REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Neiva, treinta (30) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) SALA DE DECISIÓN N° 5 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SANDRA ROCÍO HERNÁNDEZ ÁVILA DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG Y DEPARTAMENTO DEL HUILA EXPEDIENTE: 41001-33-33-009-2024-00205-01 SENTENCIA: TAH 005-25-09-217 TEMA: SANCIÓN MORATORIA MAGISTRADA PONENTE: NELCY VARGAS TOVAR Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandante, y, La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, contra la sentencia del 20 de marzo de 2025, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Neiva; a través de la cual se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
Lo anterior, en ejercicio de la facultad conferida a esta Jurisdicción por el artículo 18 de la Ley 446 de 19981, en concordancia con la Ley 270 de 19962, y en atención a la naturaleza social del asunto objeto de litigio. 1“Artículo 18. Orden para proferir sentencias. Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal.
Con todo, en los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social. (…)” 2Artículo 63A. Del orden y prelación de turnos. “(…) Las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas o las Secciones del Consejo de Estado, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura; las Salas de los Tribunales Superiores y de los Tribunales Contencioso-Administrativos de Distrito podrán determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia; para el efecto, mediante acuerdo, fijarán periódicamente los temas bajo los cuales se agruparán los procesos y señalarán, mediante aviso, las fechas de las sesiones de la Sala en las que se asumirá el respectivo estudio.” 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 41001-33-33-009-2024-00205-01 Demandante: Sandra Rocío Hernández, Demandados: Nación – Ministerio De Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG y otro I.
ANTECEDENTES 1. Demanda.3 La señora SANDRA ROCÍO HERNÁNDEZ ÁVILA, por intermedio de apoderada judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso demanda contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG, el Departamento del Huila y la Fiduprevisora S.A., conforme a las pretensiones, hechos y fundamentos jurídicos que se señalan a continuación: 1.1.
Pretensiones. Que se declare la nulidad del acto ficto que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006; generado por la omisión de respuesta a la petición formulada el 30 de julio de 2020. A título de restablecimiento del derecho, pretendió el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 1071 de 2006, conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Finalmente, solicita que las sumas reconocidas sean indexadas; y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos consagrados en el artículo 192 del CPACA y se condene en costas. 1.2. Hechos. Afirmó que, en su condición de docente oficial, el 19 de junio de 2019 solicitó a las entidades demandadas el reconocimiento y pago de sus cesantías, petición que fue resuelta favorablemente a través de la Resolución No. 4813 del 3 de julio de 2019; cuyos dineros fueron cancelados el 18 de marzo de 2020.
Luego, el 30 de julio de 2020, solicitó a las entidades demandadas el reconocimiento y pago de la sanción moratoria. Petición que no fue resuelta por la entidad, configurándose el acto ficto negativo. 1.3. Normas violadas: Ley 91 de 1989: artículos 5 y 15. 3 Documento 001Demanda.pdf, Onedrive 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 41001-33-33-009-2024-00205-01 Demandante: Sandra Rocío Hernández, Demandados: Nación – Ministerio De Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG y otro Ley 244 de 1995: artículos 1 y 2.
Ley 1071 de 2006: artículos 4 y 5. Ley 1955 de 2019: artículo 57. En síntesis, sostuvo que el acto enjuiciado vulnera las normas superiores en que debía fundarse, pues a la demandante no se le reconoció ni pagó la indemnización por mora en el pago de sus cesantías, pese a que las entidades están obligadas a ello al tenor de lo dispuesto en la Ley 244 de 1995 (modificada por la Ley 1071 de 2006); con lo cual, también, se trasgreden las garantías mínimas laborales establecidas en el artículo 53 de la Constitución Política.
Añadió, que con la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, será responsabilidad de las entidades territoriales los eventos en que la mora se produzca por su falta de diligencia al resolver la solicitud de cesantías. 2. Contestación de la Demanda 2.1. Ministerio de Educación Nacional–FOMAG:4 La mandataria judicial del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG se opuso a las pretensiones de la demanda, en el entendido que, conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 no es la entidad responsable de la sanción moratoria, pues no se pueden destinar recursos del FOMAG para el pago de indemnizaciones administrativas y judiciales, siendo el llamado a responder el ente territorial.
Con base en esos argumentos, planteó las excepciones denominadas: a.- prescripción: la solicitud de pago de las cesantías se efectuó el 19 de junio de 2019 y la obligación de pagar la sanción moratoria se generó desde el 2 de octubre de 2019, no obstante, solo hasta el 30 de julio de 2020 se realizó la reclamación administrativa y el 2 de julio de 2024 se radicó el medio de control, cuando ya habían operado 3 años desde la reclamación y por ello, operó la prescripción. b.- Debido a la inexistencia de moratorio, con corte a 31 de diciembre de 2019, debe operar la desvinculación del proceso de las entidades que represente: la sanción moratoria causada desde el 1º de enero de 2020 corre a cargo del ente territorial, conforme al artículo 57 de la ley 1955 de 2019, habiendo cancelada la entidad ala 4 Índice 11 SAMAI 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 41001-33-33-009-2024-00205-01 Demandante: Sandra Rocío Hernández, Demandados: Nación – Ministerio De Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG y otro demandante la mora causada con anterioridad a la aludida fecha por valor de $7’999.785. c.- Inexistencia actual de la obligación en cabeza de las entidades que represento; ausencia actual de objeto litigioso; cobro de lo no debido: con iguales argumentos a los expuestos en el literal anterior. d.- Falta de legitimación por pasiva: aduciendo que, conforme a lo señalado en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 la mora debe asumirla el departamento del Huila. e.- Compensación – deducción de pagos: “de cualquier suma que resulte probada en el proceso a favor de la demandante y que haya sido pagada por mi representada”. f.- Improcedencia de la indexación de la sanción moratoria: aduce que la indexación del artículo 187 del CPACA no es aplicable al presente asunto, tal como concluyó el Consejo de Estado en la sentencia de unificación antes citada. 2.2.
Departamento del Huila5: El ente territorial se opuso a las pretensiones de la demanda, aceptando como ciertos la mayoría de los hechos, advirtiendo que atendió oportunamente la solicitud de reconocimiento de cesantías de la demandante y remitió a la fiduciaria el acto administrativo para el pago, sin que hubiera operado el silencio administrativo frente a la petición de pago de la sanción moratoria, dado que atendió dicha solicitud con el oficio No. HHUI2020ER0170940 del 30 de julio de 2020.
Con apoyo a lo anterior, formuló como excepciones: a.-Inexistencia de la obligación de reconocer las pretensiones: la actuación del ente territorial se orienta únicamente a recibir y tramitar el reconocimiento de la prestación, para lo cual proyecta el acto administrativo para que sea aprobado por el FOMAG y su vocera, procediendo a efectuar el pago el aludido fondo, estando demostrado que el departamento del Huila en el subjudice cumplió los términos del Decreto 2831 de 2005, por lo que de existir mora no resulta imputable al mismo. 5 Índice 12 SAMAI 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 41001-33-33-009-2024-00205-01 Demandante: Sandra Rocío Hernández, Demandados: Nación – Ministerio De Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG y otro b.- Buena fe exculpatoria de mora: toda vez que, para la época del reconocimiento de las cesantías había sido declarado el estado de excepción por el COVID-19, por ello la tardanza en el pago de dicha prestación no le resulta imputable. c.- Compartibilidad de la sanción moratoria: en el hipotético caso de no declararse probada la exceptiva de inexistencia de la obligación, solicitó “se considere por separado las competencias de cada una de las entidades demandadas en este trámite administrativo, así como los extremos de la sanción para cada una”. d.- Condena con cargo a títulos de tesorería del Ministerio de Hacienda y Crédito Público: en caso de condena, la misma debe asumirse con títulos de tesorería emitidos por el Ministerio de Hacienda (art. 57 Ley 1955 de 2019). e.- Prescripción extintiva: el 1º de octubre de 2019 se empezó a generar la mora en el pago de las cesantías, también inició a correr el término para que el extremo activo exigiera el pago de dicha prestación, lo cual ocurrió el 30 de julio de 2020, extendiéndose el término de 3 años para presentar la conciliación hasta el 30 de julio de 2023, sin embargo, la solicitud conciliatoria se presentó el 16 de abril de 2024, cuando ya había operado el fenómeno prescriptivo. 3.
Sentencia Apelada6 En sentencia del 20 de marzo de 2025, el Juzgado Noveno Administrativo de Neiva declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento del Huila (resolutivo 1º) y la nulidad del acto ficto demandado (resolutivo 2º), condenando a la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG a pagar a la demandante la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías del 3 de octubre de 2019 al 17 de marzo de 2020 (167 días) (resolutivo 3º), denegando las demás pretensiones (resolutivo 5º ) y sin condenar en costas (resolutivo 6º).
Para el efecto, expuso que a pesar que la demandante solicitó el auxilio de cesantía el 19 de junio de 2019, siendo reconocido a través de la Resolución N° 4813 del 3 de julio de 2019 –acto expedido en tiempo–, el cual se notificó personalmente y quedó ejecutoriado el 15 de julio de 2019. Por tanto, debían computarse 45 días para pagar contados a partir de la fecha antedicha, los cuales fenecían el 2 de octubre de 2019; sin embargo, la prestación fue cancelada el 18 de marzo de 2020, por lo que se había causado una mora entre el 3 de octubre de 2019 y el 17 de 6 Índice 19 Id 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 41001-33-33-009-2024-00205-01 Demandante: Sandra Rocío Hernández, Demandados: Nación – Ministerio De Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG y otro marzo de 2020, esto es, por 167 días.
Señaló que, debido a la actuación oportuna del departamento del Huila, la condena debía ser asumida por la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG; pues “el ente territorial accionado no tuvo injerencia en que los plazos concedidos a las entidades para el pago de las cesantías se sobrepasaran”. De otro lado, negó la indexación de la sanción moratoria, indicando que no es posible su actualización mientras se causa diariamente, pero sí es posible su ajuste desde la fecha en que cesa la mora y queda ejecutoriada la sentencia que la reconoce.
Finalmente, no condenó en costas a la parte vencida teniendo en cuenta que no obra prueba de la causación de erogaciones que justificaran su imposición. 4. La Apelación. 4.1. La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG7: Inconforme con la decisión anterior, el Fomag, mediante apoderado judicial, trajo a colación el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, a efectos de señalar que, existe una prohibición legal de condenas con cargo al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, por sanción mora generada en la vigencia 2020, pues a partir de dicha anualidad corre con cargo den ente territorial.
Al respecto sostiene que, no es posible para su representada utilizar sus propios recursos para pagar condena alguna derivada del pago tardío de las cesantías, como quiera que, la norma en cita prohíbe expresamente la utilización de aquellos recursos para el pago de indemnizaciones económicas. Señaló que, en el presente asunto la solicitud de cesantías se elevó el 19 de junio de 2019 y el acto que reconoció dicha prestación es del 3 de julio de 2019, habiéndose puesto a disposición los dineros por dicho concepto el 18 de marzo de 2020, por lo que se causaron 167 días de mora, de los cuales 90 días corresponden al FOMAG (que corrieron hasta el 31 de diciembre de 2019) y fueron cancelados a la docente por parte de la entidad el 13 de junio de 2023 (por valor de $7’999.785). 7 Índice 22 SAMAI 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 41001-33-33-009-2024-00205-01 Demandante: Sandra Rocío Hernández, Demandados: Nación – Ministerio De Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG y otro Por último, indicó que, al ser la sanción moratoria una penalidad de carácter económico no hay lugar a su indexación, solicitando no se le condene en constas en segunda instancia. En virtud de lo anterior, solicitó revocar el fallo de primera instancia, en su lugar condenar “únicamente a los días de mora generados y a la entidad que corresponda”. 4.2.
Parte demandante8: Luego de reiterar los argumentos expuestos en el líbelo introductorio, puso de presente las hipótesis sobre la materia planteadas por el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, para finalmente precisar que, tanto el Departamento del Huila, como el Fomag son las llamadas a cancelar la sanción moratoria a su prohijado, pues, de un lado, teniendo en cuenta que la solicitud del reconocimiento de la cesantía se realizó el 19 de junio de 2019, el plazo legal de que disponía el ente territorial para expedir y notificar el acto administrativo feneció el 12 de julio de 2019, no obstante, la Resolución que accedió a la prestación fue notificada hasta el 15 de julio de 2019, excediendo el término estipulado; y, por otra parte, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, una vez vencidos los términos de ejecutoria del acto, contaba con 45 días hábiles para cancelar la cesantías, esto es, hasta el 18 de septiembre de 2019, sin embargo, el mentado pago se efectuó solo hasta el 18 de marzo de 2020, “por lo que transcurrieron más de 183 días de mora contados a partir de los 70 días hábiles que tenían las entidades para reconocer y cancelar la cesantía hasta el momento en que se efectuó el pago”. 5.
Trámite de Segunda Instancia El 17 de septiembre de 2025, se admitió el recurso de apelación9 presentado por la apoderada de la parte demandante, y, la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG; y, el 25 de septiembre de 2025, el Secretario de esta Corporación en armonía a lo consagrado en el artículo 247-5º del CPACA (modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021), pasó el expediente al despacho para proferir decisión de segundo grado. 5.1.
Alegatos de conclusión 8 Índice 24 SAMAI 9 Índice 005 del expediente electrónico de segunda instancia, SAMAI. 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 41001-33-33-009-2024-00205-01 Demandante: Sandra Rocío Hernández, Demandados: Nación – Ministerio De Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG y otro Ninguna de las partes se pronunció con relación a los recursos de apelación; y el Ministerio Público, no emitió concepto.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad a las facultades otorgadas por el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para conocer del presente asunto y en virtud del artículo 328 del C.G.P., aplicable por remisión del artículo 306 del C.P.A.C.A., la Sala abordará exclusivamente los argumentos formulados por la parte demandante, y el Fomag, en sus escritos de apelación. 2.
Problema Jurídico El problema jurídico se contrae en determinar a cuál de las entidades demandadas le es imputable la sanción por el retardo en el pago de las cesantías parciales del demandante (porque se causó con posterioridad al año 2019); y, si el cómputo efectuado por la a quo se ajustó a lo consagrado en el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006.
En caso afirmativo, si la decisión adoptada por el a quo se ajustó a lo consagrado en dicha disposición normativa; o sí, por el contrario, hay lugar a modificar la sentencia impugnada. Analizado lo anterior, deberá establecerse si ha operado el fenómeno de la prescripción extintiva del derecho. 3. Estructura de la decisión y análisis del caso Para resolver el problema en cuestión, el Tribunal realizará el análisis jurídico del asunto, para luego abordar el caso concreto, incluyéndose allí el estudio crítico de las pruebas en que se fundamenta la decisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 187 del C.P.A.C.A. 3.1.
Análisis normativo y jurisprudencial: 3.1.1. Sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías: Debe señalarse que las cesantías del personal docente se encuentran reguladas por la Ley 91 de 1989, que en el numeral 3 del artículo 15, dispuso: “3.- Cesantías: 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 41001-33-33-009-2024-00205-01 Demandante: Sandra Rocío Hernández, Demandados: Nación – Ministerio De Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG y otro A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumulados hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional.” Es decir, que a los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, se les conservaría el sistema de retroactividad, por el cual se reconoce un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado sobre el último salario devengado, mientras que a los docentes nacionales y a los vinculados a partir del 1º de enero de 1990, se les aplicaría un sistema anualizado de cesantías sin retroactividad, con reconocimiento de intereses.
Sin embargo, tal distinción no hace inaplicables a los docentes oficiales las normas que regulan el procedimiento de reconocimiento de dicha prestación, que para todos los empleados públicos fue previsto en la Ley 244 de 199510, modificada por la Ley 1071 de 200611, por cuanto tales normas al establecer un término perentorio para la liquidación y pago de las cesantías definitivas y parciales, así como al consagrar una sanción si ese término se incumple, lo que buscaron fue que la administración expidiera la resolución correspondiente en forma expedita y que el pago se hiciera de manera oportuna para evitar favorecimientos indebidos y perjuicios a los servidores del Estado, empleados públicos o trabajadores oficiales. 10 Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones. 11 Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación. 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 41001-33-33-009-2024-00205-01 Demandante: Sandra Rocío Hernández, Demandados: Nación – Ministerio De Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG y otro Nótese que la Ley 91 de 198912 regula el sistema para la liquidación de cesantías de los docentes, es decir, el retroactivo y el anualizado, tema distinto al regulado por la Ley 1071 de 2006, cuyo propósito está claramente señalado desde el mismo título de la ley y el artículo 1º que señala su objeto, tal como se explicó en precedencia. Resulta claro entonces que la teleología de esta normatividad no fue señalar la forma de liquidar las cesantías o el régimen aplicable a los diferentes servidores del Estado, sino que hace alusión a un procedimiento unificado para todos, inclusive para trabajadores oficiales y servidores de regímenes especiales.
No de otro modo se explica el contenido del artículo 2º de la Ley 1071 de 2006, que señala como destinatarios de dicha ley a: “(…) los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional de Ahorro.” Luego entonces, si la Ley 1071 de 2006 se refirió a todos los trabajadores y empleados del Estado, y ésta norma es posterior a la Ley 91 de 1989, no puede decirse que el procedimiento y sanciones allí previstas no resultan aplicables a los docentes, pues no puede desconocerse su calidad de servidores del Estado, además, no existe una razón lógica para interpretar que esta reglamentación quiso discriminar justificadamente al sector de los docentes.
La anterior discusión fue definida por la Sección Segunda del Consejo de Estado a través de la Sentencia de Unificación del 18 de julio de 201813, en la cual se sentaron distintas reglas para efectos del reconocimiento de la sanción moratoria, en virtud de lo dispuesto en la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006, concluyendo que los docentes integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, pues aunque el estatuto de profesionalización los defina como empleados oficiales14, lo cierto es que en ellos concurren todos los requisitos que de carácter restrictivo encierra el concepto de empleado público en atención a la naturaleza del servicio prestado, la regulación de la función docente y su ubicación dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del Estado y la 12 Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de Unificación del 18 de Julio de 2018, Radicación Número: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15) Ce-Suj2-012-18, Actor: Jorge Luis Ospina Cardona, Demandado: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Departamento Del Tolima, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 14 Definición utilizada en el Decreto Ley 3135 de 1968, para significar a los empleados públicos y a los trabajadores oficiales. 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 41001-33-33-009-2024-00205-01 Demandante: Sandra Rocío Hernández, Demandados: Nación – Ministerio De Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG y otro implementación de la carrera docente para la inserción, permanencia, ascenso y retiro del servicio; razón por la cual, se encuadran dentro del concepto de empleados públicos, establecido en la norma superior y desarrollado a través de la ley.
En ese orden de ideas, a los docentes le asiste derecho al pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006. El artículo 2 de la Ley 244 de 1995 establece lo siguiente: “ARTÍCULO 2o. <Artículo subrogado por el artículo 5o. de la Ley 1071 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” Y el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, dispone: “ARTÍCULO 5o. MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” No obstante, en la mentada sentencia de unificación la Sección Segunda del Consejo de Estado, también estableció las distintas hipótesis que se pueden 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 41001-33-33-009-2024-00205-01 Demandante: Sandra Rocío Hernández, Demandados: Nación – Ministerio De Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG y otro presentar a la hora de determinar el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales o definitivas, las cuales se resumen en la siguiente tabla: Definido lo correspondiente a la normatividad aplicable para el reconocimiento de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías y las distintas hipótesis que al respecto se pueden presentar, lo subsiguiente es determinar el salario base de liquidación de la sanción moratoria, ante lo cual la Sentencia de Unificación del 15 Se consideran los supuestos de los artículos 68 y 69 del CPACA según los cueles, la entidad tuvo 5 días para citar al peticionario a recibir notificación personal, 5 días más para que comparezca, 1 día para entregarle el aviso, y 1 día para perfeccionar la notificación por este medio.
Estas diligencias totalizan 12 días. HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 15 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 41001-33-33-009-2024-00205-01 Demandante: Sandra Rocío Hernández, Demandados: Nación – Ministerio De Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG y otro Consejo de Estado del 18 de julio de 2018, determinó el salario base de liquidación en el caso de las cesantías parciales y las definitivas en los siguientes términos: “140.
Al respecto, la Sección Segunda sienta jurisprudencia para precisar que el salario base para calcular el monto de la sanción moratoria por el reconocimiento y pago tardío de las cesantías parciales16 será la asignación básica diaria devengada por el servidor público para el momento en que se causó la mora por el no pago para cada anualidad, por cuanto el incumplimiento de la entidad empleadora puede comprender una o más anualidades, es decir se extienda en el tiempo, además que la penalidad se encuentra justificada por el incumplimiento en la obligación del pago por el empleador; y porque contrario al sistema de liquidación anualizado previsto en la Ley 50 de 199017, para los servidores públicos del nivel territorial afiliados a fondos administradores privados y que se vinculen a partir del 31 de diciembre de 199618, la obligación del empleador surge.» 141.
A diferencia de la anterior, en tratándose de la sanción originada por el incumplimiento de la entidad pública respeto de las por cada vigencia fiscal -Efectuar la liquidación el 31 de diciembre y consignar dicho valor antes del 15 de febrero del año siguiente- y es la razón por la cual en la Sentencia de Unificación CE-SUJ2 004 de 2016, se expuso que cuando «[…] concurren dos o más periodos de cesantías y una mora sucesiva, el salario a tener en cuenta para la liquidación cambia en el momento en que se genera un nuevo periodo de mora, en los términos previamente descritos cesantías definitivas, la asignación básica salarial tenida en cuenta será la percibida para la época en que finalizó la 16 En los eventos consagrados en el artículo 3º de la Ley 1071 de 2006, esto es: «Retiro parcial de cesantías.
Todos los funcionarios a los que hace referencia el artículo 2° de la presente norma podrán solicitar el retiro de sus cesantías parciales en los siguientes casos: 1. Para la compra y adquisición de vivienda, construcción, reparación y ampliación de la misma y liberación de gravámenes del inmueble, contraídos por el empleado o su cónyuge o compañero(a) permanente. 2.
Para adelantar estudios ya sea del empleado, su cónyuge o compañero(a) permanente, o sus hijos.» 17 « Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones. […] Artículo 99º.- El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 1ª. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2ª.
El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcional por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3ª. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija.
El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo.» 18 En virtud de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 344 de 1996 en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1582 de 1998, que al tenor disponen lo siguiente: « por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones. […] Artículo 13º.- Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente Ley, las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías: a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral; b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo; […]» «Por el cual se reglamenta parcialmente los artículos 13 de la Ley 344 de 1996 y 5 de la Ley 432 de 1998, en relación con los servidores públicos del nivel territorial y se adoptan otras disposiciones en esta materia. […] Artículo 1º.- El Régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concordantes de la Ley 50 de 1990; y el de los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro será el establecido en el artículo 5 y demás normas pertinentes de la Ley 432 de 1998.» 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 41001-33-33-009-2024-00205-01 Demandante: Sandra Rocío Hernández, Demandados: Nación – Ministerio De Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG y otro relación laboral, por cuanto al momento en que se produce el retiro del servicio surge la obligación de pagarlas.
(…) 143. Por consiguiente, la Sala reitera que en lo referente a las cesantías parciales, la asignación básica para la liquidación de la sanción será la que devengue el servidor al momento de la causación de la mora, a diferencia de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las definitivas, que estará constituida por la devengada para la fecha de finalización de la relación laboral o el vínculo contractual, por ser la fecha en que se hace exigible tal prestación social ( )”19 Ahora bien, el Consejo de Estado en la plurimencionada Sentencia de Unificación, además señaló lo concerniente al reconocimiento o no de la indexación de la sanción moratoria señalando que al no tratarse de un derecho laboral, sino de una penalidad de carácter económica que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía, no es procedente ordenar su ajuste a valor presente, pues, se trata de valores monetarios que no tienen intención de compensar ninguna contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo.
Concluyendo que la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente. 3.1.2. Prescripción del derecho: Al respecto, es menester precisar que el Consejo de Estado20 aclaró de tiempo atrás, que el término para reclamar la sanción por la mora en el pago de las cesantías es el regulado en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral21, y no, en los Decretos 1848 y 3135 de 1968.
Asimismo, que dicha indemnización no es accesoria a la prestación social y no constituye una prestación periódica; de suerte que, debe reclamarse dentro de los tres (3) años siguientes a su causación; so pena, de que la prescripción la extinga en su totalidad: 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de Unificación del 18 de Julio de 2018, Radicación Número: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15) Ce-Suj2-012-18, Actor: Jorge Luis Ospina Cardona, Demandado: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Departamento Del Tolima, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 20 Sentencia de unificación CE-SUJ2-004 del 25 de agosto de 2016. 21 “Artículo 151.
Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción, pero sólo por un lapso igual”. 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 41001-33-33-009-2024-00205-01 Demandante: Sandra Rocío Hernández, Demandados: Nación – Ministerio De Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG y otro “43.
Ahora bien, en la citada Sentencia de Unificación CE-SUJ2 004 del 25 agosto de 2016, la Sección Segunda determinó que la sanción moratoria no tiene el carácter de accesoria a la aludida prestación social, interpretándola como una expresión del derecho sancionador administrativo22, de naturaleza indivisible y única, puesto que una vez es exigible empieza su causación de manera sucesiva hasta el pago de la cesantía. El anterior argumento se precisó en los siguientes términos: « […] como quiera que hay eventos en que la mora se extienda por más de un año y se produce por periodos sucesivos, es imperioso hacer una excepción a la regla planteada, no sin antes advertir que en el evento en que el empleador se retrase en la consignación de diferentes periodos de cesantías anualizadas, en forma sucesiva e incluso concurrente, no corre en forma independiente un día de salario por cada día de mora por cada uno de los periodos de cesantías debidos, sino que en el supuesto en que se produzca tal acumulación de periodos anuales de cesantías debidas, corre una única sanción que va desde el primer día de mora que se causó respecto del primer periodo, hasta aquél en que se produzca el pago de la prestación, o el retiro del servicio, o los 24 meses, atendiendo los parámetros dados en los acápites previos.» 44.
De lo anterior, la Subsección concluye que por la naturaleza penalizadora de la sanción moratoria que procura el reconocimiento y pago dentro de la oportunidad prevista en la ley, su característica de indivisible, y en atención a que no constituye una prestación periódica, deberá reclamarse dentro los 3 años siguientes al momento en que se causa, so pena de que la prescripción la extinga en su totalidad; filosofía que el actor no ejerció, por cuanto tal como se expuso, solo formuló la petición el 11 de marzo de 2014, cuando ya habían transcurrido 4 años 5 meses y 4 días desde su exigibilidad”23.
Recientemente, esa Alta Colegiatura al resolver un recurso de apelación impetrado contra una sentencia proferida por esta Corporación24, reiteró que el derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria se extingue totalmente por prescripción, cuando la solicitud para esos efectos, no se interpone dentro de los tres (3) años siguientes a su exigibilidad; los cuales, se computan desde el momento en que se causa la indemnización por retardo, y no, desde la fecha del pago de las cesantías: “A partir de ese contexto, en el sub lite se observa que la actora no interrumpió de manera oportuna el término prescriptivo, pues solicitó la sanción moratoria el 11 de mayo de 2016, es decir, después de los tres años siguientes al día en que la obligación se hizo exigible (6 de mayo de 2011), por ende, operó la 22 Al respecto, se consideró: «[…] Como se señaló en forma previa, los salarios moratorios, que están a cargo del empleador que incumpla su obligación de consignar las cesantías en el término que la ley concede, no son accesorios a la prestación “cesantías”.
Si bien es cierto se causan en torno a ellas, no dependen directamente de su reconocimiento, ni hacen parte de él; pues su causación es excepcional, está sujeta y deviene del incumplimiento u omisión del deber legal consagrado a cargo del empleador, están concebidas a título de sanción, por la inobservancia de la fecha en que se debe efectuar la consignación de esa prestación. […]» (Se resalta) 23 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 6 de diciembre de 2018. C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación: 73001-23-33-000-2014-00650-01(0762-16). 24 Sentencia proferida el 14 de marzo de 2018 dentro del expediente 41001-23-33-000-2016-00435-00. 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 41001-33-33-009-2024-00205-01 Demandante: Sandra Rocío Hernández, Demandados: Nación – Ministerio De Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG y otro prescripción extintiva de ese derecho, en armonía con el criterio de la sala mayoritaria25, toda vez que ese lapso se calcula a partir de la exigibilidad del derecho a la sanción moratoria, mas no desde la fecha del pago de las cesantías, como lo efectuó el a quo.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, para en su lugar declarar probada la excepción de prescripción extintiva del derecho propuesta por el Fomag y negar dichas pretensiones”26. 3.1.3.
Indexación de la sanción moratoria: Al respecto, es menester indicar que en la ya citada sentencia de unificación CE- SUJ2-012-18 proferida el 18 de julio de 201827, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentó jurisprudencia en el sentido de estimar improcedente la indexación de la sanción moratoria “sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA”28, principalmente por tratarse de una penalidad a la negligencia del empleador en el reconocimiento y pago oportuno de las cesantías “que en términos monetarios constituyen sumas de dinero mayores a la actualización a valor presente”, lo que implicaría castigar en doble forma al empleador por un solo hecho29.
Sin embargo, en sentencia del 26 de agosto de 201930, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se propuso aclarar la forma en que debía interpretarse la regla jurisprudencial sentada en precedencia, concluyendo que: “[…] la interpretación que más se ajusta a la sentencia de unificación es la siguiente: Por lo tanto, a) mientras se causa la sanción moratoria día a día esta no podrá indexarse. b) cuando termina su causación se consolida una suma total, ese valor total sí es objeto de ajuste, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia – art. 187 – y c) una vez queda ejecutoriada la condena no procede indexación sino que se generan los intereses según lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA”31 (subrayado fuera de texto). 25 Del cual en pronunciamientos anteriores se ha apartado el suscrito ponente, porque dicha sanción tiene su causación cada día de no pago hasta cuando se consigne el valor del auxilio de cesantías, por lo que podría haber una prescripción parcial, si se reclama dentro de los 3 años siguientes a su cancelación. 26 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del veintidós (22) de julio de Dos Mil Veintiuno (2021). Exp. 41001-23-33-000- 2016-00435-01(6187-18). MP. Carmelo Perdomo Cuéter. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de Unificación del 18 de Julio de 2018, Radicación Número: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15) Ce-Suj2-012-18, Actor: Jorge Luis Ospina Cardona, Demandado: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Departamento Del Tolima, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 28 Ibídem. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 29 de octubre de 2020.
Consejero Ponente: William Hernández Gómez. Radicación: 70001-23-31-000-2005-00025-01 (0800-18). 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 26 de agosto de 2019. Radicación número: 68001-23-33-000-2016-00406-01(1728-18). 31 Ibídem. 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 41001-33-33-009-2024-00205-01 Demandante: Sandra Rocío Hernández, Demandados: Nación – Ministerio De Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG y otro A la misma conclusión ha llegado la Subsección B, que además ha considerado la indexación en los citados términos se justifica si se tiene en cuenta que “actualizar el pago de las sumas que la administración debía a la parte actora y que canceló tiempo después de su causación, es la única forma de impedir que el demandante se vea obligada a percibir un ingreso devaluado, de manera que represente el valor real al momento de su pago efectivo”32; aunado a que no debe desconocerse el ajuste de valor de las condenas proferidas por esta jurisdicción, previsto en el artículo 187 del C.P.A.C.A. Así pues, debe distinguirse entre la base de liquidación –esto es, el salario sobre del cual se calcula la sanción causada diariamente–, respecto de la cual es improcedente la corrección monetaria, y la condena consolidada por concepto de sanción moratoria33, cuya indexación es procedente entre la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia que declara su existencia34. 3.2.
Caso concreto: Dentro del presente asunto, el a quo accedió parcialmente a las pretensiones aduciendo que, el pago de las cesantías a la demandante se efectuó por fuera de los setenta (70) días hábiles, contados a partir de la fecha de radicación de la solicitud de reconocimiento, en consecuencia, es aplicable a favor del actor, la sanción consagrada en el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, generada entre el 3 de octubre de 2019 y el 17 de marzo de 2020, para un total de 167 días de mora atribuible al FOMAG.
La anterior decisión, es refutada por la demandante, advirtiendo que, formuló la solicitud de reconocimiento de las cesantías el 19 de junio de 2019 y los 70 días para el pago vencieron el 18 de septiembre de 2019, no obstante, dicha prestación fue cancelada el 18 de marzo de 2020 incurriendo las demandadas en 183 días de mora. El FOMAG también apeló la decisión del a quo, aduciendo en esencia que, la mora causada durante el año 2020 debe asumirla el ente territorial.
Para dirimir la anterior controversia, conforme al marco jurídico y jurisprudencial citado en precedencia, se tiene que la sanción moratoria por el pago tardío de las 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 8 de julio de 2021. Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter.
Radicación: 68001-23-33-000-2017-00823-02 (4814-2019). 33 Ibídem. 34 En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 29 de octubre de 2020. Consejero Ponente: William Hernández Gómez. Radicación: 70001-23-31-000-2005-00025-01 (0800-18). 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 41001-33-33-009-2024-00205-01 Demandante: Sandra Rocío Hernández, Demandados: Nación – Ministerio De Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG y otro cesantías que se encuentra prevista en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, sí es aplicable a los docentes.
En consecuencia, se encuentra que la decisión del a quo es acertada en tanto da aplicación a las disposiciones de la Ley 244 de 1995 –modificada por la Ley 1071 de 2006– al caso concreto de la demandante, respecto al pago tardío de las cesantías parciales a que tenía derecho por su labor como docente oficial. En ese sentido, se evidencia en el caso bajo estudio que, la parte actora solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales el 19 de junio de 2019, conforme a lo consignado en la Resolución No. 4813 del 3 de julio de 201935, por la cual, la Secretaría de Educación del Departamento del Huila en representación de la Nación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, reconoció una cesantía parcial por valor de $18’429.183.
El acto en comento fue notificado personalmente el 15 de julio de 201936, quedando ejecutoriado el 29 de julio de 201937, conforme a la constancia emitida por el ente territorial y remitido a la Fiduprevisora S.A. el 3 de octubre de 201938 con el oficio HUI2019EE021391. Una vez remitido el aludido acto de reconocimiento a la Fiduprevisora S.A. para el respectivo pago, fue estudiado conforme a la hoja de revisión el 4 de marzo de 202039, en la cual se indica que la solicitud de la prestación económica se encuentra en “estado aprobada”, realizando la siguiente observación: 35 F 18 documento 3ED_DEMANDA Y _SANDRAROCIOHERNANDEZ(.pdf), índice 4 SAMAI 36 F 22 Id 37 F 2 14_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-, pdf, índice 12 SAMAI 38 F 8 Id 39 Documento 22_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- Id 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 41001-33-33-009-2024-00205-01 Demandante: Sandra Rocío Hernández, Demandados: Nación – Ministerio De Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG y otro Igualmente, de acuerdo a la certificación emitida por el banco BBVA40, se advierte que la suma reconocida por concepto de cesantías parciales fue pagada a la demandante el 18 de marzo de 2020.
En esa senda, de un análisis acucioso de los medios de prueba obrantes en el plenario, se evidencia que acierta el a quo al concluir que el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías se expidió oportunamente, adicionalmente observa el Tribunal lo siguiente: Fecha de radicación de la petición de reconocimiento de cesantías: 19 de junio de 2019 Término para resolver la petición de reconocimiento de cesantías (15 días hábiles): 12 de julio de 2019 Fecha de reconocimiento de las cesantías Resolución 4813: 3 de julio de 2029 Fecha de notificación personal: 15 de julio de 2019 Plazo para pagar (55 días posteriores a la notificación): 2 de octubre de 2019 Fecha del pago de cesantías: 18 de marzo de 2020 En ese orden de ideas, dando aplicación a las reglas de unificación respecto de la exigibilidad de la sanción moratoria, este caso se enmarca en la tercera hipótesis planteada por el Consejo de Estado: Así las cosas, los 55 días posteriores a la notificación personal se cumplieron el 2 de octubre de 2019, por consiguiente, la sanción moratoria se causó desde el 3 de octubre de 2019 (día siguiente a la fecha límite de pago) hasta el 17 de marzo de 2020, día anterior a la data en que efectivamente se efectuó el pago de las cesantías a la demandante, es decir, que hubo una mora en el pago de las cesantías parciales de 167 días.
Decantado lo anterior, la Corporación abordará el estudio de la responsabilidad del Departamento del Huila, y de la Nación-Ministerio de Educación Nacional-FOMAG, para asumir el pago de la sanción moratoria en los términos del artículo 57 de la 40 F 23 Documento 001Demada.pdf, Índice 3 SAMAI 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 41001-33-33-009-2024-00205-01 Demandante: Sandra Rocío Hernández, Demandados: Nación – Ministerio De Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG y otro Ley 1955 de 201941, en razón a que dicho tópico es el argumento central de la alzada formulada por el FOMAG.
Al respecto y conforme al material probatorio obrante en el plenario, la Sala considera que el departamento del Huila, no es responsable de la mora, pues el acto de reconocimiento de las cesantías (Resolución No. 4813 del 3 de julio de 2019), fue expedido en término, dado que la actora presentó la solicitud el 19 de junio de 2019 y los 15 días para expedir el acto vencieron el 12 de julio de 2019, habiéndolo expedido el 3 de julio de 2019.
Ahora, si bien el acto administrativo cobró ejecutoria el 29 de julio de 2019 y solo fue remitido a la Fiduprevisora hasta el 3 de octubre de 2019, lo cierto es que el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, en virtud del cual es posible declarar la responsabilidad del ente territorial por el pago tardío de las cesantías, no había entrado en vigencia para dichas calendas; de ahí que el criterio de imputación de responsabilidad en ella previsto, no sea aplicable al sub examine.
En tal virtud, la Sala concluye que correspondería a la Nación – Ministerio de Educación –FOMAG el pago de la sanción moratoria, por no haber dispuesto oportunamente el desembolso del valor reconocido por concepto de cesantías parciales al actor, asumiendo el pago de ciento sesenta y siete (167) días de mora en el pago de las cesantías de la demandante, comprendidos entre 3 de octubre de 2019 y el 17 de marzo de 2020. 41 “ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaria de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET.
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sólo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención”. 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 41001-33-33-009-2024-00205-01 Demandante: Sandra Rocío Hernández, Demandados: Nación – Ministerio De Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG y otro Ahora bien, este Tribunal de manera oficiosa realizará el estudio frente al fenómeno de prescripción –que según el Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 25 de agosto de 201641, es procedente en estos asuntos aplicar el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, el cual establece que las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres (3) años, contados desde que la obligación se hizo exigibles, el simple reclamo del trabajador interrumpe la prescripción pero solo por un lapso igual.
En este caso, la sanción por el pago tardío de las cesantías se hizo exigible a partir del 3 de octubre de 2019, es decir que, desde ese momento en que la demandante tenía derecho para realizar su reclamación respecto de la sanción moratoria, la cual radicó el 30 de julio de 202042, y la demanda se presentó el 2 de julio de 202443. Téngase en cuenta que, inicialmente, la prescripción de tres (3) años acaecía el 3 de octubre de 2022; no obstante, el artículo 1° del Decreto 564 de 2020, dispuso lo siguiente: “ARTÍCULO 1.
Suspensión de términos de prescripción y caducidad. Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales.
El conteo de los términos de prescripción y caducidad se reanudará a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura. No obstante, cuando al decretarse la suspensión de términos por dicha Corporación, el plazo que restaba para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad era inferior a treinta (30) días, el interesado tendrá un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondiente” En concordancia, la aludida suspensión de términos se levantó a partir del 1 de julio de 2020, de conformidad con los Acuerdos PCSJA20-11567 del 6 de junio de 2020 y PCSJA20-11581 del 27 de junio de 2020, expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura. 42 F 37 Documento 01Demanda.pdf.
Onedrive 43 Índice 3 SAMAI 22 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 41001-33-33-009-2024-00205-01 Demandante: Sandra Rocío Hernández, Demandados: Nación – Ministerio De Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG y otro En ese sentido, la suspensión de términos en comento operó entre el 16 de marzo y el 30 de junio de 2020, esto es, por espacio de 3 meses y 16 días; motivo por el cual, en el sub examine, el plazo para realizar la reclamación administrativa de la sanción moratoria, se extendió hasta el 19 de enero de 2023.
Como la petición fue elevada el 30 de julio de 2020, encuentra la Sala que tuvo la virtualidad de interrumpir el fenómeno jurídico de la prescripción. Como dicho reclamo interrumpe la prescripción “sólo por un lapso igual”, a partir de esa data –es decir, 30 de julio de 2020– empezó a correr el nuevo plazo de tres (3) años con que contaba la señora Sandra Roció Hernández para interponer la demanda; el cual fenecía el 30 de julio de 2023.
Sin embargo, de la trazabilidad del mensaje de datos contentivo de la demanda, se advierte que esta no fue radicada sino hasta el 2 de julio de 202444, cuando ya habían transcurrido once (11) meses y dos (2) días posteriores al vencimiento de la oportunidad; de manera que, operó la prescripción extintiva del derecho deprecado. Ahora bien, en la alzada de la Nación Ministerio de Educación - FOMAG se sostiene que el 13 de junio de 2023 la entidad demandada efectuó un pago parcial por concepto de sanción moratoria, equivalente a $7’999.785, con lo cual se habría interrumpido nuevamente la prescripción, a la luz del artículo 2539 del Código Civil.
Al respecto, lo primero que advierte la Corporación es que dicha circunstancia no se encuentra probada en el proceso, pues ninguna de las documentales obrantes en el expediente, dan cuenta del pago al que se refiere la entidad demandada en el recurso de apelación; pues no se observa ninguna certificación o incluso extracto de cesantías que sustente un pago por ese valor, ni que describa de manera clara y suficiente que ese eventual pago versaría sobre la obligación cuya declaratoria de existencia se pretende.
Si bien obra en el plenario certificado de pago emitido por el FOMAG el 5 de septiembre de 2025, lo cierto es que el mismo da cuenta del “pago de las cesantías” en favor de la demandante, más no la cancelación de la penalidad aquí debatida (sanción moratoria por pago tardío de cesantías), obsérvese45: 44 2ED_DEMANDA Y _acuse202400205pdf(.pdf), índice 4 SAMAI 45 Documentos 29 y 30, ibídem. 23 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 41001-33-33-009-2024-00205-01 Demandante: Sandra Rocío Hernández, Demandados: Nación – Ministerio De Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG y otro A lo anterior se suma que para la data a la que se refiere el pago, ni siquiera había iniciado la discusión judicial sobre si a la demandante le asistía o no el derecho al pago de la sanción moratoria.
Y, aunque la entidad bien pudo realizar ese reconocimiento y pago de manera oficiosa o como respuesta a la petición de la accionante; lo cierto es que, en virtud de los principios que rigen la función administrativa, el debido proceso, y la responsabilidad de los servidores públicos – artículos 209, 29, 6 y 121 de la Constitución Política– esta Sala presume que debió mediar un acto administrativo que así lo dispusiera, y motivara suficientemente la consignación de esos dineros a órdenes del demandante.
Sin embargo, se itera, nada de ello se encuentra probado en este proceso, pues al examinar el expediente administrativo decretado e incorporado como prueba en primera instancia, no se advierte que ninguna de las actuaciones se refiera a este hecho. En consecuencia, para la Sala resultan infundados los motivos de apelación planteados por la parte actora y la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG, encontrando, por el contrario, configurado el fenómeno de la prescripción extintiva del emolumento reclamado; razones por las cuales la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda debe ser revocada; para en su lugar, declarar probada de oficio la excepción de prescripción extintiva del derecho y negar tales pretensiones. 24 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 41001-33-33-009-2024-00205-01 Demandante: Sandra Rocío Hernández, Demandados: Nación – Ministerio De Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG y otro 4.
Condena en Costas Teniendo en cuenta que la sentencia será revocada, sería del caso imponer costas a la parte vencida en juicio en ambas instancias (artículo 365-4º del CGP46). No obstante, en atención a la posición garantista de los derechos de la parte vencida en juicio que ha venido adoptando la Sala Mayoritaria, se acoge lo preceptuado en el artículo 188 del C.P.A.C.A., modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, por lo que no se condenará en costas al no apreciarse que la demanda carezca de fundamento legal; al contrario, se observa que ejerció su derecho bajo una interpretación normativa razonable.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 20 de marzo de 2025 por el Juzgado Noveno Administrativo de Neiva, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; en su lugar, DECLARAR probada de oficio la excepción de prescripción extintiva del derecho y, en consecuencia, NEGAR las pretensiones de la demanda, conforme a la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el proceso al juzgado de conocimiento, previas anotaciones en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Estudiado y aprobado en Sala virtual de Decisión No. 5 de la fecha, según Acta No. 032. (Firmado electrónicamente) NELCY VARGAS TOVAR Magistrada 46 “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias”. 25 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 41001-33-33-009-2024-00205-01 Demandante: Sandra Rocío Hernández, Demandados: Nación – Ministerio De Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG y otro (Firmado electrónicamente) GERARDO IVÁN MUÑOZ HERMIDA Magistrado (Firmado electrónicamente) JOSÉ MILLER LUGO BARRERO Magistrado