TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Magistrado ponente: ENRIQUE DUSSÁN CABRERA Neiva Veintinueve (29) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Acción Tutela Demandante John Freddy Llanos Rincón Demandado Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX Derechos invocados Debido proceso, acceso a una tutela jurisdiccional efectiva, derecho de defensa y al mínimo vital.
Radicación 41001-33-33-008-2025-00220-01 Asunto SENTENCIA No. S-165 Acta de Sala No.: 068 De la fecha. 1. OBJETO. Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de fecha 2 de septiembre de 2025, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo de Neiva, que negó el amparo de los derechos invocados.
2. DE LA SOLICITUD DE TUTELA1. El señor John Freddy Llanos Rincón, por intermedio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a una tutela jurisdiccional efectiva, derecho de defensa y mínimo vital, al afirmar que la orden de retención de los salarios emitida por la accionada el pasado 22 de mayo de 2025, sin mediar un proceso ejecutivo en su contra, lo imposibilitó para poder ejercer los medios de defensa correspondientes en su caso.
Indicó que había sido beneficiario de un crédito educativo otorgado por el ICETEX en el año 2003 para cursar estudios de Derecho en la Universidad Cooperativa de Colombia. Para la formalización del crédito, se exigió la firma de un pagaré en blanco, una carta de instrucciones y la presentación de un fiador. Manifestó que, pasados más de 18 años desde la última gestión de pago, el ICETEX informó un saldo de capital de $24.449.000, a pesar de que el mismo presuntamente arrojaba la suma de $16.691.000. 1 Expediente Digital Samai, Primera Instancia, índice 00004, vera archivo “1ED_01Demanda(.pdf)”.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción: Tutela Demandante: John Freddy Llanos Rincón Demandado: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX Radicación: 41001-33-33-008-2025-00220-01 Posteriormente, la entidad procedió a embargar el salario del señor Llanos Rincón en calidad de contratista de la empresa SOLTEMPO S.A.S., la cual presta servicios a la Electrificadora del Huila.
La orden de embargo fue comunicada el 22 de mayo de 2025, ordenando descuentos mensuales de $452.509 hasta cubrir un total de $46.155.918. Ante esta situación, el accionante presentó derecho de petición solicitando copia del expediente del crédito y estado de cuenta, sin obtener respuesta oportuna. Por ello, promovió una tutela anterior que le permitió obtener documentos como el pagaré y la carta de instrucciones, ambos aún en blanco.
En dichos documentos se establecía que la fecha de exigibilidad del pagaré debía coincidir con la fecha del último pago, que según certificación del ICETEX fue el 6 de septiembre de 2010. Con base en ello, el accionante alegó la prescripción de la obligación cambiaria, al haber transcurrido más de 15 años sin acciones judiciales. El accionante argumentó que no existía proceso ejecutivo ni cobro coactivo en su contra, lo que hacía ilegítima la orden de embargo, vulnerando su derecho de defensa y afectando gravemente su mínimo vital.
Además, sostuvo que, al estar prescrita la acción principal, también lo estaba la acción de descuento por nómina. En consecuencia, solicitó como pretensiones: • El amparo de sus derechos fundamentales y dejar sin efectos la orden de retención de salarios dirigida a la empresa SOLTEMPO S.A.S. • Que se ordenara al ICETEX iniciar las acciones judiciales correspondientes para el cobro de la obligación, permitiéndole ejercer su defensa mediante los mecanismos procesales ordinarios.
La acción fue promovida como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, dado que los descuentos mensuales afectaban su subsistencia y no existía otro medio judicial eficaz para controvertir la medida.
3. TRÁMITE DE LA TUTELA2. Mediante providencia de fecha 25 de agosto de 2025, se admite la acción constitucional contra el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX. 2 Ibidem, índice 00006. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción: Tutela Demandante: John Freddy Llanos Rincón Demandado: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX Radicación: 41001-33-33-008-2025-00220-01
4. RESPUESTA DE LA ACCIONADA 4.1. Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX3. Por medio de su apoderada judicial, presentó escrito de contestación en el que expuso los hechos, fundamentos jurídicos y argumentos de defensa, así: Reconoció que al accionante le fue otorgado un crédito educativo en el año 2003 bajo la modalidad del fondo Jenaro Díaz Jordán Reemb 4%, el cual se encontraba en etapa de amortización con 3283 días de mora, y asignado a cobro prejurídico.
Después de haber realizado múltiples gestiones de recuperación de cartera mediante llamadas, mensajes, correos electrónicos y otros canales, sin obtener respuesta efectiva por parte del beneficiario. Respecto a la retención de ingresos ordenada al empleador del accionante, SOLTEMPO S.A.S., justificó su legalidad con base en el Artículo 16 del Decreto Ley 3155 de 1968, que autoriza a la entidad a ordenar deducciones salariales sin necesidad de intervención judicial previa.
Citó jurisprudencia constitucional (Sentencias T-945 de 2001 y T-416 de 2005) que respalda esta facultad. La entidad argumentó que la acción de tutela era improcedente por varias razones: • Existencia de otros medios judiciales: Indicó que el accionante podía acudir a la jurisdicción ordinaria para alegar prescripción o controvertir el cobro, por lo que la tutela no era el mecanismo adecuado. • Ausencia de perjuicio irremediable: Señaló que no se acreditaba la inminencia, gravedad ni urgencia del daño alegado, y que el accionante había sido informado oportunamente sobre su obligación. • No vulneración de derechos fundamentales: Afirmó que no existía acción u omisión por parte del ICETEX que afectara derechos constitucionales, y que la entidad había actuado conforme a sus reglamentos. • Carencia actual de objeto: Sostuvo que la tutela había perdido su razón de ser, ya que las solicitudes del accionante fueron atendidas mediante comunicaciones oficiales. 3 Ibidem, índice 00009.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción: Tutela Demandante: John Freddy Llanos Rincón Demandado: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX Radicación: 41001-33-33-008-2025-00220-01 En cuanto a la prescripción de la obligación, el ICETEX indicó que esta debía ser alegada en un proceso judicial ordinario como excepción, y no podía ser declarada de oficio por el juez constitucional.
Además, reiteró que el pagaré suscrito por el accionante era un título ejecutivo válido y exigible. Finalmente, el ICETEX solicitó al juez constitucional denegar el amparo solicitado, declarar la improcedencia de la acción de tutela y reconocer la carencia actual de objeto por hecho superado, al haber emitido respuesta integral frente a las solicitudes del accionante.
5. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA4. El Juzgado Octavo Administrativo de Neiva, en sentencia proferida el 2 de septiembre de 2025, negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por el accionante Freddy Llanos Rincón, al considerar que estos no fueron vulnerados y que este contaba con mecanismos judiciales ordinarios para controvertir la deuda, como el proceso verbal ante el juez civil.
El juzgado, tras analizar la procedencia de la acción, concluyó que esta era procedente, dado que los derechos invocados eran de naturaleza fundamental y que no existía otro medio judicial idóneo para su protección. Además, consideró que la tutela fue interpuesta en un término razonable. Indicó que en el presente caso el ICETEX actuó conforme al marco normativo vigente, especialmente el Acuerdo 76 de 2021, que regula las etapas de recuperación de cartera y permite la retención salarial en la etapa de amortización. Aunado a lo anterior, precisó que dicha medida no constituye un embargo judicial, sino una herramienta administrativa legítima para el saneamiento de cartera, y que el accionante tenía conocimiento de esta posibilidad al momento de suscribir el contrato de crédito.
6. IMPUGNACIÓN DE LA PARTE ACTORA5. En su escrito de impugnación, el apoderado del accionante solo manifestó que impugnaba el fallo, sin indicar ningún argumento. 4 Ibidem, índice 00011. 5 Ibidem, índice 00013. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción: Tutela Demandante: John Freddy Llanos Rincón Demandado: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX Radicación: 41001-33-33-008-2025-00220-01
7. CONSIDERACIONES DE LA SALA. 7.1. Competencia. De conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, esta Corporación es Competente para conocer de la impugnación de la acción de tutela instaurada por el accionante. 7.2. Asunto jurídico a resolver. Corresponde determinar si la accionada ha vulnerado los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a una tutela jurisdiccional efectiva, derecho de defensa y mínimo vital del accionante John Freddy Llanos Rincón, al ordenar la retención de sus salarios el pasado 22 de mayo de 2025, sin que mediara un proceso ejecutivo en su contra que le permitiera ejercer los mecanismos de defensa correspondientes.
Lo anterior, considerando que, según su criterio, la obligación cambiaria se encuentra prescrita, toda vez que han transcurrido más de quince años sin que se haya iniciado acción judicial alguna para su cobro. Para resolver el problema jurídico el Tribunal realizará el estudio de los siguientes temas: I) Requisitos generales de la procedencia de la acción de tutela, abordando en la subsidiariedad la procedencia excepcional de la acción de tutela, y II) en caso de superarse tales requisitos, se estudiará el caso concreto. 7.2.1.
Requisitos generales de la procedencia de la acción de tutela. La Sala procederá a examinar la procedencia de la acción de tutela propuesta por el señor John Freddy Llanos Rincón, así: • Legitimación en la causa por activa y pasiva. Para esta Corporación no existe duda de que el accionante está legitimado en la causa por activa al ser el titular de los derechos que alega vulnerados por la accionada, como presunto afectado por la retención de salarios, en virtud del crédito educativo otorgado en el año 2003 para cursar estudios de Derecho en la Universidad Cooperativa de Colombia.
En cuanto a la legitimación en la causa por pasiva, el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX, transformado en entidad financiera de carácter especial con la Ley 1002 de 2005, está facultado para actuar en el presente caso, dado TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción: Tutela Demandante: John Freddy Llanos Rincón Demandado: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX Radicación: 41001-33-33-008-2025-00220-01 que entre esta entidad y el actor se suscribió el crédito educativo en el año 2003 bajo la modalidad del fondo Jenaro Díaz Jordán Reemb 4%, respecto del cual se generó la orden de retención de salarios y de la que se cuestiona si esta prescrita o no. • Requisito de inmediatez Observa la Sala conforme a los hechos narrados en el escrito de tutela, que el accionante obtuvo respuesta el 22 de julio de 2025, por parte del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX, de la petición elevada con ocasión a la retención de su salario, en virtud de la comunicación del 22 de mayo de 2025 dirigida a la división de talento humano de la empresa SOLTEMPO S.A.S. Así las cosas, para la fecha de radicación de la presente acción de tutela (22 de agosto de 2025), tan solo habían transcurrido 1 mes de haber obtenido la respuesta a su petición, por lo que se considera que el accionante actuó dentro de un término razonable. • Subsidiaridad de la acción de tutela El artículo 86 de la Carta Política establece que la acción de tutela es el mecanismo para reclamar la protección de los derechos fundamentales cuando estos se encuentren amenazados o violados por la omisión o acción de las autoridades públicas o de los particulares y no existan mecanismos judiciales que resulten efectivos para la protección de esos derechos fundamentales, a no ser que se demuestre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio6.
Esto tiene como finalidad impedir que este mecanismo, que es excepcional, se convierta en principal. La Corte Constitucional7, ha señalado que la acción de tutela solo procederá cuando el usuario no cuente con otro medio de defensa judicial, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, pues se busca reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos.
Ahora bien, respecto a la procedencia de la Acción de Tutela contra actos administrativos la Corte Constitucional ha indicado8: 6 Artículo 86, inciso 3° Constitución Política y en el Decreto 2591 artículo 6°-1° el cual establece la subsidiariedad como causal de improcedencia de la tutela. 7 Sentencia T-735 de 2018. 8 Sentencia T-256 de 2021 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción: Tutela Demandante: John Freddy Llanos Rincón Demandado: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX Radicación: 41001-33-33-008-2025-00220-01 “6.
En reiteradas oportunidades, la jurisprudencia constitucional se ha referido al carácter subsidiario de la acción de tutela9 para indicar que este mecanismo no fue consagrado «para provocar la iniciación de procesos alternativos o sustitutivos de los ordinarios, o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni para crear instancias adicionales a las existentes, ni para otorgar a los litigantes la opción de rescatar pleitos ya perdidos» 10.
Lo anterior, al reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos11. Así las cosas, esta corporación ha insistido en que la tutela no constituye «un medio alternativo, ni facultativo, que permita adicionar o complementar los mecanismos judiciales ordinarios establecidos por el Legislador»12.
Acorde con lo citado y de cara al soporte probatorio, es de advertir que la acción tiene como último fin dejar sin efecto la orden de retención de salarios emitida por el ICETEX a SOLTEMPO S.A.S. y que se requiera a la accionada para que inicie el proceso judicial correspondiente para garantizar el debido proceso y derecho de defensa del tutelante.
Teniendo en cuenta lo expuesto, la Sala encuentra que la accionante no acreditó el requisito de subsidiariedad, dado que cuenta con otro medio de defensa judicial el cual puede ejercer ante la jurisdicción ordinaria; mecanismo que resulta idóneo para adelantar por un lado, la discusión de legalidad del acto administrativo a fin de obtener la resolución a su inconformidad y, por otro, ejercer su derecho de defensa.
Siendo preciso indicar por parte de esta Corporación, que es competente la jurisdicción ordinaria para conocer de esta controversia, tal como lo manifestó la Corte Constitucional en un caso similar, al resolver el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Itagüí, al declarar que le corresponde a este último la competencia para conocer de la demanda interpuesta por Alexander Sandoval Amézquita y Jessica Paola Caicedo Ramírez en contra del Instituto de Crédito Público Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior -ICETEX, el Ministerio de Salud y Protección Social, y el Ministerio de Educación, en la que se pretende se declare la nulidad del acto administrativo que ordenó la retención salarial, fijando la siguiente regla de decisión: “§45.Regla de decisión. Corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil, conocer de las demandas en las que se cuestionen los actos o actuaciones que el Instituto de Crédito Público Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX- realice en el marco de la administración de un fondo destinado a la 9 Inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política. 10 Sentencia T-001 de 1992. 11 Sentencia T-580 de 2006. 12 Sentencia T-108 de 2012.
También las sentencias T-858 de 2009, T-165 de 2010, T-753 de 2012. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción: Tutela Demandante: John Freddy Llanos Rincón Demandado: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX Radicación: 41001-33-33-008-2025-00220-01 financiación de la educación superior, o en el marco del otorgamiento, ejecución o liquidación de cualquier modalidad de crédito educativo.
En la medida en la que se entienden como actividades conexas a las funciones legales que emprende dentro del giro ordinario de sus negocios. Lo anterior, con fundamento en la configuración de la excepción del numeral 1 del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, y en la aplicación de la regla residual de competencia contenida en los artículos 15 del CGP y 12 de la Ley 270 de 1996.” Ahora bien, en cuanto a la excepción para conocer de la acción de tutela cuando se busque impedir un perjuicio irremediable, caso en el cual ésta procede como mecanismo transitorio, la Sala tampoco encuentra acreditado este presupuesto, pues si bien el accionante indicó que los ingresos que hoy percibe son irrisorios y que de los mismo le están descontando $452.509 mensualmente, afectando su mínimo vital, advierte la Sala que el aquí accionante no probó tal afectación económica, pues no se tiene certeza que, no cuente con los medios para garantizar su subsistencia. Aunado a lo anterior, el señor John Freddy Llanos Rincón nació el 13 de noviembre de 198313, por lo que, a la fecha de la presentación de esta acción de tutela, no supera los 60 años de edad.
En consecuencia, no cumple con los requisitos para ser considerado adulto mayor14 ni ha demostrado ser sujeto de especial protección constitucional, ya que no acreditó ser padre cabeza de familia, ni presentó evidencia de discapacidad, enfermedad o afectación física o mental (como historia clínica o concepto médico), entre otras circunstancias, por las cuales demande una especial protección por parte del Estado.
Sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales, ha de decirse que no siempre el juez de tutela es el primer llamado a protegerlos, por cuanto su competencia es subsidiaria y residual, es decir, procede siempre que no exista otro medio de defensa judicial, para que cese la vulneración, pues de lo contrario, la acción de tutela se convertiría en un escenario de debate y decisión de litigio, como lo pretende la parte actora.
Así las cosas, la acción de tutela resulta improcedente al no cumplir con el requisito de subsidiariedad conforme fue motivado, por lo que la Sala se abstendrá de realizar un estudio de fondo al problema jurídico planteado inicialmente. Conforme lo anterior, al no encontrarse acreditado el requisito de subsidiariedad, se advierte que existe un mecanismo principal, idóneo 13 Expediente Digital Samai, Primera Instancia, índice 00004, vera archivo “1ED_01Demanda(.pdf)”, página 12. 14 Sentencia T-301/24. ”En múltiples casos, la Corte ha flexibilizado el requisito de subsidiariedad para adultos mayores de 60 años, permitiendo el estudio de fondo de sus solicitudes de tutela debido a su inherente vulnerabilidad, por tanto, son sujetos de especial protección constitucional.
Además, la legislación colombiana ha evolucionado para ofrecer cada vez más protección a los adultos mayores, reconociendo las barreras específicas que enfrentan debido a los cambios fisiológicos relacionados con la edad, como puede apreciarse en la Ley 1251 de 2008, Ley 1276 de 2009, Ley 1850 de 2017 y Ley 2055 de 2020” TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción: Tutela Demandante: John Freddy Llanos Rincón Demandado: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX Radicación: 41001-33-33-008-2025-00220-01 y eficaz para obtener la protección de los derechos fundamentales invocados por la parte demandante, ante la jurisdicción Ordinaria, por lo que ha de revocarse el fallo impugnado, proferido por el Juzgado Octavo Administrativo de Neiva el 2 de septiembre de 2025, y se declarará la improcedencia de la presente acción. FALLA:
PRIMERO: REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado Octavo Administrativo de Neiva de fecha 2 de septiembre de 2025, conforme a la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela, por las razones expuestas.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria del presente fallo envíese la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
QUINTO: Envíese copia de la presente decisión al juzgado de origen. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, Firmado electrónicamente en samai ENRIQUE DUSSÁN CABRERA RAMIRO APONTE PINO JORGE ALIRIO CORTÉS SOTO