REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO -Sala Segunda Especial de Decisión con Conjueces- Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, Quindío, veintisiete (27) de enero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2018-00392-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carlos Alberto Arrieta Martínez, Ana Beatriz Salazar Alexander y Lesdy Johana Suarez Pardo Demandada: Procuraduría General de la Nación Instancia: Segunda ASUNTO A RESOLVER Procede el Tribunal a decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, en contra de la sentencia proferida el nueve (09) de mayo de dos mil veinticinco (2025), por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia Quindío, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
I. PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTIFICACIÓN DEL TEMA DE DECISIÓN1 1.1. Objeto de la demanda. Pretende la parte actora: • Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos mediante los cuales la entidad negó i) la reliquidación de su prestaciones sociales y laborales ii) el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales 1 Índice 18 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2018-00392-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Ana Beatriz Salazar Alexander y otros Demandado: Procuraduría General de la Nación Instancia: Segunda existentes entre lo liquidado hasta el momento por la Procuraduría con el 70% de su salario y la liquidación que resulte teniendo como base el 100% de su asignación básica legal, incluyendo el 30% que la entidad ha tomado para darle el título de prima especial sin carácter salarial y iii) el reconocimiento y pago de la prima especial sin carácter salarial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como una adición o agregado al salario: ✓ Acto ficto configurado el 02 de agosto de 2018 con relación al señor Carlos Alberto Arrieta Martínez. ✓ Oficio SG.005876 del 31 de julio de 2018 en relación con la señora Ana Beatriz Salazar Alexander. ✓ Acto ficto configurado el 02 de agosto de 2018 con relación a la señora Lesdy Johana Suárez Pardo. • Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la Nación – Procuraduría General de la Nación a reconocer, liquidar y pagar desde el 01 de septiembre de 2016 y mientras permanezcan vinculados al cargo de Procurador Judicial I, todas sus prestaciones sociales, salariales y laborales tales como, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, vacaciones, cesantías, seguridad social en pensión y demás que se puedan ver incididos y que en el futuro se establezcan y causen, teniendo como base el 100% de su sueldo básico mensual legal, incluyendo en la base de liquidación el 30% de la asignación básica mensual, que no se incluido porque la entidad le ha restado este porcentaje al salario para considerarlo como la prima sin carácter salarial, prevista en el art. 14 de la Ley 4 de 1992. • Que se ordene a la entidad reconocer, liquidar y pagar desde el 01 de septiembre de 2016 y en adelante, mientras permanezcan vinculados al cargo de Procurador Judicial I, el valor de las diferencias salariales, laborales y prestacionales existentes, entre la liquidación que hasta ahora les ha hecho Procuraduría General de la Nación con el 70% de sus salarios básicos y el valor que resulte de reliquidar todas sus prestaciones sociales y laborales, tales como, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías, seguridad social en pensión y demás prestaciones, emolumentos y derechos laborales, que se puedan ver incididos Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2018-00392-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Ana Beatriz Salazar Alexander y otros Demandado: Procuraduría General de la Nación Instancia: Segunda y que en el futuro se establezcan y causen, teniendo como base para la liquidación el 100% de su remuneración básica mensual legalmente establecida, incluyendo en la base de liquidación, el 30% del sueldo básico mensual, que no se ha tenido en cuenta, porque la Procuraduría General de la Nación ha restado esta parte al salario, para considerarla como la prima prevista en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992. • Que a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación – Procuraduría General de la Nación a reconocer, liquidar y pagar desde su fecha de posesión y hasta tanto permanezcan vinculados, la prima especial mensual sin carácter salarial, prevista en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992, equivalente al 30% del salario básico legalmente establecido en los decretos que dicta el Gobierno Nacional, como un agregado, adición o incremento a éste que hasta ahora no se les ha reconocido ni pagado, pues lo que la Procuraduría General de la Nación dice pagar como prima, en realidad es parte de su salario básico legal. • Que igualmente se condene a la entidad a reconocer y pagar desde su fecha de posesión y hasta tanto permanezcan vinculados, el 30% del sueldo básico legal, que hasta ahora no se le ha cancelado, ya que la Procuraduría General de la Nación les ha restado este porcentaje al salario, para considerarlo como la prima prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. • Que se ordene la entidad el cumplimiento de la sentencia en los términos establecidos en los artículos 192 y 195 del CPACA, realizar los respectivos ajustes de valor a las sumas adeudadas, reconocer los intereses moratorios y se condene en costas. 1.2.
Razón, causa o fundamento de la pretensión. La parte actora como sustento de las pretensiones expuso los hechos que se resumen a continuación: • Que se encuentran vinculados a la Procuraduría General de la Nación así: Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2018-00392-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Ana Beatriz Salazar Alexander y otros Demandado: Procuraduría General de la Nación Instancia: Segunda ✓ Carlos Alberto Arrieta Martínez como Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios, mediante Decreto expedido el 01 de septiembre de 2016, día efectivo de la posesión, hasta la fecha de presentación de la demanda inclusive. ✓ Ana Beatriz Salazar Alexander Martínez como Procuradora 288 Judicial I para Asuntos Penales, mediante Decreto expedido el 01 de septiembre de 2016, día efectivo de la posesión, hasta la fecha de presentación de la demanda inclusive. ✓ Lesdy Johana Suárez Pardo como Procuradora 289 Judicial I para Asuntos Penales, mediante Decreto expedido el 01 de septiembre de 2016, día efectivo de la posesión, hasta la fecha de presentación de la demanda inclusive. • Que el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, ley cuadro o marco, creó para para los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, una prima especial sin carácter salarial, que el Gobierno Nacional debía reglamentar, sin ser inferior al 30%, ni superior al 60% del salario básico mensual, y se debía pagar a partir del 1 de enero de 1993. • Que la prima especial sin carácter salarial que se menciona para los Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial, Jueces y Magistrados entre otras autoridades judiciales, ha venido siendo reglamentada por el Gobierno Nacional a través de decretos anuales, con los cuales también fija el régimen salarial y prestacional de dichos servidores. • Que para el cargo que ejercen los Procuradores Judiciales I delegados ante la Rama Judicial, el gobierno reglamentó la prima especial, y siempre ha dispuesto que el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual se considera prima especial sin carácter salarial, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 4ª de Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2018-00392-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Ana Beatriz Salazar Alexander y otros Demandado: Procuraduría General de la Nación Instancia: Segunda 1992, aplicable a los Jueces de la República, redacción que es engañosa porque hace que al 30% del salario mensual legalmente establecido se le considere prima especial sin carácter salarial, circunstancia que le quita o resta en dicho porcentaje los efectos salariales a la remuneración mensual, aspecto que, por consecuencia, reduce la liquidación y pago de las prestaciones sociales y salariales, sumado a que no se ha pagado ni paga prima adicional alguna. • Que el Decreto 186 de 2014 ha sido hasta la fecha el último que ha definido el régimen salarial y prestacional para los servidores del Ministerio Público, y los expedidos con posterioridad sólo se han limitado a indicar el reajuste de las escalas salariales allí contenidas (Decretos 1257 de 2015, 245 de 2016 y 1013 de 2017). • Que la Procuraduría General de la Nación, tampoco les ha pagado la prima especial mensual sin carácter salarial equivalente al 30% de su remuneración básica legalmente establecida, como una adición, incremento, sobresueldo, agregado o plus al salario, pues lo que dice pagar o figura como prima en las nóminas, en realidad es parte de su asignación básica legalmente establecida en los decretos anuales dictados por el Gobierno Nacional. • Que la remuneración mensual dispuesta en los decretos anuales y que se paga a los Procuradores Judiciales I se fracciona en tres (3) conceptos, pese a no consagrarse así en dichos actos administrativos, a saber: (i) salario básico, (ii) prima especial de servicios sin carácter salarial prevista en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992, y (iii) gastos de representación. • Que el Consejo de Estado - Sección Segunda en reciente sentencia de nulidad adiada el 29 de abril de 2014, dictada en el proceso con radicación No. 110010325000200700087 00 (NI. 1686-07) ratificó la posición contenida en sentencia el 2 de abril de 2009, proferida en el expediente con radicación interna No. 1831-07, con la cual declaró la nulidad de los artículos de los decretos anuales dictados por el Gobierno Nacional desde el año 1993 hasta el año 2007, mediante los cuales reguló la prima especial para los funcionarios de la Rama Judicial y el Ministerio Público, prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, indicando que los efectos es descargar o quitar el castigo contenido en las Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2018-00392-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Ana Beatriz Salazar Alexander y otros Demandado: Procuraduría General de la Nación Instancia: Segunda normas declaradas nulas, indicando a su vez que, la aludida prestación no puede ser inferior al 30% del salario básico, es decir, que se sus salarios fueron restablecidos al 100% y la prima especial debe pagarse a sus destinatarios en el porcentaje antes indicado. • Que pese a la decisión tomada por el Consejo de Estado, la cual ha sido reiterada en otras decisiones de nulidad y restablecimiento del derecho, el Gobierno Nacional y la Procuraduría General de la Nación, continuaron desde el año 2008 hasta la fecha, inclusive, con la misma actitud, es decir, se continua con la reproducción del acto anulado, actuación prohibida por el ordenamiento jurídico (art. 237 del CPACA). • Que en contraste a la reglamentación y pagos que se realiza a los Procuradores Judiciales I del régimen de "ACOGIDOS", la mentada prestación se les paga en debida forma a los servidores de la Registraduría Nacional del Estado Civil y aquellos servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público que no se acogieron al régimen salarial y prestacional consagrado en los Decretos 54, 57 y 110 de 1993, y 106 y 107 de 1994, conocidos como "NO ACOGIDOS", tal como se aprecia en el artículo 10° del Decreto 201 de 20142, artículo 4º del Decreto 204 de 20143, y en el artículo 8° del Decreto 196 de 2014, respectivamente, disposiciones en las que se aprecia una correcta redacción, por ende, a estos servidores se les paga la prima mensual especial sin carácter salarial, como una adición, agregado, sobresueldo o plus al salario básico, en un porcentaje equivalente al 30% de la asignación básica legalmente establecida. • Que el día 02 y 08 de mayo de 2018, solicitaron a la Procuraduría General de la Nación el reajuste de su remuneración mensual legal, la reliquidación y pago de las diferencias salariales y prestacionales existentes y el reconocimiento y pago de la prima especial mensual sin carácter salarial, como un valor agregado, o plus al salario, con las indexaciones correspondientes, petición que fue resuelta de manera desfavorable a través de los actos demandados.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2018-00392-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Ana Beatriz Salazar Alexander y otros Demandado: Procuraduría General de la Nación Instancia: Segunda 1.3. Normas violadas y concepto de violación. La parte actora sostuvo que la prima especial de los funcionarios de la Rama Judicial y del Ministerio Público se paga de manera indebida, pues en vez de ser un emolumento adicional al salario, la reglamentación lo que hizo fue deducirla del salario, desconociendo no solo el mandato legal (art. 14 de la Ley 4 de 1992), sino que quebrantó principios de rango legal, constitucional y del bloque de constitucionalidad, tales como, el de igualdad de trato, de progresividad y no regresividad en materia laboral y la prohibición de reducción o desmejoramiento las garantías laborales.
Señaló que la entidad solo les paga el 70% de su remuneración básica pues el 30% restante lo ha tomado como prima especial, dejando entonces de pagarles el 30% de su salario básico y todas sus incidencias salariales, proceder que transgrede los artículos 25 y 53 de la Constitución Política y el artículo 2 de la Ley 4ª de 1992 que prohíben de manera imperativa desmejorar el salario de los servidores estatales.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda bajo el argumento de no tener la facultad constitucional o legal para definir el régimen salarial de los funcionarios vinculados a su planta de personal. Argumentó que durante la vinculación de los demandantes les fueron aplicadas las normas que correspondían a su cargo en los términos del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
De igual forma manifestó que los decretos que han regulado la situación salarial y prestacional de los sujetos activos han gozado de presunción de legalidad y que éstos han establecido que la prima especial no tiene carácter salarial para efectos de liquidar las prestaciones. Sostuvo que la entidad no es competente para hacer reconocimientos que no se encuentren expresamente contemplados por la Ley toda vez que para ello existen 2 Índice 20 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2018-00392-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Ana Beatriz Salazar Alexander y otros Demandado: Procuraduría General de la Nación Instancia: Segunda autoridades exclusivas que deben definir puntualmente los montos y valores que debe percibir cada servidor vinculado al ente.
Adujo también que las cesantías fueron reconocidas anualmente mediante actos administrativos autónomos e independientes que no fueron objeto de reclamación, sumado a que la prima especial no fue establecida como factor salarial para su liquidación. Propuso las excepciones denominadas i) inepta demanda por no formulación del concepto de violación ii) inepta demanda por indebida escogencia del medio de control según la naturaleza de las pretensiones iii) caducidad de la reclamación en especial de reliquidación de cesantías y auxilio a las cesantías y iv) inexistencia del derecho pretendido. 3.
SENTENCIA APELADA3 El Juzgado de primera instancia accedió a las pretensiones de la demanda. Para ello abordó la excepción de inconstitucionalidad y el régimen salarial y prestacional de los agentes del Ministerio Público, así como la prima especial prevista en la Ley 4ª de 1992. De igual forma se refirió a la prescripción del derecho reclamado y a partir de las pruebas allegadas determinó que a los demandantes desde la fecha de su vinculación, la entidad demandada, liquidó y pagó a la parte actora el 70% de la remuneración que anualmente fijó el Gobierno Nacional para ese cargo, a título de asignación básica y el 30 % restante, a título de prima especial, es decir, tomó la prima especial como un porcentaje de la mencionada remuneración y como consecuencia de ello liquidó las prestaciones sociales sobre el 7 % de su salario básico mensual.
En tal sentido señaló que el concepto de prima debe entenderse como un fenómeno retributivo de carácter adicional, y por ende no puede ser entendida como una parte sustraída del salario básico y/o asignación básica, sino como un emolumento adicional al mismo, aspecto que indicó desconoció la entidad demandada, quien 3 Índice 45 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2018-00392-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Ana Beatriz Salazar Alexander y otros Demandado: Procuraduría General de la Nación Instancia: Segunda liquidó la prima especial extrayéndola y no adicionándola a la remuneración mensual de la parte demandante.
Conforme a lo anterior inaplicó por inconstitucional el artículo 10 el Decreto 186 de 2014 y los Decretos 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017, 337 de 2018 y sus modificatorios, declaró la nulidad de los actos administrativos y a título de restablecimiento del derecho condenó a la entidad a reconocer el 100% de la asignación básica mensual desde el 02 de septiembre de 2016 y a futuro mientras continúe vigente su relación laboral y reajustar con el 100% de las prestaciones devengadas.
Así mismo, ordenó reconocer y pagar las diferencias causadas entre los valores cancelados a título de salarios y prestaciones sociales y los resultantes de la reliquidación de manera indexada y descontar los pagos relacionados con la seguridad social. De otro lado ordenó reconocer y pagar a los demandantes la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, sin carácter salarial (salvo en para efectos de pensión de jubilación), en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica mensual, entendida como un agregado o valor adicional al salario mensual, desde el 2 de septiembre de 2016 y, a futuro, mientras continúe vigente su relación laboral como agente del Ministerio Público.
4. RECURSO DE APELACIÓN4 La entidad presentó oportunamente recurso en contra de la sentencia de instancia en el cual reiteró en su integridad los alegatos de conclusión presentados en el curso de la primera instancia en los cuales hizo alusión a la normatividad y jurisprudencia que regula el emolumento reclamado y adujo que al señor Carlos Alberto Arrieta Martínez le fue pagada sentencia el 24 de junio de 2021 en la cual se ordenó la reliquidación de 1 día de salario concerniente al 01/09/2016 y reliquidación todos emolumentos y prestaciones sociales conforme a la remuneración básica percibida por los jueces del Circuito, por lo que a su juicio al recibir los pagos por concepto de 4 Índice 47 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2018-00392-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Ana Beatriz Salazar Alexander y otros Demandado: Procuraduría General de la Nación Instancia: Segunda nivelación salarial se incluyó el factor de prima especial del 30% y por ello no pueden realizarse liquidaciones y pagos por periodos que ya fueron cancelados y que ha venido recibiendo de forma ininterrumpida en el salario que corresponde a la nivelación como Juez del Circuito.
5. PRONUNCIAMIENTOS EN SEGUNDA INSTANCIA De la parte demandante5: Manifestó su desacuerdo con lo expresado por la entidad en cuanto al pago efectuado al señor Carlos Alberto y expresó que si bien ello es cierto, existe un error de interpretación puesto que la sentencia sobre la cual se hizo el aludido reconocimiento se profirió en un proceso en el cual se pretendía el reconocimiento y pago de una remuneración igual a la percibida por los jueces del circuito y la reliquidación y pago de todas las prestaciones en los que incidiera dichas diferencias salariales, mientras que en el presente asunto se pretende la prima especial del 30%.
Concepto del Ministerio Público6: Hizo alusión a la normatividad y jurisprudencia relacionada con la prima especial y a partir de ello concluyó que a los demandantes se les liquidó de manera inadecuada sus prestaciones sociales desde el momento en que ingresaron y hasta cuando la Procuraduría empezó a reconocer este derecho en aplicación a la sentencia de Unificación proferida por el Consejo de Estado, ya que no se consideró como un valor adicional al salario según la normativa, sino que, por el contrario, se hizo una deducción del salario, lo que desconocía no solo el mandato legal (art. 14 de la Ley 4 de 1992), sino que también llevó a una violación de los principios de rango legal, constitucional y del bloque de constitucionalidad.
Conforme a lo expuesto, señaló que los hoy accionantes demostraron que la Procuraduría General de la Nación no cumplió con el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 al no reconocer y pagar la prima especial no salarial a su favor, debido a un error en la interpretación de la norma y por ende conceptuó que deben despacharse favorablemente las pretensiones de la demanda.
No hubo otros pronunciamientos en esta instancia. 5 Índice 28 SAMAI 6 Índice 29 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2018-00392-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Ana Beatriz Salazar Alexander y otros Demandado: Procuraduría General de la Nación Instancia: Segunda II.
CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 1. COMPETENCIA El Tribunal es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia dictada en las presentes diligencias de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 247 del CPACA. De igual manera, los presupuestos procesales se encuentran reunidos, por lo que no hay entonces inconvenientes de ninguna naturaleza, ni existen causales de nulidad que invaliden lo actuado.
Por lo tanto, se procede a emitir sentencia de segunda instancia, en consideración al siguiente,
2. PROBLEMA JURÍDICO Según las razones aducidas por la parte demandada en el recurso de apelación, las que delimitan la competencia funcional del ad quem tal como lo dispone el artículo 328 del CGP7, aplicable por expresa remisión del art. 306 del CPACA8, el pronunciamiento de la segunda instancia abordará exclusivamente si conforme a los criterios normativos y jurisprudenciales vigentes, los argumentos contenidos en el recurso son suficientes para considerarse debidamente sustentado.
3. TESIS DE LA SALA La Corporación sostendrá que en el asunto el recurso de apelación presentado por la entidad demandada no fue sustentado en debida forma, pues no ofrece un reparo concreto sobre el contenido de la sentencia emitida en primera instancia. Por lo 7 Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley (…) 8 Artículo 306.
Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2018-00392-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Ana Beatriz Salazar Alexander y otros Demandado: Procuraduría General de la Nación Instancia: Segunda tanto, se confirmará la decisión, atendiendo a los postulados contenidos en el Código General del Proceso y la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado.
4. FUNDAMENTO JURÍDICO - FÁCTICO Las razones para resolver el problema jurídico planteado y sustentar la tesis expuesta son las siguientes: 4.1. Normatividad y jurisprudencia vigente sobre el trámite de presentación y sustentación del recurso de apelación. En materia de recursos ordinarios el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo consagró en los artículos 242 a 247 lo relacionado con las providencias susceptibles de reposición, queja, súplica y apelación. Esta disposición en el artículo 247 reguló el trámite de la apelación de sentencias así: “ARTÍCULO 247.
TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1. El recurso deberá interponerse y sustentarse ante la autoridad que profirió la providencia, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación. Este término también aplica para las sentencias dictadas en audiencia…” (Resaltado propio) Pese a que la norma determinó lo concerniente al trámite de interposición del recurso de apelación contra sentencias, y fijó como requisitos: i) el término de interposición y ii) la debida sustentación, no pormenorizó la manera en que se entendería satisfecho este último, por lo que se hace necesario acudir al CGP -en aplicación de lo dispuesto en el artículo 306 del CPACA-, así como a la jurisprudencia decantada sobre el tema.
Al respecto, el artículo 320 del Código General del Proceso indica que el objeto del recurso de apelación es “que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión…” Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2018-00392-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Ana Beatriz Salazar Alexander y otros Demandado: Procuraduría General de la Nación Instancia: Segunda Por su parte el Consejo de Estado9 ha reiterado que el recurso de apelación “permite el ejercicio del derecho de defensa de las partes, a través de la impugnación de la decisión judicial contenida en la sentencia judicial” y en ese orden ha sido enfático en la necesidad de que el recurrente cimiente en debida forma la impugnación. En este sentido en reciente decisión señaló: “(…) La apelación (…) exige que el recurrente confronte los argumentos expuestos por el fallador de primera instancia con sus propias razones de inconformidad, para determinar si las pruebas y el sustento jurídico han sido correctamente valorados.
El recurso de apelación es un instrumento judicial, en este caso, para impugnar una sentencia controvirtiéndola con argumentos que apunten a desvirtuarla total o parcialmente y sirvan de marco al juez de segunda instancia para llevar a cabo la función revisora que comporta tramitar y decidir una apelación. Esa función, que no es oficiosa, tiene que apoyarse en la argumentación contenida en la sustentación del recurso de apelación, que le debe servir al Ad quem (sic) para soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera instancia según lo pretendido por el apelante10” En consonancia con el objeto del recurso, el artículo 328 ibídem consagra los límites que fijan la competencia del Juez en segunda instancia en los siguientes términos: “ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia”. 9 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Quinta. Sentencia del 11 de abril de 2024. Rad. 11001-03-28-000-2023-00075-01. CP. Pedro Pablo Vanegas Gil. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 26 de noviembre de 2009. Expediente 25000-23-27-000-2007-00024-01 (17272). M.P. William Giraldo Giraldo. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2018-00392-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Ana Beatriz Salazar Alexander y otros Demandado: Procuraduría General de la Nación Instancia: Segunda Precisamente el órgano de cierre de esta Jurisdicción11, al referirse a los fines de la apelación y al marco de competencia del Juez en segunda instancia, ha expuesto lo siguiente: “…el alcance del recurso de apelación -mecanismo de control de las decisiones judiciales-, no se dirige sin límite alguno a reprochar cualquier tipo de actuación e inconformidad generada en el curso del proceso, ni puede estar orientado a repetir el trámite acontecido en la primera instancia, pues fundamentalmente busca garantizar el principio de la doble instancia que, como regla general, está disponible para controvertir las decisiones judiciales que se reputan contrarias al ordenamiento jurídico12. 27.
Bajo esa arista, la doctrina ha considerado que el recurso de apelación conforma la herramienta más importante de concreción de tal principio, dado que constituye “(…) la forma más civilizada de expresar el descontento frente a providencias que nos son lesivas y evitar sus efectos (…) en virtud de ella será el (…) ad quem, (…) quien habrá de decidir la manifestación de inconformidad presentada por una de las partes, o terceros habilitados por intervenir, contra una providencia judicial”13. 28.
En ese contexto, si la aspiración de justicia que subyace al recurso de alzada tiene por finalidad que el superior revise la decisión de primer grado acusada de ser errática o de romper o lesionar el ordenamiento jurídico, resulta imprescindible que el recurrente determine mediante los cargos planteados, cuáles asuntos deben ser resueltos ante el superior jerárquico; razón por la cual no basta con la simple interposición del recurso, ni resulta suficiente repetir un argumento desprovisto de motivos de disenso, toda vez que los planteamientos de la apelación son los que definen los temas objeto de control, de cara a la decisión judicial que es cuestionada14.
(Negrilla propia) (…) la carga de sustentación que corresponde cumplir a la parte recurrente no se satisface con la llana indicación de discrepancia frente a la providencia recurrida, como tampoco con la solicitud de que se revoque para que se acceda a los intereses de la parte inconforme, y menos aún, con la simple reiteración de las razones expuestas en el curso de la primera instancia, bien sea en la demanda o en la contestación, en tanto que aquellas ya fueron objeto de comprobación y debate por parte del a quo.
Lo que la ley impone es que se ataquen los fundamentos de hecho y/o de derecho que sirvieron de sustento a la decisión de primer grado en aquello que se considere desfavorable, no solo por considerarla contraria a los intereses de quien la impugna, sino porque exista en realidad una razón por la que se considere que lo fallado no corresponde en derecho a una decisión acertada. 11 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 18 de marzo de 2024. Rad. 85001-23-31-000-2011-00091-01 (51.209). CP. José Roberto Sáchica Méndez. 12 Al respecto se pueden consultar, entre otras, las siguientes providencias de esta Subsección: sentencias del 6 de julio de 2022, expedientes. 44707 y 54666, sentencia del 17 de febrero de 2023, expediente: 62.136 13 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio.
“Código General del Proceso”, Segunda Edición, Dupré Editores, Bogotá, 2019. Pág. 802. Tomada de sentencia del 20 de mayo de 2022, Exp. 53800, Subsección A 14 El Consejo de Estado en casos similares se ha pronunciado en igual sentido, ver sentencias: (i) del 17 de marzo de 2010, radicación 2009-00045 (36838), (ii) del 9 de junio de 2010, radicación 1997-08775-01(19283), y (iii) del 14 de mayo de 2014, expediente 31469 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2018-00392-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Ana Beatriz Salazar Alexander y otros Demandado: Procuraduría General de la Nación Instancia: Segunda 31.
Ciertamente, dado el marco de competencia fijado, al juez de la segunda instancia le está vedado construir tales motivos de disenso, pues si así lo hiciera, vulneraría el principio de imparcialidad15, el derecho al debido proceso de la contraparte16 e, incluso, incurriría en una nulidad por falta de competencia funcional, por manera que, su competencia material, la delimita los argumentos de confrontación esgrimidos por el apelante y los aspectos decisorios del fallo de primer grado que son atacados por esta vía17. 32.
Sobre esa base, en el evento de advertirse la ausencia de una sustentación suficiente, adecuada o material del recurso de apelación, cuyos fundamentos sean simplemente afirmaciones genéricas y vagas, sin traer a colación planteamientos para cuestionar la providencia impugnada, al superior no le queda una opción diferente a la de confirmar el proveído apelado18” De lo anterior se desprende que el requisito de sustentación corresponde a los reparos que la parte desfavorecida con una decisión incorpora en el recurso de apelación, siendo precisamente esos argumentos el límite que tendrá el Juez en segunda instancia19 para emitir una sentencia de fondo. 4.2.
Caso concreto. La Sala advierte que si bien el argumento de censura de la entidad demandada está encaminado a que se revoque la sentencia de instancia, no es posible abordar 15 “Cuyo fundamento constitucional se encuentra en el artículo 13 Superior, impone al juez la obligación de dar un trato igual a las personas que acuden a la administración de justicia”.
Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015. 16 Artículo 29 Constitucional 17 En ese sentido, también se ha pronunciado la Corte Suprema de Justicia al señalar que “el deber de sustentar este recurso [el de apelación] consiste precisa y claramente en dar o explicar por escrito la razón o motivo concreto que se ha tenido para interponer el recurso, o sea para expresar la idea con un criterio tautológico, presentar el escrito por el cual, mediante la pertinente crítica jurídica se acusa la providencia recurrida a fin de hacer ver su contrariedad con el derecho y alcanzar por ende su revocatorio o modificación”.
Corte Suprema de Justicia, providencia del 30 de agosto de 1984. M.P. Humberto Murcia Ballén. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 4 de marzo de 2022, radicación 77001-23-31-000-2004-04217-01 (47098), Consejera Ponente: María Adriana Marín. En el mismo sentido, se pronunció esta Sección en sentencia del 3 de marzo de 2023, radicación: 44001-23-31-000-2009-00118-01 (53.968), con ponencia del suscrito magistrado. 19 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 17 de mayo de 2017. Rad. 05001-23-33-000-2014-00086-01(1019-16).CP. César Palomino Cortés. Ver también Sentencia del 16 de noviembre de 2017 proferida por la Sección Segunda. Subsección A. Rad. 68001-23-31-000-2006-01545-01(0177-15). CP. William Hernández Gómez: “(…) Debe recordarse que cuando el recurso de alzada lo interpone una sola de las partes, como en este caso, el juez de segunda instancia tiene limitada su competencia funcional no solo en virtud del principio de la non reformatio in pejus sino además por los motivos de inconformidad expresados por el recurrente respecto de la providencia objeto de censura.
Es por ello que no basta con la mera interposición del recurso. Se necesita la sustentación con el objeto de definir las cuestiones sobre las cuales ha de conocer el juez de la apelación ya que los aspectos de la providencia que no sean recurridos adquieren firmeza y, por ende, son ajenos a la competencia del ad quem…” (Resalta la Sala) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2018-00392-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Ana Beatriz Salazar Alexander y otros Demandado: Procuraduría General de la Nación Instancia: Segunda el fondo del asunto, en virtud que la alzada no cumple con el requisito de sustentación previsto en el artículo 247 del CPACA20.
Lo anterior en la medida que, para considerarse debidamente sustentado el recurso de apelación, debe indicarse concretamente qué aspectos de la providencia recurrida generan inconformidad, y éstos deben ser redactados en forma específica y confrontados con los fundamentos de hecho y de derecho expuestos por el juez de instancia como sustento de su decisión, lo que en el caso bajo estudio no ocurrió. Es así, que el Juzgado de instancia accedió a las pretensiones de la demanda y para el efecto abordó en primera medida la normatividad y jurisprudencia relacionada con el régimen salarial y prestacional de los Agentes del Ministerio Público y la prima especial prevista en la Ley 4ª de 1992.
Señaló que en forma reiterada el Consejo de Estado ha señalado que la prima especial debe representar un incremento y no una disminución en la remuneración básica de los servidores judiciales y citó los lineamientos de unificación adoptados en la materia. Indicó que desde la fecha de su vinculación, la entidad demandada, liquidó y pagó a la parte actora el 70% de la remuneración que anualmente fijó el Gobierno Nacional para ese cargo y el 30% restante, a título de prima especial, por lo que tomó la prima especial como un porcentaje de la mencionada remuneración. En tal sentido y según la legislación y jurisprudencia citada adujo que el concepto de prima debe entenderse como un fenómeno retributivo de carácter adicional, y no 20 ARTÍCULO 247.
TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1. El recurso deberá interponerse y sustentarse ante la autoridad que profirió la providencia, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación. Este término también aplica para las sentencias dictadas en audiencia. 2.
Cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio, total o parcialmente, y contra este se interponga el recurso de apelación, el juez o magistrado ponente citará a audiencia de conciliación que deberá celebrarse antes de resolverse sobre la concesión del recurso, siempre y cuando las partes de común acuerdo soliciten su realización y propongan fórmula conciliatoria. 3.
Si el recurso fue sustentado oportunamente y reúne los demás requisitos legales, se concederá mediante auto en el que se dispondrá remitir el expediente al superior. Recibido el expediente por el superior, este decidirá sobre su admisión si encuentra reunidos los requisitos. (…) (subrayas fuera del texto original) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2018-00392-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Ana Beatriz Salazar Alexander y otros Demandado: Procuraduría General de la Nación Instancia: Segunda como una parte sustraída del salario básico y/o asignación básica, naturaleza que fue desconocida por la entidad.
Conforme a lo anterior se constata que el Juzgado de instancia realizó unas consideraciones probatorias, normativas y jurisprudenciales amplias para respaldar la decisión final de acceder a las pretensiones, sin embargo la entidad no hizo en el recurso ningún reparo preciso y sólido sobre el fundamento del fallo, y se limitó a reiterar los argumentos expuestos en sus alegatos de conclusión. Por lo tanto, aunque la entidad presentó en forma oportuna el memorial recurso, lo cierto es que en ningún aparte expresa cuál es el desacuerdo con la decisión apelada y las conclusiones que deben ser revisadas, razón por la cual para la Sala el recurso propuesto en los referidos términos carece de sustento, siendo éste un requisito mínimo que debe satisfacer la apelación, pues como bien lo indica el artículo 328 del CGP, los reproches que realiza el apelante constituyen un límite de competencia para el Juez en segunda instancia21.
Además, el Consejo de Estado22 en reiteradas oportunidades ha señalado que “dicha carga no se suple con la manifestación genérica de encontrarse en desacuerdo con el fallo de primera instancia, así como tampoco con la petición de que dicha providencia se revoque, por cuanto lo que la ley exige es que se ataquen los fundamentos de hecho y/o de derecho que sirvieron de sustento a la decisión en el punto que se considere desfavorable a sus intereses, de forma que existan razones o motivos -y así se indiquen en el respectivo escrito- que conduzcan a considerar que lo decidido en primera instancia resultó desacertado”23. 21Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 02 de octubre de 2025. Rad. 63001 23 33 000 2019 00216 01. CP. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. “es menester que el memorialista precise los motivos de inconformidad sobre el fallo, circunstancia sin la cual el Juez de Segunda Instancia no puede entrar a hacer un estudio sobre el fondo del asunto, pues se trata de una carga que le asiste al recurrente y que constituye el lindero o el límite por medio del cual el superior puede dirimir el debate”. 22 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 21 de febrero de 2025. Rad. 76001-23-33-000-2007-00569 01 (70.352). CP. Fernando Alexei Pardo Flórez. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de septiembre de 2020, exp. 44707. C.P. José Roberto Sáchica Méndez; reiterada por esta Subsección, entre otras, en sentencia del 5 de marzo de 2021, exp. 64163 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2018-00392-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Ana Beatriz Salazar Alexander y otros Demandado: Procuraduría General de la Nación Instancia: Segunda Se itera entonces, que no basta con reiterar los argumentos exteriorizados en el trámite de la primera instancia o realizar múltiples citas normativas y/o jurisprudenciales, sino que el recurso debe contradecir las conclusiones que integra la decisión judicial cuestionada.
Al respecto el Consejo de Estado24, retomó la posición que la Corte Constitucional25 ha adoptado frente a este tema y sostuvo que “el recurso no puede convertirse en un instrumento a través del cual se pretenda «probar suerte» ante el superior, sino que su interposición se justifica a partir de elementos o argumentos sólidos que permitan al fallador de segunda instancia detectar que el de primera incurrió en una equivocación”.
En conclusión, son los reparos realizados por la parte apelante los que trazan la decisión de segunda instancia, ya que sólo a partir de ellos el Juez puede delimitar su pronunciamiento, y ante su inexistencia no hay lugar a emitir una sentencia de fondo, como tampoco es procedente adoptar decisión alguna a favor de la parte demandada, y por ello acorde con los lineamientos normativos y jurisprudenciales26 traídos a colación se hace forzoso confirmar la sentencia de primera instancia, como quiera que la adopción de otra posición iría en contra vía del principio de congruencia y desdibujaría la finalidad prevista para la segunda instancia, pues el Juez a-quem no puede pronunciarse sin tener un marco referencial al cual circunscribir su pronunciamiento ni “relevar del cumplimiento de las cargas legalmente impuestas a las partes”27. 24Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Quinta. Sentencia del 11 de abril de 2024. Rad. 11001-03-28-000-2023-00075-01. CP. Pedro Pablo Vanegas Gil. 25 Sentencia SU – 418 del 11 de septiembre de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez 26 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de 16 de agosto de 2022. Rad. 73001-23-00-000-2008-00587-01 (52803).
CP. María Adriana Marín. (…) la sustentación de los recursos, ordinarios o extraordinarios, responde a los principios que inspiran la teoría contemporánea de los medios de impugnación, conforme a los cuales, así como los interesados tienen el derecho a conocer las razones que justifican las decisiones que se adoptan, también resulta exigible a estos, cuando pretendan cuestionar esas decisiones, expresar de manera concreta los motivos de su divergencia (…) También la doctrina ha destacado la importancia de la carga de sustentación del recurso de apelación, consistente en que se exponga, al menos, una razón que contraríe las conclusiones de la providencia cuestionada para que dicha impugnación pueda ser considerada seria, por lo que “decir apelo porque su providencia es abiertamente ilegal, o su fallo olvidó la aplicación de la normatividad vigente o desconoció la prueba que obra en el proceso así, en abstracto, no puede constituir por no ser argumento serio, concreto, base para una adecuada fundamentación (…) 27 Consejo de Estado.
Cita a pie de página 20. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2018-00392-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Ana Beatriz Salazar Alexander y otros Demandado: Procuraduría General de la Nación Instancia: Segunda De otra parte y aunque la entidad insistió en que al señor Carlos Alberto Arrieta Martínez ya se le hizo un pago por las pretensiones aquí debatidas lo cierto es que con los documentos allegados por la parte actora28 en el curso de esta instancia se pudo corroborar que lo reconocido por la entidad corresponde a un día de diferencia salarial respecto al salario devengado por el funcionario judicial ante el cual actúa y su respectiva incidencia prestacional, según se ordenó dentro del proceso radicado No. 004-2019-00140, lo cual difiere del objeto del presente asunto concerniente al reconocimiento del 30% de su remuneración salarial catalogado como prima especial, por lo que no hay lugar a realizar aclaración alguna sobre el particular.
5. CONDENA EN COSTAS De conformidad con los artículos 188 del CPACA y 365 y 366 del CGP no se condenará en costas a la entidad demandada toda vez que en esta oportunidad no se resolvió de fondo el asunto, ni hay prueba de su causación. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 09 de mayo de 2025 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia, conforme a los argumentos expuestos en esta providencia.
SEGUNDO: Sin lugar a condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en el programa informático “SAMAI”. 28 Índice 28 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2018-00392-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Ana Beatriz Salazar Alexander y otros Demandado: Procuraduría General de la Nación Instancia: Segunda Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión Especial con Conjueces tal y como consta en el Acta No 01 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Magistrado, JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Conjueces, BEATRIZ ELENA CORTES GIRALDO GLORIA AMPARO ZUÑIGA “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”