TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: ANDRÉS MEDINA PINEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, 06 de noviembre de 2025 Tema: Apelación de Auto / Declara la caducidad / Rechazo de la demanda / Se confirma / La teoría del daño continuado no es aplicable dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como elemento a tener en cuenta o que afecta el inicio de momento para contabilizar el plazo de caducidad Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira el cuatro (04) de marzo de 2025, por medio del cual se rechaza la demanda ante la configuración del fenómeno de la caducidad1.
ANTECEDENTES La persona de la referencia, a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad contra el municipio de Pereira y el Instituto de Movilidad de Pereira, con el fin que se le declare la nulidad simple del acto administrativo consistente en el registro del vehículo de placas HME-081, realizado el 04 de enero de 2001 mediante el Formulario Único Nacional N° 0161911 - 76001.
Indicó que la inscripción del acta administrativo en mención fue realizada por las autoridades de tránsito adscritas al Instituto de Movilidad de Pereira, señaló que la señora Sandra Isabel Ordoñez Grajales, no tuvo conocimiento ni participación alguna en el acto de registro o traspaso del vehículo, pues nunca ha visitado el 1 Archivo N° 010 del expediente digital.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Asunto: Apelación de auto – Rechazo de la demanda Radicación: N° 66001-33-33-003-2025-00009-01 (A-1535-2025) Demandante: Sandra Isabel Ordoñez Grajales Demandado: Municipio de Pereira El Instituto de Movilidad de Pereira 66001-33-33-003-2025-00009-01 (A-1535-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho. departamento de Risaralda y desconoce cualquier relación con el vehículo de placas HME-081.
Manifestó que existe presunción que dicho acto de registro se realizó mediante suplantación de identidad, ya que la firma de la señora Sandra Isabel Ordoñez Grajales habría sido falsificada para concretar el traspaso. Refirió que debido a este registro irregular, actualmente se le están cobrando impuestos que le corresponde pagar, generando un perjuicio económico y moral para la señora Sandra Isabel Ordoñez Grajales.
Por lo anterior, solicitó que como consecuencia de la referida nulidad, se procediera con la eliminación del traspaso del vehículo HME-081 vinculado a la señora Sandra Isabel Ordoñez Grajales del registro, así mismo, que sea eximida del pago de cualquier impuesto, sanción o deuda relacionada con el vehículo de placas HME-081. Mediante auto del treinta (30) de enero de 20252, la Juez de primera instancia inadmitió la demanda, al considerar que la parte actora no cumplió específicamente con lo dispuesto en el artículo 170 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al exponer que el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, estableció el medio de control de nulidad simple para aquellos actos administrativos de carácter general y excepcionalmente para los de contenido particular y concreto, por ende, consideró que en la demanda existe un restablecimiento del derecho a favor de la señora SANDRA ISABEL ORDOÑEZ GRAJALES con la nulidad pretendida al solicitar la exoneración de los dineros que se adeudan por el vehículo en mención. Ante lo anterior, ordenó corregir y presentar la demanda con las formalidades propias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta el lleno de los requisitos establecidos en los artículos 161 y 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificados y adicionado por los artículos 34 y 35 de la Ley 2080 de 2021.
La parte demandante, presentó escrito de subsanación de demanda3, dentro del cual presenta el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra el acto de registro realizado respecto del vehículo de 2 Archivo N° 006 del expediente digital. 3 Archivo N° 008 del expediente digital. 66001-33-33-003-2025-00009-01 (A-1535-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho. placas HME – 081 el día 04 de enero de 2001, mediante el formulario único nacional N° 0161911 76001 matriculado en el municipio de Pereira Risaralda. 1.
Auto impugnado 1.1. La Juez de primera instancia, mediante auto calendado el cuatro (04) de marzo de 20234, rechazó la demanda de la referencia ante la configuración del fenómeno de la caducidad, en atención a que el acto administrativo de registro del vehículo de placa HME-081 fue realizado el 04 de enero de 2001 mediante formulario único nacional 0161911-76001; no obstante, se expresa que la señora SANDRA ISABEL ORDOÑEZ GRAJALES, una vez tuvo conocimiento del registro realizado, interpuso denuncia ante la Fiscalía General de la Nación y revisada la prueba documental allegada se puede observar la misma fue instaurada el 19 de abril de 20245. 1.2.
Adujo la a quo, que la parte demandante presentó solicitud ante el Departamento de Risaralda para que fuera exonerada de los impuestos del vehículo de placa HME-081 y, a través del oficio 20240429-11824-I del 29 de abril de 2024, se deniega la petición. 1.3. Afirma que la señora SANDRA ISABEL ORDOÑEZ GRAJALES desde el 19 de abril de 2024, tenía conocimiento del registro del vehículo de placa HME 081 y, por ende, los cuatro meses para presentar la demanda vencían el 20 de agosto de 2024 y esta únicamente fue presentada hasta el 21 de enero de 20256 fecha para la cual ya había operado el fenómeno de caducidad. 1.4.
Concluyó advirtiendo que no resulta aplicable para el caso concreto la teoría del daño continuado que se ha definido para el medio de control de reparación directa7 y conforme a ello, la demanda presentada bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho fue interpuesta de manera extemporánea y se encuentra caducada, al tenor de lo dispuesto en el artículo 169 del CPACA, corresponde rechazar la demanda. 4 Archivo N° 015 del expediente digital. 5 Archivo N° 008, folio 20 y siguientes del expediente digital. 6 Archivo N° 001 del expediente digital. 7 Sentencia del CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B del diez (10) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Consejero ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Radicación: 76001-23-33-005-2015-00943-01 (71.688) 66001-33-33-003-2025-00009-01 (A-1535-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 2. la impugnación 2.1.
El apoderado de la parte demandante interpone recurso de apelación8, manifestando que, cuestiona el rechazo de la demanda por considerar que se aplicó indebidamente el término de caducidad. Sostiene que no puede derivarse del hecho de haber presentado una denuncia penal el conocimiento pleno de los efectos del acto administrativo cuestionado (registro del vehículo).
Además, argumenta que se trata de un daño continuado, derivado del cobro periódico de impuestos, cuya última manifestación fue la negativa de exoneración mediante el oficio del 29 de abril de 2024. 2.1.1. Aduce que, el juzgado omitió considerar la afectación patrimonial constante como un hecho renovado que mantiene viva la acción, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el daño de tracto sucesivo en acciones de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.1.2.
Alega además violación a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, por haberse impedido el análisis de fondo sin considerar la aplicación del precedente judicial ni la posibilidad de reparación in natura. En consecuencia, solicita revocar el auto y admitir la demanda. CONSIDERACIONES Procede el Tribunal a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira el cuatro (04) de marzo de 2023, por medio del cual se rechaza la demanda ante la configuración del fenómeno de la caducidad. 1.
Competencia. 1.1. La Sala de Decisión es competente funcionalmente para conocer del asunto de conformidad con el literal g) del artículo 1259 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en armonía con los artículos 8 Archivo N° 012 del expediente digital. 9“ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1. Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas;(…)” 66001-33-33-003-2025-00009-01 (A-1535-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 15310 y 243-111 de la misma codificación, por tratarse de auto interlocutorio apelable proferido por un Juzgado de esta jurisdicción, que rechaza la demanda de la referencia. 2.
Problema jurídico. 2.1. Corresponde a esta Colegiatura decidir el recurso de apelación promovido por la parte actora, con el fin de determinar sí operó el fenómeno de la caducidad, según lo consideró la juez de instancia; o si, por el contrario, la demanda fue promovida dentro de la oportunidad legal, al tratarse de un daño continuado, tal como lo sostiene el apelante. 3.
Análisis de la sala. 3.1. Es preciso indicar que las causales de inadmisión y rechazo de la demanda están íntimamente ligadas con el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. 3.2. Por ello, es el legislador el competente para establecerlas, y, en este sentido determinó, de forma taxativa, cuáles son. Es así como el artículo 169 de la Ley 1437 dispuso: “Artículo 169.
Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial”. 3.3.
Es menester precisar que, el estudio de legalidad aquí suscitado está relacionado con el acto administrativo de registro del vehículo de placa HME-081 realizado el 04 de enero de 2001 mediante el Formulario Único Nacional N° 0161911 76001. 10 2ARTÍCULO 153. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.” 11 “ARTÍCULO 243.
APELACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia (…) 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo.(…)” 66001-33-33-003-2025-00009-01 (A-1535-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 3.4.
Bajo el contexto planteado, se trae a colación el tenor literal del artículo 164 numeral 2º literal d) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo referente a la oportunidad para presentar demandas formuladas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual preceptúa: “ARTÍCULO 164.
OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: “(…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; “2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: “(…) “d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;
“(…)” (Negrilla y Subraya Fuera de Texto) 3.5. Por su parte, en relación con el fenómeno de la caducidad que interesa al proceso, se ha entendido como una institución jurídica que limita en el tiempo el ejercicio del medio de control, de tal suerte que el examen que de esta circunstancia debe hacer el fallador se circunscribe a determinar la acreditación temporal de dicho requisito, so pena de aplicar los efectos de su configuración a quien promueve la demanda.
Al respecto, en reciente pronunciamiento, el Consejo de Estado12 ha considerado: “…2.3. La caducidad es la sanción consagrada en la ley por el ejercicio tardío o extemporáneo del derecho de acción. Opera cuando se exceden los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción. Las normas de caducidad tienen fundamento en el principio de preclusión que rige todo proceso judicial, en la medida en que el acceder a la jurisdicción encuentra un límite temporal.
Asimismo, se apoyan en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en aras de impedir que situaciones jurídicas permanezcan indefinidas en el tiempo. En consecuencia, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio de un medio de control y con el fin de satisfacer una pretensión específica, acudan a la estructura jurisdiccional del poder público con miras a que el respectivo litigio o controversia sea resuelto con carácter definitivo.
Así las cosas, la ley asigna una carga13 a los asociados para que actúen con diligencia en cuanto a la reclamación efectiva de los 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente Hernán Andrade Rincón, providencia del 29 de noviembre de 2016, dentro del proceso con radicación N° 250002336000201400228 01. 13 “(…) durante la marcha del proceso son innumerables las ocasiones en que corresponde a la parte ejercitar determinado acto, cuya omisión le traerá la pérdida de una oportunidad procesal; es lo que 66001-33-33-003-2025-00009-01 (A-1535-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho. derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico, sin que puedan convenir su desconocimiento, modificación o alteración. Las cargas procesales –como la caducidad– tienen las siguientes características: (i) emanan de normas procesales y, por lo tanto, son de orden público, (ii) surgen con ocasión de un proceso, (iii) corresponden a las partes, a los sujetos procesales y a los terceros, según el caso, (iv) su incumplimiento o desconocimiento genera sanciones o consecuencias desfavorables que pueden repercutir también sobre los derechos sustanciales que se ventilan en el proceso14.
La caducidad de la acción, como se advierte, es un plazo legal que corresponde a una carga procesal de las partes. En efecto, los términos procesales, según su origen, son de varios tipos: (i) los legales, es decir, aquellos que establece la ley directamente y que son preclusivos; (ii) los judiciales, aquellos que determina el funcionario judicial para la realización de determinado acto procesal y que, por lo general, son perentorios, y (iii) los convencionales, esto es, los que excepcionalmente pueden definir las partes (v.gr. suspensión del proceso arbitral)…” (Negrillas fuera del texto original). 3.6.
De acuerdo a lo anterior, resulta claro que por tratarse de un asunto en el que se pretende la nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo de carácter particular, y de conformidad con el contenido del artículo 164 literal d) del C.P.A.C.A., su caducidad se causará vencidos cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente de la notificación del acto administrativo, que para el caso bajo estudio, presenta controversia, en determinar sobre que acto administrativo se cuenta el término de caducidad. 3.7.
Dentro del presente asunto, se observa como prueba documental para resolver lo que en derecho corresponde, lo que a continuación se expone: 3.7.1. Copia del Formulario Único Nacional N° 0161911 76001, mediante el cual se realizó el registro del vehículo de placas HME-081. (Archivo N° 008 – Págs. 15 a 17 del expediente digital). se denomina cargas procesales.” DEVIS Echandía, Hernando “Teoría General del Proceso”, Ed. Universidad Editores, Buenos Aires, Pág. 44. 14 Cf.
Ibídem. 66001-33-33-003-2025-00009-01 (A-1535-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 3.7.2. Certificado de tradición del vehículo de placas HME-081 en el que consta que dicho automotor es de propiedad de: ORDOÑEZ GRAJALES SANDRA ISABEL, identificada con CC 66.702.274. (Archivo N° 008 – Págs. 18 a 19 del expediente digital). 66001-33-33-003-2025-00009-01 (A-1535-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 3.7.3.
Denuncia realizada en la Fiscalía general de la Nación el diecinueve (19) de abril de 2024, presentada por la señora SANDRA ISABEL ORDOÑEZ GRAJALES, identificada con CC 66.702.274 (Archivo N° 008 – Págs. 20 a 30 del expediente digital). 66001-33-33-003-2025-00009-01 (A-1535-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 66001-33-33-003-2025-00009-01 (A-1535-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 3.7.4.
Oficio N° 20240429-11824-I del 29 de abril de 2024, emitido por la Gobernación de Risaralda y dirigido a la señora la señora SANDRA ISABEL ORDOÑEZ GRAJALES (Archivo N° 008 – Págs. 31 a 33 del expediente digital). 66001-33-33-003-2025-00009-01 (A-1535-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 3.7.5. Copia de los procesos de cobro coactivo de los años 2002 – 2022 emitidos por la secretaria de hacienda del departamento de Risaralda, (Archivo N° 008 – Págs. 34 a 272 del expediente digital). 3.8.
Para efectos de contabilizar el término de caducidad de acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho resulta indispensable establecer, según las reglas especiales contenidas en el ordinal 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, si la demanda se presentó dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo. 3.9.
En este punto, se hace necesario resaltar que si el plazo para demandar se cuenta desde el día que se generó la denuncia ante la Fiscalía General de la Nación, es decir, el diecinueve (19) de abril de 2024, el término de caducidad de los 4 meses, debe contabilizarse; en principio, a partir del día siguiente del conocimiento de la falsedad del referido registro del vehículo de placa HME-081. 3.10.
Teniendo en cuenta lo anterior, el conteo se realiza de la siguiente manera: • Del 20 de abril de 2024 al 20 de mayo de 2024: 1 mes • Del 20 de mayo de 2024 al 20 de junio de 2024: 2 mes • Del 20 de junio del 2024 al 20 de julio de 2024: 3 mes • Del 20 de julio de 2024 al 20 de agosto de 2024: 4 mes 3.11. Ahora bien, si se toma como referencia la respuesta al derecho de petición al que le fuera asignado Radicado N° 20240422-12889-E, por parte de la Gobernación de Risaralda, oficio identificado con radicado N° 20240422-12889-E, del veintinueve (29) de abril de 2024, en el cual se manifiesta expresamente, que la hoy demandante conoce la existencia de un registro que la señala como propietaria de un vehículo Mazda rojo montana cuya placa es HME 081 y número de licencia 53673 modelo 1987 número de motor E 3- 165894 cilindraje 1297 tipo de carrocería SEDAN, así: 66001-33-33-003-2025-00009-01 (A-1535-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho. […] Por medio de la presente yo SANDRA ISABEL ORDOÑEZ GRAJALES identificada con cedula de ciudadanía 66702274, solicito respetuosamente a quien competa me sea tenida en cuenta mi denuncia ante la URI de Duitama Boyacá de radicado 152386000213202410503 enviado a la fiscalía número 15 de Pereira ya que de parte de la gobernación de Risaralda se me ha informado vía telefónica que aparece en mora los impuestos del vehículo Mazda rojo montana cuya placa es HME 081 y número de licencia 53673 modelo 1987 número de motor E 3- 165894 cilindraje 1297 tipo de carrocería SEDAN dicho vehículo del cual aparezco como propietaria no siendo yo la dueña y por tal motivo me he visto perjudicada ya que una cuenta de ahorros que figura a mi nombre ha sido bloqueada por el no pago oportuno de los impuestos correspondiente a los años 2012 al 2024 cuya suma corresponde a $10.056.000 diez millones cincuenta y seis mil pesos moneda corriente […] (negrilla fuera del texto original) El término de caducidad de los 4 meses, debe contabilizarse en principio, a partir del día siguiente de la referida respuesta, pues en la subsanación de la demanda se aporta el precitado oficio y se afirma que se conoce, específicamente en el hecho 10, se indica: 3.12.
Teniendo en cuenta lo anterior, el conteo se realiza de la siguiente manera: • Del 30 de abril de 2024 al 30 de mayo de 2024: 1 mes • Del 30 de mayo de 2024 al 30 de junio de 2024: 2 mes • Del 30 de junio de 2024 al 30 de julio de 2024: 3 mes • Del 30 de julio de 2024 al 30 de agosto de 2024: 4 mes 3.13. Por lo tanto, los cuatro meses para presentar la demanda vencían el veinte (20) de agosto de 2024 o el treinta (30) de agosto de 2024, y dicha demanda fue presentada hasta el veintiuno (21) de enero de 2025, fecha para la cual ya se encontraba en caducidad. 66001-33-33-003-2025-00009-01 (A-1535-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 3.14.
Ahora bien, respecto de la tesis que constituye el recurso de apelación, resulta ineludible abordar el asunto del supuesto daño continuado que alega la parte actora, es así que la jurisprudencia ha sostenido que el daño continuado se configura cuando la afectación a un derecho o a un bien jurídico se prolonga en el tiempo, bien porque el hecho generador se mantiene o porque sus efectos se actualizan de manera periódica y constante, lo que ha sido desarrollado mayoritariamente por la sección tercera del Consejo de Estado, en el marco de medio de control de reparación directa.
La Corte Constitucional en la Sentencia T-238 de 2023 precisó que el daño continuado “cuando el hecho causante del daño no coincida temporalmente con que el afectado lo haya conocido, el principio pro accione conduce al juez a computar el plazo de caducidad a partir del momento en el cual el demandante conoció la existencia del daño por la razón de que sólo a partir de esta fecha tiene un interés actual para acudir a la jurisdicción a reclamar la reparación del daño. Porque, cuando el daño se produce de forma paulatina como efecto de sucesivos hechos u omisiones, o causas dañosas diversas, en cuyo caso el término para reclamar la indemnización de perjuicios corre de manera independiente para cada uno de los daños derivados de sucesivos eventos.”, razón por la cual la caducidad o prescripción no pueden contarse de manera rígida desde el primer hecho inicial, sino desde la cesación de la conducta o del último acto lesivo. 66001-33-33-003-2025-00009-01 (A-1535-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Por su parte, el Consejo de Estado15, ha distinguido los conceptos de daño continuado y de daño instantáneo con el fin de determinar con mayor certeza la fecha a partir de la cual se debe iniciar la contabilización del término de caducidad de la acción de reparación directa; al respecto afirmó: La identificación de la época en que se configura el daño, ha sido un tema problemático, toda vez que no todos los daños se constatan de la misma forma en relación con el tiempo; en efecto, hay algunos, cuya ocurrencia se verifica en un preciso momento, y otros, que se extienden y se prolongan en el tiempo.
En relación con los últimos, vale la pena llamar la atención a la frecuente confusión entre daño y perjuicio que se suele presentar; de ninguna manera se puede identificar un daño que se proyecta en el tiempo como por ejemplo la fuga constante de una sustancia contaminante en un río, con los perjuicios que, en las más de las veces, se desarrollan e inclusive se amplían en el tiempo, como por ejemplo, los efectos nocivos para la salud que esto puede producir en los pobladores ribereños.
(…) el cómputo del término de caducidad debe partir de la distinción fundamental entre daño continuado y daño instantáneo, teniendo en cuenta que no se puede confundir la ocurrencia del daño con la proyección de sus efectos en el tiempo. Igualmente, el Consejo de Estado16 se refirió al daño continuado indicando: (…) cabe agregar que se debe diferenciar el daño continuado o de tracto sucesivo, del hecho dañoso y de los daños de naturaleza inmediata que se agrava o cuyos efectos o perjuicios se prolongan en el tiempo, comoquiera que en estos casos, el menoscabo se concreta ipso facto en un momento determinado, y es a partir del hecho dañoso que lo causa o desde que se conoció el daño -se reitera, en los eventos de que el afectado no lo hubiera podido advertir al momento en que se produjo el hecho dañoso-, que el término de caducidad debe empezar a computarse De esta manera, conviene resaltar que no deben confundirse los daños continuados con los hechos dañosos que se extienden temporalmente, de modo que la excepción a la regla de la caducidad prevista para aquéllos no le resulta aplicable a éstos.
Así entonces la Sección Tercera del Consejo de Estado, ha distinguido entre el concepto de daño continuado y la prolongación del daño en el tiempo, así como respecto de su agravación: “Resulta importante también distinguir en este tipo de daño, su prolongación en el tiempo, de la prolongación en el tiempo de la conducta que lo produce; toda vez que, lo que resulta importante establecer, para efectos de su configuración, es lo primero. (…). 15 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA SUBSECCION A Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ Bogotá, D.C., tres (3) de abril de dos mil trece (2013) Radicación número: 52001-23-31-000-1999-00959-01(26437) 16 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 130012333000201700009601 (67229) 66001-33-33-003-2025-00009-01 (A-1535-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Finalmente, vale la pena señalar, que no debe confundirse el daño continuado, con la agravación de este. En efecto, en algunas oportunidades se constata que una vez consolidado el daño (sea este inmediato o continuado) lo que acontece con posterioridad es que éste se agrava, como por ejemplo el daño estructural de una vivienda que se evidencia con grietas y cimentaciones diferenciadas, y tiempo después se produce la caída de uno de sus muros.
En este caso, las reglas sobre el momento desde el cual debe contabilizarse el término de la caducidad no cambian; éste debe contarse, según se dijo, desde el momento en que se configuró el daño o se tuvo noticia de éste, en caso de que estas circunstancias no coincidan. En el ejemplo traído, el término de la caducidad no se contaría desde la caída del muro, sino desde que se evidenció el daño o se tuvo noticia de éste, según se dijo.
Los dos tipos de daño analizados (inmediato y continuo), como se observa, en relación con la acción de grupo, producen unas reglas bien particulares, que se proceden a sistematizar así: 1) El término de caducidad de la acción de grupo que se contabiliza a partir del daño, debe centrar su atención en éste, y no en los efectos o perjuicios que se generan, ni en la conducta que lo produce. 2) El término de caducidad de la acción de grupo que se contabiliza a partir del daño, se debe contar desde el momento en que este se produce, o desde el momento en que se tenga noticia del mismo, en el caso de que estas dos circunstancias no coincidan. 3) El término de caducidad de la acción de grupo que se contabiliza a partir del daño, cuando éste es continuado, se cuenta desde el momento en que se deja de producir, a menos que se tenga noticia del mismo en un momento posterior, caso en el cual se hará a partir de allí. 4) Las anteriores reglas no cambian, si se presenta una agravación del daño, toda vez que éste último, se supone, se ha producido con anterioridad, sea inmediato o continuo” Así entonces, expuso que (…) lo cierto es que esta valoración no puede tenerse como punto de referencia válido para establecer la oportunidad de la acción en la medida que el daño por el cual se demandó es uno solo y se consumó de forma inmediata, dado que devino de las heridas con arma de fuego padecidas por el militar el 15 de abril de 2002 y que conllevaron a que se le prestara atención médica ese mismo día, luego, el extremo demandante conoció el daño desde el momento preciso en que se concretó, situación distinta es que la gravedad o magnitud del daño padecido incrementara con el discurrir del tiempo, circunstancia que de ninguna manera afecta la contabilización del término de caducidad.
La jurisprudencia ha sido enfática en diferenciar entre los efectos o repercusiones económicas prolongadas de un acto y la subsistencia en el tiempo del hecho lesivo, pues sólo en este último evento podría hablarse de un daño continuado o de tracto sucesivo. Así, cuando la Administración expide un acto administrativo único —como la resolución de reconocimiento, liquidación o sanción— el daño jurídico se configura y consuma con la notificación o ejecución del acto, por lo que el término de caducidad debe contarse desde ese momento, conforme a lo previsto en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 66001-33-33-003-2025-00009-01 (A-1535-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Lo anterior se armoniza con lo precisado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-238 de 2023, en cuanto al deber del juez de identificar si el daño alegado corresponde a un fenómeno continuado o instantáneo. Dicha Corporación estableció que la aplicación flexible del principio pro actione procede únicamente cuando se acredite que el hecho causante del daño permanece o se reitera en el tiempo, y no cuando se trata de una actuación única cuyos efectos se proyectan en el futuro.
De igual modo, el Consejo de Estado ha sostenido que “no debe confundirse el daño continuado con la mera prolongación de los efectos o la agravación del daño”, por cuanto el primero implica la persistencia de la conducta dañosa o del acto generador, mientras que en los segundos el daño se consume en un instante preciso y lo que se extiende son sus consecuencias.
En tal sentido, la configuración del daño instantáneo impide trasladar el punto de partida del cómputo de la caducidad hacia momentos posteriores (Consejos de Estado, Sección Tercera, sentencias de 27 de febrero de 2019, exp. 54001-23-31-000-2001-02261-01 y 10 de diciembre de 2024, exp. 71.688). Ahora bien, esta Sala de Decisión anuncia que confirmará la decisión de primer grado, pues es preciso indicar que le asiste razón a la juez de primera instancia en considerar que el transcurso del tiempo ha frustrado la posibilidad de acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para la solución de la litis tal como fue planteada por la parte demandante; ya que, lo que se está enjuiciando no es una conducta o una omisión, un hecho dañoso o un acto material lesivo, sino un acto administrativo y aquello impacta profundamente en el análisis de la caducidad.
En efecto, para esta colegiatura, la teoría del daño continuado no es aplicable dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como elemento a tener en cuenta o que afecta el inicio de momento para contabilizar el plazo de caducidad. Nótese, que la demanda se dirige a cuestionar la legalidad de un acto administrativo17; es decir, no se trata de una reparación directa por las consecuencias de un acto administrativo frente al cual no se cuestiona su legalidad. 17 En el concepto de violación en la subsanación de la demanda, se afirma: (…) Requiere que los actos administrativos se emitan con observancia de las normas legales aplicables, ya que de conformidad con este artículo 138, la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho se solicita debido a que el acto de registro del vehículo de placas HME – 081 el día 04 de enero de 2001, mediante el formulario único nacional No. 0161911 76001 matriculado en el municipio de Pereira Risaralda fue realizado forma irregular, y con desconocimiento del derecho 66001-33-33-003-2025-00009-01 (A-1535-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Entonces, la posición consolidada del Consejo de Estado distingue la procedencia de los medios de control a partir del origen del daño, reservando la nulidad y restablecimiento del derecho en los casos en los cuales los perjuicios alegados sean consecuencia de un acto administrativo, y la de reparación directa, para los eventos en que la fuente del daño es un hecho, omisión u operación de la administración.18 Sin embargo, existen dos excepciones contempladas en la jurisprudencia: la primera, tiene que ver con los daños que se hubieren causado por un acto administrativo legal que, de todas formas, causa daños que los afectados no están en la obligación de soportar, y la segunda, con los daños cuya fuente sea la ejecución de un acto administrativo al que le ha sido desvirtuada la presunción de legalidad, ya sea mediante revocatoria directa de la administración o mediante anulación por parte de la jurisdicción contencioso administrativa19.
En una y otra hipótesis la procedencia del medio de control de reparación directa depende principalmente de la ausencia de cuestionamiento sobre la legalidad del acto administrativo. Ninguna de las dos hipótesis se materializa para el caso concreto y la norma que regula el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; esto es, el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, señala expresamente que: “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.”;
Por lo anterior, se insiste, el supuesto daño continuado no es un elemento relevante al momento de realizar el análisis de la caducidad de dicho medio de control, pues el restablecimiento del derecho y la posibilidad de reparación del daño, son la consecuencia o pueden ser la consecuencia de una decisión anulatoria. de audiencia y defensa, ya que la señora Sandra Isabel Ordoñez Grajales JAMÁS tuvo conocimiento del hecho y fue suplantada la identidad dentro del traspaso de un vehículo que nunca adquirió, y además se solicita que se le restablezca el derecho ya que el daño efectuado todavía se mantiene en el tiempo, (…)” 18 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. CP: Stella Conto Díaz del Castillo. Providencia del 9 de agosto de 2018. Rad. No. 76001-23-33-005-2017-00748- 01(60080). Ver también: Consejo de Estado. Sección Tercera. Providencia del 19 de julio de 2007. Expediente. 2006015080 (33628). Magistrada Ponente: Ruth Stella Correa Palacio. 19 Consejo de Estado.
Sección Tercera. CP: Mauricio Fajardo Gómez. Radicación No. 52001-23-31- 000-1999-00959-01(16437). Providencia del 3 de abril de 2013. 66001-33-33-003-2025-00009-01 (A-1535-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho. En el caso sub examine, se advierte que el accionante busca la declaratoria de nulidad del acto administrativo consistente en el registro del vehículo de placas HME-081, realizado el 04 de enero de 2001 mediante el Formulario Único Nacional N° 0161911 – 76001; es decir, cuestiona su legalidad y bajo dicho marco conceptual, la presentación de la demanda con posterioridad al vencimiento del término de cuatro (4) meses contados a partir del conocimiento del acto administrativo cuestionado, previsto en el artículo 164 del CPACA comporta la caducidad del medio de control.
De acuerdo con lo expuesto, el termino de cuatro (04) meses para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho mediante el cual se pretende la nulidad de del acto administrativo consistente en el registro del vehículo de placas HME-081, realizado el 04 de enero de 2001 mediante el Formulario Único Nacional N° 0161911 – 76001 y como consecuencia “automática” (según lo expresado en la propia demanda y subsanación de la demanda) se restablezca el derecho en favor de la demandante, efectuando la eliminación del traspaso del vehículo HME-081 vinculado a la señora Sandra Isabel Ordoñez Grajales del registro, así mismo, que sea eximida del pago del impuesto relacionado con el vehículo de placas HME-081, adeudado correspondiente a los años a los años 2012 al 2024 cuya suma corresponde a $10.056.000 diez millones cincuenta y seis mil pesos moneda corriente; al respecto, resulta ineludible citar al H. Consejo de Estado, que al estudiar un caso con presupuestos fácticos que guardan cierta similitud, pues allí se demandaba a través de nulidad simple en lesividad un registro, providencia en la que concluyó20: “Análisis del caso concreto 33.
En el caso sub examine, se observa que la Sección C del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico, mediante auto proferido el 30 de septiembre de 2019, rechazó la demanda por caducidad del medio de control, debido a que: 33.1. Consideró que la demanda se debía tramitar conforme a las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto el acto acusado era de carácter particular y su declaratoria de nulidad le generaría a la parte demandante un restablecimiento automático de un derecho subjetivo. 20 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ providencia del diez (10) de octubre de dos mil veintidós (2022) - Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 08001233300020180114601 Demandante: Cámara de Comercio de Barranquilla Demandado: Cámara de Comercio de Barranquilla Asunto: Resuelve sobre un recurso de apelación interpuesto contra un auto que rechazó la demanda 66001-33-33-003-2025-00009-01 (A-1535-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 33.2.
En ese sentido, señaló que operó la caducidad del referido medio de control, en la medida que la publicación del acto acusado se surtió el 6 de diciembre de 2017, el término de caducidad venció el 7 de abril de 2018 y la demanda se presentó el 18 de diciembre de 2018, superando así el término de 4 meses correspondiente. 34. La parte demandante en el recurso de apelación señaló que no se configuró la caducidad del medio de control, debido a que la demanda se presentó en ejercicio del medio de control de nulidad que era procedente para hacer cumplir las normas que rigen las actuaciones de las Cámaras de Comercio, en las cuales se expedían actos administrativos que, aun cuando tenían implicaciones particulares, les fue atribuida una función pública, y cuya declaratoria de nulidad no generaba el restablecimiento de un derecho. 35.
Sobre el particular, la Sala considera que el Tribunal le dio a la demanda el trámite que correspondía, esto es, la del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta que: 35.1. El acto de inscripción identificado con el número 334.818 de 6 de diciembre de 2019, registrado en el libro IX del registro mercantil de la Cámara de Comercio de Barranquilla tiene el carácter de particular, comoquiera que modifica una situación jurídica de carácter individual, a saber, la designación de los liquidadores principal y suplente de Construcciones Atlantis Ltda. – en liquidación, máxime si se tiene en cuenta que uno de sus socios fue quien solicitó la revocatoria directa del acto y, ante la renuencia de la sociedad para dar su consentimiento, la parte demandante decidió “[…] no acceder a la revocatoria […]”y presentar la demanda21. 35.2.
La eventual declaratoria de nulidad del acto administrativo acusado implicaría un restablecimiento del derecho automático consistente en la anulación del respectivo nombramiento y el restablecimiento de la representación legal de Construcciones Atlantis Ltda. – en liquidación a las personas previamente nombradas. 35.3. Al respecto, es importante señalar que esta Sección22 ha considerado que “[…] pese a que la parte actora omita la pretensión de indemnización de los perjuicios que le haya ocasionado el acto demandando, ello no implica su inexistencia, ni obliga al juez a omitir el análisis del medio de control que resulte procedente a la luz de las disposiciones legales, pues la renuncia a la pretensión no transforma el medio de control […]”. 35.4.
El acto administrativo acusado es un acto de inscripción en el registro mercantil, el cual no se encuentra dentro de los actos administrativos de contenido particular que la ley ha enlistado como susceptibles de ser controvertidos a través del medio de control de nulidad. 36. En ese sentido, en el presente caso, no resulta procedente el medio de control de nulidad, por cuanto, conforme se explicó supra, cuando la parte demandante cuestiona su propio acto el medio de control procedente, por regla general, es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; no se está ante alguna de las excepciones previstas en el inciso 4. ° 21 El artículo 97 de la Ley 1437, señala: “[…] Revocación de Actos de Carácter Particular y Concreto.
Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. […]”.
(Destacado fuera del texto) 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 2 de noviembre de 2021, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001 03 24 000 2021 00098 00 66001-33-33-003-2025-00009-01 (A-1535-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho. del artículo 137 de la Ley 143723, y con lo pretendido en la demanda se genera el restablecimiento automático de un derecho de carácter subjetivo. 37.
De conformidad con lo anterior, para efectos de determinar si se presentó o no la caducidad del medio de control, se tiene que el acto administrativo acusado se publicó, el 06 de diciembre de 2017” y el término de 4 meses empezó a correr desde el 7 de diciembre de 2017 y finalizó el 7 de abril de 2018. 38. Por tanto, teniendo en cuenta que la parte demandante radicó la demanda el 18 de diciembre de 2018, la Sala considera que esta fue presentada por fuera del término procesal oportuno dispuesto en la normativa que regula la materia y, en consecuencia, se configuró la caducidad del medio de control.
Conclusiones 39. En suma, este Despacho confirmará el auto de 30 de septiembre de 2019 proferido por la Sección C del Tribunal Administrativo del Atlántico por considerar que, en el caso sub examine, se configuró la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. (Énfasis añadido por el Tribunal) Nótese, que la providencia indica claramente, que “el acto administrativo acusado es un acto de inscripción en el registro mercantil, el cual no se encuentra dentro de los actos administrativos de contenido particular que la ley ha enlistado como susceptibles de ser controvertidos a través del medio de control de nulidad.” Tal como sucede en el asunto de la referencia y que el artículo 137 del CPACA, es preciso cuando indica que excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular, cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor de la demandante o de un tercero, lo que sí sucede en este caso particular y concreto.
Resulta oportuno señalar que, el restablecimiento del derecho entendido como retrotraer las cosas a su estado anterior al hacer cesar los efectos del acto, también incluye el restablecimiento de un derecho subjetivo a favor de un tercero tal como lo consagra el numeral 1° del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011: «ARTÍCULO 137. NULIDAD.
Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa 23 Ver, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 10 de diciembre de 2021, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 11001-03-24-000- 2016-00209-00.
En este asunto con presupuestos fácticos similares, esta Sección concluyó “[…] Así las cosas, es evidente que en el presente caso no resulta procedente el medio de control de nulidad, no solo por tratarse de pretensiones de lesividad, las cuales como ya se explicó, se equiparan a las de nulidad y restablecimiento, sino porque no se está ante ninguna de las excepcionalidades que prevé el artículo 137 del CPACA. […]” 66001-33-33-003-2025-00009-01 (A-1535-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho. motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.
Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.(Negrilla fuera del texto original) 2.
Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente.
PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.» Como se puede observar, el restablecimiento no está indefectiblemente ligado a un derecho subjetivo de la demandante, pues incluso puede generarse respecto de un tercero, siendo esta situación la que determina el medio de control procedente, así lo han señalado las Secciones Segunda24 y Quinta del H. Consejo de Estado al analizar una demanda con pretensiones de nulidad electoral que fue adecuada a nulidad y restablecimiento del derecho, lo que si bien es cierto dista de los presupuestos de este proceso, mutatis mutandis, analiza el restablecimiento automático frente a un tercero interesado y determina con base en aquello el medio de control a tramitar, así25: “Esta tesis se sustenta en que, debido a la naturaleza del acto originado en un concurso de méritos su control de legalidad siempre conllevará, ya sea de forma expresa o tácita, un restablecimiento bien para quien demanda o bien para un tercero interesado; circunstancia que de suyo desnaturaliza el propósito de la nulidad electoral, y por ende, reafirma que el medio de control idóneo para examinar tal acto es la nulidad con restablecimiento.
En efecto, piénsese por ejemplo si la persona que demanda el acto es quien ocupó el segundo puesto en el concurso de mérito, incluso si aquel acude en nulidad electoral alegando el control abstracto del ordenamiento jurídico, 24 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 25000- 23-42-000-2017-01317-01(5130-19) Actor: KARINA VENCE PELÁEZ, JUAN CARLOS SALAMANCA HERRERA, MARÍA LUCÍA SALAMANCA VENCE, JESÚS DAVID SALAMANCA VENCE, MOISÉS VENCE ZABALETA, MOISÉS VENCE ZABALETA, MOISÉS VENCE JIMÉNEZ, KIANA VENCE PELÁEZ, LIANA FONSECA VENCE Y LUCAS FONSECA VENCE Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y NAIRO ALEJANDRO MARTÍNEZ RIVERA (TERCERO INTERVINIENTE) Referencia:
RESUELVE
RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE DECLARÓ IMPRÓSPERA LAS EXCEPCIONES PROPUESTAS POR LA APODERADA DEL TERCERO INTERVINIENTE. DECISIÓN: CONFIRMAR DECISIÓN QUE DECLARÓ NO PROBADAS LAS EXCEPCIONES PROPUESTAS POR LA APODERADA DEL TERCERO INTERVINIENTE. AUTO INTERLOCUTORIO. 25 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO, Bogotá D.C., ocho (08) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 76001-23-33-000-2019-00012- 01 - Actor: JULIÁN ESTEBAN GUERRERO CALVACHE Demandado: LUZ STELLA UPEGUI CASTILLO - JUEZ SEGUNDA DEL CIRCUITO DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS DE CALI Referencia: Remite por competencia Auto- Remite por Competencia 66001-33-33-003-2025-00009-01 (A-1535-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho. lo cierto es que una decisión anulatoria, salvo alguna modulación del juez, generará restablecimiento automático del derecho, desvirtuando así el propósito de la nulidad electoral.
Lo propio sucede v.gr. si quien demanda en nulidad electoral fue ajeno al concurso de méritos, pues aun en ese caso, si la sentencia acoge las pretensiones del escrito introductorio se generará un restablecimiento automático a favor de un tercero, esto es, quien ocupó un mejor derecho en el concurso independiente de fungir o no como demandante.” Tesis compartida por la Sección Primera del H. Consejo de Estado; la cual, al analizar la teoría de los motivos y finalidades para determinar la procedencia del medio de control señaló26: “Sobre el particular, esta corporación judicial ha señalado que(7): “[ ] de conformidad con la teoría de los motivos y finalidades, sostenida por esta corporación, no es la naturaleza del acto que se demanda el que determina el tipo de acción incoada sino los objetivos y las consecuencias que de ella se derivan, las que finalmente estructuran la clase de acción propuesta.
La acción objetiva de nulidad tiene como finalidad única la de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta y la subjetiva de nulidad y restablecimiento, adicional a lo anterior, el restablecimiento del derecho y la reparación del daño. En este orden de ideas, la acción de simple nulidad procede contra los actos de carácter general y particular, caso este último cuando comporte un especial interés para la comunidad y, cuando no se esté en presencia de una pretensión litigiosa” (destacado del despacho).
En el mismo sentido, la doctrina(8) ha indicado que existe una distinción entre los fines que se persiguen en el medio de control de nulidad y el de nulidad con restablecimiento del derecho, así: “[ ] El contencioso de anulación busca el restablecimiento de la legalidad objetivamente considerada, para asegurar así la regularidad jurídica de la actividad administrativa.
La causapetendi se limita en este estrictamente a la cuestión de la legalidad del acto. En cambio, el de la nulidad y restablecimiento del derecho está dirigido a la protección directa del derecho subjetivo del administrado amparado por una norma jurídica, vulnerando o desconocido por el acto de la administración y busca la condena de esta para que sea efectivo ese restablecimiento.
Aquí la causapetendi va más allá de la legalidad del acto [ ]” (destacado del despacho). Ahora bien, comoquiera que en la controversia de la referencia es la administración quien acude a la jurisdicción contenciosa para demandar sus propios actos, cabe poner de relieve que de conformidad establecido por el literal d) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA, el término para la presentación de la demanda, es de cuatro (4) meses, en tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que de acuerdo con la expuesto en párrafos anteriores, incluye la denominada “acción de lesividad”.
En tal sentido, la doctrina ha señalado que(9): “[ ] la nueva legislación no contiene norma específica que regule la caducidad para la acción de lesividad que, en el anterior código contencioso disponía un término de dos años contados a partir de la expedición del acto administrativo para que la autoridad que lo profirió lo pudiese demandar.
Ante tal omisión, se puede entender que con la expedición del actual código, a los asuntos que promueva la administración con 26 Sentencia 2017-00230 de enero 27 de 2020 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA, Exp.: 70001-23-33-000-2017-00230-01 Consejero Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés - Ref.: nulidad Actor: Empresa Comercial de Juegos de Suerte y Azar – Emcoazar Demandado: Cuerpo de Bomberos de Corozal (Sucre) 66001-33-33-003-2025-00009-01 (A-1535-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho. el objeto de discutir la legalidad de sus propios actos administrativos, debe aplicarse el mismo término de caducidad, dispuesto en el numeral 2º literal d) del artículo 164 del CPACA, es decir, cuatro (4) meses, lo que significa que el término de caducidad no se modifica por la naturaleza del sujeto jurídico procesal (particular - administración pública), que intervenga como parte demandante [ ]” (destacado del despacho).
En ese orden de ideas, es dable concluir que en el nuevo estatuto de lo contencioso administrativo no se contempló la “acción de lesividad” como un medio de control autónomo y especial, por cuanto el trámite de los medios de control no depende del sujeto que los interpone, sino de los móviles y finalidades que persigue el acto acusado; en consecuencia, será necesario que en cada caso concreto se efectúe un análisis riguroso del acto administrativo demandado, con miras a determinar si el medio de control para cuestionar su legalidad es la simple nulidad(10) o sí, por el contrario, le corresponde el procedimiento establecido para la nulidad con restablecimiento del derecho.
Así pues, y en tanto no existe procedimiento especial para el trámite de la denominada “acción de lesividad”, el despacho pasa analizar si en el caso subexamine, los actos acusados se ajustan al trámite del medio de control de nulidad, o si, en su defecto, debieron ser adecuados al procedimiento de la nulidad con restablecimiento del derecho, luego de ello, el despacho determinará si era procedente declarar como no probadas las excepciones de ineptitud de la demanda y caducidad del medio de control.
En primer lugar, se destaca que Emcoazar es una empresa industrial y comercial del Estado del orden departamental, creada mediante Decreto 303 de 16 de marzo de 2007(11), expedido por el Gobernador de Sucre, cuyo objeto principal, de acuerdo con el artículo 2º de la parte segunda de la citada disposición, es “la obtención de recursos económicos para financiar la prestación del servicio de salud en el departamento de Sucre, en (sic) en desarrollo de su objeto Emcoazar ejercerá, en los términos de las Ley 643 de 2011, el monopolio rentístico de juegos de suerte y azar que por ley le corresponde al departamento, lo cual lo faculta para explotar, organizar, administrar, operar, controlar fiscalizar, regular y vigilar todas las modalidades de juegos de suerte y azar, de conformidad con las disposiciones legales” (destacado del despacho).
En ejercicio de las facultades conferidas por el citado decreto y, en concordancia con las facultades previstas por la Ley 643 de 2001 y los decretos reglamentarios 1068 de 2015 y 90 de 2016, la empresa Emcoazar expidió las resoluciones 50 de 2015 y 11 de 2016, mediante las cuales autorizó al Cuerpo de Bomberos de Corozal la operación de unas rifas denominadas “El Tesoro” y “Coodelobum”, respectivamente.
Con base en la anterior premisa, cabe resaltar que esta Sección ha señalado las diferencias entre los actos generales y los actos particulares, señalando lo siguiente: “[ ] La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: “Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: el acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).
El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman [ ]”(12) (destacado del despacho).
Así las cosas, para el despacho es evidente que los actos administrativos demandados son de contenido particular y concreto, pues a través de ellos 66001-33-33-003-2025-00009-01 (A-1535-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho. se crea una situación jurídica en particular, esto es, se autoriza al Cuerpo de Bomberos de Corozal para operar unas rifas en el departamento de Sucre.
Por consiguiente, y de conformidad con los argumentos planteados anteriormente, la regla general es que los actos administrativos de contenido particular y concreto deban ser demandados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ello sin perjuicio de las excepciones previstas por el artículo 137 del CPACA, de acuerdo con el cual, los actos particulares podrán ser demandados en ejercicio del medio de control de nulidad: i) cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero, ii) cuando se trate de recuperar bienes de uso público, iii) cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico y, iv) cuando la ley lo consagre expresamente.
Visto lo anterior, el despacho no advierte que en el caso objeto del presente pronunciamiento, el accionante pretenda recuperar bienes de uso público, como tampoco que los actos demandados contengan efectos nocivos para el orden público, político, económico, social o ecológico, o que sea la ley quien expresamente permita debatir su legalidad a través de la simple nulidad.
De otra parte, en lo que respecta a la primera excepción contemplada por el artículo en mención, el despacho considera que esta tampoco se cumple, toda vez que con la declaratoria de nulidad de los actos acusados se restablecería el orden jurídico en abstracto pero con la afectación directa a un sujeto en particular, quien ya no podría seguir operando las rifas que por autorización expresa de la administración le fueron autorizadas.
Tal circunstancia hizo que, el magistrado ponente de la controversia, dispusiera la vinculación del Cuerpo de Bomberos de Corozal, dado el interés legítimo que a dicha entidad le asiste en las resultas del proceso. En consecuencia, para el despacho dicho restablecimiento automático se hace evidente, en la medida de que el demandante pretende que se desautorice la operación de unas rifas que fueron concedidas a un tercero mediante actos administrativos motivados, los cuales, en virtud del artículo 88 del CPACA(13), se presumen legales hasta tanto el juez de conocimiento se pronuncie de fondo sobre su legalidad.
En virtud de ello, el despacho considera que la excepción de ineptitud de la demanda, se encuentra llamada a prosperar, en razón de que a la demanda de la referencia se le dio un trámite diferente al que de acuerdo con la ley correspondía, irregularidad procesal que pudiese ser saneada en los términos de los artículos 171(14) y 180(15) del CPACA.
Sin embargo, y comoquiera que los actos acusados fueron notificados al Cuerpo de Bomberos de Corozal el 23 de diciembre de 2015 y 20 de junio de 2016(16), para el despacho es claro que en el presente asunto se encuentra configurada la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento, en razón a que la demanda fue instaurada el 11 de septiembre de 2017, es decir, por fuera del término de cuatro ( 4) meses de que trata numeral 2º del artículo 164 del CPACA.
Con fundamento en lo expuesto, el despacho dispondrá revocar la decisión proferida por el doctor Eduardo Javier Torralvo Negrete, magistrado del Tribunal Administrativo de Sucre, en la audiencia inicial celebrada el 30 de enero de 2019 dentro del proceso de la referencia, mediante la cual decidió declarar como no probadas las excepciones de ineptitud de la demanda y caducidad del medio de control, para, en su lugar, declararlas como probadas y dar por terminado el proceso.” Como se puede observar, la regla de decisión que se deriva de las providencias precitadas y transcritas, es que lo que determina el medio de control; es la pretensión que el demandante formula en ejercicio de la autonomía y libertad de actuar ante la administración de justicia; luego entonces, si se establece que con la súplica de la demanda y su consecuencia anulatoria para el caso 66001-33-33-003-2025-00009-01 (A-1535-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho. concreto, se genera el restablecimiento del derecho incluso a favor de un tercero de forma automática, es necesario adecuar el medio de control al de nulidad y restablecimiento, caso en el cual se deben aplicar los requisitos de procedencia en cuanto a su contenido y oportunidad.
En el presente caso, se instaura una nulidad simple del acto administrativo consistente en el registro del vehículo de placas HME-081, realizado el 04 de enero de 2001 mediante el Formulario Único Nacional N° 0161911 - 76001; sin embargo, tal como lo concluyó el A quo, existe un restablecimiento automático del derecho consisten en efectuar la eliminación del traspaso del vehículo HME-081 vinculado a la señora Sandra Isabel Ordoñez Grajales del registro; así mismo, que sea eximida del pago del impuesto relacionado con el vehículo de placas HME-081, adeudado correspondiente a los años a los años 2012 al 2024 cuya suma corresponde a $10.056.000 diez millones cincuenta y seis mil pesos moneda corriente, es el acto administrativo que se pretende anular, por lo tanto en caso de salir avante las pretensiones, se infiere que la consecuencia que se genera es librar a la demandante del pago del impuesto vehicular adeudado y siendo ello así, se genera un restablecimiento automático tal como lo plantea la propia demanda; en este caso, a favor de la demandante.
A tono con lo expuesto, en el presente caso se corrobora que, operó el fenómeno jurídico-procesal de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado, ante lo cual se impone el rechazo de la demanda, de conformidad con el artículo 169 numeral 1º de la Ley 1437 de 2011. Por consiguiente, este Tribunal comparte la decisión del a quo al declarar que la acción se encontraba caducada, toda vez que la pretensión de la parte demandante se dirige contra un acto administrativo y por lo explicado, el daño, continuado o no, no es un elemento relevante para determinar la caducidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sino que el análisis de dicha arista se produce en un segundo momento, siempre y cuando prospere la súplica anulatoria y exista pretensión resarcitoria del daño si así se pide el restablecimiento del derecho y que en todo caso, debe presentarse en tiempo y para el caso concreto no se hizo así, ya que resulta evidente el conocimiento por parte de la demandante de la existencia del acto administrativo demandado, desde la denuncia formulada en la Fiscalía General de la Nación y especialmente, con la respuesta del municipio de Pereira a su derecho de petición y en cualquiera de los dos escenarios acudió a la justicia después de los cuatro(4) meses que le otorga la norma para ello. 66001-33-33-003-2025-00009-01 (A-1535-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
En mérito de lo expuesto, se RESUELVE 1. Confirmar el auto proferido el día cuatro (04) de marzo de 2023, por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira, a través del cual se rechazó la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído. 2. Devuélvase el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ANDRES MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co»