Sincelejo, diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026). Radicación: 70001-33-33-009-2025-00210-01 Demandante: RUBÉN DARÍO ANGULO SIERRA Demandado: EMPRESA DE SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO DE COROZAL “ESAPCOR S.A.S E.S.P” Acción: ACCION DE CUMPLIMIENTO - IMPUGNACIÓN Tema: CUMPLIMIENTO ARTÍCULO 1, PARÁGRAFO INCISO 2 DEL DECRETO 943 DE 2018 – CONFIRMA IMPROCEDENCIA M. Ponente: VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS QR expediente
1. EL ASUNTO POR DECIDIR Adelantadas las debidas actuaciones con el trámite preferente y sumario, sin que se evidencien causales de nulidad que la invaliden, se procede a proferir sentencia en segunda instancia para decidir la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo adiado del 9 de diciembre de 2025, a través del cual el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo declaró la improcedencia de la presente acción de cumplimiento.
2. LA DEMANDA El señor RUBÉN DARÍO ANGULO SIERRA solicita que se ordene a la EMPRESA DE SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO DE COROZAL “ESAPCOR S.A.S E.S.P” lo siguiente: “Que se ordene a la Empresa de Servicios de Alumbrado Público de Corozal – ESAP COR S.A.S. ESP dar cumplimiento inmediato al artículo 1, parágrafo inciso 2 del Decreto 943 de 2018, y en consecuencia, excluir el cobro por concepto de alumbrado público respecto de la vivienda del suscrito, ubicada en corredor vial no autorizado.” Como fundamentos fácticos, el accionante afirma que: “1.
El suscrito presentó petición formal el día 28 de abril de 2025 ante la Empresa de Servicios de Alumbrado Público de Corozal – ESAP COR S.A.S. ESP, solicitando el cumplimiento del artículo 1, Acción de Cumplimiento Radicación No. 70001-3333-009-2025-00210-01 parágrafo inciso 2 del Decreto 943 de 2018, y la exclusión del cobro por concepto de alumbrado público respecto de su vivienda, ubicada en un corredor vial nacional no asumido por el municipio.
(Ver folio 1) 2. El suscrito presentó solicitud el 26 de mayo de 2025 ante el Instituto Nacional de Vías – INVIAS, con el fin de confirmar formalmente quién ostenta la titularidad del corredor vial donde se encuentra ubicada su vivienda. (Ver folio 2). 3. El Suscrito recibió respuesta de la Empresa de Servicios de Alumbrado Público de Corozal – ESAP COR S.A.S. ESP el 1 de julio de 2025 donde la empresa admitió expresamente que no cuenta con autorización de la entidad titular del corredor vial, pero que aun así realiza el cobro por concepto de alumbrado público, lo cual constituye una admisión directa de incumplimiento normativo, al desconocer el requisito legal previsto en el Decreto 943 de 2018.
(Ver folio 3) 4. El Suscrito recibió respuesta del Instituto Nacional de Vías – INVIAS el 9 de junio de 2025, el INVIAS certificó que es la entidad titular del corredor vial en cuestión y que no ha otorgado autorización alguna a la empresa ESAP COR S.A.S. ESP para prestar el servicio de alumbrado público en dicho tramo, lo cual confirma la ausencia de habilitación legal para el cobro.(Ver folio 4). 5.
El día 8 de octubre de 2025, el suscrito presentó nueva solicitud ante la Empresa de Servicios de Alumbrado Público de Corozal – ESAP COR S.A.S. ESP, reiterando el cumplimiento de la norma y constituyéndola en renuencia, conforme al artículo 8 de la Ley 393 de 1997, al no haberse dado cumplimiento a la norma ni respuesta efectiva dentro del término legal.
(Ver folio 5). 6.Transcurrido el término legal de diez (10) días hábiles, la empresa no ha dado respuesta ni ha cumplido la norma, configurándose la renuencia administrativa. 7. El cobro realizado por ESAP COR S.A.S. ESP vulnera el principio de legalidad y desconoce el marco normativo vigente, afectando el patrimonio del suscrito.”
3. NORMA QUE CONSIDERA INFRINGIDA La parte actora señala como norma infringida la contenida en el Artículo 1, parágrafo inciso 2 del Decreto 943 de 2018. Como motivación de la causal de incumplimiento, señala lo siguiente: Acción de Cumplimiento Radicación No. 70001-3333-009-2025-00210-01 “La Empresa de Servicios de Alumbrado Público de Corozal – ESAP COR S.A.S. ESP está incumpliendo el artículo 1, parágrafo inciso 2 del Decreto 943 de 2018, en tanto realiza cobros por concepto de alumbrado público en un corredor vial nacional que no se encuentra a cargo del municipio, sin contar con la autorización expresa de la entidad titular del corredor vial, en este caso el Instituto Nacional de Vías – INVIAS.
Dicha norma establece de manera clara que: “Se excluyen del servicio de alumbrado público la iluminación de carreteras que no se encuentren a cargo del municipio o distrito, con excepción de aquellos municipios y distritos que presten el servicio de alumbrado público en corredores viales nacionales o departamentales que se encuentren dentro su perímetro urbano y rural, para garantizar la seguridad y mejorar el nivel de servicio a la población en el uso de la infraestructura de transporte, previa autorización de la entidad titular del respectivo corredor vial”.
4. LA RESPUESTA DE LA AUTORIDAD ACCIONADA La EMPRESA DE SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO DE COROZAL “ESAPCOR S.A.S E.S.P” durante el término traslado, contestó la acción oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones formuladas por el actor. En síntesis, argumentó lo siguiente: “Sr Juez, el hecho que la residencia del señor RUBEN ANGULO SIERRA quede en la vera de la carretera troncal de occidente que es una vía nacional (vereda las brujas de Corozal Troncal 34 #42- 157- ver registro fotográfico anexo- se aprecia la residencias del accionante y otras), per se, NO indica que el servicio de alumbrado público, en primer lugar, NO PUEDA ser prestado por la empresa Municipal creada para tal efecto, como lo es ESAPCOR, y segundo, que haya prohibición legal para prestar dicho servicio en tales tramos viales.
Porque una cosa es que se excluya el servicio según las voces del Decreto 943/2018 en cita y otra es que se PROHIBА. Es preciso preguntarse: Si INVIAS claramente informa que no tiene la competencia para prestar tal servicio, ¿quién lo presta entonces? Nos respondemos, le corresponde y lo presta ESAPCOR quien dentro de la jurisdicción del Municipio posee la competencia; más aún, cuando con ello como lo dice las voces del Decreto 943/2018, garantizaría la seguridad y mejorar el nivel de servicio a la población en el uso de la infraestructura de transporte.
Por ser la Empresa de Servicios de Alumbrado Públicos Corozal S.A.S. ESP "ESAPCOR" es la encargada de prestar el servicio de alumbrado público en toda la jurisdicción del Municipio y tenemos que, la Vereda Las Brujas en donde está la residencia del Acción de Cumplimiento Radicación No. 70001-3333-009-2025-00210-01 accionante es jurisdicción del Municipio de Corozal, es esta la llamada a prestar el servicio en toda esa es zona, sin que necesariamente por ser un corredor de carretera nacional deba mediar autorización del administrados y/o concesionarios del tramo, mas, cuando el administrador y/o concesionarios, ect, no prestan el servicio, y por no prestarlo, tampoco lo prohíbe.
(…) Se concluye que es ESAPCOR la encargada de prestar el servicio de alumbrado público en el Municipio de Corozal, como en efecto lo brinda, no excluyéndose de ese servicio el sector de la vereda las brujas, residencia del accionante, por tanto, la empresa está legitimada sin la limitación de las que pretende hacer entender el accionante referente al texto del Decreto 943/2018.
Se insiste en este sector el alumbrado público no lo presta INVIAS máxime cuando este organismo afirma que por su naturaleza no es competente (ver documento anexo). ESAPCOR no cuenta con autorización alguna para PRESTAR DICHO SERVCIO; lo que no tememos que interpretarlo como un impedimento legal para no poder prestar el servicio, y por el hecho de estarlo prestando, los usuarios están obligados a pagar el impuesto que está debidamente regulado.
Señor Juez, por las anteriores consideraciones de orden legal y circunstancias fácticas, de manera respetuosa consideramos que la acción de cumplimiento interpuesta por el señor RUBEN DARIO ANGULO SIERRA quien pretende cobijarse en la preceptiva del Art. 1º. Parágrafo, inciso 2 del Decreto 943 de 2018, NO ES PROCEDENTE.” (Sic a lo trascrito)
5. LA PROVIDENCIA APELADA El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante sentencia del 9 de diciembre de 2025, declaró improcedente la acción de cumplimiento manifestando que: “Frente al asunto bajo examen, este despacho considera que, el actor cuenta con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para el logro de sus pretensiones, mecanismo judicial que constituye el instrumento jurídico idóneo al que debe acudir a fin de establecer que en su caso no es procedente el cobro del servicio de alumbrado público sobre el inmueble de su propiedad ubicado en la transversal 34 No 42-157 del Municipio de Corozal.
Lo anterior atendiendo que, lo que busca el accionante a través de esta acción de cumplimiento, en realidad es que se exonere o se excluya el inmueble de su propiedad del cobro del servicio de alumbrado público, por encontrarse ubicado el bien raíz en una vía de carácter nacional y no contar el ente territorial demandado con Acción de Cumplimiento Radicación No. 70001-3333-009-2025-00210-01 una autorización previa para la prestación de tal servicio por parte de INVIAS.
Además de lo anterior, se advierte que el actor no acreditó si quiera sumariamente, la urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio que puede sufrir si no se hace la exclusión de su inmueble en el pago del servicio de alumbrado público. Por otra parte, de una revisión del contenido de la norma presuntamente incumplida, este despacho no advierte que la misma contenga un mandato u orden clara, imperativa e inobjetable.
Tal normativa lo que indica es que la iluminación de corredores viales nacionales o departamentales que se encuentren dentro del perímetro urbano o rural del respectivo Distrito o Municipio hace parte del servicio de alumbrado público y por ende corresponde a estas últimas autoridades prestarlo con la venia del titular de la vía, es decir, con el permiso que sobre este aspecto otorgue la autoridad departamental o nacional, sin que se advierta alguna consecuencia expresa ante tal omisión contenida en la misma norma.
Es más, de la revisión armónica de las normas que regulan la prestación de ese servicio público, debe advertirse que la omisión de los municipios para solicitar el citado permiso al titular de la vía, no implica per se un desplazamiento de las competencias para prestar dicho servicio público de los entes territoriales a la Nación o a las autoridades departamentales, puesto que no existe alguna disposición legal o reglamentaria que imponga un deber expreso en ese sentido a estas últimas entidades y que por el contrario, como se dijo, son los municipios y distritos los obligados, por mandato legal, a prestar ese servicio en las vías que atraviesen su perímetro urbano y rural.
(…) Así las cosas, la presente acción se torna improcedente, por contar el accionante con un medio de defensa ordinario e idóneo para solucionar el debate objeto de esta acción de cumplimiento, por lo que debe el actor acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar el cobro que le han realizado respecto al servicio de alumbrado público en el inmueble ubicado en transversal 34 No 42-157 del Municipio de Corozal, y por no contener la norma cuyo cumplimiento se pretende una orden clara, imperativa e inobjetable”.
(Sic)
6. LA IMPUGNACION DEL FALLO 6.1. La parte demandante. Dentro de la oportunidad procesal, presentó escrito de Acción de Cumplimiento Radicación No. 70001-3333-009-2025-00210-01 impugnación argumentando lo siguiente: “IV. RAZONES DE LA APELACIÓN A. Violación directa de la ley (error de derecho por inaplicación e indebida aplicación) La sentencia incurre en violación directa de la ley, en tanto desconoce y aplica indebidamente los artículos 87 de la Constitución Política y 1, 3, 4, 6 y 9 de la Ley 393 de 1997, al: • exigir requisitos impropios no contemplados en la ley, • trasladar criterios propios de la acción de nulidad y restablecimiento, • interpretar de manera restrictiva la procedencia del mecanismo, • y desnaturalizar su función constitucional.
B. Error de derecho por falsa interpretación del deber legal La sentencia sostiene que la norma invocada “no contiene un mandato claro e imperativo”. El juez, en lugar de verificar la existencia del deber legal, entra a reinterpretar el alcance de la norma, excediendo su competencia. El Consejo de Estado ha sido claro: El juez de cumplimiento no interpreta la norma.
Verifica su obligatoriedad y su incumplimiento. Al convertir el proceso en un debate hermenéutico, el juez: • excede su competencia, • sustituye la función propia del legislador, • y desnaturaliza la acción constitucional. Este es un defecto sustantivo por falsa interpretación. C. Error de derecho por indebida valoración de subsidiariedad El juez afirma que la existencia formal de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho hace improcedente la acción de cumplimiento.
Esto es jurídicamente erróneo. La Ley 393 de 1997 NO exige subsidiariedad. La improcedencia solo aplica si el medio alterno es idóneo y eficaz para lograr el cumplimiento inmediato del deber omitido. La sentencia: • no analizó la idoneidad, • no analizó la eficacia, • no analizó el tiempo para restablecer el cumplimiento, • no analizó la naturaleza inmediata del deber.
Por tanto, configura un error de derecho por indebida aplicación del Acción de Cumplimiento Radicación No. 70001-3333-009-2025-00210-01 régimen de procedencia. D. Errores de hecho – Defecto fáctico por omisión y apreciación arbitraria La sentencia incurre en múltiples errores de hecho: 1. Omisión de valoración del material probatorio El despacho no valoró: • memoriales radicados, • soportes anexos, • comunicaciones remitidas, • pruebas que demuestran renuencia, • documentos oficiales aportados.
Este comportamiento es una violación directa a las reglas de la sana crítica: • lógica, • ciencia, • experiencia. Constituye un defecto fáctico por omisión probatoria. 2. Apreciación fragmentada y contra-evidente El juez concluye sin soporte que “no existe perjuicio grave”, omitiendo pruebas que demuestran afectaciones concretas.
Esto constituye un error de hecho por conclusión arbitraria contra el acervo. 3. Falta de exhaustividad El fallo no estudia: • la renuencia, • el deber legal omitido, • la naturaleza del incumplimiento, • ni las consecuencias de la omisión administrativa. Se vulnera la garantía de motivación suficiente y congruencia. E. Desconocimiento del carácter constitucional de la acción de cumplimiento El juez trató la acción como un proceso contencioso ordinario.
Confundió: • la acción de cumplimiento con • la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Acción de Cumplimiento Radicación No. 70001-3333-009-2025-00210-01 El artículo 87 CP establece que la acción es un mecanismo autónomo y constitucional, no un proceso accesorio. Al aplicar criterios propios de la nulidad y restablecimiento, la sentencia: • desnaturaliza la acción, • desconoce su finalidad constitucional, • y restringe de forma indebida su alcance.
Esto constituye otro error de derecho por desviación de poder interpretativo. PETICIÓN Con fundamento en lo anterior, solicito respetuosamente: 1. Revocar integralmente la sentencia del 9 de diciembre de 2025 proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Sincelejo. 2. En su lugar, declarar procedente la acción de cumplimiento, de conformidad con el artículo 87 de la Constitución y la Ley 393 de 1997. 3.
Ordenar el cumplimiento inmediato del deber legal incumplido por parte de la entidad demandada. 4. Impartir las órdenes necesarias para garantizar la efectividad plena del mandato omitido”.
7. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 7.1. Competencia. El Tribunal es competente para conocer de la presente acción de conformidad con lo establecido por el artículo 3º de la Ley 393 de 1997 y el artículo 153 del CPACA, por ser unas de las demandadas una autoridad del orden nacional. 7.2. Problema jurídico. De conformidad con los hechos expuestos la Sala considera que el problema jurídico a resolver se circunscribe en determinar si, ¿es procedente la acción de cumplimiento para exigir la exoneración del cobro del impuesto de alumbrado público de un bien inmueble que se encuentra ubicado dentro del perímetro urbano del municipio de Corozal en un corredor vial nacional? La decisión de primera instancia declaró la improcedencia del presente mecanismo constitucional al considerar que existen otros medios ordinarios de defensa en sede judicial para dirimir la controversia que plantea el accionante respecto del cobro del impuesto de alumbrado público del cual es objeto el predio de su propiedad.
Acción de Cumplimiento Radicación No. 70001-3333-009-2025-00210-01 7.3. La acción de cumplimiento - requisitos para su procedencia. La Constitución de 1991, consagró en su artículo 87, un instrumento procesal para hacer efectivo el cumplimiento de la ley y de los actos administrativos. Dicha norma constitucional, ha sido desarrollada por el legislador a través de la Ley 393 de 1997.
De la interpretación integral de los artículos 1, 8, 9, 10, 20 y 21 de la mencionada normativa y de la jurisprudencia del máximo órgano de lo contencioso administrativo, se infiere que son requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento1: a) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º). b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (Arts. 5º y 6º). c) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber antes de instaurar la demanda, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en un acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace improcedente la acción, así como también conduce a ése estado el pretender el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración o la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela (Art. 9º).
Frente a estos requisitos, la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha dicho: “Tratándose de la acción de cumplimiento es necesario que el mandato incumplido sea imperativo, indudable, específico, inequívoco, es decir, que a la sola vista de su texto el juez tenga la certeza irrefutable de que aquella autoridad a la cual ordenará cumplir lo incumplido sí es, sin discusión, la llamada a acatar la obligación inobservada.”2 1 CONSEJO DE ESTADO -SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, C.P. SUSANA BUITRAGO VALENCIA, Sentencia del 16 de junio de 2011.
Radicación número: 88001-23-31-000-2010-00019-01(ACU). 2 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejera ponente: CLARA FORERO DE CASTRO Sentencia del 16 de julio de 1998. Radicación número: ACU-337. Acción de Cumplimiento Radicación No. 70001-3333-009-2025-00210-01 En torno al objeto de la acción de cumplimiento, ha expresado el Consejo de Estado que: “La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, propende por la materialización efectiva de aquellos mandatos contenidos en leyes o en actos administrativos, a efectos de que el Juez de lo Contencioso Administrativo le ordene a la autoridad que se constituya renuente, proveer al cumplimiento de aquello que la norma prescribe.
Es un mecanismo procesal idóneo para exigir el cumplimiento de las normas o de los actos administrativos, pero al igual que la acción de tutela es subsidiario, en tanto que no procede cuando la persona que promueve la acción tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o del acto incumplido; tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos”3 Decantadas las particularidades generales de la acción de cumplimiento, considera necesario esta Corporación hacer referencia al contenido, alcance y objeto de este mecanismo constitucional. 7.4.
Contenido, alcance y objeto de la acción de cumplimiento. El artículo 8 de la antedicha Ley 393 de 1997, reguló lo atinente a la procedibilidad de la acción de cumplimiento, bajo los siguientes términos: “ARTICULO 8o. PROCEDIBILIDAD. La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos.
También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley.” (Negrillas para destacar) Como se observa de la simple lectura, la norma en cita estableció una doble modalidad en cuanto a la conducta que generaría incumplimiento respecto de normas con fuerza material de Ley o actos administrativos, estas son: un actuar positivo que materialice la renuencia4, o un actuar negativo (omisión) que conlleve al mismo resultado. 3 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN QUINTA.
Radicación número: 27001-23-33-000-2014-00002-01(ACU). C. P. SUSANA BUITRAGO. 4 Al respecto, CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA. C.P. CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO, sentencia del veinticuatro (24) de septiembre de dos mil quince (2015). Exp. 250002341000201500041-01 “La renuencia es la rebeldía 15 de una autoridad o de un particular que ejerce funciones públicas, en cumplir una norma con fuerza de ley o un acto administrativo que consagra en su cabeza el deber claro, imperativo e inobjetable que se le pide atender, contenido en una norma (Ley en sentido material) o en un acto administrativo.
Es requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento pues así lo exige el artículo 8º de la Ley 393 de 1997. Consiste en que antes de acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el actor solicite a la autoridad o al particular que cumpla funciones públicas que acaten el deber imperativo previsto en la norma o en el acto administrativo.
Debe señalarle la norma o el acto administrativo de manera precisa y clara. Tal exigencia, como lo prevé el numeral 5º del artículo 10 de la Ley 393 de 1997, se debe acreditar con la demanda de cumplimiento, so pena de ser rechazada de plano la solicitud, por expresa disposición del artículo 12” Acción de Cumplimiento Radicación No. 70001-3333-009-2025-00210-01 Ahora bien, sobre el contenido y alcance del mecanismo judicial desplegado en el caso de marras, la H. Corte Constitucional en sentencia C-1194 de 2001, indicó: “La acción de cumplimiento quedó finalmente consagrada en el texto del artículo 87 de la Carta Política de 1991 que posteriormente fue desarrollado a través de la Ley 393 de 1997.
Esta materia, en los términos en que ha sido concebida por la ley, ya ha sido objeto de estudio por parte de la Corte en varias oportunidades en las que ha fijado el contenido y alcance general de la acción de cumplimiento dentro de nuestro sistema jurídico. En palabras de esta Corporación: “En un Estado Social de Derecho en donde el ejercicio del poder está supeditado a la observancia de la Constitución y al imperio de la legalidad, es esencial el respeto por la eficacia material de la normatividad creada por el legislador y de los actos administrativos que dentro del marco de sus respectivas competencias expiden las diferentes autoridades en cumplimiento de los cometidos o tareas a ellas asignadas.
En efecto, resulta paradójico que muchas veces las normas quedan escritas, es decir, no tienen ejecución o concreción práctica en la realidad, de modo que el proceso legislativo y su producto se convierten a menudo en inoperantes e inútiles. Igual cosa sucede con los actos administrativos que la administración dicta pero no desarrolla materialmente.
“En el Estado Social de Derecho que busca la concreción material de sus objetivos y finalidades, ni la función legislativa ni la ejecutiva o administrativa se agotan con la simple formulación de las normas o la expedición de actos administrativos, pues los respectivos cometidos propios de dicho Estado sólo se logran cuando efectiva y realmente tienen cumplimiento las referidas normas y actos.
“Es así como, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 Superior, es fin esencial del Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y asegurar la vigencia de un orden justo. Para ello, agrega este precepto que las autoridades de la República están instituidas para proteger a las personas en sus derechos y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”5.
La acción de cumplimiento que consagra el artículo 87 de la Constitución hace titular a toda persona de "potestades e intereses jurídicos activos frente a las autoridades públicas y aún de los 5 Cfr. la ya citada C-157 de 1998 (MM.PP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara). Acción de Cumplimiento Radicación No. 70001-3333-009-2025-00210-01 particulares que ejerzan funciones de esta índole, y no meramente destinataria de situaciones pasivas, concretadas en deberes, obligaciones o estados de sujeción para poner en movimiento la actividad jurisdiccional del Estado”6 mediante la presentación de una solicitud dirigida a obtener el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes a una autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos.
En este orden de ideas, es necesario establecer cuándo es posible afirmar que se presenta el incumplimiento de un deber jurídico, consagrado en una ley o un acto administrativo, por parte de la administración.” Así las cosas, de los contenidos normativos y jurisprudenciales precedentes se desprende que la acción de cumplimiento tiene como principal objeto, el hacerle frente a la inobservancia en que incurren las autoridades en el ejercicio de sus competencias específicas.
En efecto, la reseñada acción constitucional, se erige dentro del ordenamiento jurídico, con el fin de materializar el cumplimiento de las funciones del Estado ante la inacción o acción inadecuada de los agentes del mismo, debiendo el operador jurídico al que se le ponga en conocimiento una situación particular en la cual se alegue el incumplimiento de algún deber señalado por la ley o contenido en un acto administrativo, establecer en primera medida si tal actuar positivo o negativo existe, porque de no ser así, la acción constitucional de cumplimiento se torna abiertamente improcedente a la luz de la norma específicamente estudiada. 8.
Análisis del caso concreto. Conforme a los preceptos normativos y jurisprudenciales anteriormente citados, procede el Tribunal a analizar los motivos de inconformidad planteados por el impugnante en contra del fallo adiado del 9 de diciembre de 2025 proferido por el A quo, a través del cual se declaró la improcedencia del presente mecanismo constitucional.
La parte actora alega la indebida valoración del material probatorio arrimado al expediente, a través de los cuales considera haber probado que la empresa accionada, esto es la Empresa de Servicios de Alumbrado Público de Corozal – ESAP COR S.A.S. ESP ha incurrido en incumplimiento de lo dispuesto por el Artículo 1, parágrafo inciso 2 del Decreto 943 de 2018.
Para valorar lo anterior, la Sala analizará en detenimiento dicho caudal probatorio, en el siguiente orden: • Petición de constitución de renuencia, en el siguiente sentido: El señor Rubén Darío Angulo Sierra formuló petición de información ante la Empresa de Servicios de Alumbrado Público de Corozal – ESAP COR S.A.S. ESP, en fecha del 28 de abril de 2025, en los siguientes términos: 6 Ibid.
C-157 de 1998. Acción de Cumplimiento Radicación No. 70001-3333-009-2025-00210-01 • Frente a dicha petición, la Empresa de Servicios de Alumbrado Público de Corozal – ESAP COR S.A.S. ESP, en fecha del 1° de julio de 2025, dio respuesta al requerimiento en el siguiente orden: Acción de Cumplimiento Radicación No. 70001-3333-009-2025-00210-01 • Con base en la respuesta de la entidad, el accionante formuló en fecha del 8 de octubre de 2025, solicitud para constituir en renuencia a la Empresa de Servicios de Alumbrado Público de Corozal – ESAP COR S.A.S. ESP: • Frente a dicha petición del 8 de octubre de 2025, la entidad accionada Empresa de Servicios de Alumbrado Público de Corozal – ESAP COR S.A.S. ESP hasta la fecha del presente fallo no ha emitido respuesta sobre el particular. • Al plenario fueron aportadas igualmente las peticiones de información formuladas por el Actor a Invias en los mismos términos de aquella radicada ante la ESAP COR S.A.S. ESP el 28 de abril de 2025, petición datada del 26 de mayo de la misma anualidad. • Como respuesta a dicha petición, el Invias a través de oficio del 9 de junio de 2025, indicó lo siguiente: “(…) La prestación del servicio de alumbrado público es responsabilidad de los municipios o distritos, quienes pueden prestar el servicio directa o indirectamente a través de empresas prestadoras del servicio de energía, de acuerdo con la ley142 de 1994 y en consonancia con lo establecido por la Resolución CREG 043 de 1995, el cual dispone que los municipios deben celebrar convenios o contratos con uno o varios contratistas para el suministro, mantenimiento y expansión del servicio de alumbrado público.
(…) Revisados los documentos entregados por la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA-ANI durante el proceso de reversión y entrega del contrato de concesión No.002 de 2007- PROYECTO VIAL CORDOBA-SUCRE, POR PARTE DEL CONCESIONARIO AUTOPISTAS DE LA SABANA S.A.S. A LA AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA -ANI Y ESTA A SU VEZ, AL INSTITUTO NACIONAL DE VIAS- INVIAS (Archivo Acción de Cumplimiento Radicación No. 70001-3333-009-2025-00210-01 adjunto) no se encontró acuerdo ni autorizaciones por parte de la ANI para la prestación de este servicio.
(…) Como se mencionó anteriormente en su petición No 1 la prestación del servicio de alumbrado público es responsabilidad de los municipios o distritos, quienes pueden prestar el servicio directa o indirectamente a través de empresas prestadoras del servicio de energía, de acuerdo con la ley142 de 1994 y en consonancia con lo establecido por la Resolución CREG 043 de 1995, el cual dispone que los municipios deben celebrar convenios o contratos con uno o varios contratistas para el suministro, mantenimiento y expansión del servicio de alumbrado público.
Por tal razón, al Instituto Nacional de Vías no le compete la prestación del servicio de alumbrado público de las vías a su cargo, porque dentro de sus funciones no está la prestación del servicio público de energía. El INVIAS es un Establecimiento Público del orden Nacional, adscrito al Ministerio de Transporte, con funciones directamente relacionadas con el sector transporte, en la infraestructura no concesionada de la red nacional de carreteras, según lo dispuesto en el decreto 2056 de 2003, de acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Transporte” • Así mismo, fue aportado copia de la factura del servicio de energía eléctrica correspondiente al predio de propiedad del actor, identificado con el NIC 50822704, que en su contenido se aprecia el cobro del impuesto de alumbrado público.
Acción de Cumplimiento Radicación No. 70001-3333-009-2025-00210-01 Del análisis del cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de la acción de cumplimiento como acción constitucional, debemos recordar que para que esta sea procedente se necesita: a) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º); b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (Arts. 5º y 6º); c) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber antes de instaurar la demanda, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º); d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace improcedente la acción, así como también conduce a ése estado el pretender el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración o la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela (Art. 9º).
En relación con el primer requisito, resalta la Sala que en el artículo 87 de la Constitución y en las disposiciones especiales de la Ley 393 de 1997 quedó claramente definido el objeto del medio de control de cumplimiento, como es la eficacia material de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos (artículo 1); es decir, que procede este mecanismo de control no sólo para el cumplimiento de leyes, también para las contenidas en decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política7, y contra los actos administrativos de contenido general o particular, porque se entiende que los mismos entrañan la voluntad administrativa de producir efectos jurídicos8.
Lo anterior permite colegir que, en el presente caso, se pretende a través de la demanda el cumplimiento de una norma (Artículo 1, parágrafo inciso 2 del Decreto 943 de 2018) con fuerza material de ley, que es aplicable, vinculante y se encuentra vigente, por lo que se cumple con el primer requisito. Ahora bien, en cuanto al segundo requisito señalado por la jurisprudencia del Consejo de Estado citada, es necesario establecer que se trata de una obligación 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546, 8 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000-2013-00486 -01 Acción de Cumplimiento Radicación No. 70001-3333-009-2025-00210-01 en cabeza de la autoridad que sea incontrovertible; luego entonces, no debe existir duda sobre su alcance y aplicación, por lo que no es dable adelantar un medio de control de cumplimiento para la declaración de derechos que se encuentren en debate; es decir, es procedente cuando se exige el acatamiento de mandatos imperativos e inobjetables contenidos en normas y actos administrativos, por lo que, el juez no se encuentra facultado para interpretar la norma o fijar su alcance, lo cual resulta concordante con el carácter residual del medio de control, lo expresado guarda relación con lo estipulado por la Corte Constitucional, la cual resolver una demanda de inconstitucionalidad contra los Ley 393 de 1997, manifestó9: “De este modo, la acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso, y no al reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan.
Tampoco es un mecanismo para esclarecer simplemente el sentido que debe dársele a ciertas disposiciones legales, pues a pesar de la legitimidad que asiste a quien promueve todas estas causas, la acción de cumplimiento no resulta ser el medio idóneo para abrir controversias interpretativas lo cual no obsta, claro está, para que con el fin de exigir el cumplimiento de un deber omitido, el contenido y los alcances del mismo sean ineludiblemente interpretados.
Así como el objeto de la acción de cumplimiento no es el reconocimiento de derechos particulares en disputa, tampoco lo es el cumplimiento general de las leyes y actos administrativos. Dicha acción no consagra un derecho a la ejecución general e indiscriminada de todas las normas de rango inferior a la Constitución ni un derecho abstracto al cumplimiento de todo el ordenamiento jurídico.
Su objeto fue especificado por el propio constituyente: asegurar el "cumplimiento de un deber omitido" contenido en "una ley o acto administrativo" (artículo 87 C.P.) que la autoridad competente se niega a ejecutar.” Descendiendo al caso bajo estudio, al contrastar las pruebas aportadas al expediente junto con la norma que se refiere como incumplida; y valorar las respuestas y conducta adoptada por la entidad accionada, esto es la Empresa de Servicios de Alumbrado Público de Corozal – ESAP COR S.A.S. ESP, estima la Sala que habrá lugar a confirmar la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la presente acción constitucional.
La parte actora censura que la providencia de primera instancia exige requisitos no previstos en la ley pues asegura que el A quo desestimó las pretensiones al interpretar de forma restrictiva la procedencia del mecanismo de amparo; sin embargo, la Sala considera que el argumento de la decisión de primera instancia, 9 Sentencia C-1194/01, Magistrado ponente: Manuel José Cepeda Espinosa.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8, parcial, y el artículo 9, parcial, de la Ley 393 de 1997. Acción de Cumplimiento Radicación No. 70001-3333-009-2025-00210-01 lejos de ser restrictivo, resulta acertado, pues de la norma que se invoca como incumplida no deviene de prima facie un imperativo legal que haya sido desconocido por la entidad accionada; siendo necesario que el afectado del impuesto de alumbrado público deba acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para discutir la legalidad de los actos administrativos en donde ha sido plasmada la voluntad de la administración. En efecto, de la lectura del Artículo 1, parágrafo inciso 2 del Decreto 943 de 2018, se tiene lo siguiente: “Artículo 1°.
Modifíquense las siguientes definiciones contenidas en el artículo 2.2.3.1.2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, las cuales quedarán así: “Servicio de alumbrado público: Servicio público no domiciliario de iluminación, inherente al servicio de energía eléctrica, que se presta con el fin de dar visibilidad al espacio público, bienes de uso público y demás espacios de libre circulación, con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o distrito, para el normal desarrollo de las actividades.
El servicio de alumbrado público comprende las actividades de suministro de energía eléctrica al sistema de alumbrado público, la administración, operación, mantenimiento, modernización, reposición y expansión de dicho sistema, el desarrollo tecnológico asociado a él, y la interventoría en los casos que aplique. Parágrafo. No se considera servicio de alumbrado público la semaforización, los relojes digitales y la iluminación de las zonas comunes en las unidades inmobiliarias cerradas o en los edificios o conjuntos de uso residencial, comercial, industrial o mixto, sometidos al régimen de propiedad horizontal, la cual estará a cargo de la copropiedad.
Se excluyen del servicio de alumbrado público la iluminación de carreteras que no se encuentren a cargo del municipio o distrito, con excepción de aquellos municipios y distritos que presten el servicio de alumbrado público en corredores viales nacionales o departamentales que se encuentren dentro su perímetro urbano y rural, para garantizar la seguridad y mejorar el nivel de servicio a la población en el uso de la infraestructura de transporte, previa autorización de la entidad titular del respectivo corredor vial, acorde a lo dispuesto por el artículo 68 de la Ley 1682 de 2013.
Tampoco se considera servicio de alumbrado público la iluminación ornamental y navideña en los espacios públicos, pese a que las Acción de Cumplimiento Radicación No. 70001-3333-009-2025-00210-01 Entidades Territoriales en virtud de su autonomía, podrán complementar la destinación del impuesto a dichas actividades, de conformidad con el parágrafo del artículo 350 de la Ley 1819 de 2016.” De la lectura de la norma en cita, no se desprende de forma diáfana un imperativo legal que obligue a la entidad accionada a que esta excluya o exonere del pago del impuesto de alumbrado público al predio habitado o de propiedad del actor.
La referida normatividad fue expedida con el fin de modificar algunas de las definiciones para el Sector de Energía Eléctrica contenidas en el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía. Resulta evidente que, frente a la ausencia de respuesta por parte de la Empresa de Servicios de Alumbrado Público de Corozal – ESAP COR S.A.S. ESP respecto de la petición adiada del 8 de octubre de 2025, la parte actora puede acudir al medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho para discutir la legalidad del acto ficto presunto negativo, siendo el Juez Administrativo a través de dicho procedimiento ordinario el juez natural de la causa contencioso administrativa con la competencia para dirimir el conflicto que plantea la solicitud de exoneración del pago del impuesto de alumbrado público pretendida por el demandante.
Es posible observar de la pretensión del accionante, que en su concepto existe un debate entre la aplicación de varias normas que regulan todo lo relacionado con el servicio de alumbrado público ubicado en los tramos viales de carácter nacional; es decir, se exige una interpretación de las mismas para fijar sus alcances y si el escenario propuesto en la acción de cumplimiento, se ha configurado; análisis que excede las facultades del juez constitucional en medio de control de cumplimiento, tal como se señaló anteriormente, esta observación resulta evidente al analizar la pretensión aducida, la cual requiere que el operador judicial deba realizar un análisis integral de la situación particular del accionante, en donde también se hace necesaria la participación de la entidad territorial así como otros actores que participan activamente en dicha relación sustancial, como lo es el Invias.
Todo lo anterior refiere para este Tribunal que en el presente asunto este requisito no se cumple a cabalidad, pues no es solamente pretender el cumplimiento de la norma solicitada que a juicio de la Sala no comportaba por si misma un imperativo legal, sino que exige que el juez natural de la causa ordinaria dirima el debate sobre la legalidad de la voluntad de la administración, la cual se niega a exonerar del cobro del impuesto de alumbrado público al predio de propiedad del actor; aspectos sustanciales que tornan improcedente el presente medio de acción, tal y como lo determinó el A quo en la providencia impugnada.
Con respecto al tercer requisito; esto es, la constitución en renuencia, observa el Tribunal que, en el presente caso la parte demandante radicó petición a la accionada en fecha del 8 de octubre de 2025, por lo que se entiende cumplido el requisito de conformidad con lo señalado por la jurisprudencia del H. Consejo de Estado. Acción de Cumplimiento Radicación No. 70001-3333-009-2025-00210-01 Por último, frente al cuarto requisito, referido a la subsidiariedad, en el entendido que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. Entiende esta colegiatura que lo anterior, desemboca en una regla general en la acción de cumplimiento, aquella no permite sustituir o desplazar a los jueces funcionalmente competentes, ni los medios comunes de defensa judicial.
La Sala advierte que, para que la pretensión de la demanda fuera procedente y arribar a la conclusión/solución dada por la parte actora, es necesario realizar un estudio y pronunciamiento que excede las facultades del juez constitucional en sede de medio de control de cumplimiento, ya que se requerir fijar el alcance, la regulación aplicable y acudir por remisión a otras disposiciones por fuera de las normas sobre las cuales se solicita su aplicación y además, hacer uso de la jurisprudencia para establecer el sentido del conjunto normativo que regula la situación del accionante; es decir, el examen que se realiza a través de los medios de control judicial ordinarios.
Ahora bien, no se desconoce que el medio de control de Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos - Acción de Cumplimiento (AC), eventualmente puede tener el carácter de principal y directo, esto es ante la inexistencia de un mecanismo ordinario o que este no sea idóneo; sin embargo, no se evidencia esos presupuestos en el presente caso, ya que, la Sala colige que el actor puede adelantar un proceso de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto ficto o presunto negativo derivado de la petición del 8 de octubre de 2025 respecto del cual no opera fenómeno de caducidad alguna; con lo cual, queda establecido que el hoy accionante si cuenta con un medio judicial ordinario, principal y eficaz para logar la materialización de su pretensión; es decir, el cumplimiento de la norma que estima incumplida a través de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que le resulten lesivos.
Con base en lo anterior, esta Sala reitera que adicional al incumplimiento del segundo requisito; el accionante también cuenta con otros medios judiciales para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo que estima incumplido por la administración. Adicional a ello, no se cumple con el cuarto requisito de procedencia del medio de control de cumplimiento, sin que se evidencie que la parte actora alegue la configuración de un perjuicio irremediable, o que el mismo se presente o se infiera en el caso bajo estudio de conformidad con las pautas y con las características que ha puesto de presente la Corte Constitucional10. 10 En cuanto a la cualificación de los hechos que configuran la inminencia de un perjuicio irremediable, la jurisprudencia constitucional ha contemplado que ese perjuicio (i) debe ser inminente;
(ii) debe requerir de medidas urgentes para ser conjurado; (iii) debe tratarse de un perjuicio grave; y (iv) solo puede ser evitado a partir de la implementación de acciones impostergables. El perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por suceder prontamente". Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética.
Corte Constitucional, Sentencia T-953 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Acción de Cumplimiento Radicación No. 70001-3333-009-2025-00210-01 En ese entendido, el medio de control de cumplimiento sometido a consideración de este Tribunal evidentemente se torna improcedente, como quiera que la decisión objeto de la pretensión por su propia naturaleza y de conformidad con las normas que regulan la materia, escapan al objeto de la acción de cumplimiento, ya que exige una interpretación del postulado normativo a partir de otras disposiciones legales y jurisprudenciales que resultan aplicables al caso concreto, por lo que el mandato del cual se solicita su cumplimiento; por sí sólo, no es imperativo e inobjetable.
Así mismo, se evidencia que el accionante contaba con otros medios judiciales para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico. En consecuencia, se confirmará la decisión de primera instancia adiada del 9 de diciembre de 2025 a través de la cual declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de primera instancia de fecha 9 de diciembre de 2025, proferido por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento incoada por el señor RUBÉN DARÍO ANGULO SIERRA en contra de la EMPRESA DE SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO DE COROZAL “ESAPCOR S.A.S E.S.P”, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, dejando las anotaciones de rigor.
El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por la Sala, en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (firmado electrónicamente) VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS (firmado electrónicamente) JORGE ELIECER LORDUY VILORIA (firmado electrónicamente) RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY