1 REPÚBLICA DE COLOMBIA – RAMA JUDICIAL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, diecinueve de marzo de dos mil veintiséis Referencia: Radicación: 66001-33-33-002-2023-00244-02 (D-1114-2025) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandada: UGPP Tercero interesado: Lía Restrepo de Franco Apelación de Sentencia Procede el Tribunal a decidir el recurso de apelación interpuestos por la entidad demandante, frente a la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, mediante la cual se declaró probada la excepción de caducidad.
I.ANTECEDENTES La Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho –lesividad-, consagrado en los artículos 97 inciso 2° y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en procura de las siguientes: 1.
PRETENSIONES. Solicita la parte actora en las páginas 5 a 6 del documento 21 del expediente digital: 1.1. PRETENSIONES 1 Samai Juzgado Radicación: 66001-33-33-002-2023-00244-02 (D-1114-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2 1.1.1 Que se declare la nulidad de la Resolución No. 000098 del 12 de enero de 1996, por medio de la cual la extinta Cajanal reconoció pensión gracia en favor del causante José Arturo Franco Peláez. 1.1.2 Que se declare la nulidad parcial de la Resolución No.004842 del 27 de febrero de 2021, por la cual la UGPP reconoció la pensión de sobreviviente a la señora Lia Restrepo de Franco. 1.1.3 Que se declare la nulidad parcial de la Resolución No.RDP 007920 del 26 de marzo de 2021, mediante el cual la UGPP aclara la Resolución No.RDP 004842 del 27 de febrero de 2021, en el sentido de indicar que la prestación económica que se sustituye corresponde a la pensión de jubilación gracia. 1.1.4 Que, como consecuencia de la declaración que antecede y, a título de restablecimiento del derecho, se le ordene al ordene a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, a SUSPENDER y EXCLUIR de nómina de forma inmediata el pago de la pensión de sobreviviente otorgada a Lia Restrepo de Franco en virtud de la pensión gracia reconocida al causante José Arturo Franco Pelaez mediante la resolución No. 000098 del 12 de enero de 1996. 1.1.5 Se ordene a la señora Lia Restrepo de Franco, como beneficiaria de la pensión de sobrevivientes, la devolución de todos y cada uno de los dineros recibidos por concepto del reconocimiento pensional, desde la fecha en que se hizo efectiva, y hasta que se excluya de nómina de pensionados las resoluciones demandadas. 1.1.6 La condena respectiva se ajustará tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme al artículo 187 del C.P.A.C.A. 1.1.7 Se condene en costas a la parte vinculada en el presente proceso. 2.
HECHOS. Se resumen de la siguiente manera2: 2 Samai – Juzgado – Documento 1 Págs. 4 y s.s Radicación: 66001-33-33-002-2023-00244-02 (D-1114-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3 2.1. El señor José Arturo Franco Peláez nació el 6 de diciembre de 1927, y prestó sus servicios en el departamento de Risaralda -Secretaría de Educación- desde el 01 de marzo de 1951 hasta el 31 de enero de 1955, y en el Instituto Técnico Superior de Pereira desde el 01 de febrero de 1957 hasta el 30 de septiembre de 1967, y del 01 de octubre de 1967 hasta el 31 de julio de 1993. 2.2.
Los tiempos laborados en el Instituto Técnico Superior de Pereira, son del carácter Nacional, conforme el nombramiento realizado por el Ministerio de Educación Nacional mediante Resolución No. 2544 del 25 de septiembre de 1967. 2.3 El causante laboró en el Instituto Técnico Superior de Pereira, desde el 1° de febrero de 1957 hasta el 30 de septiembre de 1967 y del 1° de octubre de 1967 al 1° de septiembre de 1993, tiempos que fueron certificados con vinculación nacional y que fueron incluidos en el reconocimiento de la pensión gracia. 2.4 El señor José Arturo Franco Pelaez adquirió el estatus jurídico de pensionado el día 06 de diciembre de 1977. 2.5.
A través de la Resolución No. 000098 del 12 de enero de 1996 la extinta Caja Nacional de Previsión Social reconoció una pensión gracia en favor del señor José Arturo Franco Pelaez, con base en el del 75% del promedio del salario devengado durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus jurídico de pensionado, incluyendo la asignación básica. 2.6 Mediante la Resolución No. RDP 004842 del 27 de febrero de 2021, la UGPP reconoció pensión de sobrevivientes en favor de la señora Lia Restrepo De Franco en calidad de cónyuge supérstite del señor José Arturo Franco Pelaez, a partir de 11 de abril de 2016 día siguiente al fallecimiento del causante. 2.7 A través de la Resolución No. RDP 007920 del 26 de marzo de 2021, proferida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP se aclaró la Resolución RDP 004842 del 27 de febrero de 2021 en el sentido de indicar que la prestación económica que se sustituye es la pensión de jubilación gracia.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN. La entidad accionante señala transgredidos: Radicación: 66001-33-33-002-2023-00244-02 (D-1114-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4 - Constitución Política: artículos 1, 2, 6, 48 y 209. - Ley 114 de 1913: artículos 1 y 3 - Ley 116 de 1928 - Ley 37 de 1933 - Ley 91 de 1989: artículos 15 numeral 2º, literal a).
Explica en el concepto de violación de las normas que considera desconocidas al proferir su propio acto, que los mismos desconocen el ordenamiento jurídico y contravienen normas superiores. Indica que, la pensión gracia establecida en la Ley 114 de 1913 no permite la inclusión o cómputo de períodos de servicio desempeñados a nivel nacional, cuyo nombramiento haya sido dispuesto por el Ministerio de Educación Nacional, dado que dichos períodos son incompatibles con los prestados en un departamento, municipio o distrito.
Concluye que, los actos administrativos acusado son contrarias a derecho, puesto que con su expedición vulneraron las disposiciones legales que regulan la pensión gracia, y contrarían los pronunciamientos jurisprudenciales vigentes sobre la materia; razón por la resultan procedentes las pretensiones de la demanda. II. INTERVENCIÓN DEL TERCERO INTERESADO -La señora Lía Restrepo de Franco, dio contestación a la demanda3, con pronunciamiento frente a los hechos y oposición a las pretensiones de la demanda, por carecer de fundamentos fácticos y legales.
Señala que no hay lugar a declarar la nulidad de los actos acusados, toda vez que los mismos fueron expedidos conforme a la normatividad aplicable en la materia y la interpretación que se hacía de ella para la época de reconocimiento del derecho que ostentaba el causante, cuya beneficiaria es la cónyuge Lía Restrepo de Franco. Refiere que tampoco procede el reintegro de las sumas percibidas, ya que las mismas se constituyen como derechos adquiridos, ya que fueron reconocidos legítimamente por la administración bajo la legislación y jurisprudencia aplicable en la materia, ya demás fueron recibidos de buena fe. 3 Samai Juzgado -Archivo 19 Radicación: 66001-33-33-002-2023-00244-02 (D-1114-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5 Finalmente propone como excepción la de prescripción, y denomina como tal los argumentos que denominó “cobro de lo no debido por presunción de legalidad del acto administrativo” y “buena fe” III.
LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira profirió sentencia4 el 25 de febrero de 2025, mediante la cual declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control incoado. Conforme lo antedicho, la parte resolutiva de la sentencia dispuso lo siguiente: “1. Declarar de oficio la excepción de caducidad. 2.
Sin condena en costas.” Como fundamento de lo decidido, el a quo analizó el fenómeno de la caducidad del medio de control incoado, a la luz de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, que estableció un término de caducidad de 5 años, al disponer que “las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley (…)”., normativa que consideró aplicable al sub judice, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado5, y la posición adoptada por el Tribunal Administrativo de Risaralda en sentencia de segunda instancia del 31 de octubre de 2024.
Finalmente sostiene que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- radicó la demanda el 4 de julio de 2023, y que, como la fecha de reconocimiento de la pensión que se demanda, es del 12 de enero de 1996, es claro que la demanda se presentó después de cinco (5) años de haber sido reconocida la pensión gracia, por lo que consideró que operó el fenómeno jurídico de la caducidad del medio del control de nulidad y restablecimiento del derecho impetrado. 4 Samai Juzgado, Documento 27 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del dos (02) de octubre de dos mil veinticuatro (2024),Exp.Rad. 25000-23-42-000-2015-05734-01 (3936-2018), con ponencia del consejero Jorge Iván Duque Gutiérrez.
Radicación: 66001-33-33-002-2023-00244-02 (D-1114-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 6 IV. EL RECURSO DE APELACIÓN La Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, formuló impugnación frente al fallo, mediante memorial que obra en el expediente digital6, por cuanto, considera que el juez de instancia al denegar la prosperidad de las pretensiones del presente litigio por caducidad, desconoce la postura adoptada por el Consejo de Estado en sentencias el 29 de noviembre y 16 de diciembre de 2024, que claramente establecen que el término de caducidad establecido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 persigue dotar de firmeza las decisiones administrativas a través de las cuales se reconocen derechos pensionales, y no cobija los actos de reconocimiento pensional que a la fecha de entrada en vigencia de la mencionada Ley 2381 ya han sido cuestionados mediante acciones judiciales formuladas bajo reglas procesales desprovistas de caducidad.
Con fundamento en lo anterior, solicita revocar la sentencia, para que, en su lugar, se declare no probada la excepción de caducidad, y se declare la nulidad de los actos acusados. IV. PRONUNCIAMIENTOS DE LAS PARTES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Mediante auto obrante en el expediente electrónico7, de conformidad con el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que fuera modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se dispuso la admisión del recurso de apelación formulado por la parte actora.
De acuerdo con la constancia secretarial8, en el término trascurrido entre la notificación del auto que concede la apelación y la ejecutoria del que admitió el recurso en segunda instancia, los sujetos procesales no apelantes guardaron silencio. VI. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA. 6 Samai Juzgado -AD 16 7 Samai Tribunal – AD 3. 8 Samai Tribunal –Documento 5 Radicación: 66001-33-33-002-2023-00244-02 (D-1114-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 7 Agotado el trámite de ley sin que se observe causal de nulidad que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido, aborda esta Corporación Judicial la decisión sobre el asunto debatido, para lo cual es competente en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1539 y 24310 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este último modificado por la Ley 2080 de 202111, vigente para el momento de la interposición del recurso. 2.
CUESTIÓN PREVIA. La presente sentencia se dicta a la luz de las excepciones de la prelación de fallos que permite decidir las litis que versan sobre un mismo asunto y sobre las cuales existe reiteración jurisprudencial, con antelación a otros procesos. Al respecto se ha pronunciado el H. Consejo de Estado, en los siguientes términos: «En la actualidad, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado tiene a su conocimiento procesos que entraron para proferir fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que, en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al Despacho.
No obstante, la Ley 1285 de 2009, en el artículo 16, permite decidir, sin sujeción al orden cronológico de turno, los procesos en relación con los cuales su decisión definitiva “entrañe sólo la reiteración de la jurisprudencia”. En el presente asunto, el tema objeto de debate se refiere a la privación injusta de la libertad de que fue víctima el señor Diego Ospina Rivas, quien fue sindicado de los delitos de estafa agravada, falsedad material de particular en documento público, agravada por el uso y falsedad en documento privado. 9 Artículo 153 Ley 1437 de 2011, vigente para el caso concreto: “Los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.” 10 Artículo 243 Ley 1437 de 2011, vigente para el caso concreto: “Son apelables las sentencias de primera instancia (…) 11 Ley 2080 de 2021: “ARTÍCULO
86. RÉGIMEN DE VIGENCIA Y TRANSICIÓN NORMATIVA. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. (…) En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.” (Se subraya y resalta) Radicación: 66001-33-33-002-2023-00244-02 (D-1114-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 8 Respecto al tema antes referido, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse en muchas ocasiones, en las cuales ha fijado una jurisprudencia consolidada y reiterada, motivo por el cual, con fundamento en el artículo 16 de la Ley 1285, la Subsección se encuentra habilitada para resolver el presente asunto de manera anticipada» En virtud de lo dispuesto en los artículos 18 de la Ley 446 de 1998, 16 de la Ley 1285 de 2009 y el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 26 de la Ley 2430 de 2024, mutatis mutandis la Sala se encuentra habilitada para decidir el caso concreto.
De igual modo, se toma en cuenta el Acuerdo No. 002 del 11 de enero de 2023 «Por el cual se establecen los criterios de alteración del orden para proferir sentencia», emanado por la Sala Plena de este Tribunal; que a su vez, fue ampliado para temas pensionales en general, por decisión de sala plena del 23 de octubre de 2025.
3. OBJETO DE LA DECISIÓN. Procede el Tribunal a analizar en esta instancia el fallo recurrido, circunscrito a los aspectos que son materia de apelación formulada por la entidad demandante, para determinar si ha operado o no el fenómeno de la caducidad para instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad), en tanto, en criterio del a quo, el término de vigencia de la acción respecto de los actos acusados, debe ser computado a partir del reconocimiento pensional y la reliquidación efectuada en dichos actos administrativo, en aplicación a lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024; o si como lo sostiene la entidad demandante, dicha norma no resulta aplicable al sub examine, toda vez que a la fecha de entrada en vigencia la ley, ya había sido incoado el medio de control, lo que impone su análisis conforme a las normas que se encontraba en vigor las cuales no contemplan la caducidad para este tipo de actos administrativos.
4. ANUNCIO DEL SENTIDO DE LA DECISIÓN. Esta Colegiatura Judicial anticipa que REVOCARÁ la decisión recurrida, conforme los argumentos que se expondrán. Respecto de lo que es objeto de controversia, es preciso señalar que esta Corporación ya se ha pronunciado sobre hechos similares12 en lo que respecta a la caducidad del medio de control de 12 Sentencia del 07 de mayo de 2025, Sala Primera de Decisión, M.P. Dufay Carvajal Castañeda, radicación:66001-33-33-006-2020-00257-02 (D-1115-2024), Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Demandante: Lady Paola Valencia Posos, Demandada: Nación – Rama Judicial.
Radicación: 66001-33-33-002-2023-00244-02 (D-1114-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 9 lesividad y del recurso extraordinario de revisión en materia pensional; como también ha proferido decisiones13, en temas variados y distintos medios de control, frente a sentencias de primera instancia en las cuales ha sido declarada la caducidad u otra excepción mixta y, en segunda instancia, es revocada dicha decisión y devuelto el expediente al Juzgado de origen para que el asunto sea estudiado de fondo en primer grado y así no pretermitir íntegramente la instancia. En los mencionados fallos se incorporaron razones que serán acogidas en el presente, dado que sirven de fundamento para la decisión que en éste habrá de proferirse.
5. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. Para resolver el problema jurídico planteado en esta instancia, se ocupa la Sala de Decisión en el análisis de las circunstancias fácticas del asunto, previo examen del (i) marco normativo y jurisprudencial en materia del fenómeno de caducidad, cuando la entidad demanda su propio acto, (ii) caso concreto. 5.1.
Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando una entidad demanda su propio acto administrativo. La institución jurídica de la caducidad ha sido establecida por el legislador para limitar en el tiempo el ejercicio del medio de control, de tal suerte que el examen que de esta circunstancia debe hacer el fallador, se circunscribe a determinar la acreditación temporal de dicho requisito, so pena de aplicar los efectos de su configuración a quien promueve la demanda.
Al respecto, el Honorable Consejo de Sentencia del 07 de mayo de 2025, Sala Primera de Decisión, M.P. Dufay Carvajal Castañeda, radicación: 66001-33-33-002-2021-00055-02 (D-1089-2024), Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Demandante: Yuliana Alejandra Posada, Demandada: Nación – Rama Judicial, entre otras. Sentencia del 24 de julio de 2025, Sala Primera de Decisión, M.P. Dufay Carvajal Castañeda, radicación:66001- 33-33-001-2022-00336-02 (D-1025-2024), Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Demandante: Alejandra Chica Valencia, Demandada: Nación – Rama Judicial.
Sentencia del 16 de octubre de 2025, Sala Primera de Decisión, M.P. Dufay Carvajal Castañeda, radicación:66001-33-33-001-2024-00032-02 (D-1476-2025), Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Demandante: Fernando Mora García, Demandada: Nación – Rama Judicial. 13 Sala Tercera de Decisión. MP. Andrés Medina Pineda. Radicación 66001-33-33-007-2018-00067-01 (A- 0984-2021).
Controversias Contractuales. Demandante: Hugo Alberto Corradine Angulo y otro. Demandado Fonade y otros Sentencia del 10 de octubre de 2024, Sala Primera de Decisión, M.P. Dufay Carvajal Castañeda, radicación:66001-33-33-003-20218-00367-01 (D-0948-2022), Medio de control: Reparación Directa, Demandantes: Rubiola Muñoz y otros, Demandada: Nación – Ministerio de Defensa -Ejército Nacional.
Sentencia de segunda instancia de fecha 14 de septiembre de 2023.. - Sentencia de segunda instancia de fecha 19 de septiembre de 2024. Sala Primera de Decisión. MP. Dufay Carvajal Castañeda. Radicación 66001-33-33-002-2020-00218-01 (D-1197-2023). Lesividad. Demandante: UGPP. Demandado: UGPP. Tercero: Norberto Antonio Henao Osorio. Radicación: 66001-33-33-002-2023-00244-02 (D-1114-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 10 Estado14 ha considerado: «…2.3.
La caducidad es la sanción consagrada en la ley por el ejercicio tardío o extemporáneo del derecho de acción. Opera cuando se exceden los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción. Las normas de caducidad tienen fundamento en el principio de preclusión que rige todo proceso judicial, en la medida en que el acceder a la jurisdicción encuentra un límite temporal.
Asimismo, se apoyan en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en aras de impedir que situaciones jurídicas permanezcan indefinidas en el tiempo. En consecuencia, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio de un medio de control y con el fin de satisfacer una pretensión específica, acudan a la estructura jurisdiccional del poder público con miras a que el respectivo litigio o controversia sea resuelto con carácter definitivo.
Así las cosas, la ley asigna una carga15 a los asociados para que actúen con diligencia en cuanto a la reclamación efectiva de los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico, sin que puedan convenir su desconocimiento, modificación o alteración. Las cargas procesales –como la caducidad– tienen las siguientes características: (i) emanan de normas procesales y, por lo tanto, son de orden público, (ii) surgen con ocasión de un proceso, (iii) corresponden a las partes, a los sujetos procesales y a los terceros, según el caso, (iv) su incumplimiento o desconocimiento genera sanciones o consecuencias desfavorables que pueden repercutir también sobre los derechos sustanciales que se ventilan en el proceso16.
La caducidad de la acción, como se advierte, es un plazo legal que corresponde a una carga procesal de las partes. En efecto, los términos procesales, según su origen, son de varios tipos: (i) los legales, es decir, aquellos que establece la ley directamente y que son preclusivos; (ii) los judiciales, aquellos que determina el funcionario judicial para la realización de determinado acto procesal y que, por lo general, son perentorios, y (iii) los convencionales, esto es, los que excepcionalmente pueden definir las partes (v.gr. suspensión del proceso arbitral)…» (Negrillas fuera del texto original).
Del referente jurisprudencial citado, es claro que las disposiciones de caducidad tienen como sustento la seguridad jurídica que debe irradiar en todo el ordenamiento, bajo el argumento de impedir que ciertas situaciones jurídicas 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, CP Hernán Andrade Rincón, providencia del 29 de noviembre de 2016, dentro del proceso con radicación No. 250002336000201400228 01. 15 “(…) durante la marcha del proceso son innumerables las ocasiones en que corresponde a la parte ejercitar determinado acto, cuya omisión le traerá la pérdida de una oportunidad procesal; es lo que se denomina cargas procesales.” Devis Echandía, Hernando “Teoría General del Proceso”, Ed. Universidad Editores, Buenos Aires, Pág. 44. 16 Cf.
Ibidem. Radicación: 66001-33-33-002-2023-00244-02 (D-1114-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11 permanezcan indefinidamente en el tiempo. Es así que el legislador consagra unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio del derecho de acceder a la administración de justicia, acudan a la jurisdicción con el fin de satisfacer sus pretensiones.
Ahora, entendido el fenómeno jurídico procesal de la caducidad como uno de los efectos de la regulación del tiempo en las relaciones jurídicas, se ha precisado su alcance como el plazo acordado por la Ley, la convención o por la autoridad judicial, para el ejercicio de una acción o de un derecho, que opera de forma perentoria y cuya característica esencial es la de producir sus efectos de modo automático.
De forma que, en materia contencioso administrativa, por el solo transcurso del tiempo sin que se haya hecho uso de la acción judicial, se pierde para el administrado la posibilidad de demandar el hecho, omisión, operación administrativa u ocupación temporal o permanente del inmueble por causa de trabajos públicos o de cualquier otra causa en vía jurisdiccional, sin que se requiera la configuración de elemento adicional al mero transcurso del tiempo y el no ejercicio de la acción. Se puede decir también que se pierde para el administrado la posibilidad de demandar el acto administrativo en vía jurisdiccional cuando no ha hecho uso de la acción judicial dentro del término establecido para ello, como así lo precisó la Corte Constitucional: «La Ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad, ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado.
Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del estado determinado derecho; por ende la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la Ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado.»17 Con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 - CPACA desapareció el término de caducidad de 2 años que se venía aplicando en controversias relativas a la lesividad, toda vez que, la norma no estableció ninguna previsión sobre este aspecto.
En consecuencia, a partir de la entrada en vigor de esta disposición 17 Esta norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional, M.P Vladimiro Naranjo Mesa, Sentencia: mayo 17 de 2000 (C-565), Referencia: Expediente D-2643. Radicación: 66001-33-33-002-2023-00244-02 (D-1114-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 12 empezó a regir la regla general de caducidad de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, de 4 meses.
Tal tesis fue sostenida en la jurisprudencia de Consejo de Estado18 según la cual: «Ahora bien, comoquiera que en la controversia de la referencia es la administración quien acude a la jurisdicción contenciosa para demandar sus propios actos, cabe poner de relieve que de conformidad establecido por el literal d) del numeral 2° del artículo 164 del CPACA, el término para la presentación de la demanda, es de cuatro (4) meses, en tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que de acuerdo con la expuesto en párrafos anteriores, incluye la denominada “acción de lesividad”.
En tal sentido, la doctrina ha señalado que19: “[…] la nueva legislación no contiene norma específica que regule la caducidad para la acción de lesividad que, en el anterior código contencioso disponía un término de dos años contados a partir de la expedición del acto administrativo para que la autoridad que lo profirió lo pudiese demandar.
Ante tal omisión, se puede entender que con la expedición del actual código, a los asuntos que promueva la administración con el objeto de discutir la legalidad de sus propios actos administrativos, debe aplicarse el mismo término de caducidad, dispuesto en el numeral 2° literal d) del art. 164 del CPACA, es decir, cuatro (4) meses, lo que significa que el término de caducidad no se modifica por la naturaleza del sujeto jurídico procesal (particular – administración pública), que intervenga como parte demandante […]”».
(Destacado y subraya del Despacho) En igual sentido, tal como lo señala la entidad recurrente, en materia de prestaciones que se mantienen en el tiempo, ha de atenderse la regla prevista en el literal c), numeral primero del artículo 164 del CPACA, la caducidad no es aplicable cuando se controvierte este tipo de prestaciones periódicas.
Luego fue expedida la Ley 2381 del 16 de julio de 2024 “por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones", norma en cuyo artículo 86 fueron fijados términos -caducidad- para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, respecto de las acciones administrativas y contencioso administrativas frente a las pensiones reconocidas, como es el caso de la lesividad ejercida en el presente plenario, del cual resalta la Sala el contenido del inciso segundo, ya que fue con fundamento en esta disposición que el a quo declaró probada la excepción de caducidad, cuyo tenor literal es el siguiente: 18 C.E, Sección Primera, CP.
Roberto Augusto Serrato Valdés, 27 de enero de 2020, Radicación número: 70001-23-33-000-2017-00230-01 19 Juan Carlos Garzón Martínez, “Proceso Contencioso Administrativo Fase Escrita – Fase Oral”, Grupo Editorial Ibáñez, 2019, págs. 337-338 Radicación: 66001-33-33-002-2023-00244-02 (D-1114-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 13 «ARTÍCULO
86. TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.
A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» (negrilla fuera de texto) Es así que la normativa referida estableció que el término de caducidad allí señalado entraba a regir a partir de la vigencia de la ley; y en el artículo 95 determinaba «DEROGATORIAS. la presente ley rige a partir de su sanción …», lo que acaeció el 16 de julio de 2024, fecha en que fue sancionada y promulgada la norma.
Con base en la norma anterior -Ley 2381 del 16 de julio de 2024- esta Corporación Judicial profirió varias sentencias referidas a pie de página ab initio de estas consideraciones. Posteriormente, el alto Tribunal Constitucional, a través del Auto 841 de 2025 suspendió la entrada en vigor de la ley 2381 de 2024, en cuanto advirtió vicios de trámite en la Cámara de Representantes y, en consecuencia, ordenó su devolución al Congreso de la República para la subsanación. En efecto, el numeral quinto de la providencia precitada es del siguiente tenor literal: “QUINTO. SUSPENDER a partir de la fecha de esta decisión la entrada en vigencia de las normas de la Ley 2381 de 2024 hasta el día hábil siguiente a la fecha en la cual la Sala Plena decida definitivamente sobre la constitucionalidad de dicha ley, salvo lo que se refiere a lo dispuesto en los artículos 12, parágrafo transitorio y 76 de la citada ley.
El Congreso de la República, en el marco del trámite legislativo correspondiente, podrá definir un nuevo término de entrada en vigencia integral de la Ley 2381 de 2024”. Conforme lo anterior, hasta cuando la Corte Constitucional emita un pronunciamiento definitivo sobre la constitucionalidad de la Ley 2381 de 2024, ésta permanecerá en pausa, y el sistema anterior continúa vigente y en aplicación. De Radicación: 66001-33-33-002-2023-00244-02 (D-1114-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 14 tal manera que en virtud de la referida providencia de la Corte que suspendió la vigencia de las normas contenidas en la Ley 2381 de 2024, cuyo artículo 86 tenía previsto el término de caducidad para el ejercicio de los medios de control o recursos extraordinarios frente a las pensiones reconocidas.
En este orden, estima la Sala que en el sub examine, para efectos de determinar si el medio de control de la referencia está incurso en caducidad, es aplicable la regla contemplada en el literal c), numeral 1 del artículo 164 del CPACA, en la medida que lo determinante es que se trate de actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, en cuanto, se reitera, la Ley con base en la cual fue decretada la caducidad en primera instancia, se encuentra suspendida en virtud de dispuesto en la citada providencia. Ahora bien, en el sub judice se persigue la nulidad de la Resolución No. 000098 del 12 de enero de 1996, de reconocimiento, en favor del señor José Arturo Franco Peláez, de la pensión gracia, así como de la Resolución No.004842 del 27 de febrero de 2021, por la cual, la UGPP, otorgó la pensión de sobreviviente en favor de la señora Lia Restrepo de Franco, en calidad de cónyuge supérstite, y de la Resolución RDP 007920 del 26 de marzo de 2021 expedida por la UGPP, por la cual se aclara la Resolución RDP 004842 del 27 de febrero de 2021, actos que claramente versan sobre el reconocimiento de una prestación periódica, como lo es la pensión, los cuales de acuerdo con lo dispuesto en el literal c), numeral primero del artículo 164 del CPACA, pueden ser demandadas en cualquier tiempo.
De este modo, ha de concluirse que frente al medio de control del nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia, incoado por la autoridad demandante, no operó el fenómeno jurídico de la caducidad. En consecuencia, este Juez Colegiado revocará la sentencia apelada, mediante la cual se declaró probada la excepción de caducidad y, en su lugar, ordenará devolver el expediente al Juzgado de origen para que decida de fondo el asunto planteado.
Al respecto, no desconoce esta Colegiatura que la Sección Tercera del H. Consejo de Estado20 en reciente pronunciamiento sostuvo que en el evento en que una providencia inhibitoria sea apelada y el superior la encuentre infundada, deberá resolver de fondo las pretensiones de la demanda en aplicación de la jurisprudencia 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera, Subsección B MP: Martín Bermúdez Muñoz. Sentencia del 1° de marzo de 2023. Referencia: Acción de reparación directa Radicación: 50001-23-31-000-2009-00126-01 (54107) Demandantes: Orlando Fajardo Castillo y otros Demandado: Departamento del Meta. Radicación: 66001-33-33-002-2023-00244-02 (D-1114-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 15 de la Corte Constitucional contenida en la C-792 de 201421 y del artículo 282 del Código General del Proceso; no obstante, considera esta Sala de Decisión que, de un lado, las circunstancias fácticas analizadas en tal oportunidad por la Guardiana de la Constitución se contraen al derecho a impugnar las providencias que dentro de un proceso penal revocan un fallo absolutorio dictado previamente, e imponen una sanción por primera vez en la segunda instancia y, al respecto, resulta ineludible reseñar que la absolución como sentencia que declara la ausencia de responsabilidad penal del acusado, en modo alguno resulta equiparable a un fallo inhibitorio, el cual pone fin a una etapa procesal sin decidir de fondo el asunto que se le plantea al juzgador, y que dista de manera considerable de la naturaleza de las providencias que fueron objeto del referido pronunciamiento.
Y, de otro lado, en lo que se refiere a la regla aplicada por la Sección Tercera fundada en el artículo 282 del Código General del Proceso, estima este juez colegiado que, de la redacción de la norma, no se desprende la obligación del juez de segunda instancia de resolver de fondo el objeto de la litis, sin necesidad de remitir el expediente al inferior para que haga lo propio, toda vez que de su tenor se concluye la obligación del ad quem de resolver las demás excepciones propuestas cuando considera infundada la excepción declarada por el a quo que conduzca a rechazar todas las pretensiones de la demanda; por lo que, el estudio que corresponde abordar en el marco de la apelación no es, ni puede ser el mismo, ya que no existe una necesaria correspondencia entre decidir las excepciones y fallar de fondo; en cuanto lo que compete al ad quem es analizar la providencia recurrida de cara a los motivos de confrontación expresados por el recurrente en contra de las razones que la sustentaron.
Ahora bien, lo ideal sería que la ley procesal contemplara una prerrogativa de similares características como otrora lo establecía el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, norma que estatuía «Cuando se hubiere apelado de una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante», para efectos de poder aplicar dicha regla directamente por el juzgador de segundo grado, pero tal regulación en la actualidad no existe, ya que dicha eventualidad fue eliminada por el legislador, al delimitar en el artículo 328 del Código General del Proceso, que la competencia del juez de la segunda instancia debe circunscribirse a los motivos de disenso que el recurrente planteó para confrontar las razones que sustentaron la providencia, para 21 Referencia: Expediente D-10045.
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 20, 32, 161, 176, 179, 179B, 194 y 481 (parciales) de la Ley 906 de 2004, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”. Actor: María Mónica Morris Liévano. MP: Luis Guillermo Guerrero Pérez. Sentencia del 29 de octubre de 2014. Radicación: 66001-33-33-002-2023-00244-02 (D-1114-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 16 así garantizar el examen de las pretensiones esgrimidas y la doble instancia respecto de las mismas, puesto que no pudo haberse hecho referencia en el recurso a tales aspectos de fondo, por cuanto la providencia impugnada no contiene una decisión de fondo, por lo que el objeto de impugnación, precisamente, es que el fallo de primer grado se abstuvo de tal análisis de mérito, por lo que innovar en segunda instancia con una decisión de fondo redundaría en desconocimiento del debido proceso, en cuanto a su componente de la doble instancia, que comporta pretermitir íntegramente la primera instancia. En ese orden, esta Sala de Decisión sostiene que, en tratándose de recursos de apelación respecto de fallos que declaran probada una excepción que impide resolver sobre el fondo del asunto, como lo es la caducidad, y que en segunda instancia resultan revocados, como ocurre en el sub lite, emerge ineludible devolver el expediente al a quo para que estudie el planteamiento de la demanda, por cuanto resolver de fondo la controversia en segunda instancia equivaldría a convertirla en un asunto de única instancia, y privaría a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia; máxime cuando la tesis jurídica aplicada por la Sección Tercera no es un asunto unificado ni en dicha sección ni al interior del H. Consejo de Estado, como quiera que conforme la argumentación de la Sección Primera de esa alta Corporación22, proferir un fallo de fondo seguido de una decisión que no abordó el mérito, configuraría una violación al principio de doble instancia y convertiría los procesos judiciales que legalmente son de doble instancia, en asuntos de única instancia: «Esta decisión se adopta siguiendo el criterio expresado en la Sentencia de 26 de abril de 2013 (Expediente núm. 2006-01004-01, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), reiterada posteriormente23, en que la Sala sostuvo que en tratándose de recursos de apelación respecto de fallos inhibitorios injustificados, como ocurre en el sub lite, se debe devolver el expediente al a quo para que estudie la demanda que no analizó, pues resolver de fondo la controversia en segunda instancia equivaldría a convertirla en un asunto de única instancia, privando de esta manera a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia».
(Subrayas fuera de texto) Tal precedente ha sido acogido por este Tribunal24 y se considera se ajusta a la 22 Sección Primera: Radicación número 05001-23-31-000-2001-90172-01 23 En sentencia del 23 de enero de 2014, proferida en el proceso con radicado núm. 2006-00652-01, C.P. María Elizabeth García González. 24 Sentencia de segunda instancia de fecha 14 de septiembre de 2023.
Sala Tercera de Decisión. MP. Andrés Medina Pineda. Radicación 66001-33-33-007-2018-00067-01 (A-0984-2021). Controversias Contractuales. Radicación: 66001-33-33-002-2023-00244-02 (D-1114-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 17 normativa señalada del límite de la competencia del superior, ya que al revisar el contenido del escrito del recurso de apelación interpuesto por la parte accionante, se observa que los argumentos de inconformidad están directamente relacionados con los puntos correspondientes al fallo de declaratoria de caducidad que impidió decidir de mérito el proceso; de tal manera que la impugnación se centra, en síntesis, en la ausencia de configuración de dicho fenómeno declarado, por cuanto la providencia objeto de impugnación, precisamente se abstuvo de tal análisis de mérito, ante lo cual, innovar en segunda instancia con una decisión de fondo redundaría en desconocimiento del debido proceso de las partes.
Toda vez que este Colegiado considera que no hay lugar a la caducidad declarada en primer grado y que, en su lugar, corresponde acometer el estudio de fondo del debate judicial puesto a consideración, resulta forzoso devolver el expediente al a quo para que efectúe el estudio de los cargos de nulidad sustancial planteados en la demanda, en garantía del principio de la doble instancia, del derecho de acceso a la administración de justicia y del derecho de defensa, como elementos integrantes del debido proceso judicial. 6.
COSTAS. La Sala no condenará en costas en esta instancia, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022- 01(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), en la que se indicó que: «…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365», Demandante: Hugo Alberto Corradine Angulo y otro. Demandado Fonade y otros. - Sentencia de segunda instancia de fecha 19 de septiembre de 2024. Sala Primera de Decisión. MP.
Dufay Carvajal Castañeda. Radicación 66001-33-33-002-2020-00218-01 (D-1197-2023). Lesividad. Demandante: UGPP. Demandado: UGPP. Tercero: Norberto Antonio Henao Osorio. Radicación: 66001-33-33-002-2023-00244-02 (D-1114-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18 ha proferido sin número de sentencias 25 sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación, criterio que en la actualidad ha sido reiterado por la Alta Corporación de lo Contencioso26, en sentencia calendada el 25 de junio de 2020, en la que se insiste que para su valoración se debe verificar la gestión que hubiere realizado la parte contraria a la cual le resultan desfavorables las pretensiones.
En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365,8 que: «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son objeto de lo que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.
Esta Sala acoge los planteamientos expuestos por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, expediente radicado número: 76001-23-33-000- 2013-00668-01(1909-17) del 24 de enero de 2019 en cuanto precisa que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, principalmente aparezcan causadas y comprobadas, en consonancia con el contenido del artículo 365 del CGP.
En sede constitucional la Sección Segunda – Subsección A27 del Máximo Órgano de lo Contencioso dejó sin efecto la condena en costas impuesta a ésta por ser la parte vencida al considerar que «(…) no existe una condena en costas automática y en ese sentido debe analizarse la situación concreta en virtud de los principios 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia del 17 de octubre de 2018.
Radicación: 66001-23-31-003-2012-00140-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Héctor Alexander Zamora Perea. Demandado: Municipio de Pereira; providencia del 19 de abril de 2018, Radicación: 66001-23-33-000-2013-0334-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Luz Nelly Meza Ocampo.
Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 26 de abril de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00203-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Esmeralda García Carvajal. Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 21 de junio de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00427-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Demandante: Ligia Stella López Restrepo. Demandado: Departamento de Risaralda, entre otras. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A- C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Rad. 14001-23-33-000-2016-00502-01(5485-18). Actora:Nohemí Suaza Triviño. Demandado: FOMAG. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia del 14 de marzo de 2019.
Radicación: 11001-03-15-000-2018-04698-00, acción de tutela. Accionante: Rosa Edilma Restrepo Mejía. Accionado: Tribunal Contencioso Administrativo. Radicación: 66001-33-33-002-2023-00244-02 (D-1114-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 19 constitucionales de confianza legítima y buena fe.». En consecuencia, tal como se dejó anunciado en precedencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en la presente instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, VII.
FALLA 1. REVÓCASE la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído. En consecuencia, se dispone devolver el expediente al Juzgado de origen, para la decisión de fondo del presente asunto. 2. Sin costas en esta instancia, por las consideraciones expuestas. 3.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»