido en la Resolución 279 de 9 de octubre de 2023, cuestionada en el presente caso, que deja claro que el factor que adujo la administración para considerar a la demandante como sujeto del impuesto, fueron las actividades económicas realizadas.
“Pues bien, al analizar las actividades desarrolladas por la FUNDACIÓN, no se logró evidenciar el componente de beneficencia en las labores que realiza, pues aunque se trata de una ESAL que sin dudas ha permitido materializar importantes objetivos sociales para la población del Municipio, realiza unas actividades que no son gratuitas ni tienen valores irrisorios, por lo cual no encuadran dentro del concepto de beneficencia desarrollado por el Consejo de Estado”.
(Negrillas fuera de texto). Aunado con lo anterior, es de precisar que, en relación con las entidades sin ánimo de lucro, el Consejo de Estado ha referido que el elemento fundamental en este tipo de entidades es la ausencia de “aspiración lucrativa”, precisándose lo siguiente2: “El elemento fundamental de las asociaciones sin ánimo de lucro es su misma finalidad, razón por la cual es necesario, para determinar el ánimo de lucro, tener en cuenta: 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. William Giraldo Giraldo, providencia de 7 de octubre de 2020, expediente: 25000 23 27 000 2007 00100 01 (17552).
Radicado: 05001 23 33 000 2024 00367 00 “1. La obtención de ganancias no está relacionada con la distribución de éstas, las ganancias tienen fines propios. “2. No existe distribución de utilidades entre sus miembros. “3. Los aportes de los miembros nunca se rembolsan, al retiro del miembro, ni a la liquidación de la sociedad, evento en el cual el excedente, si lo hubiere, se traslada a otra entidad con finalidades similares”.
(Negrillas fuera de texto). En ese orden de ideas, es claro que la decisión adoptada por el municipio de Rionegro en los actos administrativos cuestionados no se fundó en la distinción entre ESAL y entidad de beneficencia, sino en el hecho de que, presuntamente, la fundación desarrolló actividades comerciales que le generaron rendimientos económicos, de ahí que este cargo propuesto por la parte demandante no tenga vocación de prosperidad. 5.5.
De la prohibición contenida en el artículo 39 (literal d) de la Ley 14 de 1983. 5.5.1. De conformidad con lo previsto en el artículo 88 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Al respecto, el Consejo de Estado3 ha señalado que tales decisiones “(…) se encuentran amparados por la presunción de legalidad derivada del sometimiento coercitivo de la actividad administrativa al ordenamiento jurídico, propio de los Estados Sociales de Derecho (…)”. Dicha presunción, tal como lo disponen los artículos 137 y 138 ibídem puede ser desvirtuada, acreditando la existencia de alguna causal de nulidad, a saber, la infracción de las normas en que debía fundarse, la falta de competencia, la expedición irregular, el desconocimiento del derecho de audiencia de defensa, la falsa motivación y la desviación de poder.
En cuanto a la motivación de los actos administrativos, el Consejo de Estado ha indicado que constituye un elemento indispensable para su validez, debiendo existir unas circunstancias o razones de hecho y de derecho que determinen su expedición y el contenido o sentido de la decisión. Al respecto, la Alta Corporación4 ha precisado: “Los motivos son entonces el soporte fáctico y jurídico que justifican la expedición del acto administrativo y el sentido de su declaración y, por lo general, cuando por disposición legal deben ponerse de manifiesto, aparecen en la parte considerativa del acto.
En todo caso, aunque no se mencionen expresamente los motivos, debe existir una realidad fáctica y jurídica que le brinde sustento a la decisión administrativa, que normalmente está contenida en los ‘antecedentes del acto’ representados por lo general en distintos documentos, como estudios, informes, actas, etc.”. (Negrilla@ fuera de texto). 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, providencia de 7 de noviembre de 2012, expediente: 25000 23 27 000 2009 00056 01 (18414). 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, providencia de 5 de julio de 2018, expediente: 11001032500020100006400 (0685-2010).
Radicado: 05001 23 33 000 2024 00367 00 Conforme con la jurisprudencia en cita, la motivación en los actos administrativos es un elemento de su esencia, pues, es el soporte fáctico y jurídico que justifica su expedición y el sentido de la decisión. 5.5.2. Ahora bien, como se indicó, existen diferentes causales que afectan la legalidad de los actos administrativos, entre ellas se encuentra la falsa motivación. Respecto de ella, el Consejo de Estado ha sostenido que puede darse en diferentes eventos, como cuando el acto no consulta normas o se funda en alguna derogada o no aplicable al caso, los supuestos fácticos allí descritos no coinciden con la realidad, entre otros.
Incluso, ha sostenido que también ocurre cuando el acto carece de motivación, pues, la ausencia de razones o argumentos en la decisión, entre otras cosas, le impide al administrado el correcto ejercicio de su derecho de contradicción. En relación con la falta de motivación del acto administrativo como causal de nulidad, el Consejo de Estado5 ha expresado: “Sobre la motivación de un acto, esta ‘constituye la expresión escrita de las razones de hecho y de derecho que constituyen el fundamento de la decisión. Por su conducto se realizan, entre otros, los mandatos y garantías que consagran los artículos 1, 29, 123 y 209 constitucionales.
Por tal razón, cuando el artículo 42 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que la decisión será motivada, exige una ilustración de las circunstancias fácticas y jurídicas que soportan la decisión administrativa’. “De igual manera esta Sección ha indicado que la falta de motivación supone absoluta inexistencia de fundamentos para la decisión administrativa, en tanto que, la falsa motivación contradice la certeza de la motivación existente”.
(Negrilla fuera de texto). 5.5.3. Visto lo anterior, de la lectura de los actos administrativos cuestionados se advierte que la entidad demandada negó a la fundación demandante la exención del pago del ICA contenida en el artículo en cita, al considerar que ésta desarrolló actividades comerciales que tenían como fin el lucro de sus socios, entre ellas, el arrendamiento de inmuebles y a obtención de rendimientos financieros.
Al respecto, es de reiterar que conforme con lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, el hecho generador del Impuesto de Industria y Comercio es el desarrollo de actividades comerciales, industriales y de servicio que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho.
Ahora, si bien el Código Comercio no consagra una definición de lo que es “actividad comercial” si refiere lo que debe entenderse como comerciante, precisando en su artículo 10 que son “(…) las personas que profesionalmente se ocupan en alguna de las actividades que la ley considera mercantiles”. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, providencia de 2 de octubre de 2025, expediente: 68001 23 33 000 2017 00150 01 (28462).
Radicado: 05001 23 33 000 2024 00367 00 A su vez, el artículo 20 ibídem establece que actos se consideran mercantiles, así: “Artículo 20. Actos, operaciones y empresas mercantiles- concepto. Son mercantiles todos los efectos legales: “1) La adquisición de bienes a título oneroso con destino a enajenarlos en igual forma, y la enajenación de los mismos;
“2) La adquisición a título oneroso de bienes muebles con destino a arrendarlos; el arrendamiento de los mismos; el arrendamiento de toda clase de bienes para subarrendarlos, y el subarrendamiento de los mismos; “3) El recibo de dinero en mutuo a interés, con garantía o sin ella, para darlo en préstamo, y los préstamos subsiguientes, así como dar habitualmente dinero en mutuo a interés (…)”.
De lo expuesto hasta el momento, se colige entonces que la calidad de sujeto pasivo del impuesto de Industria y Comercio se adquiere por el ejercicio de actividades comerciales o mercantiles. 5.5.4. Efectuada la anterior precisión, para la Sala, lo contenido en los actos administrativos no va más allá de afirmaciones categóricas que realiza el ente territorial, pero que no se encuentran justificadas en la decisión, es decir, no son acompañadas de suficientes razones de hecho y de derecho para considerar que la fundación, en el ejercicio de sus actividades, no se encuentra exenta del ICA, en los términos del artículo 39 (literal d) de la Ley 14 de 1983.
Es de resaltar que en la parte motiva de los actos administrativos cuestionados no se vislumbra una argumentación que dé cuenta de manera concreta cómo se incurrió en el hecho gravable del impuesto de Industria y Comercio, pues no se adujo con suficiencia que la actividad ejercida por la fundación era de índole comercial o mercantil, así como tampoco que las utilidades percibidas fuesen distribuidas entre sus miembros.
Tampoco se observa un análisis que vaya más allá de la mera obtención de ingresos por arrendamientos al extremo que ni siquiera se precisa si se trató de uno o varios inmuebles, no se hace alusión a la titularidad de estos bienes, no se expresa el monto recaudado por tal concepto, ni si tales sumas fueron distribuidas o no en los socios de la fundación, pues, solo se refiere al ingreso de unas sumas de dinero por concepto de arrendamiento.
No queda claro que se hubiese verificado el supuesto en precedencia, esto es, que la demandante haya tomado inmuebles en arrendamiento con la finalidad de subarrendarlos. En cuanto a los rendimientos financieros, en los actos administrativos cuestionados no se identificó la naturaleza de lo devengado, ni bajo que concepto, así como tampoco se hizo alusión al monto de tales rendimientos, ni la forma en que se distribuyeron los mismos dentro de la fundación, mucho menos se menciona las pruebas o documentos que soportan las conclusiones de la administración. Radicado: 05001 23 33 000 2024 00367 00 Para la Sala, el contenido de los actos administrativos cuestionados da cuenta de su falta de motivación, en la medida que no exponen claramente una realidad fáctica que explique de qué manera la fundación cumple con los supuestos jurídicos que la hacen sujeto pasivo del impuesto.
Allí no se aborda de forma concreta si fundación desarrolló alguna actividad comercial o mercantil que generara rendimientos a favor de sus socios, precisándose que según lo dispuesto en el artículo 201 del Decreto 1333 de 1986 “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”, estas entidades solo serán sujetos pasivos del ICA cuando realicen actividades industriales o comerciales, en lo relativo a tales asuntos.
Conforme con lo expuesto hasta el momento, la Sala considera que la entidad demandada no argumentó con suficiencia la decisión contenida en los actos administrativos, advirtiéndose a su vez que, de los documentos que obran en el expediente puede afirmarse que, en efecto, la fundación demandante no incurrió en el hecho gravable del ICA, tal como se expondrá en los párrafos siguientes. 5.5.5.
Revisado el expediente, se tiene que con la demanda se aportó el certificado de existencia y representación legal de la FUNDACIÓN NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ, donde consta que su objeto social es (págs. 5 a del archivo denominado “02ExpDigitalParteUno.pdf”): “La entidad tendrá por fin exclusivo promover e incrementar la instrucción y educación de los jóvenes residentes de este municipio, nacidos en el o que siendo hijos de rionegreros se encuentren radicados en Rionegro, y que careciendo de recursos económicos para continuar sus estudios, los hayan iniciado en establecimiento escolar, público o privado, que funcione en este Distrito, sin distinción por su origen, estado, estirpe, sexo o ideas políticas o religiosas de los progenitores suyos, y atendidas solamente su capacidad intelectual, voluntad y perfeccionamiento y aspiración científica.
Para la realización de sus (sic) objeto la fundación concederá becas, pensiones, periódicas y auxilios en dinero o en especie, destinados al sostenimiento de los estudiantes escogidos y el pago total o parcial de sus estudios. Parágrafo: la educación de los beneficiarios la procurará la entidad preferentemente en los planteles de enseñanza primaria, secundaria, técnica o universitaria que funcionen dentro del departamento de Antioquia y solamente en casos excepcionales, y por su disposición especial de la junta general de la fundación, podrá autorizarse que cursen estudios en establecimientos de otro lugar, dentro del territorio nacional”.
De lo anterior se colige que la finalidad de la fundación es velar por el bienestar de los niños, jóvenes y adolescentes del municipio de Rionegro, a través del otorgamiento de beneficios económicos y becas para estudio, demostrándose así, en principio, su carácter no comercial o industrial. 5.5.6. Como se indicó, en los actos administrativos cuestionados el municipio de Rionegro señaló que la fundación es sujeto pasivo del impuesto de Industria y Comercio, en la medida que realizó actividades comerciales o mercantiles que generaron la obtención de ingresos por arrendamientos y rendimientos financieros, los cuales fueron distribuidos entre los socios.
Radicado: 05001 23 33 000 2024 00367 00 En lo concerniente a la obtención de ingresos económicos por arrendamientos, el Consejo de Estado6 en un asunto con similitud fáctica al de la referencia expresó: “En cuanto al arrendamiento de bienes inmuebles, precisó que, de conformidad con el numeral 2º del artículo 20 del C.Co., sólo constituye actividad comercial ‘La adquisición a título oneroso de bienes muebles con destino a arrendarlos; el arrendamiento de los mismos; el arrendamiento de toda clase de bienes para subarrendarlos, y el subarrendamiento de los mismos’ sin que en el sub examine la parte demandada haya demostrado que la Fundación actora haya arrendado los bienes (construcciones y edificaciones) para subarrendarlos, lo cual impide configurar la actividad comercial”.
(Negrillas fuera de texto). En el presente caso, de la lectura de los actos administrativos cuestionados y de los documentos que obran en el expediente no puede extraerse que los inmuebles hayan sido arrendados por la fundación para subarrendarlos, de igual manera tampoco está acreditado que los ingresos obtenidos fueron distribuidos en los socios, de ahí que a partir de lo contenido en estas decisiones no se evidencie su debida motivación y no pueda afirmarse que la parte demandante desarrolló una actividad comercial.
Vale precisar que el arrendamiento de inmuebles per se no es considerado una actividad comercial o mercantil, pues, para catalogarlo de tal manera, en los términos del artículo 20 del Código de Comercio, se hace necesario que tal inmueble haya sido adquirido a título oneroso para arrendarlo o que hayan sido arrendados para subarrendarlos, cuestión que no solo no se demostró en el presente asunto, sino que tampoco se sustentó en los actos administrativos demandados, como se dijo numerales anteriores, ni si quiera se identifican claramente los inmuebles, ni la titularidad de los mismos.
Así, frente a este aspecto es evidente la falta de motivación por parte de la administración municipal, dado que no se hizo alusión a cada uno de los elementos necesarios para predicar que el arrendamiento de inmuebles por parte de la fundación demandante encuadra en el hecho generador del ICA. 5.5.7. En cuanto a la obtención de rendimientos financieros por parte de la fundación, en los actos administrativos cuestionados se dice que tal beneficio se obtiene por “el otorgamiento de créditos a particulares a una tasa de mercado, y no por estar pasivamente depositados en cuentas de ahorros”.
De los documentos que obran en el expediente se observa que la parte demandante aportó copia del acta de junta general ordinaria No. 113 de la FUNDACIÓN NESTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ, la cual contiene el informe de gestión de 2020, donde se consignó que “en inversiones se finalizó al 31 de diciembre de 2020 con valor de $1.873.476.722, distribuidos en libranzas, acciones, otros equivalentes de efectivo y CDTS, representando el mayor porcentaje los CDTS con el 63%” (págs. 195 a 218 del archivo denominado “02ExpDigitalParteUno.pdf”). 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. William Giraldo Giraldo, providencia de 7 de octubre de 2010, expediente: 25000 23 27 000 2007 00100 01 (17552).
Radicado: 05001 23 33 000 2024 00367 00 De igual manera, en dicho documento se plasmó el monto del beneficio neto percibido por la fundación ($226.481.548) y se consignó la forma en que se distribuiría tal valor en los siguientes rubros: i) reserva estatutaria, ii) proyectos educativos, iii) becas, iv) fortalecimiento a la cobertura educativa y v) estímulos educativos.
Ahora bien, es de reiterar que a las entidades sin ánimo de lucro y a las entidades de beneficencia no les es prohibido efectuar actividades que conlleven a recibir una retribución económica, precisándose que lo percibido por ello no puede verse gravado con el impuesto de Industria y Comercio, siempre y cuando las utilidades se destinen al cumplimiento del objeto social.
En el presente caso, tal como se advierte, si bien la FUNDACIÓN NESTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ tiene inversiones en CDTS, acciones y libranzas, lo percibido por ello se invierte en la ejecución de actividades tendientes a cumplir con el objeto social, sin que en el expediente obre prueba alguna de que tales rendimientos son distribuidos entre los socios de la fundación, así como tampoco se hace alusión de ello en los actos administrativos cuestionados.
En relación con este tema, el Consejo de Estado7 ha señalado lo siguiente: “Finalmente, respecto a los ingresos por dividendos y participaciones obtenidos por la Fundación Carulla, los cuales según la demandada están gravados con ICA, en cuanto la demandante recibió acciones de su fundador (sociedad Carulla S.A.), de cuyos rendimientos se nutre la fundación para otorgar becas y ayudas educativas, observa la Sala lo siguiente: “Como quedó anotado, la ausencia de ánimo de lucro no impide a la Fundación la realización de negocios o actividades tendientes a conservar o aumentar sus bienes, ya que este es precisamente el medio o instrumento para desarrollar con eficacia las actividades encaminadas a cumplir su objeto social (colaborar económicamente con la educación de las clases menos favorecidas).
(…) “Toda vez que la Fundación Carulla ejecutó dicha inversión como un simple medio para la conservación de un patrimonio existente (artículo 652 del Código Civil), destinado a cumplir actividades de interés social, esa no se puede predicar como actividad mercantil (artículo 20 del Código de Comercio) gravada con el Impuesto de Industria y Comercio”.
(Negrillas fuera de texto). En ese orden de ideas, contrario con lo escuetamente manifestado por la administración municipal, la Sala encuentra que las actividades desarrolladas por la FUNDACIÓN NESTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ no encuadran dentro de la naturaleza de acto de comercio o mercantil y, por tal razón, no se configura el hecho gravable del impuesto de Industria y Comercio. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. William Giraldo Giraldo, providencia de 7 de octubre de 2010, expediente: 25000 23 27 000 2007 00100 01 (17552).
Radicado: 05001 23 33 000 2024 00367 00 5.5.8. Conforme con lo expuesto hasta el momento, se reitera que en el presente caso se encuentra acreditada la causal de nulidad de falta de motivación de los actos administrativos, en la medida que las afirmaciones realizadas por el ente territorial no se encuentran justificadas en la decisión, pues, no se observan suficientes razones de hecho y de derecho para considerar que las actividades desarrolladas por la fundación demandante deban ser gravadas con el impuesto de Industria y Comercio.
De igual manera, de los documentos que obran en el expediente, así como de la normativa y jurisprudencia aplicable al caso, se puede colegir que las actividades desarrolladas por la fundación no se enmarcan dentro de lo considerado como actos de comercio o mercantiles, asimismo, no hay prueba de que las utilidades devengadas por la fundación por el desarrollo de ciertas actividades, específicamente lo concerniente con el arrendamiento de inmuebles y la obtención de rendimientos financieros se distribuyan entre los socios, por el contrario, se acredita que las mismas son destinadas al cumplimiento de su objeto social, de ahí que se encuentra exenta del ICA, en los términos del artículo 39 (literal d) de la Ley 14 de 1983.
Así las cosas, la Sala estima que el cargo de ilegalidad propuesto tiene vocación de prosperidad, dada la falta de motivación de los actos administrativos cuestionados. 5.5.9. En ese orden de ideas, se hace innecesario abordar la pretensión subsidiaria, relacionada con la sanción impuesta en contra de la parte demandante en los actos administrativos cuestionados. 6.
Decisión. En consecuencia, se declarará la nulidad de las resoluciones 3548 de 2 de noviembre de 2022, proferida por la Subsecretaría de Rentas del municipio de Rionegro, a través de la cual se negó la solicitud de cancelación del registro de información tributaria- RIT de la demandante, en relación con el Impuesto de Industria y Comercio- ICA, e impuso una sanción y 279 de 9 de octubre de 2023, expedida por la Secretaría de Hacienda del municipio de Rionegro, mediante la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Resolución No. 3548 de 2 de noviembre de 2022, confirmándose la decisión recurrida. 7.
Condena en costas. Sobre la condena en costas, el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 adicionó el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
Conforme con lo anterior, para efectos de resolver sobre la condena en costas será necesario determinar en cada caso particular si las pretensiones, en el Radicado: 05001 23 33 000 2024 00367 00 caso de la demandante, o la contestación, en caso de la demandada, carecían “abiertamente de fundamento legal”. En el presente caso, se advierte que la demanda y su contestación fueron ampliamente sustentadas con base en argumentos de carácter legal y jurisprudencial; por tanto, a pesar de accederse a las pretensiones de la demanda, no se condenará en costas.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA OCTAVA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO. DECLÁRASE la nulidad de las resoluciones 3548 de 2 de noviembre de 2022 y 279 de 9 de octubre de 2023, expedidas por el municipio de Rionegro, a través de las cuales se negó la cancelación del registro como contribuyente del impuesto de Industria y Comercio a la FUNDACIÓN NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ y se le impuso sanción, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE que la FUNDACIÓN NÉSTOR ESTEBAN SANINT ARBELÁEZ no es sujeto pasivo del Impuesto de Industria y Comercio en el municipio de Rionegro, por las actividades desarrolladas, específicamente el arrendamiento de inmuebles y de rendimientos financieros.
TERCERO. Sin condena en costas.
CUARTO
NOTIFÍQUESE la presente providencia de conformidad con lo previsto en los artículos 205 y 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTO. RECONÓCESE personería al abogado Edisson Rodrigo Jaramillo Ramírez, portador de la TP 140.199 del CS de la J, como apoderado del municipio de Rionegro, en los términos del poder conferido.
SEXTO. Ejecutoriada la presente decisión, por conducto de la Secretaría de la Corporación, ARCHÍVESE el proceso de la referencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La providencia se estudió a aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha. LOS MAGISTRADOS ANGY PLATA ÁLVAREZ LUZ MYRIAM SÁNCHEZ ARBOLEDA JUAN GABRIEL VILLAMARÍN MARTÍNEZ Radicado: 05001 23 33 000 2024 00367 00 Providencia firmada por SAMAI8 Enlace expediente: 05001233300020240036700 8 Para comprobar la autenticidad del documento ingresar a la pestaña “Validador de Documentos” en SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx