TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, veintisiete de noviembre de dos mil veinticinco Providencia Sentencia segunda instancia Radicado 66001-33-33-002-2018-00152-02 (L-0712-2024) Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado Israel Pérez Bedoya Vinculada Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandante en Reconvención Israel Pérez Bedoya Demandada en Reconvención Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Temas ➢ Legitimación en la causa por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP ➢ Régimen jurídico y competencia del ISS, hoy Colpensiones. ➢ Del principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial para devolución de prestaciones periódicas.
Decisión Juzgado Accede parcialmente a las pretensiones de la demanda Recurrentes Colpensiones y UGPP Decisión Tribunal Confirma 1.
ANTECEDENTES 1 Demanda principal Como sustento fáctico expone que el demandado nació el 04 de noviembre de 1949 y mediante Resolución GNR 269779 del 28 de julio de 2014, Colpensiones reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de vejez, a favor del señor Pérez Bedoya, bajo los criterios de la Ley 33 de 1985, con un total de 1,528 semanas cotizadas, un Ingreso Base de liquidación de $701,75.00, al cual se le aplicó una tasa de remplazo del 75% y una mesada pensional para el año 2014 en cuantía de $616.000.00 pesos.
Dejando condicionado el ingreso a nómina de pensionados hasta tanto se acreditara el retiro definitivo del servicio oficial. El titular del derecho solicitó el 29 de diciembre de 2015 la inclusión en nómina de una pensión mensual vitalicia de vejez, por lo que a través del acto administrativo GNR 47348 del 12 de febrero de 2016, Colpensiones ordenó el ingreso de la 1 Archivo en PDF con consecutivo 1 del expediente digital de primera instancia. 2 pensión de vejez reconocida, bajo los parámetros de la Ley 797 de 2003, con un total de 1,614 semanas cotizadas, un Ingreso Base de Liquidación de $921,150 al cual se le aplicó una tasa de remplazo del 78.33% y una mesada pensional reconocida a partir del 01 de marzo de 2016 en cuantía de $ 721,537 pesos M/cte.
El señor Pérez Bedoya solicitó el 4 de marzo de 2016 la reliquidación de su pensión de vejez y revisado el expediente pensional, concluyó la parte demandante que tanto los requisitos de semanas como de edad para acceder a la pensión de vejez habían sido cumplidos en Cajanal, hoy UGPP. El 05 de abril de 2016, Colpensiones le solicitó autorización para revocar las resoluciones GNR 269779 del 28 de julio de 2014 y GNR 47348 del 12 de febrero de 2016, la cual se negó. Por Resolución GNR 139274 del 11 de mayo de 2016 Colpensiones negó la reliquidación de la pensión de vejez, informando que para estudiar la prestación bajo los criterios de la Ley 33 de 1985, no era competente, porque los requisitos de edad y semanas cotizados los cumplió antes del 30 de junio de 2009.
La anterior resolución fue recurrida y mediante Resolución VPB 45749 del 27 de diciembre de 2016, se confirmó la decisión adoptada por presentarse la pérdida de competencia para decidir, además, se envió la solicitud de reconocimiento a la UGPP. El señor Pérez Bedoya solicita nuevamente el 6 de junio de 2017 la reliquidación de una pensión de vejez y mediante Resolución SUB-105041 del 22 de junio de 2017, Colpensiones declara la pérdida de competencia para decidir la solicitud de reliquidación y remite la solicitud de reliquidación de la pensión de vejez a la UGPP.
De acuerdo a lo anterior, pretende que se declare la nulidad de la Resolución GNR 269779 del 28 de julio de 2014, mediante la cual se reconoce el pago de una pensión de vejez al señor Pérez Bedoya y de la Resolución GNR 47348 del 12 de febrero de 2016 mediante la cual se ordenó el ingreso de la pensión de vejez reconocida a nómina del periodo del 201603 que se paga en el 201604.
En consecuencia de lo anterior, que se declare que Colpensiones no es la entidad competente para reconocer, liquidar, reliquidar y pagar la pensión de vejez, por lo que se debe declarar que Cajanal hoy Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) es la entidad que debió reconocer, liquidar y pagarla. Como concepto de la violación aduce que el concepto interno BZ 2014 10786932 de diciembre de 2014 estableció las reglas de competencia para el reconocimiento de prestaciones por parte de Colpensiones, la cual deberá determinarse dependiendo de si los tiempos públicos laborados fueron cotizados en Cajanal y otras cajas, por lo que si el derecho a la pensión de jubilación se consolidó a 30 de junio de 2009, esto es, se acreditaron los requisitos de edad y tiempo de servicios hasta' esta fecha la competencia para reconocer la tiene Cajanal (hoy UGPP). 3 Advierte que si el derecho a la pensión de jubilación se consolidó a 30 de junio de 2009, esto es, se acreditaron los requisitos de edad y tiempo de servicios hasta esta fecha la competencia para reconocer la tiene Cajanal (hoy UGPP) y si a 30 de junio de 2009 no estaba consolidado el derecho, esto es no se encontraban acreditados los requisitos de edad y tiempo del servicio y uno de ellos o los dos se acreditaron a partir de 01 de julio del 2009 cuando se produjo el traslado masivo de los afiliados de Cajanal a Colpensiones, se deberá tener en cuenta: - Si se tenía el tiempo de servicios a 30 de junio de 2009, pero faltaba el cumplimiento del requisito de la edad y lo cumplió estando activo y cotizando a Colpensiones, la competencia para reconocer es de esta última entidad. - Si se tenía el tiempo de servicios a 30 de junio de 2009, pero faltaba el cumplimiento del requisito de la edad y lo cumplió estando afiliado a Colpensiones, pero sin haber efectuado ninguna cotización al RPM, la competencia para reconocer la tiene Cajanal (hoy UGPP). - Si se tenía el tiempo de servicios a 30 de junio de 2009, pero faltaba el cumplimiento del requisito de la edad, cotizó a Colpensiones, pero a la fecha de cumplimiento de la edad se encontraba retirado del SGP, la competencia para reconocer la tiene Cajanal (hoy Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales UGPP). - Si se tenía la edad a 30 de junio de 2009, pero faltaba el cumplimiento del tiempo de servicios, siempre y cuando se hayan efectuado las cotizaciones faltantes para reunir la exigencia en Colpensiones, la competencia para reconocer la tiene la Administradora.
Considera que, el asegurado desde el 09 de agosto de 1984 hasta el 31 de octubre de 2009 aportó con el empleador departamento de Risaralda y realizó cotizaciones a Cajanal, además, cumplió la edad requerida para acceder a la pensión de vejez bajo los parámetros de la Ley 33 de 1985 (55 años) el 04 de noviembre de 2004. Demanda en reconvención Como sustento fáctico se reitera que nació el 4 de noviembre de 1949 y que cuenta con 69 años de edad, que para el 1 de abril de 1994 contaba con 45 años, por lo que es beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Advierte que laboró al servicio del Departamento de Risaralda en cargo administrativo, en los siguientes periodos: i) 09/08/1984 – 31/10/2009 con cotizaciones a CAJANAL, ii) 01/11/2009 – 28/02/2013 con cotizaciones al ISS y iii) 01/03/2013 – 29/02/2016 con cotizaciones a Colpensiones. Asegura que acreditó en toda su vida laboral un total de 1.614 semanas, por lo que Colpensiones mediante resolución GNR 269779 del 28 de julio de 2023, reconoció la pensión de vejez bajo los preceptos de la Ley 33 de 1985.
Mediante Decreto 1411 de 2015, le fue aceptado renuncia al cargo, efectiva a partir 4 del 01 de marzo de 2016, en razón a ello, el 29 de diciembre de 2015 solicitó inclusión en nómina de pensionados. Manifiesta que, en su condición de beneficiario del régimen de transición, tiene derecho a que su pensión de vejez se liquide correctamente con base en las disposiciones previstas en el Decreto 1158 de 1994, teniendo en cuenta los salarios y demás factores salariales devengados durante los últimos 10 años.
Que la liquidación de la pensión se debe hacer con base en el 75% del salario promedio devengado durante los últimos 10 años de servicio teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados para esa época: Asignación básica, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de vacaciones, vacaciones; prima de navidad, prima técnica, subsidio por alimentación, y auxilio de transporte.
Al efectuar el cálculo del ingreso base de liquidación con el promedio de todos los factores salariales devengados en los últimos 10 años de servicios, equivale a $1.240.688,36, superior al liquidado por la entidad demandada y al aplicar al IBL una tasa de reemplazo del 75% establecida en el Decreto 1158 de 1994, se tiene que la mesada pensional para el 2018, es de $1.024.267, superior a la liquidada por Colpensiones.
Afirma que de los actos administrativos pensionales, se colige que no puede Colpensiones ostentar una ausencia de responsabilidad, puesto que el pensionado efectuó cotizaciones al extinto ISS, entre el 01 de noviembre de 2009 y el 29 de febrero de 2016, conforme a lo estipulado en el artículo 4 del Decreto 2196 del 12 de junio de 2009, pese a que el afiliado acreditaba requisitos para poderse pensionar, los efectos jurídicos de dicho reconocimiento no fueron sino a partir del 01 de marzo de 2016.
De acuerdo a lo anterior, pretende que se declare la nulidad total de las Resoluciones No. 2016_2231777, GNR 139274 del 11 de mayo de 2016, VPB 45749 del 27 de diciembre de 2016 y la SUB-105041 del 22 de junio de 2017, expedidas por la Colpensiones, así como la nulidad parcial de la Resolución GNR 47348 de112 de febrero de 2016, expedida por Colpensiones.
Como consecuencia de lo anterior, solicita que se ordene a Colpensiones asumir la competencia del trámite de la pensión de vejez y realizar el cobro del mecanismo de financiación ante la UGPP. Subsidiariamente, requiere que se ordene a la UGPP que asuma la competencia del trámite de la pensión de vejez y, como consecuencia de lo anterior, reconozca y pague la pensión de vejez.
Lo anterior según el Decreto 2196 del 12 de junio de 2009. Se ordene a Colpensiones y/o a la UGPP reliquidar la mesada pensional, según los parámetros de la Ley 71 de 1988 y Decreto 1158 de 1994, con el 75% del promedio de todos los salarios y demás factores salariales devengados en los 10 últimos años de servicio por serle más favorable, como beneficiario del régimen de transición 5 consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Se condene a Colpensiones a reconocer y pagar la pensión de vejez, considerando un IBL calculado con el promedio de los salarios y demás factores salariales devengados en los 10 últimos años de servicio $1.240.688,36. Así como reconocer y pagar una primera mesada pensional a partir del 01 de marzo de 2016, equivalente a $930.516. Finalmente que Colpensiones y/o a la UGPP reconozca y pague en favor del demandante la diferencia entre lo pagado y lo que ha debido pagar con ocasión al reconocimiento de la pensión de vejez; suma que liquidada a la fecha de presentación de la demanda asciende a $7.360.996.
Como concepto de la violación aduce que no se puede ostentar una ausencia de responsabilidad por parte de la entidad puesto que el pensionado efectuó cotizaciones al extinto ISS hoy COLPENSIONES, entre el 01 de noviembre de 2009 y el. 29 de febrero de 2016, conforme a lo estipulado en el art. 4 del Decreto 2196 del 12 de junio de 2009, pese a que el afiliado acreditaba requisitos para poderse pensionar los efectos jurídicos de dicho reconocimiento no surtieron efectos sino a partir del 01 de marzo de 2016, por lo que los actos administrativos gozan de plena validez, por lo que no puede predicarse que la misma sea nula, pues es un acto propio de la entidad, además puede colegirse de los mismos que la entidad no tiene ningún perjuicio en dicho reconocimiento, dado que en resolución GNR 47348 del 21 de febrero de 2016, la misma entidad aduce que remitiría a la gerencia nacional de ingresos y egresos de la vicepresidencia de financiamiento e inversiones de COLPENSIONES para que determinen el cobro del mecanismo de financiación ante la UGPP., por lo que colige que la entidad no puede predicar de un detrimento patrimonial.
En cuanto a la solicitud de la reliquidación de la pensión de vejez, resalta que son hechos fuera de discusión que el señor ISRAEL PEREZ BEDOYA, contaba con más de 40 años de edad al 01 de abril de 1994, por lo que se infiere que es beneficiario del régimen de transición de conformidad con lo establecido en el art. 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que la entidad al momento de liquidar la mesada pensional no tuvo en cuenta todos los factores salariales devengados durante los últimos 10 años.
2. INTERVENCIÓN DEL PARTICULAR DEMANDADO, DE LA VINCULADA Y LAS ENTIDADES DEMANDADAS EN RECONVENCIÓN El demandado Israel Pérez Bedoya, se opuso a la prosperidad de las pretensiones toda vez que la pensión de vejez le fue concedida por parte de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, por el hecho de que cumplía con todos los requisitos de Ley para el reconocimiento de la pensión de vejez, agregando además que desde el momento en que CAJANAL fue liquidada, se iniciaron las cotizaciones al extinto ISS hoy COLPENSIONES.
Propone como excepciones, las que denominó: “buena fe”, “legalidad del acto 6 demandado”, “prescripción” y “no comprender la demanda todos los litis consortes necesarios”. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, sostiene que se opone a la prosperidad de las pretensiones, al considerar que no tuvo injerencia en la expedición de los actos administrativos demandados, ya que no es la entidad que emitió dichas resoluciones y son derechos que no fueron reconocidos por la UGPP, ni fue consultada al respecto, por tanto, no es la llamada a soportar las resultas de este proceso ni mucho menos efecto alguno respecto a medida cautelar alguna, ya que es COLPENSIONES la llamada a seguir respondiendo por el derecho pensional ya reconocido por los actos administrativos al codemandado dentro de este proceso, señor ISRAEL PEREZ BEDOYA.
Agrega que tampoco tiene injerencia sobre las pretensiones de restablecimiento de derecho. Propone como excepciones: “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “falta de competencia de la UGPP para responder por este proceso” y “prescripción”. La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, guardó silencio frente a la demanda de reconvención. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, como codemandada en reconvención guardó silencio.
3. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira mediante sentencia del 14 de marzo de 2024 2 decidió: «[…] 1. Declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa de la UGPP, ni la de prescripción del particular demandado, pero probada de la buena fe a su favor. 2. Declarar la nulidad de las resoluciones GNR 269779 del 2014 y GNR 41348 del 2016 proferidas por Colpensiones. 3.
Declarar que Cajanal en liquidación hoy Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) es la entidad competente para reconocer, liquidar y pagar la prestación. 4. Declarar que la Resolución PAP 005253 del 21-06-2010, expedida por Cajanal en Liquidación es la que gobierna el derecho pensional. No obstante, y mientras se define en sede administrativa la solicitud de reliquidación pensional, el valor de la mesada no puede ser inferior a la que hasta la ejecutoria de esta providencia venía reconociendo Colpensiones. 4.1.
Ordenar a la UGPP que resuelva la solicitud de reliquidación pensional dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, con base en el expediente pensional actualizado a la fecha del retiro del servicio. 5. Negar las pretensiones de la demanda de reconvención. 2 Archivo en PDF con consecutivo 19 del expediente digital de primera instancia. 7 6.
Sin condena en costas.[…]» En lo que tiene que ver con la demanda principal, argumenta que al haberse cumplido los requisitos de edad: 55 años, y tiempo de servicios: 20 años (según la Ley 33 de 1985) en el 2004, es decir con mucho tiempo de anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 2196 de 2009, la competente para el reconocimiento y pago era Cajanal, hoy UGPP, y no Colpensiones.
Entonces, le asiste la razón a la administradora que demanda; estando de acuerdo en términos generales con los fundamentos de derecho que soportan la demanda principal. Además, advierte que Cajanal en liquidación a través de la Resolución PAP 005253 del 21-06-2010 reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez, a partir del 01- 07-2009 condicionada al retiro del servicio, solo que fue Colpensiones la que una vez retirado del servicio asumió el pago de la prestación. Siendo entonces la primera entidad en reconocer el derecho.
En suma, sostiene que ha de tenerse en cuenta el momento en que se cumplieron los requisitos para acceder a la prestación (fecha de adquisición del status pensional) y no la fecha de posteriores cotizaciones, que eventualmente tendría injerencia en punto de obtener el IBL o una eventual reliquidación pensional, pero no en la adquisición del derecho, no mutando por ese solo hecho la competencia originaria de Cajanal (UGPP) a dicho momento histórico, que es el que determina la entidad a cargo de la prestación, al punto que ya había reconocido el derecho, a pesar de no haberse consolidado sus efectos fiscales.
En consecuencia, consideró que al continuar vigente el acto inicial que reconoció el derecho en 2010 y por ser una prestación periódica, será el que lo gobierne, no obstante, indica que como quiera que según el hecho 2.12. de la demanda: “Mediante Resolución SUB-105041 del 22 de junio de 2017, Colpensiones declara la pérdida de competencia para decidir la solicitud de reliquidación y remite la solicitud de reliquidación de la pensión de vejez a la UGPP”.
Y advertido que dentro del expediente administrativo de la UGPP obra dicho acto administrativo, una vez ejecutoriada la sentencia debe asumir, en el término de ley (máximo 4 meses), la reliquidación que le fuera trasladada cuando aún no se había definido quién era la entidad competente para ello. Ahora, en lo que tiene que ver con la demanda en reconvención, sostuvo que la Resolución No. 47348 del 12 de febrero de 2016, será declarada nula por haber sido expedida sin competencia; y, siguiendo lo accesorio la suerte de lo principal, cuando desaparezca del mundo jurídico no es posible decretar su nulidad parcial, como tampoco la de actos que negaron la reliquidación por contener el mismo vicio de ilegalidad.
Advierte que debe tenerse en cuenta que los actos demandados en reconvención fueron proferidos por Colpensiones y no por la UGPP entidad competente para reconocer el derecho (como en efecto lo hizo desde el año 2010) y asumir los efectos fiscales, por lo que las pretensiones del particular no tienen mayor vocación de prosperidad, en la medida en que solo a partir de la ejecutoria de la sentencia 8 será la UGPP la que asuma el pago de la pensión que ya había sido reconocida.
Por lo anterior, indica que sabiendo que tenía un derecho reconocido desde el año 2010, debió en el 2013 o luego en el 2016, antes que elevar una nueva para el reconocimiento de la prestación, esperar a la fecha de retiro definitivo del servicio y una vez acaecido informar a la entidad (UGPP para ese momento) a fin de cumplir la condición establecida en el acto administrativo: “El peticionario debe demostrar retiro definitivo del servicio en los términos previstos por la Ley, para el disfrute de esta pensión”, por lo que la Resolución PAP 005253 del 21-06-201015, que fue la primera que reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a partir del 01-07- 2009, condicionada al retiro del servicio, es la que gobierna el status pensional.
De otro lado, asegura que acceder a la pretensión de que sea la UGPP la que asuma la reliquidación de la pensión sería, de un lado, condenar a una entidad que no expidió los actos confutados; y, del otro, desconocer que a la fecha de retiro del servicio la entidad no ha tenido la oportunidad de actualizar el valor pensional con los aportes durante los últimos 10 años, ni resolver la reliquidación que le fuere traslada por competencia, porque estaba a la espera de que Colpensiones demandara su propio acto y se obtuviera una decisión judicial.
4. LOS RECURSOS DE APELACIÓN La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP señala que es evidente la falta de legitimación en la causa por parte de la UGPP, por falta de competencia de la función administrativa, toda vez que los actos administrativos: Resolución GNR 269779 del 28 de julio de 2014 y Resolución GNR 47348 del 12 de febrero de 2016, de los cuales se pretende su nulidad y la devolución de lo pagado en virtud del acto administrativo demandado, fueron proferidos por Colpensiones, entidad de la cual no tiene asignada la competencia pensional, como tampoco la defensa judicial (Objetiva y Subjetiva).
Agrega que revisado el expediente administrativo, por medio de la Resolución PAP No. 5253 del 21 de junio de 2010, la extinta Cajanal reconoció una pensión de vejez a favor del señor Israel Perez Bedoya, de conformidad con el régimen de transición previsto en el Artículo 36 de la Ley 100 de 1993, aplicando el 75% del promedio devengado en los últimos 10 años de servicios, entre el 01 de julio de 1999 al 30 de junio de 2009, incluyendo asignación básica y bonificación por servicios prestados, en cuantía de $533.280.86, efectiva a partir del 01 de julio de 2009, condicionado a demostrar el retiro definitivo del servicio.
La cual, de conformidad con la información suministrada por la Subdirección de Nómina de la UGPP, para la inclusión en nómina se creó la SNN201300010751, la cual fue terminada en etapa 40, con la siguiente observación: Terminar la SNN teniendo en cuenta que el causante y/o beneficiario no allega los documentos requeridos para el trámite.
Advierte que no desconoció el derecho que le asiste al demandante, Israel Pérez Bedoya, al reconocimiento de la pensión de vejez, fue así que mediante Resolución 9 PAP No. 5253 del 21 de junio de 2010, la extinta Cajanal reconoció una pensión de vejez a favor del señor Perez Bedoya, de conformidad con el régimen de transición previsto en el Artículo 36 de la Ley 100 de 1993, aplicando el 75% del promedio devengado en los últimos 10 años de servicios, entre el 01 de julio de 1999 al 30 de junio de 2009, incluyendo asignación básica y bonificación por servicios prestados, en cuantía de $533.280.86, efectiva a partir del 01 de julio de 2009, condicionado a demostrar el retiro definitivo del servicio.
No obstante, el reconocimiento simultáneo de la prestación por parte de Colpensiones y de la UGPP, va en contravía del artículo 128 de la Constitución Política. Considera que desde el 01 de noviembre de 2009 hasta la fecha de certificación. (30 de octubre de 2013), el señor Israel Pérez Bedoya realizó sus cotizaciones al ISS/COLPENSIONES, razón por la cual a la última entidad que el señor Pérez realizó aportes fue a Colpensiones entidad que debe ser la que responda por la prestación pensional.
La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, solicitó revocar parcialmente la sentencia, en lo que tiene que ver con la negativa frente a las demás pretensiones, toda vez que en lo que atañe con la prestación de restablecimiento del derecho, que incluye la solicitud de devolución de los dineros pagados al demandado, y sobre los cuales no tenía derecho como quedó en evidencia en el presente proceso, de esta manera se puede establecer con claridad la mala fe en la actuación del demandado de acuerdo a las pruebas allegadas al proceso, y además, que se le puso de presente que el acto administrativo de su reconocimiento pensional era lesivo y contrario a derecho, lo que evidencia que tenía conocimiento de la irregularidad de su prestación. Manifiesta que, la mala fe se evidencia incluso desde el momento en el cual se le solicitó la autorización para revocar el acto administrativo, en el caso bajo estudio COLPENSIONES agotó el procedimiento establecido para la revocatoria en vía administrativa del acto violatorio del derecho, sin obtener la autorización requerida por el beneficiario, razón por la cual se procedió a demandarlo.
A partir de ese instante, el Demandado tenía pleno conocimiento que estaba percibiendo una prestación económica a la cual no tenía derecho, y que ha continuado recibiendo, muy a pesar de la demanda judicial que se sigue en su contra, donde se pretende la nulidad del acto acusado, por lo tanto, procede la devolución de los dineros que Colpensiones le hubiese pagado por este concepto al demandado.
Así las cosas, considera que no ordenarse la devolución de dichos recursos, se afectaría gravemente la estabilidad financiera del sistema de pensiones, pues no resulta justo, que una persona perciba una prestación económica a la cual no tiene derecho, y se le sustraiga de la obligación de devolver lo recibido, hecho que constituye además un enriquecimiento sin causa en su favor, con un evidente impacto negativo en las finanzas del sistema.
5. ADMISIÓN DEL RECURSO Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 10 A la convocatoria debida que se dio mediante auto del 17 de julio de 2024, las partes y el Ministerio Público no hicieron pronunciamiento en esta etapa, según constancia visible en el archivo en PDF con consecutivo 5 del expediente digital de segunda instancia.
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. Competencia: Procede el Tribunal a decidir sobre el asunto litigioso, para lo cual es competente en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con los artículos 243 y 247 ibidem.
Revisados los presupuestos procesales de la acción y del procedimiento y por cuanto no se observa causal alguna que imponga dejar sin valor la actuación que hasta ahora se ha surtido, aunado a que el presente asunto se encuentra dentro de las excepciones de caducidad, al tratarse de una prestación periódica; por lo tanto, procede la Sala a decidir en esta instancia sobre el asunto planteado, de acuerdo con los recursos de apelación interpuestos. 6.2.
Objeto de la decisión. 6.2.1. Problemas jurídicos: ¿Existe una falta de legitimación en la causa por parte de la entidad vinculada al no ser quien expidió los actos demandados?, ¿Cuáles son los presupuestos a tener en cuenta para determinar la competencia de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP en el reconocimiento de una pensión de vejez cuando se adquirió el status pensional antes del 1 de julio de 2009? y ¿Es procedente ordenar el reintegro de todas las sumas de dinero pagadas de manera indebida? 6.2.2.
Asunto por resolver: Procede el Tribunal a analizar en esta instancia el derecho pretendido, circunscribiendo el estudio a los aspectos que son materia de apelación, para determinar si existe una falta de legitimación en la causa por parte de la UGPP al no ser la entidad que expidió los actos administrativos demandados y a qué entidad corresponde la competencia para reconocer la pensión de vejez del señor Israel Pérez Bedoya, teniendo en cuenta que el pensionado tuvo como últimas cotizaciones a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones. 6.3.
Acervo Probatorio. - Mediante escrito del 30 de octubre de 2009, el señor Israel Pérez Bedoya, solicita el reconocimiento de pensión de vejez ante Cajanal. - Certificado expedido por la Gobernación de Risaralda donde se informa el historial laboral del señor Israel Pérez Bedoya así: 11 - Mediante Resolución No. PAP 005253 del 21 de junio de 2010, la Caja Nacional de Previsión Social EICE En liquidación reconoce y ordena el pago de una pensión mensual vitalicia por vejez al señor Israel Pérez Bedoya, reconociendo como tiempos laborados los siguientes: Por lo que acreditó un total de 1.291 semanas, nació el 4 de noviembre de 1949 y cuenta con más de 60 años de edad, por lo que sostiene que adquirió el status jurídico pensional el 04 de noviembre de 2004 y advierte que el peticionario debe demostrar retiro definitivo del servicio en los términos previstos por la ley, para el disfrute de esta pensión. La anterior decisión fue notificada mediante edicto desfijado el 04 de agosto de 2010. - Mediante Resolución No. GNR 269779 del 28 de julio de 2014, Colpensiones reconoce y ordena el pago de una pensión de vejez a favor del señor Pérez Bedoya Israel por haber prestado los siguientes servicios: Por lo que acreditó un total de 1.528 semanas, nació el 4 de noviembre de 1949 y para la fecha del acto administrativo contaba con 64 años de edad, por lo que sostiene que la prestación será reconocida a partir del 1 de septiembre de 2014, siempre y cuando se demuestre el retiro del servicio público del pensionado o la fecha en la cual debe ser ingresado en nómina. - Mediante Resolución No. GNR 47348 del 12 de febrero de 2016, Colpensiones reconoce y ordena el pago de una pensión de vejez, al considerar la solicitud de inclusión en nómina del 29 de diciembre de 2015, dentro de la cual se tuvieron en cuenta como tiempos laborados los siguientes: 12 - A través de auto ADP 008775 del 17 de noviembre de 2017, la UGPP aclara que no ha incluido en nómina de pensionados al señor Pérez Bedoya, situación que sí se dio con Colpensiones, por lo que no emite pronunciamiento en relación con el conflicto de competencia hasta tanto la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirima el conflicto de competencia entre las entidades. - Mediante auto ADP 004414 del 18 de junio de 2018, la UGPP informa a Colpensiones que debe iniciar un medio de control en contra de su propio acto administrativo para que así el señor Israel Pérez Bedoya no devengue dos asignaciones que Provengan del tesoro público. 6.4.
Análisis jurídico Para resolver el problema jurídico planteado, debe advertirse que dentro del presente asunto no se discute el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión de vejez, por lo tanto, este Juez Colegiado únicamente estudiará la nulidad por falta de competencia de COLPENSIONES para otorgarla y, en caso afirmativo, se determinará si es la UGPP el ente a quien le asiste dicha facultad.
Una vez estudiado lo anterior, se procederá a analizar si es procedente la devolución de lo pagado. 6.4.1. De la alegada falta de legitimación en la causa por parte de la UGPP Señala la entidad vinculada recurrente que existe una falta de competencia de la función administrativa, toda vez que los actos administrativos: Resolución GNR 269779 del 28 de julio de 2014 y Resolución GNR 47348 del 12 de febrero de 2016, de los cuales se pretende su nulidad y la devolución de lo pagado en virtud del acto administrativo demandado, fueron proferidos por Colpensiones, por lo que no tiene injerencia alguna ante las pretensiones de nulidad que aquí se predican.
Al respecto se precisa que, la vinculación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP obedeció a que Colpensiones para demandar sus propios actos radica en que no es la entidad competente para el reconocimiento de la pensión del particular demandado, considerando que la UGPP, al tenor del artículo 3° del Decreto 2196 de 2009, es la encargada de tal reconocimiento, por haber cotizado el señor Pérez Bedoya más de veinte años a la extinta Cajanal EICE, hoy administrada por la referida Unidad Administrativa Especial.
Además, en caso de determinarse que es Colpensiones la entidad a cargo del 13 derecho pensional, también se debe garantizar que la UGPP se manifieste sobre el mecanismo de financiación de encontrarse que le corresponde el cofinanciamiento de la prestación. Por lo tanto, pese a no haber expedido los actos administrativos aquí demandados, al no existir certeza sobre la entidad encargada del reconocimiento y pago de la pensión de vejez del señor Pérez Bedoya, se encuentra legitimada la UGPP por ser la entidad que se encuentra en el conflicto de competencia que aquí se discute y ser la entidad que recibió cotizaciones del pensionado desde el 09 de agosto de 1984 hasta el 30 de junio de 2009, por lo que el argumento planteado por la entidad recurrente no prospera en esta instancia. 6.4.2.
Régimen jurídico y competencia del ISS, hoy Colpensiones El artículo 52 de la Ley 100 de 1993, estableció que el ISS sería el administrador general del régimen pensional de prima media con prestación definida y que las cajas, fondos o entidades de previsión públicas o privadas, solo cumplirían dicha función únicamente respecto de sus afiliados mientras estas entidades subsistieran.
Dice la norma: «Artículo 52. Entidades administradoras. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales. Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan, sin perjuicio de que aquellos se acojan a cualesquiera de los regímenes pensionales previstos en esta Ley.
( ).» La anterior disposición, se reiteró en el Decreto 692 de 1994, que en su artículo 34 indicó que el régimen de solidaridad de prima media con prestación definida sería administrado por el ISS, así como por las cajas, fondos o entidades de previsión social existentes al 31 de marzo de 1994, mientras subsistieran, pero estas últimas solo en relación con las personas que a dicha fecha fueren sus afiliados, no pudiendo, en consecuencia, recibir nuevos cotizantes a partir de tal: «Artículo 34.
Entidades administradoras del régimen de prima media. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales, así como por las cajas, fondos o entidades de previsión social existentes al 31 de marzo de 1994, mientras subsistan. En todo caso, las entidades diferentes del ISS, sólo podrán administrar el régimen respecto de las personas que a 31 de marzo de 1994 fueren sus afiliados, no pudiendo en consecuencia recibir nuevos afiliados a partir de dicha fecha.
Las cajas o entidades que administren pensiones del nivel departamental, municipal o distrital, podrán continuar afiliando trabajadores de estos niveles territoriales del sector público, hasta el momento que señale el respectivo alcalde o gobernador, sin que exceda del 30 de junio de 1995, fecha a partir de la cual, se regirán por lo dispuesto en el inciso 1° de este artículo.» Además, las cajas y fondos de previsión solo quedaron con la competencia para 14 pensionar a los afiliados que al 1º de abril de 1994 tenían más de 15 años de servicio al Estado o más de 35 o 40 años de edad, según se tratara de mujeres o de hombres, respectivamente, siempre y cuando no fueran objeto de liquidación. Por ello, como lo señala el numeral 2º del inciso 2° del literal a) del artículo 6° del Decreto 813 de 1994, el ISS adquirió la competencia para pensionar a los afiliados de las cajas y fondos de previsión respecto de las cuales se ordenara su liquidación, evento en el cual surge el derecho a obtener un bono pensional en los términos en que se haya fijado por el Gobierno. De lo anterior, se tiene que la responsabilidad que se le otorgó al ISS, no fue atada a periodos previos de cotización o al traslado de aportes, sino que quedó establecida de manera directa como parte de la transformación legal del sistema, cuyo objeto era tener un solo administrador del régimen de prima media, sin perjuicio de que se pudiera expedir el bono pensional.
A su vez, el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, estableció, con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, que se mantendría una participación pública en su prestación. Para tal efecto, creó la Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, COLPENSIONES, con el objeto de la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo el manejo de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005.
Para lo anterior, el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, debía realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, procediendo a la liquidación de CAJANAL EICE, CAPRECOM y del ISS, en lo que a la administración de pensiones se refiere. Resaltando que en ningún caso se podría delegar el reconocimiento de las pensiones.
Ahora bien, mediante Decreto 2013 del 28 de septiembre de 2012, se ordenó la supresión del ISS y su liquidación, por lo tanto, la administración del régimen pensional de prima media con prestación definida que le había sido asignada en la Ley 100 de 1993, le fue atribuida a COLPENSIONES, que inició su operación a partir del 28 de septiembre de 2012.
Luego, el Gobierno nacional mediante el Decreto 2011 de 2012, reglamentó la entrada en operación de COLPENSIONES, de la siguiente manera: «Artículo 1°. Inicio de Operaciones. A partir de la fecha de publicación del presente decreto, la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones inicia operaciones como administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.
Artículo 2°. Continuidad en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida de los Afiliados y Pensionados en Colpensiones. Los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida administrado por el 15 Instituto de Seguros Sociales (ISS), mantendrán su condición en la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, así como los derechos y obligaciones que tienen en el mismo régimen, sin que ello implique una selección o traslado de régimen del Sistema General de Pensiones.» En su artículo 3º, se le otorgaron las siguientes competencias: «Artículo 3°.
Operaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones. La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, deberá: 1. Resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, incluyendo aquellas que habiendo sido presentadas ante el Instituto de Seguros Sociales (ISS), o la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, no se hubieren resuelto a la entrada en vigencia del presente decreto, con excepción de lo dispuesto en el artículo 5° del mismo.» En reiteradas oportunidades la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado3 ha señalado que la disposición de este artículo constituye la regla general de competencia para el reconocimiento de las pensiones del régimen de prima media con prestación definida que fueron competencia del ISS, respondiendo al objeto para el cual fue creada COLPENSIONES.
Ahora bien, el artículo 18 de la ley 6ª de 1945 estableció la organización de la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, la cual tenía como objeto el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a que hace referencia su artículo 17. La organización de esta entidad se hizo antes del 1º de julio de 1945, dicha caja tenía personería jurídica autónoma, y cuya administración correspondió a una junta directiva integrada por representantes del Gobierno y de los empleados y obreros.
De cara a lo anterior, a través de la Ley 490 de 1998 CAJANAL, siendo un establecimiento público del orden nacional fue transformada en una empresa industrial y comercial del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, cuya operación fue en el campo de la salud como entidad promotora, pudiendo también desarrollar y administrar otras prestaciones económicas y de salud, así como servicios complementarios en los términos de la Ley 100 de 1993.
Ahora bien, CAJANAL entre otras funciones tenía a su cargo el trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley, las cuales eran giradas mensualmente al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, entidad que se encargó del pago de las respectivas pensiones. Las reservas que fueron acumuladas por CAJANAL, hasta la vigencia de la presente ley por concepto pensiones, fueron entregadas a dicho fondo.
No obstante, a través de la Ley 1151 de 2007, se ordenó su supresión y liquidación 3 Conflicto con radicación No. 110010306000020170004700 del 11 de julio de 2017 16 a través del Decreto 2196 de 2009 4, el cual en su artículo 3º dejó a cargo de CAJANAL en Liquidación el trámite y reconocimiento de las pensiones de los afiliados que tuvieran cumplidos los requisitos en la fecha en que se hiciera efectivo el traslado al ISS, es así como dicha norma señaló: «Artículo. 3.
Prohibición para iniciar nuevas actividades. Como efecto de la liquidación aquí ordenada, la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación, no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social, por lo tanto, conservará su capacidad jurídica únicamente para realizar los actos, operaciones y contratos necesarios en orden a efectuar su pronta liquidación. En todo caso, la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieren cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4° del presente Decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Igualmente CAJANAL EICE en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007. Para tales efectos atenderá las solicitudes y peticiones que se le presenten y celebrará los contratos de administración u operación que sean necesarios.» Por su parte, en su artículo 4º dispuso el traslado de los afiliados de CAJANAL EICE en liquidación al ISS dentro del mes siguiente a su entrada en vigencia 5, este estableció: «Artículo 4.
Del traslado de afiliados. La Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en liquidación, deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente Decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social - ISS.
Igualmente, deberá trasladar a dicha entidad los conocimientos sobre la forma de adelantar el proceso de sustanciación de los actos administrativos de reconocimiento de pensión de estos afiliados cotizantes, en la medida en que se trata de servidores públicos, para lo cual, estas entidades fijaran las condiciones en la que se realizará dicho traslado.» Es preciso advertir que de acuerdo con las normas transcritas, CAJANAL en Liquidación quedó a cargo del reconocimiento de las pensiones de sus afiliados que, para la fecha en que se hiciera efectivo su traslado al ISS, tuvieran el estatus de pensionados.
Igualmente, CAJANAL también tenía a cargo los servidores públicos destinatarios 4 «Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL EICE, se ordena su liquidación y se designa liquidador.» 5 De acuerdo con su artículo 28, el Decreto 2196 de 2009 entró a regir en la fecha de su publicación, que fue hecha en el Diario Oficial No. 47.378 del 12 de junio de 2009; de modo que esta fecha determina el plazo para el traslado efectivo de los afiliados de CAJANAL al ISS. 17 del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que estuvieran en las hipótesis reglamentadas en los Decretos 813 de 1994 6 y 2527 de 2000 7.
Por otro lado, la UGPP fue creada por la Ley 1151 de 2007, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Esta tendría entre otras como funciones de acuerdo a las establecidas en el Decreto 575 de 2013 las siguientes: «1. Efectuar el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras. 2.
Efectuar el reconocimiento de los derechos pensionales de los servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a la cesación de actividades de la administradora a la que estuviese afiliado. 3.
Administrar los derechos y prestaciones que reconocieron las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional y los que reconozca la Unidad. 4. Efectuar el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando, en los términos y condiciones que se determinen en el decreto que disponga la liquidación. 5.
Administrar los derechos y prestaciones que hayan reconocido las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando y los que reconozca la Unidad en virtud del numeral anterior, en los términos y condiciones que se determinen en el decreto que disponga la liquidación. ( ).» A través del Decreto 4269 de noviembre 8 de 2011, se distribuyeron las competencias entre CAJANAL y la UGPP, para reconocimientos pensionales radicados a partir de dicha fecha de la siguiente manera: «Artículo 1°.
Distribución de competencias. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en los siguientes términos: 1.
Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de 6 «Por el cual se reglamenta el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.» 7 «Por medio del cual se reglamentan los artículos 36 y 52 de la Ley 100 de 1993, parcialmente el artículo17 de la Ley 549 de 1999 y se dictan otras disposiciones.» 18 derechos pensionales y prestaciones económicas.
Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011. A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. 2.
Atención del proceso de administración de la nómina de pensionados. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP será la entidad responsable de la administración de la nómina a partir del mes de diciembre de 2011, incluido el reporte de las novedades que se generen al Administrador Fiduciario del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -FOPEP- Para efectos de la incorporación de las novedades de nómina originadas en la atención de las solicitudes que están a cargo de Cajanal EICE en Liquidación, esta entidad deberá hacer entrega a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP de la información completa y necesaria para que se pueda efectuar dicha inclusión. 3.
Proceso de Atención al Pensionado, Usuarios y Peticionarios A partir del 8 de noviembre de 2011, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, asumirá integralmente el proceso de atención a los pensionados, usuarios y peticionarios, así como la radicación de los documentos, independientemente de que los servicios requeridos se deriven de solicitudes que deban ser tramitadas por Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con la distribución de competencias establecidas en el numeral 1 del presente artículo.
Parágrafo. En aquellos casos en que en la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP se presente una solicitud prestacional que deba ser resuelta en forma integral con una solicitud de una prestación diferente que esté pendiente de resolver y que sea competencia de Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con lo definido en el numeral 1 del presente, artículo, la UGPP será la entidad competente para resolver ambas solicitudes.» Es de señalarse, que el artículo 129 de la Ley 100 de 1993 prohibió la creación de nuevas cajas, fondos o entidades de previsión o de seguridad social del sector público, de cualquier orden sea nacional o territorial, diferentes a aquellas que de conformidad con lo previsto en la mencionada ley, se constituyan como entidades promotoras o prestadoras de servicios de salud.
Con base en lo anterior, se puede establecer que de conformidad con las reglas establecidas por los artículos 6º del Decreto 813 de 1994, 1º del Decreto 2527 de 2000 y 3º y 4º del Decreto 2196 de 2009, la UGPP es competente para decidir sobre una solicitud pensional, en los siguientes eventos: i) Cuando el afiliado cumplió el estatus jurídico de pensionado antes del 1º de julio 19 de 2009, fecha en que se efectuó el traslado de que trata el artículo 4º del decreto 2196 de 2009 (se entiende que debía estar afiliado a CAJANAL al momento de adquirir el estatus). ii) Cuando el afiliado cumplió los 20 años de servicio cotizados a CAJANAL sin tener la edad, antes del 1º de julio de 2009 y si se retiró de esta a la espera de la edad y sin haberse afiliado al ISS o al régimen de ahorro individual. iii) Cuando el afiliado cotizante cumplió los 20 años de servicios con CAJANAL al 1º de abril de 1994, pero no tenía para esa fecha el requisito de edad y este último lo reunió antes del 1º de julio de 2009, sin importar que se haya afiliado al ISS, en cualquier momento. iv) Cuando el afiliado cumplió en su totalidad con el estatus jurídico de pensionado, antes del 1º de abril de 1994 en CAJANAL, así se haya trasladado con posterioridad al ISS.
Con base en la misma normativa, se puede determinar que COLPENSIONES es competente para resolver la solicitud de reconocimiento pensional, cuando: i) El afiliado completó 20 años de servicios cotizados con CAJANAL, pero cumplió el requisito de la edad con posterioridad al 30 de junio de 2009 cotizando al ISS. ii) El afiliado reunió el tiempo de servicios con CAJANAL, pero no tenía la edad estando afiliado a dicha entidad, y se trasladó al ISS antes del 30 de junio de 2009, es decir, previo del traslado masivo al ISS producto de la liquidación de CAJANAL. iii) El afiliado cumplió con 20 años de servicios cotizados a CAJANAL, pero a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones (1º de abril de 1994) no tenía la edad, y cumplió la edad y adquirió el estatus jurídico de pensionado después del 30 de junio de 2009. iv) El afiliado cumplió 20 años de servicios cotizados a CAJANAL, sin cumplir el requisito de edad antes del 1º de abril de 1994, y se retiró de esta antes del 1º de julio de 2009, por traslado voluntario al ISS, cumpliendo la edad estando afiliado a este instituto, es decir, luego del 30 de junio de 2009. v) Cuando el servidor público, en cualquier momento, se trasladó voluntariamente al ISS y cumplió el estatus jurídico de pensionado cotizando con dicha entidad. 6.4.3.
Caso concreto Es importante recordar, que la sentencia apelada accedió a la pretensión de nulidad del acto acusado, al considerar que COLPENSIONES no tenía competencia para reconocer y pagar al señor Israel Pérez Bedoya la pensión de véjez, dado que este como beneficiario de la prestación cumplió los requisitos pensionales antes de la fecha de traslado masivo de afiliados que hizo CAJANAL al ISS, como consecuencia de su liquidación. Entonces, era CAJANAL, hoy UGPP, a quien le correspondía. 20 La UGPP, discrepa de tal estimación, dado que no le asiste competencia para el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación al señor Israel Pérez Bedoya, puesto que, si bien este adquirió su derecho pensional encontrándose afiliado a CAJANAL, esto es el 04 de noviembre de 2004, el mismo continuó trabajando y cotizando al sistema general de pensiones hasta el 29 de febrero de 2016, fecha en la que se retiró del servicio como cotizante afiliado al ISS, hoy COLPENSIONES.
Para resolver el punto, la Sala encuentra acreditado lo siguiente con respecto al señor Israel Pérez Bedoya: - Nació el 04 de noviembre de 1949 y laboró de la siguiente manera: Entidad Cargo Periodos de vinculación Desde Hasta Departamento de Risaralda Auxiliar de servicios generales 09/08/1984 28/02/1997 Departamento de Risaralda Auxiliar de servicios generales 01/03/1997 01/03/1997 Departamento de Risaralda Auxiliar de servicios generales 02/03/1997 30/06/2009 Departamento de Risaralda Auxiliar de servicios generales 01/07/2009 29/02/2016 - Realizó aportes a seguridad social, así: Caja, fondo o entidad a la cual se realizaron aportes Periodos de aportes Desde Hasta CAJANAL 09/08/1984 30/06/2009 ISS - COLPENSIONES 01/07/2009 29/02/2016 - Mediante Resolución No. PAP 005253 del 21 de junio de 2010, la Caja Nacional de Previsión Social EICE En liquidación reconoce y ordena el pago de una pensión mensual vitalicia por vejez al señor Israel Pérez Bedoya.
Condicionada al retiro del servicio. - Mediante Resolución No. GNR 269779 del 28 de julio de 2014, Colpensiones reconoce y ordena el pago de una pensión de vejez a favor del señor Pérez Bedoya Israel, también condicionada al retiro del servicio. - Mediante Resolución No. GNR 47348 del 12 de febrero de 2016, Colpensiones reconoce y ordena el pago de una pensión de vejez, al considerar la solicitud de inclusión en nómina del 29 de diciembre de 2015.
La anterior documentación, da cuenta que el señor Pérez Bedoya prestó sus servicios al Departamento de Risaralda desde el 9 de agosto de 1984 al 29 de febrero de 2016, esto es, por un lapso de 31 años, 6 meses y 20 días, periodo en el que cotizó a CAJANAL (09-08-1984 a 30-6-2009) y al ISS-COLPENSIONES (01- 07-2009 a 29-02- 2016). 21 De igual modo, con fundamento en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, al 2009- 06-30 el señor Pérez Bedoya contaba con 8.962 días cotizados (lo que equivale a 24.89 años).
Por lo que por favorabilidad se le reconoció la prestación al tenor de la Ley 33 de 1985: 20 años de servicio y 55 años de edad. Además, que adquirió el estatus pensional el 4 de noviembre de 2004, fecha en la que se encontraba afiliado y aportando a CAJANAL, hoy UGPP. En razón a lo anterior, la Caja Nacional de Previsión Social EICE En liquidación, a través de Resolución No. PAP 005253 del 21 de junio de 2010, reconoce y ordena el pago de una pensión mensual vitalicia por vejez al señor Israel Pérez Bedoya.
Condicionada al retiro del servicio. Asimismo, en razón a que se encontraba afiliado y cotizando al ISS, hoy COLPENSIONES, entre el 1 de julio de 2009 al 29 de febrero de 2016, fecha del retiro del servicio, es que COLPENSIONES a través de la Resolución GNR 47348 del 12 de febrero de 2016, reconoció al señor Israel Pérez Bedoya una pensión de jubilación a partir del 1º de marzo de 2016, en cuantía de $721.537.
Ahora bien, es de señalar que la determinación de la fecha en la que se causó la pensión del referido señor, así como también de la entidad a la cual se encontraba cotizando en aquel momento, es importante para resolver el problema jurídico planteado, pues, teniendo claro este punto es el que podrá determinar cuál de las dos entidades pensionales tenía la competencia para reconocer el derecho, toda vez que conforme a lo dispuesto en el Decreto 2196 de 2009, en virtud de la liquidación de CAJANAL y la orden de traslado masivo de sus afiliados al ISS, la UGPP es competente para atender las solicitudes de reconocimiento pensional de las personas que hayan cumplido los requisitos para pensionarse antes del 1º de julio de 2009, mientras que el ISS, hoy COLPENSIONES es competente para resolver las solicitudes de personas que adquieran el estatus de pensionado con posterioridad a esa fecha.
No debe olvidarse que esta regla de competencia, ha sido advertida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado 8, en la que ha insistido que con base en el Decreto 2196 de 2009 a CAJANAL, hoy UGPP, le corresponde pensionar a los afiliados que hayan cumplido requisitos pensionales antes de la fecha de traslado masivo de afiliados al ISS, esto es, el 12 de julio de 2009, debido a que el dicho decreto entró en vigencia el 12 de junio de 2009 y al ISS, hoy COLPENSIONES, le corresponde pensionar a los antiguos afiliados de CAJANAL que hayan cumplido las exigencias para tener derecho a la pensión después del referido traslado, o sea del 12 de julio de 2009.
Teniendo en cuenta lo anterior y lo acreditado en el proceso, como que el señor Israel Pérez Bedoya adquirió el estatus pensional el 04 de noviembre de 2004 al cumplir 55 años de edad (ley 33 de 1985), debido a que el tiempo de servicio ya lo 8 Consejo De Estado sala de consulta y servicio civil Consejero ponente: Germán Alberto Bula Escobar (E).
Bogotá, D.C., 21 de abril de 2016. Véase igualmente Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 7 de diciembre de 2015, Radicación número: 11001- 03- 06-000-2015-00149-00(C). 22 había consolidado con antelación, encontrándose que para dicha fecha estaba afiliado a CAJANAL, es posible establecer que el reconocimiento al derecho a la pensión le corresponde a la UGPP.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al considerar que COLPENSIONES no tenía competencia para el reconocimiento pensional del señor Israel Pérez Bedoya, siendo esta de la UGPP. 6.4.4. De la pretensión de la devolución de prestaciones periódicas 6.4.4.1.
Del principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial para devolución de prestaciones periódicas. La jurisprudencia del Consejo de Estado 9, así como de la Corte Constitucional 10 ha considerado que el principio de buena fe es aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)”.
En este contexto, la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la “confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada”. En este sentido y conforme al artículo 83 superior, este principio implica que (i) las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben estar gobernadas por el principio de buena fe y;
(ii) ella se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico-administrativas. Esta última característica opera como presunción legal que admite prueba en contrario 11. Principio éste que además, no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual categoría constitucional, como la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y el desarrollo de la función administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia y economía, entre otros 12.
En este sentido, no podemos entender al principio de la buena fe de manera aislada y como un fin en si mismo, por cuanto se debe concebir el ordenamiento jurídico no como una pura acumulación de preceptos concretos encerrados en sí mismos, o como una simple mescolanza de normas, sino como un sistema coherente, ordenado, según el principio de no contradicción. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN.
Providencia del primero (1) de septiembre de dos mil catorce (2014). Radicación número: 25000-23-25-000-2011-00609-02(3130-13) Actor: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL EICE EN LIQUIDACIÓN - UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –U.G.P.P.- Demandado: LUZ MERY MELO MELO 10 Sentencia T-475 de 1992 11 Sentencia C-071 de 2004 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, con ponencia del Consejero Dr. Jesús María Lemos Bustamante, providencia del 8 de mayo de 2008, dentro del proceso radicado con el No. 0949- 2006. 23 Bajo el anterior razonamiento es preciso traer a colación algunos pronunciamientos de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre el principio constitucional de la buena fe, en lo que se refiere a pagos efectuados por error de la administración: “Ahora bien, el principio constitucional de la buena fe, se encuentra contemplado por la Carta Política, en su artículo 83, en los siguientes términos: "ARTICULO 83.
Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas". Pese a que dicha norma es aparentemente clara, es fundamental considerar que la naturaleza jurídica de la buena fe como principio general del Derecho, implica que su vinculación a patrones fácticos específicos, es muy amplia y compleja y solo puede ser explicada en la medida en que se tenga clara la noción de buena fe.
La buena fe, como principio general del Derecho, es el estado mental de honradez, de convicción en cuanto a la verdad o exactitud de un asunto, hecho u opinión o la rectitud de una conducta. Exige, entonces, una conducta recta u honesta en relación con las partes interesadas en un acto, contrato o proceso. En ocasiones se le denomina principio de probidad.
El principio de buena fe en el Derecho Administrativo, significa que los poderes públicos no pueden defraudar la legítima confianza que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación; de manera que el ciudadano puede confiar en la Administración y a su vez ésta puede confiar en el ciudadano; confianza que en todo caso, debe desprenderse de signos externos, objetivos, inequívocos, que induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.
No puede deducirse de manera subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas. El numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo dispone: “Los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.
(Negrillas del texto) En efecto, de cara al tema de la no devolución de los pagos recibidos de buena fe y en particular para el reconocimiento de prestaciones periódicas, la Sección Segunda del Consejo de Estado 13 ha dicho: “Añade la Corporación que si se aceptara el reconocimiento de la pensión decretada por la resolución No. 002341 de 1993, dentro de los 20 años de servicio exigidos para ese efecto, se estaría tomando tiempo de servicios que el Departamento del Tolima tuvo en cuenta para reconocer la pensión de jubilación a cargo de la Caja de Previsión de esa entidad territorial.
Por ende, la Sala declarará la nulidad de la resolución acusada No. 002341 de 1993. Sin embargo, ella considera que no es viable disponer el reintegro de las mesadas pensionales que han sido pagadas a la señora Zartha de Cifuentes, como se solicita en el escrito introductorio del proceso, en virtud del reconocimiento de pensión de jubilación por el acto administrativo acusado, 13 Sentencia de 2 de marzo de 2000.
Expediente No. 12.971. M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda 24 pues de acuerdo con lo previsto en el artículo 136 del C.C.A, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, situación aplicable en el caso sub-judice, ya que le correspondía a la parte actora probar debidamente que la demandada cuando solicitó la pensión actúo de mala fe y ello no ocurrió así”.
(Subrayado fuera del texto). En el mismo sentido indicó 14: “La Sala observa que evidentemente a la demandante no le asistía el derecho al reajuste que le fue reconocido y que implicó el pago de la mesada pensional a partir del 1º de enero de 1996 en un monto equivalente a seiscientos diez mil novecientos cincuenta y nueve pesos con noventa y un centavos ($610.959,91) cuando por este concepto le correspondía solamente la suma de quinientos sesenta y cinco mil novecientos sesenta y cinco pesos con sesenta y cuatro centavos ($565.965,64).
Lo anterior teniendo en cuenta que como obtuvo el derecho pensional a partir del 1º de enero de 1996 no le era aplicable el incremento previsto en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993. No obstante, lo anterior, la entidad demandada no estaba facultada para pretender unilateralmente recuperar las sumas de dinero que por equivocación pagó pues fueron recibidas por la actora de buena fe.
En esa medida, los pagos efectuados por la entidad tienen amparo legal porque fueron recibidos de buena fe por la demandante y en ese orden, no obstante, la legalidad del acto que dispuso el reintegro, la Sala considera que la administración no probó ni en la vía gubernativa ni en la judicial la mala fe de la demandante en la obtención de los reajustes pagados”.
(El resaltado es de la Sala) Precisa la Sala que esta clara línea jurisprudencial se ha mantenido para los casos en que se han recibido prestaciones periódicas tales como la pensión de jubilación producto de un error de la administración. No obstante, en tratándose de prestaciones unitarias se ha dado un tratamiento diverso, como el señalado en sentencia de la Subsección “B”, de 8 de mayo de 2008, dentro del expediente radicado con el No. 0949 de 2006, en donde se consideró que la presunción para ese caso no estaba contemplada en la norma, la cual solo podía ser interpretada en su tenor literal, por lo que no se podía extender la tesis a todos aquellos pagos unitarios efectuados por la administración en virtud de actos administrativos y en consecuencia, para estos era viable la devolución del dinero.
La posición así fijada encuentra su razón de ser en el principio de la buena fe, que implica la convicción del ciudadano, en que el acto emanado de la administración está sujeto a legalidad y por ende no tiene que prever que sea susceptible de demanda judicial o revocatoria, pues existe una legítima confianza en la actuación pública dada precisamente por la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos.
De acuerdo a lo anterior, el principio de la buena fe señalado, incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos, probar que el peticionario actuó de mala fe. Por ello, en 14 Sentencia de 17 de mayo de 2007. Exp. 3287-05. M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado. 25 tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe.
En vista de las anteriores consideraciones procede la Sala a analizar si en este caso se desvirtuó la buena fe del señor Israel Pérez Bedoya, en la actuación administrativa y judicial surtida, que llevó al reconocimiento pensional a través del acto demandado. Tal y como quedó demostrado en el plenario, mediante Resolución No. PAP 005253 del 21 de junio de 2010, la Caja Nacional de Previsión Social EICE En liquidación reconoce y ordena el pago de una pensión mensual vitalicia por vejez al señor Israel Pérez Bedoya, condicionada al retiro del servicio, reconocimiento al cual tenía derecho en cumplimiento a los requisitos legales y por estar cotizando para ese momento a Cajanal, sin embargo, tal y como se observa en los certificados aportados, el señor Pérez Bedoya continuó laborando hasta el 29 de febrero de 2016, fecha para la cual se encontraba cotizando a Colpensiones, razón por la cual solicitó su pensión de jubilación ante este último fondo pensional, teniendo en cuenta el retiro del servicio público.
Si bien es cierto, como lo que se pretende desvirtuar en el sub lite es la buena fe con que actuó el señor Pérez Bedoya dentro de las actuaciones jurídico administrativas que permitieron el reconocimiento de la pensión de vejez, no es de recibo considerar que el cotizante participó en las irregularidades señaladas, toda vez que si bien el ya había solicitado el reconocimiento pensional a Cajanal en el año 2010, por encontrarse cotizando a esa Caja, lo cierto es que el continuo trabajando y cotizó al ISS hoy Colpensiones desde el mes de julio de 2009, por lo que al retirarse del servicio en el año 2016, solicitó a dicho fondo pensional el reconocimiento de la pensión de vejez, por lo que Colpensiones en sus actos administrativos reconoce la vinculación del pensionado desde el año 1984 y sus cotizaciones a Cajanal, razón por la cual es Colpensiones quien debió entender de acuerdo a las cotizaciones realizadas y los tiempos de las mismas, cuando debía ser incluida en nómina y a quien correspondía el pago de la mencionada prestación social.
De lo anterior se colige que Colpensiones no desvirtuó la buena fe del señor Pérez Bedoya, pues el hecho de pedir en el año 2010 cuando cotizaba a Cajanal una pensión de vejez, para luego con el retiro del servicio (año 2016) cuando cotizaba a Colpensiones, solicitarla a dicha entidad, con la plena convicción de que le asiste un derecho, no es una razón suficiente para que la Sala, concluya que el cotizante actuó de mala fe, y en razón de ello, no habría lugar al reintegro de las sumas pagadas, tal como lo sostuvo el Juez de primera instancia. Así las cosas, en ese orden de ideas procede la Sala a confirmar la sentencia de primera de instancia que declaró la nulidad y negó la devolución de lo pagado. 7.
Costas: No se condenará en costas a la parte vencida, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable 26 por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado que determino un criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas; 15 consecuentemente, como no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas, ni se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, no existe fundamento para su imposición. En mérito de lo expuesto, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE 1.
Se confirma la sentencia apelada 2. Sin condena en costas en esta instancia. 3. Se reconoce personería para actuar al abogado Francisco Gabriel Bedoya Gómez, identificado con Cédula de Ciudadanía No. 71.755.072 y portador de la T.P No. 145.062 del Consejo Superior de la Judicatura, para que actúe como apoderado principal de la entidad demandada UGPP, y a la abogada Yessica Eliana Cárdenas Jáuregüi identificada con cédula de ciudadanía No. 1.005.062.041 y portadora de la Tarjeta Profesional No. 395.811 del C.S. de la J. para actuar como apoderada sustituta de la misma entidad, en los términos de los poderes visibles en archivos 6 y 7 del expediente digital de segunda instancia. 4.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Notifíquese y cúmplase Los magistrados, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la sentencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co» 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación 13001-23- 33-000-2013-00022-01(1291-14), demandante José Francisco Guerrero Bardi; providencia del 17 de octubre de 2018, radicación 66001-23-31-003-2012-00140-01, demandante Héctor Alexander Zamora Perea, demandado municipio de Pereira; providencia del 19 de abril de 2018, radicación 66001-23-33-000-2013-0334- 01, demandante Luz Nelly Meza Ocampo, demandado departamento de Risaralda; providencia del 26 de abril de 2018, radicación 66001-23-33-000-2013-00203-01, demandante Esmeralda García Carvajal, demandado departamento de Risaralda; providencia del 21 de junio de 2018, radicación 66001-23-33-000-2013-00427-01, demandante Ligia Stella López Restrepo, demandado departamento de Risaralda; radicado 14001-23-33-000- 2016-00502-01(5485-18), demandante Nohemi Suaza Triviño, demandado Fomag, entre otras.