66001-33-33-002-2024-00118-01 (J-0211-2025) · Tribunal Administrativo de Risaralda

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, diecinueve (19) de marzo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Rad. 66001-33-33-002-2024-00118-01 (J-0211-2025) Acción Popular Actor: Defensoría del Pueblo Regional Risaralda Accionado: Municipio de Pereira Coadyuvantes: Cotty Morales Caamaño y Mario Restrepo Apelación de Sentencia Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el coadyuvante Mario Restrepo, en contra de la sentencia proferida el 06 de diciembre de 2024, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

ANTECEDENTES La Defensoría del Pueblo Regional Risaralda presentó demanda en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política, con el fin de que se garantice la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, al derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respectando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, que considera han sido transgredidos por el municipio de Pereira, con fundamento en los siguientes: Rad. 66001-33-33-002-2024-00118-01 (J-0211-2025) Acción Popular 2 II.

HECHOS En el escrito de demanda se narra lo siguiente1: 1. En el año 2022, el rector de la Institución Educativa Guillermo Hoyos Salazar ubicada en la vereda La Convención del municipio de Pereira, solicitó la intervención de la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda, con el fin de que el ente territorial realizara las siguientes obras en la Institución Educativa: i) se realicen las obras pertinentes para que se haga la desviación del exceso de agua que baja por la Institución Educativa Guillermo Hoyos Salazar, ii) se hagan canales de desagüe en los techos de la Institución Educativa Guillermo Hoyos Salazar y, iii) se realice un canal de conducción frente al bloque que está en área restringida para que ellas no aumenten las aguas de escorrentía que llegan a la Institución Educativa Guillermo Hoyos Salazar. 2.

Las peticiones anteriores fueron formuladas mediante derecho de petición ante el municipio de Pereira, quien por intermedio de la Secretaría de Infraestructura y el Director Operativo de Construcciones y Reparaciones del Equipamiento Urbano y Vial respondió mediante oficio No. 31683 indicando que «No es viable acceder a su requerimiento ya que estas actividades superan en su totalidad la capacidad operacional de esta dirección. Se enviará copia a la secretaria de Educación para su evaluación». 3.

El 15 de septiembre de 2023, la Dirección de Mantenimiento de la Infraestructura Vial y Equipamientos Colectivos realizó visita y evaluación de campo a la Institución Educativa Guillermo Hoyos Salazar (oficio No. 35005) manifestando como recomendaciones y justificación de la solución lo siguiente: 1. Se recomienda realizar el cambio de cubierta de acuerdo a la declaratoria por el Congreso de la República de Colombia.

(11 de julio de 2019). Por el cual se prohíbe el uso de asbesto en el territorio nacional y se establecen garantías de protección a la salud de los colombianos. [Ley 1968 de 2019] 2. Se recomienda realizar el cambio de la estructura de cubierta buscando contar con apoyos estructuralmente adecuados y de acuerdo con el tipo de teja a instalar. 3.

Se recomienda realizar la sustitución de canales y bajantes de cumplan con la capacidad hidráulica a los que son sometidos. 1 Documento No. 2, págs. 1 a 2 del expediente digital de primera instancia. Rad. 66001-33-33-002-2024-00118-01 (J-0211-2025) Acción Popular 3 4. Se recomienda el realizar el traslado de árboles a lugares donde no se ubiquen sobre las cubiertas de la institución, buscando limitar los efectos de depósitos de residuos vegetales sobre tejas y canales, además de que puedan caer elementos contundentes que puedan afectar las tejas existentes. 5.

Se recomienda el realizar en los taludes de la institución la instalación de drenajes horizontales que cumplan la función de disminuir la presión de poros al interior del suelo, que pueda mitigar efectos de movimientos de masa. 6. Se recomienda el realizar obras de drenaje en la cancha de futbol y debido a las afectaciones presentadas en las losas de concreto se debería realizar la reconstrucción de la misma. 7.

Como parte integral de los trabajos se recomienda el realizar mantenimiento general de la institución de fachadas, muros interiores, carpintería metálica, estructuras metálicas, etc. 8. La estructura metálica de los corredores se encuentra con un alto grado de corrosión lo que la hace no ser susceptible de reparaciones y se sugiere el que se sustituya. 9.

La cubierta de los corredores fue instalada con una pendiente irregular lo que causa deficiencias en su funcionamiento, a lo que se sugiere el modificar el pendientado de la misma desde el punto de vista arquitectónico y de funcionamiento. 10. Se recomienda realizar la sustitución de las redes de alcantarillado de aguas residuales y de su disposición final. 11.

El estudio da cuenta del estado crítico de las instalaciones y de las necesidades actuales de la Institución Educativa Guillermo Hoyos Salazar, por tanto, se necesita de las acciones pertinentes por parte del municipio de Pereira, para salvaguardar los derechos que se encuentran vulnerados a la comunidad estudiantil. 5. El 13 de febrero de 2024, se remitió derecho de petición al municipio de Pereira solicitando las mismas pretensiones de la acción popular, sin que a la fecha se tenga respuesta.

Rad. 66001-33-33-002-2024-00118-01 (J-0211-2025) Acción Popular 4 III. INTERESES O DERECHOS COLECTIVOS VULNERADOS La parte demandante considera transgredidos los derechos colectivos2 al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones, y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, previstos en el artículo 4º literales h), l) y m) de la Ley 472 de 1998.

IV. PRETENSIONES Se circunscriben a lo siguiente3: «PRIMERA: DECLARAR la vulneración de los derechos colectivos sobre el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública. El Derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes de la INSTITUCIÓN EDUCATIVA GUILLERMO HOYOS SALAZAR, ubicada en la Vereda la Convención, Risaralda.

SEGUNDA: ORDENAR a el MUNICIPIO DE PEREIRA- DIRECCIÓN OPERATIVA DE GESTION DEL RIESGO, realizar las gestiones de todo orden, incluidas las técnicas, jurídicas y presupuestales, para que se realice sin dilación alguna, las acciones que sean necesarias para hacer cesar la vulneración de derechos fundamentales y colectivos que sean de su competencia, con el fin de hacer cesar la vulneración de la población estudiantil y administrativa de la INSTITUCIÓN EDUCATIVA GUILLERMO HOYOS SALAZAR, ubicada en la Vereda la Convención, Risaralda.

Con el fin de determinar una solución constructiva para evitar un problema de colapso de alguno de los elementos que componen la instalación educativa, situación que pone en riesgo la integridad y vida de las personas que hacen parte de esta.

TERCERO: Se realicen cada una de las recomendaciones formuladas por la dirección de mantenimiento e infraestructura vial del Municipio del Pereira del 15 de septiembre de 2023, las cuales son las siguientes: 1. Se recomienda realizar el cambio de cubierta de acuerdo a la declaratoria por el Congreso de la República de Colombia. (11 de julio de 2019).

Por el cual se prohíbe el uso de asbesto en el territorio nacional y se establecen garantías de protección a la salud de los colombianos. [Ley 1968 de 2019] 2 Pág. 4 ídem. 3 Pág. 3 ídem. Rad. 66001-33-33-002-2024-00118-01 (J-0211-2025) Acción Popular 5 2. Se recomienda realizar el cambio de la estructura de cubierta buscando contar con apoyos estructuralmente adecuados y de acuerdo con el tipo de teja a instalar. 3.

Se recomienda realizar la sustitución de canales y bajantes de cumplan con la capacidad hidráulica a los que son sometidos. 4. Se recomienda el realizar el traslado de árboles a lugares donde no se ubiquen sobren las cubiertas de la institución, buscando limitar los efectos de depósitos de residuos vegetales sobre tejas y canales, además de que puedan caer elementos contundentes que puedan afectar las tejas existentes. 5.

Como parte integral de los trabajos se deben contemplar estudios arquitectónicos, estructurales e hidráulicos. 12. Las actividades anteriormente descritas superan la capacidad operativa y presupuestal de la dirección de mantenimiento de la infraestructura vial y equipamientos colectivos. 13. Se recomienda el realizar verificaciones en conjunto entre la Secretaria de educación y la Secretaria de infraestructura por medio de la Dirección de Obras de infraestructura y equipamientos.» V. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA Rad. 66001-33-33-002-2024-00118-01 (J-0211-2025) Acción Popular 6 Según constancia secretarial obrante en documento No. 8 del expediente digital de primera instancia, el municipio de Pereira guardó silencio.

VI. PACTO DE CUMPLIMIENTO Mediante auto del 6 de junio de 20244 se convocó a las partes a audiencia de pacto de cumplimiento para el día 3 de julio de 2024. En la diligencia5 se admitió la solicitud de coadyuvancia presentada por la señora Cotty Morales Caamaño, a través de su apoderado judicial. Asimismo, la entidad demandada propuso una fórmula de pacto de cumplimiento; no obstante, se le requirió aclarar algunos aspectos de la propuesta, por lo que se levantó la audiencia con el fin de que el Comité de Conciliación y Defensa jurídica de la entidad sesionara nuevamente.

Posteriormente, mediante memorial del 09 de septiembre de 20246, el apoderado judicial del ente territorial informó que, por orden de la DIGER, la Institución Educativa había sido desalojada. En consecuencia, mediante auto del 12 de septiembre de 20247 se declaró fallida la etapa de pacto de cumplimiento. VII. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, mediante sentencia del 6 de diciembre de 20248, tras analizar armónicamente el marco jurídico aplicable, el alcance de los derechos colectivos cuya vulneración se alega y las pruebas obrantes en el expediente, concluyó que, en el caso concreto existe una vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, no así al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

El despacho advirtió que, aunque el municipio de Pereira adelantó visitas técnicas, seguimientos, estudios especializados y algunas obras de estabilización, no actuó con la diligencia exigida tratándose de una institución que atiende a niños, niñas y 4 Documento No. 9 del expediente digital de primera instancia. 5 Documento No. 17 del expediente digital de primera instancia. 6 Documento No. 18 del expediente digital de primera instancia. 7 Documento No. 19 del expediente digital de primera instancia. 8 Documento No. 26 del expediente digital de primera instancia. Rad. 66001-33-33-002-2024-00118-01 (J-0211-2025) Acción Popular 7 adolescentes; y aunque la entidad alegó carencia actual de objeto por una situación sobreviniente, dicha conclusión no es de recibo porque, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, mientras subsista la amenaza a los derechos colectivos no puede declararse hecho superado.

Además, no se acreditó la efectiva evacuación del centro educativo, pues solo existe una recomendación de la DIGER sin prueba de su ejecución, lo que demuestra que la amenaza al derecho colectivo a la seguridad y a la prevención de desastres técnicamente previsibles permanece y debe ser amparada. Agrega que la pretensión encaminada a ordenar las obras recomendadas por la Dirección de Mantenimiento en la visita del 15 de septiembre de 2023 no puede prosperar, pues frente a dichas intervenciones se configura una carencia actual de objeto por situación sobreviniente; de ahí que, aunque la inactividad del municipio vulneró el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles, cualquier orden judicial en ese sentido sería inocua, ya que la DIGER recomendó la evacuación total y la suspensión del servicio educativo en la institución debido al riesgo estructural inminente -ampliación de grietas, inclinación de columnas y deterioro de muro de contención-.

Explica que el Estado no gestionó de manera eficaz ni oportuna el riesgo que amenazaba la integridad, vida y condiciones de seguridad de la comunidad educativa, motivo por el cual, ante la recomendación de evacuación emitida por la DIGER, el desalojo del centro educativo debe efectuarse de inmediato para garantizar la continuidad, accesibilidad y calidad del derecho a la educación de los menores.

Afirma que la responsabilidad por la vulneración de estos derechos recae en el municipio de Pereira, tanto porque la Ley 1523 de 2012 atribuye a los alcaldes la obligación de implementar los procesos de gestión del riesgo en su jurisdicción, como porque la institución educativa hace parte del servicio público educativo municipal. En ese sentido, se amparó el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres, pero no los derechos relacionados con la salubridad pública y a la adecuada realización de construcciones y desarrollos urbanos, respecto de los cuales no se acreditó afectación. Rad. 66001-33-33-002-2024-00118-01 (J-0211-2025) Acción Popular 8 En consecuencia, ordenó la evacuación completa y definitiva del centro educativo y dispuso la prestación del servicio público educativo garantizando la accesibilidad, calidad y continuidad, a los educandos que allí se instruían.

En virtud de las consideraciones anteriores, resolvió: «FALLA 1. Amparar el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles. 2. Ordenar al municipio de Pereira que, de manera inmediata, y si no lo hecho (sic), realice la evacuación completa y definitiva de la Institución Educativa Guillermo Hoyos Salazar, sede principal vereda La Convención, y garantice la prestación del servicio educativo de sus educandos, velando por su seguridad, y considerando la calidad, continuidad y accesibilidad como elementos del derecho a la educación. 3.

Negar las demás pretensiones. 4. Designar al alcalde de Pereira, o a su delegado, y a su secretario de Educación, así como al director Operativo de Gestión del Riesgo; al delegado del Ministerio Público ante este Juzgado, al defensor Regional del Pueblo y al suscrito juez, como miembros del Comité de verificación del cumplimiento de la sentencia, para lo cual en firme esta decisión, por Secretaría, se les enviará la respectiva comunicación, quienes rendirán en el término de un (01) mes un informe sobre el cumplimiento de la sentencia. 5.

El incumplimiento de lo ordenado en el presente fallo será sancionado como desacato de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998. 6. Sin condena en costas. 7. De conformidad con el artículo 80 de la Ley 472 de 1998 y el Oficio Circular No. C-219 325 de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura, por Secretaría envíese copia de la demanda, del auto admisorio y de esta providencia a la Defensoría Regional del Pueblo. 8.

Expídanse por Secretaría las copias que sean solicitadas a costa de la parte interesada. 9. Por secretaría, procédase con las anotaciones en los sistemas de información y, una vez en firme la decisión, con el archivo del expediente. 10. Reconocer como coadyuvante a Mario Restrepo.» VIII. EL RECURSO DE APELACIÓN El señor Mario Restrepo9, coadyuvante en el proceso de la referencia, presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, señalando que es 9 Documento No. 28 del expediente digital de primera instancia. Rad. 66001-33-33-002-2024-00118-01 (J-0211-2025) Acción Popular 9 lamentable que no se ampare lo solicitado y que, en su lugar, se impartan órdenes extrañas, como disponer el desalojo del centro educativo y la continuidad del servicio a los estudiantes sin indicar el lugar donde debe prestarse.

Es decir, se ordena desocupar el inmueble, pero no su reparación; la institución no se ha caído, lo que demuestra que no es tan vetusta o deficiente, pues de lo contrario ya habría colapsado ante la mora y renuencia judicial existentes en el trámite de la acción popular. En su apelación solicita que se ordene reparar y reforzar el inmueble de la institución educativa, fijando día, mes y año en que el municipio de Pereira, en cabeza del alcalde, debe entregar el inmueble sin riesgo alguno para la población estudiantil.

Agrega que en el fallo solo se ordena el desalojo, pero no se indica cuándo se llevará a cabo la reparación. Adicionalmente, pide que los estudiantes sean reubicados en un plantel cercano y que el municipio asuma el transporte hasta la sede temporal mientras se adelantan las obras de reparación en el actual centro educativo. IX. CONSIDERACIONES 1.

Competencia Este Tribunal es competente para decidir los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los Jueces Administrativos de este Circuito, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, teniendo en cuenta que no se observe causal alguna de invalidez de la actuación surtida. 2.

Procedencia de la acción La acción popular que con anterioridad a la Constitución de 1991 tenía regulación meramente legal en los artículos 1005 a 1007, 2359 y 2360 del Código Civil, así como también en otras disposiciones como el Código de Recursos Naturales (Ley 23 de 1973 y Decreto 2811 de 1974), la Ley 9ª de 1989, en el tema de recuperación del espacio público y el medio ambiente; el estatuto del consumidor Decreto Ley 3466 de 1982 y la Ley 45 de 1990 sobre intermediación financiera, fue elevada a consagración constitucional en la actual Carta Política, en el artículo 88, desarrollado mediante la Ley 472 de 1998.

Rad. 66001-33-33-002-2024-00118-01 (J-0211-2025) Acción Popular 10 La mencionada ley, en su artículo 2º inciso segundo, señala que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; igualmente el artículo 9º ibidem, prevé que este medio de defensa procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que sea violatorio o amenace violar los derechos e intereses colectivos.

De acuerdo con lo anterior, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses.

La Ley 472 de agosto 5 de 1998, cuya finalidad es la protección de los derechos e interés colectivos, cuando estos resulten amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, reguló las acciones populares, sobre las cuales cabe señalar que tienen un carácter preventivo, comoquiera que se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (artículo 2°).

El artículo 4° enuncia los derechos colectivos susceptibles de protección, los cuales están relacionados así: «a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; b) La moralidad administrativa; c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; e) La defensa del patrimonio público; f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación;

Rad. 66001-33-33-002-2024-00118-01 (J-0211-2025) Acción Popular 11 g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; i) La libre competencia económica; j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; n) Los derechos de los consumidores y usuarios.

Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia». La norma señaló igualmente que gozan del mismo carácter de derechos e intereses colectivos, los señalados por la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia.

Esta clase de acción procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas y de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos, sin que se requiera interponer previamente los recursos administrativos como requisito para su procedibilidad; lo que indica que la acción procede, sin perjuicio de las demás acciones o recursos que tengan a su favor los ciudadanos. En el presente caso el Tribunal encuentra, en principio, cumplidos los presupuestos de procedencia del instrumento judicial incoado, toda vez que la parte actora atribuye a la entidad demandada la vulneración de los derechos colectivos relacionados con el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, en razón a la demora del ente territorial en materializar las recomendaciones formuladas por la Dirección de Mantenimiento e Infraestructura Vial y Equipamiento Colectivos durante la visita del 15 de septiembre de 2023, orientadas a evitar el colapso de las instalaciones de la Institución Educativa Guillermo Hoyos Salazar, al poner en riesgo la integridad y la vida de la comunidad académica.

Rad. 66001-33-33-002-2024-00118-01 (J-0211-2025) Acción Popular 12 3. Problema Jurídico Sería el caso analizar los reparos formulados por el coadyuvante, señor Mario Restrepo en su alzada, a fin de establecer si el juez vulneró el derecho de defensa y el principio de congruencia al ordenar la evacuación total de la institución educativa, pese a que las pretensiones de la acción popular se orientaban a ejecutar recomendaciones técnicas de reparación y refuerzo; o si por el contrario, la decisión es válida porque el juez, en ejercicio de su deber de protección de los derechos colectivos, puede adoptar órdenes más amplias cuando la situación fáctica así lo exige.

No obstante, al haber sido el recurso de apelación interpuesto por el coadyuvante, corresponde a este Tribunal determinar si dicho interviniente se encuentra legitimado para recurrir la sentencia de primera instancia dictada en el marco de una acción popular, máxime cuando actúa como apelante único. 4. Análisis jurídico probatorio Conforme fue advertido en el planteamiento del problema jurídico, no es posible para esta Colegiatura Judicial analizar de fondo el recurso de apelación impetrado por el señor Mario Restrepo, quien se hizo parte del proceso como coadyuvante del extremo activo, por lo que a continuación se explica. 4.1.

Legitimación del coadyuvante por activa para apelar la decisión de primera instancia proferida en marco de una acción popular Las acciones populares se encuentran reguladas de manera expresa por la Ley 472 de 199810, la cual fija el objeto, los principios, el procedimiento y regula otros aspectos que debe observar el juez para el trámite de la solicitud de protección de derechos colectivos, indistintamente de la jurisdicción que conozca del asunto.

En cuanto a la figura de la coadyuvancia, el artículo 24 de la precitada ley prevé lo siguiente: “ARTÍCULO 24.- Coadyuvancia. Toda persona natural o jurídica podrá coadyuvar estas acciones, antes de que se profiera el fallo de primera instancia. La coadyuvancia 10 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.” Rad. 66001-33-33-002-2024-00118-01 (J-0211-2025) Acción Popular 13 operará hacia la actuación futura.

Podrán coadyuvar igualmente estas acciones las organizaciones populares, cívicas y similares, así como el Defensor del Pueblo o sus delegados, los Personero Distritales o Municipales y demás autoridades que por razón de sus funciones deban proteger o defender los derechos e intereses colectivos.” Nótese que la norma en comento no regula qué actos le están o no permitidos al coadyuvante, razón por la cual, de conformidad con lo previsto en el artículo 44 de la Ley 472 de 199811, resulta procedente remitirse a lo dispuesto en el artículo 223 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, precepto que establece: “(…) El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta.

(…)” En este contexto, respecto del interés que le asiste al coadyuvante para impugnar de forma autónoma de la parte a quien coadyuva, las decisiones proferidas en el transcurso del proceso, nuestro máximo tribunal de lo contencioso administrativo ha sostenido posiciones divergentes. En efecto, en sentencia de la Sección Tercera, consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio, del día trece (13) de agosto de dos mil ocho (2008), radicación número: 25000-23-27-000-2004-00888-01(AP), al realizarse un análisis de la figura de la coadyuvancia en las acciones populares y de las facultades que éstos tienen al intervenir en el proceso, se indicó: “El artículo 24 de la ley 472 de 1998 autoriza a toda persona natural o jurídica a “coadyuvar” estas acciones populares antes de que se profiera fallo de primera instancia. La coadyuvancia o intervención ad adiuvandum, adhesiva o accesoria12, por cuya virtud un tercero interviene voluntariamente en un proceso en apoyo o ayuda de las razones de una de las partes, ciertamente asume características particulares en los procesos que se adelantan con ocasión de una acción popular respecto de su modalidad en lo activo y por lo mismo acusa diferencias significativas con la figura homónima prevista en el artículo 52 del Código de Procedimiento Civil.

En efecto, en la legislación procesal civil se impone para este tipo de intervenciones secundarias o accesorias (Carnelutti) como requisito para que tengan lugar, el que el tercero tenga una relación sustancial con una de las partes a la cual no se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia, pero que pueda afectarse desfavorablemente si dicha parte coadyuvada es vencida.

En contraste, tratándose de acciones populares, el artículo 24 de la ley 472, faculta a toda persona para coadyuvar en lo activo, toda vez que la suerte del proceso no sólo puede afectar a quien ostenta formalmente la condición de parte demandante, sino a 11 Artículo 44º.- Aspectos no Regulados. En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente Ley, mientras no se oponga a la naturaleza y a la finalidad de tales acciones. 12 CHIOVENDA, Guiseppe, Instituciones de derecho procesal civil, las relaciones procesales (la jurisdicción y los sujetos del proceso), Ed. Revista de derecho privado, Madrid, 1940, primera edición, p.269 Rad. 66001-33-33-002-2024-00118-01 (J-0211-2025) Acción Popular 14 todo miembro de la comunidad, sin que sea menester que medie una relación con quien comparece en el proceso, puesto que aún de haberla por tratarse de un asunto subjetivo no puede ser materia del proceso.

O lo que es igual, la relación sustancial exigida como condición de aplicación de la intervención adhesiva en la legislación procesal civil, no es requisito en tratándose de acciones populares, no sólo porque la norma especial no lo exige, sino - fundamentalmente- porque se trata justamente de una acción pública o abierta a todos, en la medida en que el interés jurídico tutelado es de carácter colectivo y no individual.

De otro lado, este interviniente accesorio no actúa para sostener razones de un derecho ajeno (Carnelutti), como sucede en la intervención por coadyuvancia prevista en el estatuto procesal civil, sino por el contrario- para ayudar en la defensa de un derecho cuyo titular es toda la comunidad. Adicionalmente, el interés que anima al coadyuvante en el proceso civil es por regla general preponderantemente económico, mientras que el interés en la causa que subyace en las acciones populares es de carácter eminentemente público, propio de la naturaleza de esta figura procesal.

Por lo mismo, a diferencia del proceso civil el coadyuvante en acciones populares no tiene la carga de aducir los medios de prueba que acrediten el interés que tiene para intervenir en el proceso, vale decir, acreditar la existencia de la relación sustancial que sólo es exigida por el artículo 52 del CPC, pero no por la ley 472. Lo anterior, sin embargo, no significa que como el interés jurídico que mueve tanto al actor como a su coadyuvante no es otro que la defensa de lo colectivo, éste último pueda establecer a su criterio una nueva demanda con pretensiones y derechos distintos a los planteados por el escrito de demanda, pues ello no consultaría la finalidad de la coadyuvancia, perfilada justamente para contribuir, asistir o ayudar a la consecución de la defensa de los derechos colectivos invocados por el actor y no para formular su propia demanda, como que su legitimación también es limitada en acciones colectivas.

Las facultades del coadyuvante también en estas acciones constitucionales se contraen, entonces, a efectuar los actos procesales permitidos a la parte que ayuda, toda vez que no se trata de un sustituto procesal que actúa a nombre propio, sino un interviniente secundario y como parte accesoria, como certeramente apunta el profesor Devis Echandía13, no puede hacer valer una pretensión diversa en el juicio.

De ahí que tratándose del coadyuvante en lo activo, éste pueda en su escrito reforzar los argumentos presentados en la demanda, para lo cual -por supuesto- podrá pedir la práctica de pruebas, participar en su recepción, proponer recusaciones, interponer recursos, discutir los alegatos de la parte contraria etc. Sin embargo, dicha intervención no puede significar una reformulación de la demanda, pues ello entrañaría una clara contradicción con lo formulado por el coadyuvado, que comportaría no sólo una desnaturalización de la figura, sino un desbordamiento de sus limitadas facultades como intervención adhesiva o accesoria que es, y -de paso- adoptaría en su lugar la calidad de parte principal, con un interés jurídico procesal diverso y no el de apoyar la pretensión del demandante (Alsina).

No se olvide que, como advierte el profesor Morales Molina, la coadyuvancia supone una legitimación menos plena, que habilita únicamente para intervenir 13 DEVIS ECHANDÍA, Hernando, Nociones generales de derecho procesal civil, Aguilar, Madrid, 1966, p. 431. Rad. 66001-33-33-002-2024-00118-01 (J-0211-2025) Acción Popular 15 en ayuda de la parte “y no para obrar autónomamente”14, en la medida en que como lo señala la Corte Suprema de Justicia, se trata del empeño voluntariamente manifestado por una persona distinta del demandante y del demandado “de apoyar la intención que uno u otro de éstos haya sostenido en el juicio”15.

(Negrilla fuera del texto) Más adelante, en providencia de fecha 20 de junio de 2013, dentro del expediente 2010-00342-01, Actora: María Ximena Pereira Acosta, consejera ponente María Elizabeth García González, en la cual fungió como apelante único el señor Javier Elías Arias Idárraga en calidad de coadyuvante, sostuvo: “Esta Corporación ha precisado que la intervención de los coadyuvantes está limitada a la actividad del actor y supeditada a los argumentos expresados en la demanda, de suerte que si la parte principal no apela la sentencia, aquél no puede hacerlo.

En efecto, esta Sección en auto de 28 de octubre de 2010 (Consejera ponente doctora María Elizabeth García González, expediente núm. 2005-00521), precisó lo siguiente: “Cabe resaltar que esta Corporación ha precisado que la intervención de los coadyuvantes y, particularmente, en tratándose de las acciones públicas, como la que se instauró en el evento sub examine, está limitada a la actividad del actor y supeditada a los argumentos que éste exprese en su libelo.

Así, en auto de 13 de mayo de 2010, (Expediente N° 2008-00101, Consejero Ponente, Doctor Marco Antonio Velilla Moreno), expresó, frente a una solicitud de adición de una demanda por parte de un coadyuvante, que por ser éste un adherente accidental del proceso, no se encontraba legitimado para exceder los límites fijados en la demanda inicial por el demandante.

Igualmente, en sentencia de 7 de octubre de 2010 (Expediente N° 2007 00010, Consejero Ponente, Doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), se sostuvo que el coadyuvante no puede ir más allá de los argumentos de la parte que coadyuva. De la misma manera, la Sección Tercera de esta Corporación en sentencia de 13 de agosto de 2008 (Expediente AP-2004-00888.

Consejera ponente, Doctora Ruth Stella Correa Palacio), expuso que las facultades del coadyuvante están concebidas para contribuir a la demanda. Es un interviniente secundario o parte accesoria, por lo que su actuación se circunscribe a reforzar los argumentos de la demanda, no pudiendo reformularla, dado que no puede actuar autónomamente.

Las anteriores precisiones, que la Sala Prohíja en esta oportunidad, conducen a la conclusión de que si el coadyuvante no es autónomo de la parte a la que adhiere, no pudiendo por esta razón modificar las pretensiones ni proponer nuevos cargos, pues para ello podría perfectamente instaurar su propia demanda, tampoco puede APELAR SI LA PARTE PRINCIPAL A LA CUAL ADHIERE O DE LA CUAL DEPENDE, no lo hace.

Desde esta perspectiva, bien puede afirmarse que el recurrente carece de legitimación para apelar, pues el interés para hacerlo recae únicamente en la parte demandante, de ahí que la Sala deba declarar la nulidad de todo lo actuado en la segunda instancia, incluyendo el auto del a quo que concedió la alzada y, en 14 MORALES MOLINA, Hernando, Curso de derecho procesal civil, Parte general, undécima edición, Editorial ABC, Bogotá, 1991, Undécima edición, p. 264. 15 LXVIII, 145, citada por MORALES, op. Cit.

P. 265. Rad. 66001-33-33-002-2024-00118-01 (J-0211-2025) Acción Popular 16 su lugar, disponer el rechazo del recurso interpuesto y la ejecutoria de la sentencia de primer grado.” Siendo ello así, la apelación interpuesta por el señor Javier Elías Arias Idárraga, tercero coadyuvante, resulta improcedente, toda vez que el actor no impugnó tal decisión (…).” (Negrilla fuera del texto) Luego, la Sección Quinta del Consejo de Estado, en proveído del 8 de febrero de 201816, en el trámite de una acción de tutela contra providencia judicial, determinó: “Establecido el escenario descrito, la Sala anticipa que negará el amparo solicitado, en razón de los fundamentos que se exponen a continuación. El Tribunal Administrativo de Risaralda, a través del auto del 28 de febrero de 2017, objeto de controversia, dispuso: “1.

Inadmítase el recurso de apelación en contra de la sentencia de fecha 30 de junio de 2016 proferida por el Juez Sexto Administrativo del Circuito de Pereira, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.” Las razones para tal inadmisión consistieron, básicamente, en que “El memorialista carece de interés para obrar en este asunto en vía recurso de apelación (sic), en cuanto la parte accionante, a quien coadyuva, no interpuso el recurso de apelación de la mencionada sentencia desestimatoria de las pretensiones.

De tal forma que al coadyuvante no le es dado actuar en forma autónoma de la parte a quien coadyuva, ni exceder la actuación procesal de esta por cuanto el interés para obrar como coadyuvante es derivado del interés de la parte coadyuvada.” En párrafos posteriores señaló que si bien en otro trámite17, la Sección Tercera del Consejo de Estado “concedió recurso de apelación interpuesto por el coadyuvante”, en dicha providencia no se expresó razón alguna de tal decisión, ni fueron expuestas las razones por las que se apartaba del pacífico y amplio precedente jurisprudencial que sobre el tema ha desarrollado esta Corporación. Entre otros, citó el auto del 20 de junio de 2013, dictado en el expediente con radicación 2010-00342-0118, en el que se resolvió acerca de la admisión del recurso de apelación que interpuso el señor Javier Elías Arias Idárraga, aquí demandante, contra la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en el que se dijo: “Esta Corporación ha precisado que la intervención de los coadyuvantes está limitada a la actividad del actor y supeditada a los argumentos expresados en la demanda, de suerte que si la parte principal no apela la sentencia, aquél no puede hacerlo.

(…) Siendo ello así, la apelación interpuesta por el señor Javier Elías Arias Idárraga, tercero coadyuvante, resulta improcedente, toda vez que el actor no impugnó tal decisión.” (Destacado por la Sala) Del examen anterior, se observa que el Tribunal demandado acogió la posición del superior, de acuerdo con la cual al coadyuvante no le está permitido llevar a cabo actos procesales que se opongan a los de la parte que coadyuva, “de suerte que si la parte principal no apela la sentencia, aquél no puede hacerlo.”, por lo que la providencia bajo cuestionamiento no adolece defecto alguno que haga procedente el amparo deprecado.” (Negrillas de la sala) 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejero Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio, 8 de febrero de 2018, Núm. Único de radicación: 11001-03-15-000-2017-03052-00, Actor: Javier Elías Arias Idárraga.

Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda. 17 Radicación 66001-23-31-000-2010-343-00. 18 Con ponencia de la doctora María Elizabeth García González. Demandante: María Ximena Pereira Acosta. Rad. 66001-33-33-002-2024-00118-01 (J-0211-2025) Acción Popular 17 Seguidamente, en providencia del 15 de marzo de 201819, la Sección Cuarta del H Consejo de Estado, al resolver otra acción de tutela contra providencia judicial, señaló: “7.

En todo caso, la Sala destaca que el auto del 8 de septiembre de 2017 explicó suficientemente las razones para inadmitir el recurso de apelación presentado por el actor. Sobre el particular, expuso: Una vez revisado el expediente con el fin de resolver lo que en derecho corresponde frente a las solicitudes antes mencionadas, advierte el Despacho que el presente proceso se encuentra en esta Corporación en sede de segunda instancia atendiendo al recurso de apelación interpuesto por el señor Javier Elías Arias Idárraga en calidad de coadyuvante contra el fallo proferido el día 22 de enero de 2013 por el Juez Cuarto Administrativo de Pereira, no obstante encuentra este Despacho lo que pasa a indicarse: El memorialista carece de interés para obrar en este asunto en vía recurso de apelación, en cuanto la parte accionante, a quien coadyuva, no ha impugnado la mencionada sentencia desestimatoria de las pretensiones.

De tal forma que el interés para impugnar en este proceso recae únicamente en la parte demandante, sin que le sea dado al coadyuvante actuar en forma autónoma de la parte a quien coadyuva, ni exceder la actuación procesal de esta, por cuanto el interés para obrar del coadyuvante es derivado del interés de la parte coadyuvada. La anterior posición tiene respaldo en la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual la actuación del coadyuvante está limitada por la actividad de la parte actora, por lo que no puede ir más allá de los argumentos de la parte que coadyuva, entre otras, en providencia, dictada el 20 de junio de 2013, expediente número 2010-00342-01, Actora: María Ximena Pereira Acosta, Consejera ponente María Elizabeth García González, en la que fungió como único apelante el señor Arias Idárraga en condición de coadyuvante, cuyos argumentos acoge el Despacho: “Esta Corporación ha precisado que la intervención de los coadyuvantes está limitada a la actividad del actor y supeditada a los argumentos expresados en la demanda, de suerte que si la parte principal no apela la sentencia, aquél no puede hacerlo.

“En efecto, esta Sección en auto de 28 de octubre de 2010 (Consejera ponente doctora María Elizabeth García González, expediente núm. 2005-00521), precisó lo siguiente: “Cabe resaltar que esta Corporación ha precisado que la intervención de los coadyuvantes y, particularmente, en tratándose de las acciones públicas, como la que se instauró en el evento sub examine, está limitada a la actividad del actor y supeditada a los argumentos que éste exprese en su libelo.

“Así, en auto de 13 de mayo de 2010, (Expediente N° 2008-00101, Consejero Ponente, Doctor Marco Antonio Velilla Moreno), expresó, frente a una solicitud de adición de una demanda por parte de un coadyuvante, que por ser éste un adherente accidental del proceso, no se encontraba legitimado para exceder los límites fijados en la demanda inicial por el demandante. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez, 15 de marzo de 2018, Núm. Único de radicación: 11001-03-15-000-2017-03059-00, Actor: Javier Elías Arias Idárraga.

Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda y Otro. Rad. 66001-33-33-002-2024-00118-01 (J-0211-2025) Acción Popular 18 “Igualmente, en sentencia de 7 de octubre de 2010 (Expediente N° 2007- 00010, Consejero Ponente, Doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), se sostuvo que el coadyuvante no puede ir más allá de los argumentos de la parte que coadyuva.

“De la misma manera, la Sección Tercera de esta Corporación en sentencia de 13 de agosto de 2008 (Expediente AP-2004-00888. Consejera ponente, Doctora Ruth Stella Correa Palacio), expuso que las facultades del coadyuvante están concebidas para contribuir a la demanda. Es un interviniente secundario o parte accesoria, por lo que su actuación se circunscribe a reforzar los argumentos de la demanda, no pudiendo reformularla, dado que no puede actuar autónomamente.

“Las anteriores precisiones, que la Sala Prohíja en esta oportunidad, conducen a la conclusión de que si el coadyuvante no es autónomo de la parte a la que adhiere, no pudiendo por esta razón modificar las pretensiones ni proponer nuevos cargos, pues para ello podría perfectamente instaurar su propia demanda, tampoco puede APELAR SI LA PARTE PRINCIPAL A LA CUAL ADHIERE O DE LA CUAL DEPENDE, no lo hace.

“Desde esta perspectiva, bien puede afirmarse que el recurrente carece de legitimación para apelar, pues el interés para hacerlo recae únicamente en la parte demandante, de ahí que la Sala deba declarar la nulidad de todo lo actuado en la segunda instancia, incluyendo el auto del a quo que concedió la alzada y, en su lugar, disponer el rechazo del recurso interpuesto y la ejecutoria de la sentencia de primer grado.” “Siendo ello así, la apelación interpuesta por el señor Javier Elías Arias Idárraga, tercero coadyuvante, resulta improcedente, toda vez que el actor no impugnó tal decisión…” Como quiera que el citado criterio resulta aplicable al caso bajo examen, por tratarse de un asunto similar, el Despacho a través de esta providencia reconsidera la posición que venía adoptando, en cuanto accedía a la admisión del recurso de apelación impetrado únicamente por el coadyuvante, para acogerse ahora a la referida posición jurisprudencial del Consejo de Estado.

(…) Así las cosas, la actitud que asume el Despacho, no es otra que darle aplicación al principio de economía procesal. En consecuencia al advertirse el error producido lo pertinente es dejar sin efecto los autos de fecha 13 de agosto de 2013 (fl. 653 Cdno 1-2) por medio del cual se admitió el recurso de apelación interpuesto por el coadyuvante Javier Elías Arias Idárraga y el calendado 3 de septiembre de 2013 (fl. 655 Cdno 1-2), mediante el cual se corre traslado para alegar de conclusión, y proceder a inadmitir el recurso de apelación interpuesto por el coadyuvante, por considerar que carece de interés para obrar por vía de apelación; en consecuencia, se declarará la ejecutoria de la sentencia de primer grado.

De conformidad con lo anterior, se observa que la autoridad judicial demandado lo que hizo fue aplicar las razones expuestas en una providencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, al decidir un asunto similar. En consecuencia, se denegarán las pretensiones de la tutela.” (Negrillas de la sala) Rad. 66001-33-33-002-2024-00118-01 (J-0211-2025) Acción Popular 19 Enseguida, mediante auto del 23 de mayo de 201820, la Sección Primera del Consejo de estado, con ponencia del consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés, concluyó: “Ahora bien, respecto del recurso de apelación instaurado por el coadyuvante de la parte actora, cabe poner de relieve que, en tanto la parte actora no recurrió el fallo de primera instancia, y que el único apelante dentro de la acción popular de la referencia fue el coadyuvante, éste no se encuentra legitimado para recurrir la sentencia, en virtud de lo dispuesto en el artículo 320 del Código General del Proceso, norma que dispone: “Artículo 320: “fines de la apelación” Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71”.

A su vez el artículo 71 de la Ley 1564 de 2012, dispone: “Artículo 71: El coadyuvante tomará el proceso en el estado en que se encuentre en el momento de su intervención y podrá efectuar los actos procesales permitidos a la parte que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de esta y no impliquen disposición del derecho en litigio.

(Subrayado por fuera del texto original)” (Negrillas de la sala) Más tarde, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia del 21 de junio de 201821, se pronunció en los siguientes términos: “(…) Tratándose de acciones populares, el artículo 24 de la ley 472 faculta a toda persona natural o jurídica para coadyuvar las pretensiones de la demanda, toda vez que la suerte del proceso no solo puede afectar a quien ostenta formalmente la condición de parte demandante sino a todo miembro de la comunidad, sin que sea menester que medie una relación con quien comparece al proceso, puesto que aún de haberla por tratarse de un asunto subjetivo no puede ser materia del proceso. 60.

Lo anterior conlleva a que la relación sustancial exigida como condición de aplicación de la intervención adhesiva en la legislación procesal civil, no sea requisito en tratándose de acciones populares, no sólo porque la norma especial no lo exige, sino -fundamentalmente- porque se trata justamente de una acción pública cuyo interés jurídico tutelado es de carácter colectivo y no individual. 61.

En consecuencia, este interviniente accesorio no actúa para sostener razones de un derecho ajeno o particular sino, por el contrario para ayudar en la defensa de un derecho cuyo titular es toda la comunidad; sin que exista un interés económico, sino de carácter eminentemente público, propio de la naturaleza este medio de control. 62.

La Sala considera que lo anterior no significa que como el interés jurídico que mueve tanto al actor como a su coadyuvante no es otro que la defensa de los 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, 23 de mayo de 2018, Núm. Único de radicación: 17001-23-33-000-2015-00736-01, Actor: José David Gómez Martínez en calidad de Personero Municipal de Salamina Caldas.

Demandados: Corporación Autónoma Regional de Caldas y Otro. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, 21 de junio de 2018, Núm. Único de radicación: 250002324000201300008-01, Actor: Luis Alfredo Lozano Algar, Coadyuvantes: Julio Roberto Palacios y otros. Demandados: Municipio de Soacha y otros.

Rad. 66001-33-33-002-2024-00118-01 (J-0211-2025) Acción Popular 20 derechos e intereses colectivos, éste último pueda establecer en su escrito de impugnación una nueva demanda con pretensiones y derechos distintos a los planteados por el actor, toda vez que no consultaría la finalidad de la coadyuvancia, perfilada justamente para contribuir, asistir o ayudar a la consecución de la defensa de los derechos colectivos invocados.

Así las cosas, la legitimación del coadyuvante en este tipo de acciones colectivas es limitada (…)”. (Negrilla fuera del texto) Con posterioridad, la misma Sección Primera del Consejo de Estado, en auto del 19 de diciembre de 202222, concluyó: “10. De lo expuesto, para este Despacho es claro que el coadyuvante, no puede actuar autónomamente respecto de la parte que coadyuva, pues su finalidad no es sustituir a dicha parte, sino aportar argumentos o elementos de juicio que le sirvan de sustento a las actuaciones previamente iniciadas por esta, dado que es la condición de «parte23» la que habilita a determinado sujeto procesal a disponer del derecho que se encuentra en disputa.” En oposición a los anteriores pronunciamientos, mediante proveído del 6 de marzo de 202024, la misma corporación consideró: “Respecto de la coadyuvancia, el artículo 24 de la Ley 472 prevé lo siguiente: “Artículo 24º.- Coadyuvancia. Toda persona natural o jurídica podrá coadyuvar estas acciones, antes de que se profiera el fallo de primera instancia. La coadyuvancia operará hacia la actuación futura.

Siendo ello así, y en atención a que la acción popular es pública y puede ser presentada por cualquier persona, es del caso aplicar el artículo 223 del CPACA que prevé que “[…] el coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de ésta […]” (Resaltado del Despacho). 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, 19 de diciembre de 2022, Núm. de radicación: 660013331000201000236-02, Actor: Alirio Cortés Londoño, Coadyuvante: Javier Elías Arias Idárraga.

Demandado: Corporación Autónoma Regional De Risaralda – Carder, Municipio de Quinchía. 23 la condición de parte, como lo indica la doctrina procesal civil, «[…] no depende de que el actor la incluya en la demanda, ni de la etapa en la que concurra, sino de su vínculo con la pretensión que en aquel se examina (…)” y, en lo atinente a los terceros, se ha indicado que “(…) se cataloga como tercero sólo a quien interviene en el debate por iniciativa propia, o que es llamado a intervenir por decisión del juez, siempre en defensa de un interés suyo pero sin ser sujeto de ninguna de las pretensiones que se discuten en el respectivo pleito […]».

Miguel Enrique Rojas Gómez; Lecciones de derecho procesal – Tomo II Procedimiento Civil; quinta edición; Bogotá; Escuela de Actualización Jurídica; 2013; página 64. 24 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Bogotá, D. C., seis (6) de marzo de dos mil veinte (2020)., Referencia: ACCIÓN POPULAR, Número único de radicación: 85001-23-33-000-2018-00145-02, Actores: CARLOS EDUARDO HERNÁNDEZ GARCÍA Y JOSÉ ISMAEL CÓRDOBA ROMERO., Asunto: Resuelve recurso de queja.

Rad. 66001-33-33-002-2024-00118-01 (J-0211-2025) Acción Popular 21 Con fundamento en lo anterior al coadyuvante le está permitido efectuar todos los actos procesales a los que tiene derecho la parte a la que ayuda, como lo es la interposición de recursos, aún cuando esta no haga uso de los mismos, siempre y cuando su proceder no se contraponga con los intereses de la parte principal.

Al revisar el recurso de apelación interpuesto por el coadyuvante contra el auto que decreta la medida cautelar, el Despacho advierte que sus argumentos no se contraponen a los intereses de la parte actora, pues, por el contrario, propende por la protección efectiva de los derechos colectivos amparados, dado que cuestionó la falta de concreción de la medida cautelar decretada, por lo que requirió que esta fuera más específica, directa y concreta.

Lo precedente, permite concluir que el Tribunal debió conceder el recurso de apelación interpuesto por el coadyuvante contra la providencia contentiva de la medida cautelar decretada, habida cuenta que, de conformidad con lo expuesto, estaba facultado para interponer la alzada, así la parte a la que ayuda no lo hubiese hecho, pues su solicitud no se contrapone a los intereses de esta.” (Negrilla fuera del texto) También, en providencia de fecha 2 de julio de 202125, señaló: “La Sección Primera del Consejo de Estado ha reflexionado sobre la posibilidad de que los coadyuvantes en la acción popular puedan interponer recursos contra el fallo de primera instancia, al margen de que la parte que coadyuvan no hubiera desplegado idéntica actuación procesal, posibilidad que en todo caso se limita a que “la impugnación por este presentada tiene que guardar estrecha relación con las pretensiones iniciales de la parte actora y la defensa de los derechos e intereses colectivos invocados por el mismo en su escrito de demanda”26.

(…) Como síntesis de lo expuesto, se tiene que en la acción popular el coadyuvante podrá impugnar la sentencia de primera instancia siempre que: i) exista congruencia y no contravenga o exceda los cargos de la demanda ni los derechos colectivos invocados, bajo el entendido de que actúa en protección de derechos cuya titularidad recae en toda la comunidad, a través de una acción pública y no movido por el ánimo de salvaguardar un derecho subjetivo y ajeno al de la parte que coadyuva; y ii) la parte principal no haya revelado conductas que sugieran su inconformidad con el recurso interpuesto por el coadyuvante.

Con fundamento en lo anterior, la Sala estima que al coadyuvante César Augusto Arrieta tiene legitimación para interponer el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia siempre que no desborde los fundamentos fácticos y jurídicos en que se sustentó la demanda inicial y en tanto su proceder no se contraponga con los intereses de la parte principal, aspecto que se analizará a continuación.” Ante la disparidad de criterios respecto de la facultad del coadyuvante para realizar, de manera autónoma, los actos procesales a los que tiene derecho la parte a que coadyuva, este Tribunal, en aras de garantizar el principio de la doble instancia y el 25 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A, Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO, Bogotá, D.C., dos (02) de julio de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 25000-23-24-000-2013-00006-01(AP), Actor: SINDICATO NACIONAL DE EMPLEADOS DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN- Y OTROS, Demandado: COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL Y OTRO. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 10 de diciembre de 2018, exp.

AP: 2011-00424, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. Rad. 66001-33-33-002-2024-00118-01 (J-0211-2025) Acción Popular 22 acceso a la administración de justicia, venía acogiendo la postura más favorable, consistente en que al coadyuvante le está permitido efectuar todos los actos procesales que puede realizar la parte a la que ayuda, incluida la interposición de recursos, aun cuando esta no haga uso de ellos, siempre que su actuación no se contraponga con los intereses de la parte principal.

No obstante, esta Corporación anuncia el cambio de su precedente hacia el futuro, para acoger, en su lugar, las razones expuestas en la jurisprudencia del Consejo de Estado precitada en la parte inicial, que se ha decantado por que la actuación del coadyuvante debe entenderse subordinada a la voluntad procesal de la parte principal, de modo que su intervención no puede ampliar, sustituir ni contrariar las decisiones estratégicas adoptadas por aquella, precisando que, el coadyuvante carece de facultad para interponer recursos de manera autónoma cuando la parte coadyuvada no lo hace, por cuanto su participación procesal no constituye una personería independiente, sino un apoyo condicionado a los límites y actuaciones de la parte principal.

Por consiguiente, a partir de este fallo, esta Magistratura asume dicha posición, en el entendido de que la coherencia del proceso, la seguridad jurídica y el respeto por los efectos vinculantes de las decisiones de la parte coadyuvada imponen una interpretación restrictiva del alcance de la coadyuvancia, reservando la interposición de recursos a quien detenta la titularidad plena de las pretensiones.

Así las cosas, ante la falta de legitimación del coadyuvante por activa para interponer recurso de apelación contra sentencia de primera instancia proferida en marco de una acción popular, se impone para esta Sala de Decisión confirmar en todas sus partes la sentencia de primer grado.

5. COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA El Tribunal debe precisar que las costas en acción popular tienen norma especial, contenida en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, el cual dispone: «ARTICULO 38. COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.

En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Rad. 66001-33-33-002-2024-00118-01 (J-0211-2025) Acción Popular 23 Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar».

(Negrilla de la Sala). De la norma en cita, se pueden establecer que en materia de costas se aplican las normas del Código General del Proceso y en relación con el demandante, limita su condena a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada fuere temeraria o de mala fe; además, en caso de mala fe de cualquiera de las partes, prevé la imposición de multa hasta de 20 SMLMV, destinada al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.

Así, conforme las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, la condena en costas debe imponerse siempre y cuando se encuentre acreditada su causación. La disposición procesal indica que las costas se integran por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el proceso y por las agencias en derecho.

En relación con las costas, estas se tasarán y liquidarán con criterios objetivos y verificables en el expediente27. De conformidad con la norma anterior, la parte vencida deberá sufragar las costas de la parte contraria, y en casos de dos partes obligadas al pago de costas, se deberá establecer la proporción que debe asumir cada una de ellas, lo anterior, siempre y cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. En lo referente a la condena en costas en acciones populares, el Consejo de Estado en recientes providencias28´29´30 se ha venido pronunciando en favor del criterio de reconocimiento de costas a cargo de las entidades accionadas vencidas y en beneficio de los accionantes populares, tanto respecto de gastos que se acrediten causados, como de agencias en derecho, aun en los casos en que el actor popular hubiere actuado en nombre propio y no a través de apoderado. 27 Código General del Proceso.

Artículo 361. 28 Consejo de Estado Sección Primera. C.P.: Oswaldo Giraldo Pérez, sentencia del 26 de marzo de 2019, radicación: 68001-23-33-000-2012-00092-01(AP). 29 Consejo de Estado – Sección Primera: C.P.: Hernando Sánchez Sánchez. Sentencia del 24 de mayo de 2019, Radicación: 25000-23-24-000-2010-00748-01 (AP). 30 Consejo de Estado – Sección Primera.

C.P.: Oswaldo Giraldo López. Sentencia del 28 de junio de 2019. Radicado: 68001-23-31-000-2010-00930-01 (AP). Rad. 66001-33-33-002-2024-00118-01 (J-0211-2025) Acción Popular 24 El H. Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 6 de agosto de 201931, en la que precisó el alcance del artículo 38 trascrito, con el fin de armonizarlo con las normas que reglan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas, fijando las siguientes reglas: “[ ] 2.1 El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 2.2 También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe.

En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibidem. 2.3 Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.

No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. 2.4 Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 2.5 En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso. 2.6 Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura.

Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas [ ]”. 31 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, CP: Rocío Araujo Oñate, radicación 15001-33-33-007-2017-00036-01(AP)REV-SU, demandante Yesid Figueroa García, demandado municipio de Tunja, referencia mecanismo de revisión eventual – acción popular, temas acción popular - costas procesales - agencias en derecho.

Rad. 66001-33-33-002-2024-00118-01 (J-0211-2025) Acción Popular 25 De las normas transcritas y del precedente jurisprudencial de unificación en cita, es claro que, en materia de costas en acción popular, se aplican de manera armónica los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y las disposiciones del CGP que regulan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas, de lo cual se destaca entre las reglas de la sentencia de unificación, que la condena en costas será a cargo de las partes así: (i) Se condenará en costas a la parte demandada en favor de la parte actora que obtuvo sentencia estimatoria y las mismas comprenden, por una parte, lo referente a gastos asumidos para el trámite de la acción popular y, por otra parte, lo referente a las agencias en derecho como parte integrante de las costas junto con los gastos del proceso, que se pueden reconocer, incluso si el demandante no es abogado o no fue representado por un apoderado en la acción constitucional de protección de los derechos colectivos.

(ii) Se condenará en costas al accionante popular únicamente cuando actuó con temeridad o mala fe. Conforme a lo expuesto, considera esta Sala que no es procedente la condena en costas en esta instancia, toda vez que en el sub examine no se analizaron de fondo los reparos planteados en el recurso de apelación formulado por el coadyuvante, ante la falta de legitimación para recurrir la sentencia de primera instancia y desde luego en tal hipótesis no concurren los elementos previstos en los artículos 38 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con los artículos 365 y siguientes del Código General del Proceso.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, X. FALLA 1. CONFÍRMASE la sentencia proferida el 6 de diciembre de 2024, en el proceso de la referencia, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 2.

Sin costas en esta instancia, por lo motivado. Rad. 66001-33-33-002-2024-00118-01 (J-0211-2025) Acción Popular 26 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»