SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrado Ponente: Iván Fernando Prada Macías Bucaramanga, treinta y uno (31) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 680012333000-2018-00253-00 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Actor Popular: Luis Ambrosio Alarcón López en calidad de alcalde municipal de El Playón y ciudadano residente del municipio;
Municipio de El Playón alcaldia@elplayon-santander.gov.co contactenos@elplayon-sanander.gov.co francoabogadousta@hotmail.com jonfranco55@yaho.es Accionada: Instituto Nacional de Vías en adelante INVIAS njudiciales@invias.gov.co lballesteros@invias.gov.co apenuela@invias.gov.co Vinculado: Agencia Nacional de Infraestructura buzonjudicial@ani.gov.co isramirez@ani.gov.co Ministerio de Transporte notificacionesjudiciales@mintransporte.gov.co flor.gomez@mintrasnporte.gov.co Ministerio Público: Procuraduría 159 Judicial II para Asuntos Administrativos. nmgonzalez@procuraduria.gov.co Tema: La causa de la amenaza de inundación identificada en el municipio de El Playón – Santander no es, la identificada en la acción incoada por el ente territorial, no existiendo razón fáctica que permita al Tribunal, analizar la competencia del municipio o del INVIAS, respecto de la demolición de un puente construido años atrás por la entidad del orden nacional y la construcción de un puente peatonal que lo reemplace. / Se previene al municipio de El Playón gestionar de forma eficiente las estrategias ya identificadas técnicamente, para prevenir el riesgo de inundación calculado a 100 años.
Procede la Sala a dictar sentencia dentro del medio de control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos promovido por el señor Luis Ambrosio Alarcón López y el municipio El Playón contra el INVIAS previa la siguiente reseña. I. LA DEMANDA (Archivo 004 OneDrive) Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 680012333000-2018-00523-00 1.
Pretensiones: Solicita el actor popular se declare que el INVIAS se encuentra vulnerando los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la defensa del patrimonio público y la moralidad administrativa.
Como consecuencia, se le ordene a la entidad accionada iniciar los procesos correspondientes para la formulación de un proyecto de inversión, la etapa contractual y la ejecución de la obra correspondiente a la demolición del Puente Viejo ubicado en el municipio de El Playón, construcción de un puente provisional y adecuación del Puente Nuevo que permita el tránsito de personas y animales al casco urbano y con ello, el acceso a los servicios de salud, comercio y educación. 2.
Hechos: Como fundamento de sus pretensiones, el actor popular expone los siguientes hechos relevantes: 2.1 Los habitantes del municipio de El Playón han afrontado una problemática por la existencia de un puente conocido como Puente Viejo el cual comunica a las veredas El Frente, Tres Portones y Salteras con el casco urbano del municipio, pues en temporada de lluvias el referido elemento estructural genera un represamiento de agua que provoca avalancha. 2.2 Ante la problemática antes descrita, el municipio le solicitó al INVIAS que, a través de sus funcionarios adelantaran las actuaciones pertinentes para demoler el puente existente, pues fue dicha entidad la que lo construyó en 1970 y, en su lugar realizar las adecuaciones necesarias, esto es, se instalara un puente provisional y se construyera uno nuevo. 2.3 La presente demanda se interpone en acatamiento a un exhorto realizado por el este Tribunal en un fallo de acción de tutela originado por la situación antes descrita.
Como antecedentes relativos a la construcción del puente que hoy ocasiona la problemática de los habitantes del municipio, señala: 2.4 En 1970 el INVIAS construyó un puente vehicular en la vía nacional que fue utilizado por la comunidad residente de las veredas El Frente, Tres Portones y Salteras para acceder al casco urbano. 25 El 25 de noviembre de 1979 se presentó en el municipio una avalancha con inundación de dimensiones incalculables, causando una tragedia en la que resultaron 300 personas fallecidas y 500 desaparecidas.
Lo que causo la Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 680012333000-2018-00523-00 avalancha fue un represamiento de agua en el puente antes identificado, situación que se repitió en los años 2001, 2005 y 2010. Explica que, en época de lluvias se presenta la crecida del Rio Playonero y de la quebrada La Negreña lo que, sumado a las condiciones técnicas en las que fue construido el puente, genera un cuello de botella que provoca el taponamiento y consecuencialmente le desbordamiento del Rio y de la Quebrada, afectando principalmente, a la comunidad de los barrios Guacharacales y el Centro. 2.6 En 1082 el INVIAS construyó un nuevo puente con diferentes especificaciones técnicas, sin embargo, a este no le hizo pasos peatonales que permita de forma provisional a los residentes de las veredas ya indicadas, acceder al caso urbano del municipio. 2.7 Tanto el Puente Viejo como el Puente Nuevo fueron construidos por el INVIAS en una vía de orden nacional, en ese sentido, considera, corresponde a dicha entidad la demolición del Puente Viejo y la adecuación del Nuevo. 2.8 Atendiendo al reducido presupuesto anual del municipio no es posible que el ente territorial destine recursos para demoler el Puente Viejo ni realizar las adecuaciones al Puente Nuevo, sumado a que no sería dable invertir dineros del presupuesto municipal en obras adelantadas por la entidad nacional. 3.
Fundamento de la responsabilidad: La responsabilidad que el demandante imputa al INVIAS lo hace a partir del título de falla en el servicio, asegurando que la entidad demandada ha omitido el cumplimiento de sus funciones frente a la demolición del Puente Viejo y las adecuaciones del Puente Nuevo, situación que pone en riesgo la vida de los habitantes del municipio.
II.CONSTESTACIONES A LA DEMANDA 1. El INVIAS1 acepta haber construido un nuevo puente en el municipio de El Playón el cual se ajusta a las especificaciones técnicas de la época, también reconoce que, en ese momento no derrumbó el puente existente, conocido como Puente Viejo, pues como puente peatonal no representaba riesgo alguno para la comunidad que lo seguía utilizando.
Afirma que en el expediente no obra estudio técnico del que se deduzca que el Puente Viejo representa un riesgo, por lo que no considera necesaria su demolición, por el contrario, refiere que, en reunión citada por el alcalde del municipio, la CDMB precisó no ser demolerlo a efectos de superar la problemática de avalanchas o inundaciones que presentan las veredas del El Playón, pues dicha problemática continuaría latente debido el estrecho del rio playonero en la 1 Archivo 09 OneDrive – expediente digitalizado Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 680012333000-2018-00523-00 zona, sin que la estructura que originó la acción de la referencia, tenga incidencia alguna.
Sin perjuicio de lo anterior, pone de presente que, el acceso de la comunidad rural hacía el casco urbano del municipio de El Playón no es una cuestión de su competencia, sino que recae en aquellas asignadas por Ley al ente territorial; por lo tanto refiere que, para proceder a demoler el Puente Viejo es indispensable que el municipio acate el fallo de tutela proferido por el Juez Promiscuo de la referida municipalidad, el cual le impone al ente territorial instalar un nuevo puente peatonal, con el fin de no afectar el tránsito de los residentes de las veredas prenombradas, puente que, enfatiza, por no hacer parte de la vía Nacional, no le corresponde al INVIAS instalarlo.
Es claro entonces en sostener que, la entidad no se sustrae a la demolición del puente, siempre que esta venga antecedida del cumplimiento del fallo de tutela en la forma en la que se consignó en el Oficio SPA85032 del 11 de mayo de 2017. 2. El Ministerio de Transporte2 manifiesta que, los hechos narrados en el escrito de la demanda no guardan relación alguna con las funciones legalmente establecidas para la cartera ministerial, pues a esta no le corresponde, de conformidad con el Decreto 087 del 2011, la construcción, rehabilitación, mantenimiento ni señalización de la malla vial del país. Empero, refiere que, revisadas las pruebas aportadas por el actor popular, al municipio de El Playón le asisten obligaciones respecto a la implementación de los procesos de gestión del riesgo frente a la problemática de inundación de las veredas que se encuentran al margen derecho del río. Por último y habiendo manifestado que se opone a las pretensiones, explica que, en caso de una eventual condena, el Ministerio no podía materialmente ejercer acciones tendientes al cumplimiento del fallo, en razón a que dentro de las funciones y competencias que tiene asignadas, no se encuentra la de ejecutar la malla vial del país, redundando esto en su falta de legitimación en la causa. 3.
La ANI no presentó contestación a la demanda. III. TRÁMITE PROCESAL La demanda fue radicada el 07 de marzo de 2018 correspondiéndole por reparto el conocimiento al Despacho Ponente quien la admite en providencia del 05 de junio del referido año, mismo día en el que se profiere auto que ordena correr traslado de la medida cautelar solicitada por el actor popular.
Contestada la demanda por el INVIAS y, el Ministerio de Transporte, entidad esta última vinculada por el Despacho, en providencia del 23 de agosto del 2 Archivo 12 OneDrive – expediente digitalizado Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 680012333000-2018-00523-00 2018 se niega el decreto de la medida cautelar solicitada.
Con providencia del 30 de noviembre de 2022 se niega el desistimiento tácito de la acción, solicitud que fue hecha por el Ministerio vinculado. El 05 de mayo del 2023 se fija fecha y hora para llevar a cabo audiencia de pacto de cumplimiento, la que tuvo que ser aplazada por solicitud de los sujetos procesales, aplazamiento que se resuelve en auto del 13 de junio del mismo año. La diligencia se lleva a cabo el 11 de julio del 2023, oportunidad en la que se declara fallida por ausencia de propuestas de arreglo o pacto.
El 19 de septiembre de 2023 se profiere auto que decreta las pruebas allegadas y solicitadas por las partes; el 16 de julio de 2024 se reiteran algunas pruebas faltantes y, con auto del 28 de febrero de la presente anualidad se verifica que la totalidad de las pruebas fueron aportadas, por lo que se cierra el debate probatorio y corre traslado para alegar de conclusión y allegar concepto del Ministerio Público.
El 27 de marzo de la presente anualidad ingresa el expediente al Despacho para proferir sentencia de primera instancia, destacando del trámite antes referido, los alegatos de conclusión allegados por los sujetos procesales, así: 1. El INVIAS3 explica que la demanda tiene su origen en la presunta amenaza de inundaciones o avalanchas que el Rio Playonero puede causar cuando su cause interfiere con el puente conocido como Puente Viejo, en ese sentido, el actor popular en su calidad de alcalde del municipio de El Playón para la época de interposición de la demanda, pretende se ordene a la entidad, demoler el referido puente y construir un puente peatonal nuevo que le permita a las personas que residen en la zona rural de la municipalidad, acceder al casco urbano. A partir de lo anterior, sostiene haberse demostrado en el expediente que, la problemática de las avalanchas o inundaciones, no se genera por la presencia del puente - Puente Viejo, por lo que su demolición no prevendría la vulneración a los derechos colectivos que busca el actor popular proteger.
Explica también que, previo a que el INVIAS demuela el denominado Puente Viejo, acción a la que no se opone, de conformidad con un fallo de tutela proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de El Playón, le corresponde al municipio de forma previa, construir las placas peatonales y de animales, que garanticen el paso de peatones y bestias de carga en la jurisdicción. Señala que no es competencia del INVIAS construir un nuevo puente peatonal en zona rural u urbana del municipio en cuestión, pues esto es una obligación de resorte único del ente territorial, quienes debe garantizar el libre tránsito y locomoción de los habitantes del municipio.
Cita en su apoyo sentencia del Consejo de Estado en la que se afirma ser una obligación de los municipios adecuar y acomodar las vías nacionales de acuerdo con sus necesidades, lo que puede implicar la construcción de puentes peatonales. 3 Actuación 89 SAMAI. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 680012333000-2018-00523-00 A la luz de lo anterior, señala que, aunque la situación que origina la acción de la referencia se presenta en la vía nacional – Ruta 45 A, la que, en uno de sus tramos traspasa el caso urbano del municipio de El Playón constituyendo un paso urbano, independiente de la naturaleza de nacional de la vía, en el tramo referido -perímetro urbano- resulta ser competencia del municipio adecuar la vía a las necesidades de los residentes.
Por último, señala que, en expediente de demostró que la solución a la problemática expuesta por el actor popular no es la demolición del Puente Viejo, sino la reubicación de las viviendas ubicadas en la Manzana 013, por estar ubicadas en zonas de aislamiento y ronda hídrica del Río Playonero. Reubicación que, a todas luces, depende del municipio y no de la entidad demandada.
En consecuencia, solicita: 1.1 Se nieguen las pretensiones de la acción popular; 1.2 Se declaren probadas las excepciones de improcedencia de la acción popular; 1.3 Se ordene al municipio de El Playón cumplir con la sentencia de tutela proferida el 11 de agosto de 2017 en la que se le ordena: <<llevar a cabo las gestiones necesarias para garantizar la construcción de las placas peatonales y para bestias de cargar adyacente al puente nuevo o de cualquier otra obra que garantice de forma temporal, real y segura el tránsito de peatones y bestias de carga del sector la constancia y las veredas (…) al casco urbano del municipio del Playón, antes de autorizar la demolición del puente viejo y hasta la construcción del puente peatonal en un futuro>>. 1.4 Se ordene al municipio de El Playón cumplir con las recomendaciones dadas en el informe ejecutivo emitido por la CDMB especialmente aquella tendiente a reubicar las viviendas ubicadas sobe la manzana 013, así como adquirir los predios ubicados en la zona posterior a la manzana 002 y 0069 y, gestionar la construcción de una obra de protección en la zona posterior del puente (muro de gaviones revestidos en concreto). 2.
El Ministerio de Transporte4 insiste en su falta de legitimación y, al margen de esta, pone de presente el incumplimiento de deberes por parte del municipio de El Playón consistentes en la construcción de un puente peatonal nuevo y, el adelantamiento de las acciones consignadas en el estudio de amenazas, vulnerabilidad y riesgo del río Playonero, realizado por la Subdirección de Gestión Ambiental Urbana Sostenible de la CDMB.
En consecuencia, solicita se declare la improcedencia de la acción popular pues no se observa por parte de la cartera ministerial, acción u omisión que ponga en peligro o amenaza derechos colectivos. 4 Actuación 90 SAMAI. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 680012333000-2018-00523-00 IV.
CONSIDERACIONES 1. Competencia. Esta Corporación es competente para conocer del proceso de la referencia dada la naturaleza del asunto, en orden a lo dispuesto en el Artículo 34 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con el Artículo 152.16 de la Ley 1437 de 2011, previas modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021. 2. Problema Jurídico.
Previo a formular el problema jurídico necesario para resolver el litigio que generó la demanda de la referencia, considera la Sala importante precisar que, el actor popular interpuso la acción popular que aquí nos ocupa por considerar que, el riesgo de avalancha e inundación que presentan las zonas rurales del municipio de El Playón se debe, a la existencia de un puente denominado Puente Viejo, el cual, en el sentir del accionante, genera un represamiento un cuello de botella del río Playonero que transita por el municipio, por lo que, en su sentir, resulta necesario ordenarle al INVIAS -atendiendo la naturaleza de la vía por donde pasa el puente y a que fue dicha entidad la que lo construyó- demolerlo y construir otro puente nuevo que permita a los habitantes del caso urbano del municipio, dirigirse al casco urbano de la municipalidad.
Al respecto, la entidad demandada refiere, como argumento para oponerse a las pretensiones que, la problemática comentada por el actor popular no se genera o mejor, es independiente a la existencia del puente – Puente Viejo y en consecuencia, su demolición, actividad a la que no se opone, sino que, condiciona a la construcción de un nuevo puente peatonal que asegura le corresponde al municipio, no evitaría el riesgo que pretende la acción evitar, sino que este, se soluciona atendiendo las recomendaciones dadas por la CDMB, las cuales consistente en, reubicar a las personas que residen en una zona específica que corresponde a ronda hídrica del referido río, reubicación que, aduce, se encuentra también en cabeza del ente territorial.
En consecuencia, la Sala formulará y resolverá el siguiente problema jurídico: Pj. ¿Resulta necesario para evitar la materialización de la amenaza de inundación que afecta al municipio de El Playón la demolición del puente conocido por la comunidad como Puente Viejo? Tesis: No Fundamento jurídico: Análisis probatorio del que se concluye que, la causa de amenaza de inundación del municipio accionante no es, la existencia del puente conocido como Puente Viejo, sino la ubicación y topografía del ente territorial que se encuentra al margen del río Playonero, en ese sentido, ordenar su demolición, así como la construcción de uno que lo reemplace, no tiene respaldo fáctico ni jurídico que permita si quiera al Tribunal, analizar Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 680012333000-2018-00523-00 quien tiene la competencia de realizar las obras pretendidas en la acción de la referencia. 3.
Marco normativo y jurisprudencial. 3.1 De la acción popular y su trámite. La Constitución Política de 1991, en su artículo 88, desarrollado por la Ley 472 de 1998, en relación a la naturaleza de las acciones populares, establece que es un mecanismo instituido para la protección y amparo de los derechos e intereses colectivos, siendo procedente contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, teniendo como fin hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas al estado anterior cuando fuere posible.
Sobre el particular, el Consejo de Estado5 ha precisado que las acciones populares tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos cuando estos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro, agravio o daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúen en desarrollo de funciones administrativas.
Se identifican por poseer un carácter altruista pues mediante su ejercicio se busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico para la protección de los referidos derechos cuya amenaza, vulneración, existencia del peligro, agravio o daño contingente, deberá probarse necesariamente para la procedencia del amparo.
Se tienen entonces, como supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares los siguientes: i) una acción u omisión de la parte demandada, ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana, y iii) la relación de causalidad que debe existir entre la acción u omisión y la señalada afectación de los derechos e intereses colectivos. 3.2 De la gestión del riesgo y desastres en los municipios.
La Ley 1523 de abril del 2012, adoptó la política nacional y, el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres; en su Artículo 8 dispuso que, las entidades públicas, entiéndase incluidos los municipios, integran el referido Sistema Nacional, debido a <<su misión y responsabilidad en la gestión del desarrollo social, económico y ambiental sostenible, en los ámbitos territoriales>>.
La integración de dicho sistema acarrea una responsabilidad consistente en: desarrollar y ejecutar los procesos de gestión del riesgo, tales como: el conocimiento y reducción de este. 5 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 15 de agosto de 2013. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. rad: 52001-23-31-000-2010-00680-01 (AP) Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 680012333000-2018-00523-00 Dentro de los objetivos específicos del sistema, enlista el Artículo 6.2 el de: <<desarrollar, mantener y garantizar el proceso de conocimiento del riesgo, mediante acciones como: a) identificación de escenarios de riesgo y su priorización para estudio con mayor detalle y generación de los recursos necesarios para su intervención (…)>> Valga decir que, la obligación de los municipios en la prevención de desastres no nace al mundo jurídico con la expedición de la Ley antes referida, por el contrario, hace parte del ordenamiento jurídico desde la Ley 388 de 1997, por medio de la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991>>, en donde se contempló como uno de los principales objetivos de la función pública de ordenamiento territorial, la localización de áreas críticas de recuperación y control de desastres.
Veamos: <<Artículo 8. Acción urbanística. La función pública del ordenamiento del territorio local se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo.
Son acciones urbanísticas, entre otras: (…) 10. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística.>> (negrillas de la Sala) En esa línea, el artículo 10 ibidem previó que las entidades territoriales, en la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial – POT, deben tener en cuenta el factor de prevención de amenazas y riesgos naturales.
A la letra dice la referida norma: <<Artículo 10. Determinantes de los planes de ordenamiento territorial. En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes: 1.
Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales la prevención de amenazas y riesgos naturales, así: (…) d) Las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales>> (negrillas de la Sala) 4.
Análisis de las pruebas. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 680012333000-2018-00523-00 En el expediente se encuentra probado respecto de la problemática que afecta a la comunidad del municipio El Playón con respecto a los desbordamientos del rio Playonero, lo que sigue: 4.1 Obra en el expediente escrito de acción de tutela instaurada en el año 2011 por habitantes del municipio de El Playón en contra del ente territorial, en la que exponen que, por decisión del alcalde municipal en los días próximos se demolerá el puente denominado Puente Viejo, situación con la que no se encuentran de acuerdo pues este es la única infraestructura que permite el paso de peatones de unas veredas ubicadas en zona rural, al casco urbano.6 En virtud de la referida acción, el Juzgado Promiscuo Municipal de El Playón – Santander en sentencia de primera instancia del 25 de octubre de 2011, resolvió: <<Primero: Tutelar los derechos a la igualdad, dignidad humana y, mínimo vital de los accionantes, que se encuentran amenazados por el municipio de El Playón al no concretar alternativas reales y seguras de paso peatonal y de bestias de carga al casco urbano del municipio antes de permitir la demolición del denominado Puente Viejo.
Segundo: Ordenar al municipio de El Playón representando por el alcalde, que en el término de 48 horas, lleve a cabo las gestiones necesarias para garantizar la continuación de las placas peatonales y para bestias de carga, adyacentes al puente nuevo, o de cualquier otra obra que garantice de forma temporal, real y segura, el tránsito de peatones y bestias de carga del sector La Constancia y las veredas El Frente, Tres Portones, El Bajo Planadas, Salteras, Bolsas Bajo, El Tejar, Puerto Olaya, San Pedro de Liga Bajo y, San Agustín, al casco urbano del municipio de El Playón, antes de autorizar la demolición del puente viejo y hasta la construcción del puente peatonal en un futuro próximo>>7 La anterior decisión se adopta, tras encontrar por parte del Juez Constitucional que, existe un proyecto de iniciativa del municipio con el que se busca demoler el puente denominado Puente Viejo sin que se hayan tomado en consideración que, el otro puente que existe como alternativa al paso de la zona rural al casco urbano no tiene paso peatonal, siendo esto, lo que, en el entender el Juez de tutela, vulnera los derechos fundamentales de los accionantes a quienes se les debe garantizar el paso peatonal al casco urbano. Nótese entonces que, en la referida acción de tutela no se estudió la razón por la cual el alcalde del municipio de la época, mismo que interpone la acción popular de la referencia, tuvo la iniciativa de demoler el puente denominado Puente Viejo, lo que estudia es, la inconformidad de la comunidad con dicha demolición, pues esta acarrea que no tengan un paso peatonal debidamente habilitado que les permita acceder al casco urbano del municipio; es esta la razón por la que el juez constitucional en su momento, le ordena al municipio, realizar las gestiones necesarias para garantizar el paso peatonal de los 6 Págs.51 a 57 archivo Anexos demanda 02 OneDrive – expediente digitalizado 7 Págs.58 a 64 archivo Anexos demanda 02 OneDrive – expediente digitalizado Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 680012333000-2018-00523-00 habitantes antes de tomar la determinación de demoler el puente denominado Puente Viejo, esto, para garantizar exclusivamente, los derechos fundamentales de los habitantes que, para acceder a servicios de salud, educación, compra y venta de vivires y otros, incluso el acceso a la administración de justicia, requieren de un paso peatonal técnicamente habilitado. 4.2 Para el actor popular, la causa de los desbordamientos del río playonero, situación que, a lo largo de la historia del municipio, ha generado episodios de avalanchas e inundaciones (1979, 2001 y 2005), radica en que, el río cuando llega al punto donde se encuentra ubicado el puente denominado por la comunidad como Puente Viejo, se tapona o se estrecha su cause, por la misma infraestructura del puente.
Así se despende del Oficio 100-185-04-2017 de fecha 05 de abril del 2017 dirigido al director del INVIAS y suscrito por el aquí actor popular en su calidad de alcalde municipa, en el que le solicita la intervención de la entidad nacional, en los siguientes términos: <<mi preocupación radica en los antecedentes ocasionados por el Rio Playonero, en el municipio por avalanchas en el año 1979 que cobró un sinnúmero de pérdidas humanas, infraestructura y de igual forma económicas y que según los habitantes y relatos de esa fecha, fueron ocasionados por el taponamiento del Puente Viejo que ocasionó este desastre.
Para el año 2001 se presentó esta misma situación donde el río se volvió a inundar trayendo consigo piedras, palos y lodo, en esta ocasión afortunadamente solo con pérdida materiales, ninguna humana, en el año 2005 se vuelve a repetir esta misma situación. Me preocupa pues con los antecedentes antes mencionados y lo sufrido y relatado de las mismas personas habitantes testifican que, el puente en época invernal se nos convierte en un peligro y según estudio de amenaza vulnerabilidad y riesgo del rio Playonero realizado por la CDMB en el año 2009, una de las soluciones sería tumbar este puente, puesto que, cundo se presentan aguaceros fuertes, el caudal aumenta, el río tiene un espacio suficiente pero al llegar al sitio del Puente Viejo se hace un cuello de botella, debido a que la luz entre el río y la altura del disminuye, lo mismo que el anchor del caudal en el puente que ante cualquier crecida que contenía material considerable de arrastre, puede llegar a producir un taponamiento y no quiero que ocasiones alguna situación como ya antes relatada.>>8 4.3 El INVIAS atendió la solicitud de intervención realizada por el municipio de El Playón explicando que, el riesgo de avalancha expuesto por señor alcalde no se genera por la existencia del denominado Puente Viejo, pero que, en todo caso, la demolición solicitada será realizada una vez el municipio haya construido un nuevo puente peatonal, pues de lo contrario, se estaría impidiendo el paso de los residentes al casco urbano de la municipalidad.
Así, se entiende que, desde el año 2017 el INVIAS aceptó demoler el puente denominado Puente Viejo, condicionando dicha acción a la construcción de uno que supla el servicio que dicha estructura presta. Tambien, refiere que, 8 Pág.2 archivo Anexos demanda 02 OneDrive – expediente digitalizado Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 680012333000-2018-00523-00 según un estudio de amenazas y riesgos realizado por la CDMB del que de la cita hecha en el numeral anterior, se colige, el municipio conoce, se tiene que la problemática comentada por el señor alcalde no deviene de la existencia del puente, sino de cuestiones propias del cauce del rio.
Lo anterior se anota, de cara al Oficio SPA 97372 del 27 de julio de 2017 dirigido por el INVIAS al acalde municipal de El Playón, en el que reiterando lo dicho por la entidad del orden nacional en Oficio del 11 de mayo de 2017, se lee a la letra: <<En atención al Oficio de la referencia (…) se llevó a cabo visita técnica al sitio durante los días 18 y 19 de abril del 2017.
Igualmente se revisaron las conclusiones del “Estudio de Amenaza Vulnerabilidad y Riesgo por Inundación del Rio Playonero” realizado por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB, remitido por ustedes. Del estudio de la CDMB se concluye que, independientemente de la permanencia o no del Puente Viejo sobre el río Playonero, en caso de presentarse lluvias extremas para un periodo de retorno de 100 años, la zona urbana de alto riesgo se inundará, razón por la cual se recomienda acoger las recomendaciones del estudio, como son, la reubicación de viviendas y la construcción del muro de la margen derecha.
Por otro lado, a fin de evitar el representamiento de aguas en el puente viejo sobre el río Playonero, el INVIAS procederá a demoler esta estructura una vez se dé cumplimiento por parte del municipio de El Playón a la tutela interpuesta por los habitantes de ese sector, instalando el puente peatonal como paso peatonal seguro.>>9 (negrillas propias de la Sala) 4.5 Obra en el expediente acción de tutela instaurada por el municipio de El Playón en contra del INVIAS en la que solicitó se ordenara a la entidad del orden nacional demoler el puente denominado Puente Viejo, construir uno nuevo y garantizar el paso peatonal mientras se finaliza la construcción, lo anterior teniendo en cuenta que la vía donde se encuentra ubicado el Puente Viejo es una vía del orden nacional, el puente fue construido por el INVIAS y, el municipio no tiene presupuesto para ejecutar las obras.
En el sentir del municipio, la presentación de esta acción de tutela y, la solicitud de intervención al INVIAS relacionada en el numeral 4.3 se hacen en 10 En esta oportunidad, al igual que en la contestación que el INVIAS rindió a este proceso, la entidad nacional explicó que, previo a realizar la demolición del Puente Viejo, el municipio debe cumplir con lo ordenado en la acción de tutela proferida en el año 2011, esto es, garantizar el paso peatonal de la comunidad de la zona rural al casco urbano del municipio de El Playón, siendo esto, una responsabilidad exclusiva del ente territorial.11 9 Pág.12 archivo Anexos demanda 02 OneDrive – expediente digitalizado 10 Págs.22 a 41 archivo Anexos demanda 02 OneDrive – expediente digitalizado 11 Págs.65 a 72 archivo Anexos demanda 02 OneDrive – expediente digitalizado Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 680012333000-2018-00523-00 El Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga en sentencia del 02 de agosto de 2017 tuteló los derechos fundamentales a la vida, la educación, la salud y la libre locomoción de los habitantes del municipio de El Playón ordenando al INVIAS diseñar un plan que asegure la demolición del Puente Viejo y, la construcción de uno nuevo que garantice el paso de peatones y animales, así como al departamento de Santander concertar con el municipio un mecanismo para garantizar la existencia de las condiciones requeridas de carácter temporal.
Inconformes con la decisión, tanto el INVIAS como el departamento de Santander impugnaron, profiriéndose sentencia de tutela de segunda instancia por este Tribunal el 18 de septiembre de 2017, en la que se sostuvo y así se dispuso en su parte resolutiva, que, la acción de tutela resultaba improcedente por cuanto, para el cumplimiento de la sentencia de tutela proferida en el año 2011, los sujetos procesales contaban con el mecanismo del incidente de desacato y, en lo que respecta al riesgo que se dice genera la presencia del puente – Puente Viejo y su necesidad de demolición, se cuenta con el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, acción que resulta idónea, pues no observó el Tribunal que existiera un perjuicio irremediable, toda vez que la amenaza que aduce el accionante, en calidad de alcalde del municipio de El Playón sucedió hace más de seis años, sin que pueda considerarse que es una amenaza inminente.12 4.6 Con Oficio del 11 de octubre de 2023 el departamento de Santander informa los reportes y emergencias que ha registrado el municipio de El Playón entre 2018 y 2023, de donde se observa que, de los diecisiete reportes realizados, cinco corresponden a crecientes o inundaciones, sin que en alguno de los casos el cuerpo de agua desbordado sea el río Playonero.13 A su turno, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres informa, con Oficio del 19 de octubre de 2023 que, el municipio de El Playón entre 2018 y 2023 solo presentó un evento de emergencia por lluvias, en donde solicitó el apoyo de maquinaria amarilla para atender vías terciarias de su jurisdicción. Explica que, la situación tuvo lugar el 7 de septiembre del 2022 y con ocasión a esta, se expidió el Decreto Municipal No. 113 de la misma fecha <<por medio de la cual se prorroga y adiciona el Decreto 014 del 2022, por medio del cual se declara situación de calamidad pública en el municipio por temporada de lluvias>>14 4.7 Pese haber declarado la situación de calamidad pública en el año 2022, se tiene que el municipio desde esa fecha no ha realizado actividades tendientes a gestionar el riesgo.
Así lo sostiene el departamento de Santander en Oficio del 06 de julio de 2017, cuando a la letra le dice: <<revisados los archivos que reposan en esta Dependencia, se pudo verificar que, declarada la calamidad pública por parte del Municipio, siendo prorrogada por el Decreto Municipal No. 041 del 03 de mayo de 12 Actuación 73 SAMAI – archivo 05 13 Actuación 68 SAMAI. 14 Actuación 70 SAMAI.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 680012333000-2018-00523-00 2017, no existen dentro del Plan de Acción correspondiente a la declaratoria, actividad u obra que enmarque el desarrollo de gestiones tendientes a mitigar el riesgo de avalancha a causa de un puente localizado sobre el rio playonero denominado puente viejo.
(…) En conclusión, de manera atenta se exhorta al Municipio para que adelante las gestiones a su cargo, haciendo seguimiento a las solicitudes hechas ante el INVIAS, manteniendo o implementando los procesos de gestión del riesgo para la zona, en atención a lo dispuesto en el Artículo 14 de la Ley 1523 del 23 de abril del 2012>>15 4.8 La CDMB realizó un estudio de amenaza, vulnerabilidad y riesgo del rio Playonero en el municipio de El Playón en el que explica que, el ente territorial se ubica sobre una terraza baja lo que ha generado que desde su fundación se haya visto afectado por inundaciones pues es atravesado en su totalidad por el río Playonero, tal y como se muestra en la siguiente imagen: La entidad realiza un modelamiento hidráulico con el fin de determinar a un periodo de 100 años, las áreas de peligrosidad alta y, media por inundación, identificando como zonas de alto riesgo, las siguientes manzanas: 15 Pág.14 archivo Anexos demanda 02 OneDrive – expediente digitalizado Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 680012333000-2018-00523-00 Para mitigar el riesgo antes identificado, la entidad propone reubicar las viviendas ubicadas sobre la manzana 013 y adquirir los predios ubicados en las zonas posteriores a la manzana 002 y 0069, pues estos se encuentran en una zona de aislamiento de la ronda hídrica.
Explica también que, realizado el proceso de adquisición se debe gestionar la construcción de una obra de protección en la zona posterior del puente, consistente en muro en gaviones revestidos en concreto. Adicionalmente, detectó que, al margen derecho del actuar puente ubicado en la vía nacional, se detectaron asentamientos humanos que deben ser reubicados por encontrarse en zonas de amenaza alta por inundación. Nótese que, el estudio realizado con el propósito de determinar la real amenaza de inundación o desbordamiento que puede llegar a causar el río Playonero, no menciona en algún momento que, la causa de tal amenaza sea, la estructura del puente conocido por la comunidad como Puente Viejo; contrario sensu, se entiende que, el riesgo a un periodo de retorno de 100 años en virtud de la cota máxima de inundación, deviene de la ubicación de predios en cercanías al río, debiendo entonces, realizar una reubicación y gestionar, como se resaltó en negrilla líneas atrás, una obra de protección que consistente en: construir aguas abajo -zona posterior del puente- gaviones revestidos en concreto, que no son otra cosa que, una estructura escalonada en malla, rellena de material, revestida en concreto, que tendrá como altura mínima, una superior a la cota máxima de inundación calculada en los respectivos estudios previos y que tiene como propósito, precisamente, evitar que, el cauce del río se desborde (ver imagen ejemplo): De lo anterior, concluye la Sala que, contrario a lo sostenido por el actor popular, la amenazada de inundación latente para el municipio de El Playón no deviene de la existencia de la estructura del puente denominado Puente Gavión previo al revestimiento en concreto Gavión con revestimiento en concreto Cauce del río que corre hacía abajo.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 680012333000-2018-00523-00 Viejo, sino de las condiciones de localización propias del municipio al margen de un río Playonero. En ese sentido, la demolición del puente y la consecuente necesidad de construir uno nuevo para garantizar el paso peatonal de los habitantes del municipio de la zona rural al casco urbano, pareciera ser, una medida que el señor Alarcón López en su calidad de alcalde municipal para la época en la que se interpuso la acción de la referencia, consideró, sin sustento técnico alguno, la idónea para solucionar la amenaza que afecta al municipio, desconociendo que existe un pronunciamiento técnico por parte de la CDMB como lo es el <<estudio de amenaza, vulnerabilidad y riesgo del rio Playonero>>, en el que se identifica de forma expresa cuales sectores del ente territorial se encuentran en grave riesgo de inundación y cuál es la forma de evitar que tal amenaza se materialice, estudio en el que se insiste, no se consideró que, el desbordamiento del río Playonero fuese causado por la existencia del puente - Puente Viejo.
En consecuencia, no resulta razonable acceder a las pretensiones del actor popular, pues se repite, no se encontró demostrado en el expediente la necesidad de demoler el puente ya identificado y, por sustracción de materia, no existiría razón alguna para ordenar la construcción de uno nuevo, tal y como lo pretende el actor popular; siendo esta su única pretensión. Ahora, observa con preocupación el Tribunal que, el municipio ha centrado la problemática de la inundación en una causa errónea, desconociendo la causa real y, por ende, omitiendo gestionar las soluciones técnicamente necesarias para prevenir un riesgo ya identificado.
Es por ello que, en la parte resolutiva de esta providencia se prevendrá al municipio para que, gestione de forma eficiente, las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales en la forma como lo impone la Ley 388 de 1997. 5. Condena en costas. En aplicación de lo previsto en el Artículo 38 de la Ley 472 de 1998, no se condenará en costas en esta instancia, atendiendo a que la parte vencida en el proceso lo fue el actor popular.
En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Negar las pretensiones invocadas de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Prevenir al municipio de El Playón para que gestione de forma eficiente, las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgo de inundación en su municipalidad, de conformidad con lo establecido en la Ley 388 de 1997 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 680012333000-2018-00523-00 Tercero: No Condenar en costas en esta instancia. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia sin que sea interpuesto recurso en su contra y, previas las anotaciones a que haya lugar en el aplicativo SAMAI, archivar el expediente.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Aprobado y adoptado en sesión electrónica de la fecha. [Firma electrónica] IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS Magistrado Ponente [Firma electrónica] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado [Firma electrónica] CLAUDIA XIMENA ÁRDILA PÉREZ Magistrada