TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, quince de diciembre de dos mil veinticinco Referencia: Radicación: 66001-23-33-000-2025-00265-00 Medio de Control Validez Acuerdo Autoridad Accionante: Gobernador de Risaralda Acto demandado: Acuerdo No. 18 de 2025 del Concejo Municipal de Pereira Analiza el Tribunal la actuación promovida por el señor Gobernador del Departamento de Risaralda, con la pretensión de declaratoria de invalidez del artículo 3º del Acuerdo No. 18 del 22 de septiembre de 2025, emanado del Concejo Municipal de Pereira, por considerar que es violatorio de normas constitucionales y legales vigentes.
I. PRETENSIONES Solicita la autoridad accionante que se declare la invalidez del artículo 3º del Acuerdo No. 18 del 22 de septiembre de 2025 «POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA LA VARIACIÓN DEL DESTINO DE UN BIEN DE USO PÚBLICO Y SE AUTORIZA LA VARIACIÓN DEL DESTINO DE UN BIEN DE USO FISCAL Y SE ORDENA SU CORRESPONDIENTE SUSTITUCIÓN POR CARACTERÍSTICAS EQUIVALENTES EN EL MUNICIPIO DE PEREIRA», expedido por el Concejo Municipal de Pereira1.
II. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Expone el ejecutivo departamental que a su despacho llegó para su revisión, el día 07 de octubre de 2025, el Acuerdo No. 18 del 22 de septiembre de 2025 y sancionado el 2 de octubre de 2025, expedido por el Concejo Municipal de Pereira 1 Samai - Documento 2 - Página 1. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00265-00 Validez Acuerdo 2 y, una vez se realizó su estudio, se encontró que el artículo 3º del mismo es violatorio de normas constitucionales y legales vigentes.
Las disposiciones que considera transgredidas, son las siguientes: • Constitución Política: artículo 6º. • Ley 136 de 1994: artículo 41 numeral 3º • Ley 1551 de 2012: artículo 18 que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994. Para sustentar la violación endilgada, aduce que la autorización concedida por el Concejo al Alcalde, para adelantar todos los procesos y gestiones urbanísticas, suscribir la escritura pública de subdivisión y realizar los trámites notariales, registrales y/o administrativos necesarios para configurar e inscribir los cambios de destinación establecidos en el Acuerdo, comporta una extralimitación de las funciones de éste, teniendo en cuenta que son ellas atribuciones propias del alcalde municipal y que el Concejo no tiene facultad de autorizar al mismo para los actos señalados, pues así en gracia de discusión sean conexos con la facultad concedida por el cuerpo colegiado, son del resorte del mandatario local.
Explica que las facultades para autorizar al alcalde para contratar están establecidas en el parágrafo del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 solo para ciertos casos, de los cuales resalta: «3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles», que, en ningún caso el artículo menciona que el Concejo dentro de sus facultades para decidir, tenga la de autorizar suscribir la escritura pública de venta o donación o adelantar todos los trámites necesarios para la protocolización y posterior inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos competente, ya que esta facultad constitucional y legal es propia de los alcaldes para ejecutar sus planes de desarrollo y planes de ordenamiento territorial y no en los organismos de elección popular como el concejo.
Resalta que el artículo 6º de la Constitución Política establece que los servidores públicos son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, como se ha pronunciado de igual modo la Corte Constitucional en la Sentencia C-539 de 2011, Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00265-00 Validez Acuerdo 3 de allí que el Concejo Municipal de Pereira al expedir el Acuerdo 18 de 2025 en su artículo 3º, se extralimitó en funciones. Manifiesta que en materia legal la Ley 136 de 1994 en el artículo 41 preceptúa como prohibición de los Concejos «3. Intervenir en asuntos que no sean de su competencia, por medio de acuerdos o resoluciones.», así como reitera la atribución del artículo 18 de la ley 1551 de 2012 que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, en tanto el Concejo Municipal deberá decidir sobre la autorización del alcalde para contratar en caso de enajenación y compraventa de bienes inmuebles.
Así, concluye que con la expedición del artículo 3º del Acuerdo 18 de 2025 por parte del Concejo Municipal de Pereira, dicha corporación se extralimitó en el ejercicio de sus funciones porque intervino en asuntos que no son de su competencia, y que, la autorización al alcalde para la enajenación y compraventa de bienes inmuebles es solo para ello, lo que no lleva inmersa la facultad para que expida actos administrativos y suscribir escrituras públicas que son instrumentos para ejecutar la facultad cedida por el Concejo, lo cual es una atribución propia del alcalde como jefe de la administración, ordenador del gasto y representante legal del municipio.
Concluye con un acápite que denomina antecedentes jurisprudenciales, en el que trae a cita pronunciamientos de este Tribunal en el sentido que avalar la autorización de los concejos municipales al alcalde, desnaturalizaría la distribución de competencias previstas en el ordenamiento jurídico. III. TRÁMITE PROCESAL De conformidad con lo preceptuado en el artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 19862 y, en consideración a que el escrito de solicitud de invalidez fue oportuno3, mediante auto del 30 de octubre de 20254, se dispuso fijar el proceso en lista por el término de diez días, para que el Ministerio Público y/o cualquier persona interviniera en defensa o impugnación de la constitucionalidad o legalidad del Acuerdo demandado, término que transcurrió en silencio, según constancia secretarial que obra en el documento 10 del expediente digital. 2 «Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal» 3 Expediente digital Samai – documento 1, demanda radicada el 27 de octubre de 2025, dentro del plazo legal que vencía el 06 de noviembre de 2025. 4 Samai – documento 5.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00265-00 Validez Acuerdo 4 Posteriormente, a través de auto del 21 de noviembre de 20255, se dispuso tener como pruebas los documentos aportados por el señor Gobernador del Departamento de Risaralda en el escrito de la demanda, de conformidad con el numeral 2º del artículo 121 del Código de Régimen Municipal.
IV. INTERVENCIONES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO De acuerdo con la constancia secretarial visible en el archivo No. 10 del expediente digital, el término de fijación en lista transcurrió en silencio. V. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto por los artículos 120 y 121 del Decreto 1333 de 1986, y el artículo 151-2 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 del 25 de enero de 20216, es competente este Tribunal para conocer del presente proceso en única instancia.
2. OBJETO DE LA DECISIÓN. Con fundamento en lo expuesto como concepto de violación por la autoridad departamental, corresponde a la Sala de Decisión determinar si el artículo 3º del Acuerdo No. 18 del 22 de septiembre de 2025 «POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA LA VARIACIÓN DEL DESTINO DE UN BIEN DE USO PÚBLICO Y SE AUTORIZA LA VARIACION DEL DESTINO DE UN BIEN DE USO FISCAL Y SE ORDENA SU CORESONDIENTE SUSTITUCIÓN POR CARACTERÍSTICAS EQUIVALENTES EN EL MUNICIPIO DE PEREIRA», expedido por el Concejo Municipal de Pereira, vulnera los artículos 6º de la Constitución Política, 41 de la Ley 136 de 1994 y 18 de la Ley 1551 de 2012, por extralimitación de las funciones del Concejo Municipal frente a una facultad propia del Alcalde, que no requiere autorización por parte de dicho ente político administrativo. 3.
ANÁLISIS JURÍDICO. 5 Documento 11 -Samai. 6 «Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00265-00 Validez Acuerdo 5 A efectos de establecer si el acuerdo municipal demandado, expedido por el Concejo Municipal de Pereira, en su artículo 3º, es contrario o no a las normas que se invocan violadas, de conformidad con el concepto de la violación que de ellas fue planteado, examinará esta Corporación Judicial (i) el contenido del acto acusado, (ii) las disposiciones que se invocan transgredidas en el escrito de solicitud de invalidez y (iii) el caso concreto, con miras a establecer la sujeción del acuerdo acusado a las normas invocadas en el escrito de solicitud de declaratoria de invalidez, a la luz de los elementos probatorios obrantes en el expediente. 3.1.
Contenido del Acuerdo acusado de invalidez. En la página 13 del documento 2 del expediente digital Samai reposa copia del Acuerdo No. 18 del 22 de septiembre de 2025, «POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA LA VARIACIÓN DEL DESTINO DE UN BIEN DE USO PÚBLICO Y SE AUTORIZA LA VARIACION DEL DESTINO DE UN BIEN DE USO FISCAL Y SE ORDENA SU CORESONDIENTE SUSTITUCIÓN POR CARACTERÍSTICAS EQUIVALENTES EN EL MUNICIPIO DE PEREIRA», en el que se dispone lo que a continuación se transcribe: «ARTÍCULO 1º.
AUTORIZAR el cambio de destinación de bien de uso público a bien fiscal de un área de terreno de 4.488,50 m2 la cual se denominará “LOTE FISCAL PARA DESARROLLO DE VIVIENDA VIS Y/O VIP” que se subdividirá de un lote de mayor extensión identificado con matrícula inmobiliaria matriz No. 290-149402, canjeándolo por uno de características equivalentes descrito en el artículo segundo de este Acuerdo de manera recíproca.
(…)
ARTÍCULO 2. AUTORIZAR el cambio de destinación de un bien fiscal de uso público del predio ubicado en la comuna Boston identificado con matrícula inmobiliaria 290-88012 con área de 4.488,50 m2, cuyos linderos constan en la Escritura Pública No. 2499 del 26 de julio de 1992 de la Notaría Segunda de Pereira a título de canje, por contar con características equivalentes al predio descrito en el artículo primero de este Acuerdo de manera recíproca.
Artículo 3. En virtud de las anteriores aprobaciones, el Alcalde Municipal queda autorizado para adelantar todos los procesos y gestiones urbanísticas, suscribir Escritura Pública de subdivisión y realizar todos los trámites notariales, registrales y/o administrativos necesarios para configurar e inscribir los cambios de destinación establecidos en este Acuerdo. […]» (Subraya de la Sala) 3.2.
Marco normativo invocado. La primera autoridad del Departamento de Risaralda, estima que, con la expedición del acuerdo acusado, fueron transgredidas las siguientes disposiciones: Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00265-00 Validez Acuerdo 6 Constitución Política: «ARTÍCULO 6º: Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.
Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.» Ley 136 de 19947: «ARTÍCULO 41. PROHIBICIONES. Es prohibido a los concejos: 1. Obligar a los habitantes, sean domiciliados o transeúntes a contribuir con dineros o servicios para fiestas o regocijos públicos. 2.
Aplicar o destinar los bienes y rentas municipales a objetos distintos del servicio público. 3. Intervenir en asuntos que no sean de su competencia, por medio de acuerdos o de resoluciones. 4. Dar votos de aplauso o de censura a actos oficiales; pero podrán pedir la revocación de los que estimen; ilegales o inconvenientes, exponiendo los motivos en que se funden. 5.
Privar a los vecinos de otros municipios de los derechos, garantías o protección de que disfruten los de su propio municipio. 6. Decretar actos de proscripción o persecución contra personas naturales o jurídicas. 7. Decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas. 8. Tomar parte en el trámite o decisión de asuntos que no son de su competencia.» Ley 1551 de 20128: «ARTÍCULO 18.
El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. 1. Disponer lo referente a la policía en sus distintos ramos, sin contravenir las leyes y ordenanzas, ni los decretos del Gobierno Nacional o del Gobernador respectivo. 2.
Exigir informes escritos o citar a los secretarios de la Alcaldía, Directores de departamentos administrativos o entidades descentralizadas del orden municipal, al contralor y al personero, así como a cualquier funcionario municipal, excepto el alcalde, para que haga declaraciones orales sobre asuntos relacionados con la marcha del municipio.
Igualmente los concejos municipales podrán invitar a los diferentes funcionarios del Orden Departamental, así como a los representantes legales de los organismos descentralizados y de los establecimientos públicos del orden nacional, con sedes en el respectivo departamento o municipio, en relación con temas de interés local. 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. 4.
Autorizar al alcalde para delegar en sus subalternos o en las juntas administradoras locales algunas funciones administrativas distintas de las que dispone esta ley. 7 «Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». 8 «Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios».
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00265-00 Validez Acuerdo 7 5. Determinar la nomenclatura de las vías públicas y de los predios o domicilios. 6. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley. 7. Velar por la preservación y defensa del patrimonio cultural. 8. Organizar la contraloría y la personería y dictar las normas necesarias para su funcionamiento. 9.
Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. 10.
Fijar un rubro destinado a la capacitación del personal que presta su servicio en la administración municipal. 11. Garantizar el fortalecimiento de la democracia participativa y de los organismos de acción comunal. 12. Citar a control especial a los Representantes Legales de las empresas de servicios públicos domiciliarios, sean públicas o privadas, para que absuelvan inquietudes sobre la prestación de servicios públicos domiciliarios en el respectivo Municipio o Distrito.
La empresa de servicios públicos domiciliarios cuyo representante legal no atienda las solicitudes o citaciones del control especial emanadas de los Concejos Municipales o Distritales, será sujeto de investigación por parte de la Superintendencia de los Servicios Públicos Domiciliarios. Esta adelantará de oficio o por petición de la corporación respectiva, una investigación administrativa e impondrá las sanciones procedentes establecidas por la ley.
Lo anterior sin perjuicio de las demás acciones legales o Constitucionales procedentes.
PARÁGRAFO 1 o. Los Concejos Municipales mediante acuerdo a iniciativa del alcalde establecerán la forma y los medios como los municipios puedan otorgar los beneficios, establecidos en el inciso final del artículo 13, 46 y 368 de la Constitución Nacional.
PARÁGRAFO 2 o. Aquellas funciones normativas del municipio para las cuales no se haya señalado si la competencia corresponde a los alcaldes o los concejos, se entenderá asignada a estas corporaciones, siempre y cuando no contraríe la Constitución y la ley.
PARÁGRAFO 3 o. A través de las facultades concedidas en el numeral siete, no se autoriza a los municipios para gravar las rentas que el sector exportador haga al exterior.
PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 3o. del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley». 3.3. Sujeción del acuerdo acusado a las normas invocadas en la solicitud. En el sub examine, el señor Gobernador del Departamento de Risaralda considera que, con la expedición del Acuerdo No. 18 del 22 de septiembre de 2025, por parte del Concejo Municipal de Pereira, se vulneran normas constitucionales y legales, en Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00265-00 Validez Acuerdo 8 cuanto, en su artículo 3º autoriza al alcalde para «adelantar todos los procesos y gestiones urbanísticas, suscribir la Escritura Pública de subdivisión y realizar todos los trámites notariales, registrales y/o administrativos necesarios para configurar e inscribir los cambios de destinación establecidos en este Acuerdo, las cuales son atribuciones propias del alcalde municipal, razón por la cual considera este Despacho que el concejo municipal se extralimitó en sus funciones ya que no tiene la facultar de autorizar al alcalde para los actos señalados, que así en gracia de discusión sean conexos con la facultad concedida por el cuerpo colegiado, son del resorte del mandatario local.»9.
De acuerdo con el contenido de las disposiciones invocadas como infringidas, se procederá al cotejo entre éstas y el acto acusado, a efectos de dilucidar si existe o no violación de las disposiciones legales, para lo cual precisa la Sala que, de la lectura del escrito introductorio, se interpreta que el cargo de invalidez se refiere a la extralimitación de facultades y funciones por parte del Concejo Municipal de Pereira.
La noción de competencia es comprendida como la facultad atribuida por la Constitución o por la ley a un órgano del Estado, a una entidad descentralizada o a un servidor público para que en forma excluyente ejerza autoridad o jurisdicción en un asunto concreto. Los concejos municipales tienen la competencia constitucional y legal de proferir acuerdos en los precisos asuntos determinados por la Constitución10 y la ley11, catálogo de atribuciones dentro de las cuales se enlista la de autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que le corresponden al Concejo.
Sobre la facultad de los alcaldes para contratar y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal, se encuentran los artículos 315-312 de la Constitución Política, 9 Documento 2 -Página 4 -Samai. 10 Artículo 313 C.N 11 Artículo 32 Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. 12 “Articulo 315.
Son atribuciones del alcalde: (…) 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo (…)”. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00265-00 Validez Acuerdo 9 11-313 de la Ley 80 de 1993, 91 literal d) numeral 514 de la Ley 136 de 1994 y 11015 del Decreto 111 de 1996.
La potestad de otorgar facultades pro tempore al ejecutivo territorial por parte del Concejo Municipal, se desprende del numeral 3º artículo 313 de la Constitución Política, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.
(…)» En relación con las facultades otorgadas por el Concejo Municipal de Pereira y su temporalidad, se observa que mediante el Acuerdo N° 18 del 22 de septiembre de 2025, en su artículo 3º, fue facultado el alcalde municipal para «adelantar todos los procesos y gestiones urbanísticas, suscribir Escritura Pública de subdivisión y realizar todos los trámites notariales, registrales y/o administrativos necesarios para configurar e inscribir los cambios de destinación establecidos en este Acuerdo».
Respecto de la facultad delegada, es menester señalar que, si bien el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política faculta a los concejos municipales para que autoricen al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden a la corporación de elección popular, lo cierto es que la facultad general para contratar y suscribir convenios reside en el Alcalde Municipal, facultad que podrá ser regulada por los concejos, en principio sólo respecto de la actividad contractual que requiere autorización, tal como lo consagra 13 “Artículo 11.
De la competencia para dirigir licitaciones o concursos y para celebrar contratos estatales (…) 3o. Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la Entidad respectiva: (…) b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capitales y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades.” 14 “Artículo 91º.- Modificado por el art. 29, Ley 1551 de 2012.
Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) D) En relación con la Administración Municipal: (…) 5.
Ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables.” 15 “Artículo 110. Los órganos que son una sección en el presupuesto general de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.
Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las disposiciones legales vigentes (…) En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica.” Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00265-00 Validez Acuerdo 10 la Ley 136 de 1994 en su artículo 32, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, que señala: «ARTÍCULO 32.- Atribuciones. Modificado por el art. 18, Ley 1551 de 2012. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la Ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…) 3.
Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. (…)
PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 3o. del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.» Surge el interrogante de si los casos señalados en el parágrafo 4º de la norma trascrita, son los únicos que requieren autorización de los concejos municipales o si estos podrían, en ejercicio de la competencia general contenida en el numeral 3º del mismo artículo 32, adicionar esa lista con otros contratos que considere necesario someter a su aprobación previa; el Consejo de Estado a través de la Sala de Consulta y Servicio Civil16 ha precisado que: «(…) 5.
En síntesis, una lectura integral del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, permite concluir que requerirán autorización del concejo municipal: (i) los contratos señalados expresamente en la ley (par. 4º) y (ii) los demás que determine los propios concejos municipales en ejercicio de su propia competencia constitucional (num. 3º).
De esto modo se logra un equilibrio adecuado entre las potestades de configuración legal del Congreso de la República y el ámbito de autodeterminación que el constituyente reservó a las entidades territoriales para la gestión de sus propios asuntos. 6. En todo caso, cabe recordar, como lo ha señalado la jurisprudencia(6) y la doctrina de esta Sala(7) y lo pone de presente también el organismo consultante, que la función de los concejos municipales en esta materia no puede interpretarse de forma aislada y sin consideración a las competencias propias del legislador y de los alcaldes.
Por tal razón no es una potestad absoluta (no puede abarcar todos los contratos que celebre el alcalde), sino 16 Concepto 2215 de octubre 9 de 2014. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00265-00 Validez Acuerdo 11 referida exclusivamente a aquéllos contratos que excepcionalmente lo requieran por su importancia, cuantía o impacto local. En efecto, la atribución de los concejos municipales de señalar qué contratos deben someterse a su autorización tiene límites derivados (i) de la naturaleza jurídica administrativa de la función (en ningún caso legislativa);
(ii) de las competencias privativas del Congreso de la República para expedir el estatuto general de contratación pública (C.P., art. 150, inc. final); y (iii) de las competencias propias de los alcaldes para celebrar los contratos necesarios para la ejecución del presupuesto y los planes locales de desarrollo e inversión, así como para asegurar la prestación eficiente y oportuna de los servicios a su cargo.
Por otro lado, hay que señalar que ni la Constitución ni la ley obligan al concejo municipal a someter todos o algunos contratos en particular a su autorización; se trata de una facultad o atribución conferida a dicha corporación para que sea realizada en la medida en que así lo aconsejen criterios de excepcionalidad, razonabilidad y proporcionalidad.
De modo que si un determinado concejo municipal no la ejerce porque no lo considera necesario, esa sola circunstancia no afecta la contratación local, pues el alcalde tiene su competencia propia para contratar y, por esa vía, ejecutar el presupuesto municipal y los planes de inversión y desarrollo locales». (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Lo anterior guarda consonancia con lo dicho por la misma Sala en el Concepto 2238 del 11 de marzo de 2015, en el que expresó que, excepcionalmente, el alcalde necesitará autorización previa del concejo municipal para contratar en dos eventos: «a) en los casos expresamente señalados en el parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012; y b) En los casos adicionales que señale expresamente el concejo municipal mediante acuerdo, de conformidad con los artículos 313-3 de la Constitución Política y 32-3 de la Ley 136 de 1994.» Así, si bien existe una distribución de funciones entre el Concejo Municipal y el Alcalde Municipal, este último tiene un conjunto de competencias y funciones que le permiten satisfacer las necesidades públicas y cumplir con las obligaciones encomendadas, por lo cual la intervención del Concejo Municipal en cuanto a autorizaciones y delegaciones, es excepcional, tal como lo ha concluido la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, que al referirse al tema, ha dicho17: «1.
La facultad de los alcaldes para contratar y los casos en que requiere autorización previa del Concejo Municipal. Reiteración Sobre la facultad de los alcaldes para contratar y los casos en que requiere autorización previa del Concejo Municipal, esta Sala ya se ha pronunciado en Conceptos 1371 de 2001 y 1889 de 2008 y, recientemente, en los radicados con los números 2215 de 2014 y 2230 de 2015.
(…) 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, CP William Zambrano Cetina, Sentencia del 11 de marzo de 2015, Radicado número: 11001-03-06-000-2014-00285-00 (2238), Actor: Ministerio del Interior Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00265-00 Validez Acuerdo 12 1.2. Solo excepcionalmente el alcalde necesitará autorización del Concejo Municipal para contratar Excepcionalmente, el alcalde necesitará autorización previa del Concejo Municipal para contratar en dos eventos: a. En los casos expresamente señalados en el parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, que exige siempre la referida autorización para los siguientes contratos: “Parágrafo 4°.
De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” b. En los casos adicionales que señale expresamente el Concejo Municipal mediante acuerdo, de conformidad con los artículos 313-3 de la Constitución Política y 32-3 de la Ley 136 de 1994, que establecen: “Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…) 3.
Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. Artículo 32º.- Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la Ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.” Sobre el alcance de esta última potestad se ha aclarado que a pesar de su aparente amplitud, las normas citadas solo facultan al Concejo Municipal para (i) señalar los casos excepcionales en que el alcalde requiere autorización previa para contratar y (ii) reglamentar el trámite interno (dentro del concejo) para dicha autorización18.
Se ha indicado, por tanto, que la atribución del Concejo Municipal es restringida y exige un entendimiento sistemático y coherente con las potestades del alcalde para contratar, de manera que “los concejos municipales deben actuar con razonabilidad, de modo que solo estén sometidos a ese trámite aquellos tipos contractuales que lo ameriten por su importancia, cuantía o impacto en el desarrollo local”19.
Así pues, se debe reiterar que a través de la atribución constitucional del artículo 313-3 de la Constitución Política, de naturaleza netamente administrativa, el Concejo Municipal no puede (i) someter todos los contratos que vaya a suscribir el alcalde a su autorización previa, sino solamente aquellos que por su naturaleza, monto, o materia pueden afectar de manera importante la vida municipal;
(ii) modificar el estatuto de contratación pública o sus normas reglamentarias o establecer trámites o requisitos adicionales para el respectivo contrato; o (iii) interferir en las potestades contractuales que 18 Sentencia C-738 de 2001 y Concepto 2215 de 2014. 19 Concepto 2215 de 2014. En la Sentencia C-738 de 2001 la Corte Constitucional también había señalado que: “Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución que les confiere la norma que se analiza debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada.” Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00265-00 Validez Acuerdo 13 la Constitución y la ley le asignan al alcalde como representante legal del municipio20. (…)» (Énfasis añadido) Esta tesis ha sido reiterada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado, así21: «De las normas transcritas se tiene que la autorización que le confirió la Ley 80 a los Alcaldes, debe interpretarse armónicamente con las atribuciones constitucionales que le fueron conferidas a los concejos y alcaldes, en las que se colige de la posibilidad de autorización por parte del cabildo para el alcalde en el ejercicio de la contratación; sin embargo, esta no puede entenderse como supeditada a toda la contratación que esté a cargo de los alcaldes.
A tal conclusión se arriba en virtud de las precisiones que sobre el particular realizó la Corte Constitucional en la sentencia C-738 de 200122 al examinar y declarar exequible el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 136, respecto de la función de los concejos de autorizar al Alcalde para contratar, de cara a la atribución constitucional conferida en el numeral 3° del artículo 313 Superior.
Sobre el particular se puntualizó: “[…] Sin embargo, debe advertir esta Corporación que la atribución otorgada en la norma bajo estudio, siendo como es una función administrativa, sólo podrá ser ejercida por los Concejos con el alcance y las limitaciones propias de su naturaleza. Así, cualquier reglamentación efectuada por dichas Corporaciones, debe ser respetuosa del ámbito reservado constitucionalmente al Legislador, por lo cual no puede entrar a establecer procedimientos de selección, normas generales aplicables a los contratos, etc., puesto que ello forma parte del núcleo propio del Estatuto de Contratación. Igualmente, al constituir esta función una manifestación de la colaboración armónica que, en virtud del artículo 116 Superior, debe existir entre los distintos órganos del Estado -tanto entre los pertenecientes a una misma rama del poder público, como entre las distintas ramas-, a ella es aplicable lo dispuesto por esta Corte en cuanto al tema de las leyes de autorizaciones, en virtud de las cuales podrá el Congreso autorizar al Ejecutivo para contratar (art. 150-9, C.P.).
En ese orden de ideas, debe tenerse en cuenta lo que se estableció en la sentencia C-466/97, en los siguientes términos: “La introducción del concepto de ley de autorizaciones en la Carta de 1991 corresponde a una tradición constitucional, pues el artículo 76 numeral 11 de la Constitución de 1886 otorgaba al Congreso la facultad para conceder autorizaciones al Gobierno para la celebración de contratos, como quiera que la creación de vínculos jurídicos individuales siempre se han considerado como asuntos propios de la mecánica de ejecución de programas gubernamentales, por lo cual son asuntos de la naturaleza administrativa del gobierno. Por consiguiente, la ley de autorizaciones se ha entendido como el beneplácito legislativo para que el Gobierno ejerza una función propia dentro de su ámbito constitucional. 20 Conceptos 1889 de 2008, 2215 de 2014 y 2230 de 2015. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP Nubia Margoth Peña Garzón, Sentencia del 19 de septiembre de 2019, Radicación Número: 50001-23-31-000-2010-00548-01, Actor: José Camilo Cifuentes Muñoz, Demandado: Municipio De Inírida – Concejo Municipal, Referencia: acción de nulidad, Tesis: los concejos municipales pueden autorizar a los alcaldes municipales para la celebración de contratos en los casos en que hayan reglamentado esta atribución, bajo criterios de razonabilidad. los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal, pues esta debe estar delimitada a los casos expresamente fijados o a los determinados por la ley. se confirma la sentencia apelada 22 Corte Constitucional.
Sentencia C-738 de 11 de julio de 2001.M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00265-00 Validez Acuerdo 14 Por lo tanto, el ejercicio mismo de la actividad contractual es una actividad privativa del Gobierno, que debe contar con la aprobación del Congreso, como manifestación del ejercicio coordinado y armónico de la función pública.
( ) De lo anteriormente expuesto se colige que, frente a la facultad para celebrar contratos creadores de situaciones jurídicas concretas, la Constitución faculta al Legislador para que permita al Gobierno que se vincule jurídicamente y por ende se obligue en el campo contractual. Sin embargo, la Carta no autoriza que el Legislador le imponga al Ejecutivo la celebración de un contrato específico, pues la autorización del Congreso está sometida a la realización de un acto de naturaleza administrativa.
Por lo tanto, los artículos impugnados transgreden la Constitución”. El anterior razonamiento es aplicable, mutatis mutandi, a las autorizaciones que los concejos municipales otorgan a los alcaldes para contratar, y por lo mismo, a la reglamentación que sobre el particular expidan tales Corporaciones, en ejercicio de lo dispuesto en la norma acusada.
Por lo mismo, NO PODRÁN LOS CONCEJOS, SO PRETEXTO DE REGLAMENTAR EL TEMA DE LAS AUTORIZACIONES, EXTRALIMITARSE EN SUS ATRIBUCIONES E INTERVENIR SOBRE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL PROPIAMENTE DICHA; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta.
En otras palabras, la reglamentación que expidan estas corporaciones deberá limitarse a trazar las reglas aplicables al acto concreto y específico mediante el cual el concejo autoriza al alcalde para contratar, señalando los casos en que es necesario, sin entrar a regular aspectos como la selección de los contratistas, los contratos específicos a realizar, etc.
Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución que les confiere la norma que se analiza debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; Y QUE NO SE PUEDE INTERPRETAR DICHA NORMA EN FORMA TAL QUE SE OBLIGUE AL ALCALDE A SOLICITAR AUTORIZACIONES DEL CONCEJO EN TODOS LOS CASOS EN QUE VAYA A CONTRATAR, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política.
Debe resaltarse, por último que, contrario a lo que presupone la argumentación del actor, lejos de ser un límite a la autonomía municipal, el régimen previsto por la Ley 80 de 1993 está construido sobre la base de la autonomía de las entidades estatales en materia contractual, tanto que otorga a ciertas entidades y dependencias que no cuentan con personería jurídica, una capacidad especial de contratación y puedan gestionar mejor los aspectos que a ellas atañen.
Para la Corte, igual sucede con la norma bajo estudio, ya que al reafirmar la competencia reglamentaria constitucional de los concejos municipales, no sólo presupone, sino que desarrolla su autonomía real. Así, a través de regímenes reglamentarios que no lesionen lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 y en las demás normas legales aplicables, los concejos podrán decidir cómo ha de surtirse el proceso de autorización, en los casos en que sea necesario de conformidad con los intereses locales.
En otras palabras, la norma acusada fomenta el ejercicio autónomo de las competencias municipales, así como su adecuación a las necesidades particulares del ente respectivo, sin que por ello pueda generar un estímulo para la existencia de diversos Códigos Fiscales Municipales, puesto que siempre habrá de respetarse lo dispuesto por el legislador en la Ley 80 de 1993 y demás legislación aplicable.
Finalmente, es pertinente precisar que, si bien el artículo 32-3 de la Ley 136/94, que se estudia, confirma una atribución de tipo normativo de las Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00265-00 Validez Acuerdo 15 aludidas corporaciones municipales, no por ello es lesivo del artículo 151 Superior, en virtud del cual deberá tramitarse mediante ley orgánica lo relacionado con "la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales".
Ello, por dos razones concurrentes: (i) tal y como lo ha establecido esta Corte, la reserva de ley orgánica es una excepción a la cláusula general de competencia del legislador ordinario, por lo cual constituye una norma de interpretación restrictiva: sólo deben entenderse abarcadas por ella las materias específicamente señaladas por el Legislador (sentencias C-540/01, C-5 /01); y (ii) según lo ha precisado también esta Corporación (sentencia C-152/95), la asignación de competencias normativas de la que habla el artículo 151 de la Carta es la misma a la que se refiere el artículo 288 Superior cuando habla de la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.
Así, al no tratarse en este caso de la asignación de una competencia normativa nacional a los municipios, sino por el contrario, del desarrollo de una competencia que les es propia por virtud del artículo 313-1 constitucional, no puede hablarse de una violación al artículo 151 de la Carta. […]” Esta interpretación impone concluir que, la competencia con la que cuenta el alcalde municipal para contratar no está sometida de manera general a toda la actividad contractual que sobre el particular desarrolle la administración municipal a través de su representante legal.
Esta autorización de parte del Concejo debe ser determinada y restringida y, solo frente a los asuntos contractuales que expresamente estuvieran reglamentados por el Concejo Municipal. Tal posición encontró eco posteriormente en la modificación de la Ley 136, en cuanto enumera los eventos en los que según el transcrito artículo 32, requieren de autorización por el Concejo Municipal.
Esta lista se introdujo mediante la Ley 155123 de julio 6 de 201224, que modificó el citado el artículo 3225 al adicionar el siguiente parágrafo que, prevé: “[…]
PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. De estas disposiciones y el fundamento jurisprudencial de la Corte Constitucional que fue transcrito, se tiene que a los concejos municipales les corresponde establecer los contratos que deben ser autorizados por esa Corporación a los alcaldes municipales, bajo los criterios de razonabilidad en que debe fundarse la expedición de dicha reglamentación. De lo anterior, se concluye, como lo dijo el a quo que esta atribución de autorización no puede comprender la totalidad de los contratos que suscriba un alcalde municipal, en tanto se restringe únicamente y de manera excepcional a "los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Constitución Política.»26. 23 Esta Ley empezó a regir con posterioridad a la expedición del Acuerdo acusado. 24 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 25 Según lo dispuesto en el artículo 18. 26 Sentencia C-738 de 11 de julio de 2001 Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00265-00 Validez Acuerdo 16 El tema también ha sido abordado en sede de tutela contra sentencia, por el H. Consejo de Estado, providencia en la que señaló27: “2.5.2 Violación directa de la Constitución Política. La violación directa de la Constitución se configura cuando el juez ordinario adopta una postura que la desconoce, y en el evento de la tutela contra providencia judicial, cuando (i) en esta se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de acuerdo con el precedente constitucional, (ii) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y (iii) el juez en sus decisiones vulnera derechos fundamentales sin aplicar el principio de interpretación conforme a la Carta Política.
En el asunto sub judice el demandante sostiene que la providencia cuestionada incurre en violación directa de la Constitución Política, comoquiera que al considerar que el proyecto de acuerdo 4 de 28 de febrero de 2022, aprobado por el concejo de Pueblo Bello, se ajusta al marco jurídico, se inobservan los numerales 3 y 9 del artículo 315 superior, que le atribuyen a los alcaldes las potestades de dirigir la acción administrativa de los municipios y ser los organizadores del gasto, pues se consiente que esas facultades se las atribuya el cabildo del referido municipio, pese a no estar señaladas en el artículo 313 de la Carta Política.
Con la finalidad de determinar si el anterior argumento tiene o no asidero jurídico, resulta oportuno advertir que el artículo 1º de la Constitución Política prevé que «Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales […]», cláusula superior que se traduce en la facultad que tienen los entes territoriales de gobernarse por sí mismos, para lo cual deben darse sus propias regulaciones.
El sistema normativo establece varias formas de descentralización, dentro de las que se encuentran la territorial, por servicios25, por colaboración26 y por estatuto personal. La primera consiste en la potestad de la que gozan los municipios, departamentos, distritos y territorios indígenas28 de asumir atribuciones propias del Estado, con el propósito de satisfacer las necesidades de la población que allí habita, para cuyo efecto cuentan con autodeterminación, la cual ha de ejercerse con estricto apego al marco jurídico general, por cuanto Colombia es una nación unitaria, condición que impone el sometimiento de todos los entes a unas normas comunes.
Ahora bien, los alcaldes son los «jefe[s] de la administración local […] y representante[s] legal[es] de l[os] municipio[s]» 29 y tienen como atribuciones, entre otras, las consagradas en los numerales 3 y 9 del artículo 315 de la Constitución Política, así: Son atribuciones del alcalde: […] 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes. […] 27 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso-Administrativo Sección Segunda Subsección B CP Carmelo Perdomo Cuéter Sentencian del 30 de enero de 2023, Acción: Tutela (impugnación) Expediente: 11001-03-15- 000-2022-04186-01 1 Actor: Municipio de Pueblo Bello Demandados: Magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00265-00 Validez Acuerdo 17 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto […]. Igualmente, el numeral 5 de la letra d del artículo 91 de la Ley 136 de 199430 (modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012)31 estipula que a los burgomaestres les corresponde, en relación con la administración municipal, «[o]rdenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables».
Por otra parte, el artículo 312 de la Constitución Política establece que «[e]n cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denomin[a] Concejo Municipal […]», cuyas funciones están contempladas en el artículo 313 ibidem, entre las cuales se destaca la estipulada en su numeral 3, que consiste en «[a]utorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden» a esa Corporación. Adicionalmente, cabe precisar que el artículo 32 (numeral 3) de la Ley 136 de 1994, antes de la modificación efectuada mediante el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, preveía que a los concejos municipales les asistía la facultad de «[r]eglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere [su] autorización previa», norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-738 de 200132.
En el mencionado pronunciamiento el alto tribunal indicó que como los cabildos tienen la facultad constitucional de reglamentar la autorización que le conceden al alcalde para celebrar contratos, su ejercicio comporta una función administrativa, por ende, pueden establecer «[…] el procedimiento interno que se deberá seguir […] para [su obtención], los criterios […] para otorgarla, así como los casos en los cuales [ello] es necesari[o]», sin estar sujetos a leyes que regulen su ejercicio, dado que tiene raigambre constitucional.
No obstante, la Corte Constitucional aclaró que lo anterior no conlleva asumir que la referida potestad se ejerce sin limitaciones, puesto que se deben observar el artículo 20933 de la Constitución Política y los parámetros previstos en el estatuto de contratación, el cual impide crear procedimientos de selección diferentes a lo allí estipulados y la forma como se debe contratar.
Sobre el particular, se dijo: (Énfasis añadido) […] deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución que les confiere la norma que se analiza [numeral 3 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, antes de ser modificado] debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; y que no se puede interpretar dicha norma en forma tal que se obligue al alcalde a solicitar autorizaciones del concejo en todos los casos en que vaya a contratar, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política.
Ahora bien, el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 fue modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, en el sentido adicionar, entre otros acápites, el parágrafo 4º, que consagra que «el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar» en casos relacionados con contratos que involucren empréstitos, compromisos de vigencias futuras, enajenación y compraventa de bienes inmuebles, enajenación de activos, acciones y cuotas partes, concesiones y «los demás que determine la Ley».
(Énfasis añadido) Cabe advertir que de la precitada norma se derivan varias interpretaciones. Por un lado, se infiere, como lo hace el tutelante, que Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00265-00 Validez Acuerdo 18 los primeros mandatarios locales solo deben contar con autorización de los cabildos para celebrar los contratos allí enunciados, por ende, para suscribir otros que no atañen a esos asuntos, no es necesario contar con beneplácito alguno. Por otro lado, se puede deducir que al no señalar que el permiso de los concejos solo procede para esas determinadas materias, es dable que establezcan otros eventos en los que es obligatorio contar con su consentimiento previo, hermenéutica acogida en la providencia atacada.
(Énfasis añadido) Ante la indeterminación del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, el Ministerio del Interior acudió al Consejo de Estado (sala de consulta y servicio civil), con la finalidad de que indicara el alcance de ese precepto, que el 9 de octubre de 201434 concluyó, luego de estudiar las facultades constitucionales de los alcaldes para celebrar contratos y de los cabildos para consentir esa actividad contractual, que los concejos «sí pueden someter a su autorización otros contratos adicionales a los señalados en la ley».
En el citado pronunciamiento, esta Corporación dijo: (Énfasis añadido) […] no se encuentra ninguna contradicción o antinomia entre los contenidos normativos del numeral 3 y del parágrafo 4º del nuevo artículo 32 de la Ley 136 de 1994, pues no se puede afirmar que el señalamiento por el legislador de ciertos contratos que requieren autorización del Concejo Municipal (parágrafo 4º) implique necesariamente una restricción o derogación tácita de la atribución general que el mismo artículo confiere a los concejos municipales para señalar otros contratos que también deban sujetarse a su autorización previa (numeral 3º).
Por el contrario, la Sala observa que el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 puede leerse de manera armónica y con respeto tanto por las competencias propias de los concejos municipales en su condición de órgano de participación y representación popular a nivel local (artículo 313 C.P.), como del Congreso de la República en su posición de legislador y ordenador general del régimen territorial (artículo 287 C.P.).
También se precisó que la interpretación de la norma, según la cual los alcaldes solo deben contar con autorización de los concejos para suscribir los contratos de que trata el parágrafo 4º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, comporta desconocimiento del artículo 313 (numeral 3) superior, que les otorga a esas corporaciones político-administrativas la facultad de «[a]utorizar al alcalde para celebrar contratos», lo que equivaldría a afirmar que el legislador puede modificar normas de rango constitucional.
(Énfasis añadido) Por último, el Consejo de Estado advirtió que los cabildos deben ejercer la mencionada prerrogativa constitucional en forma razonable y proporcional, dado que es no admisible que sometan a su aprobación todos los contratos que celebre el alcalde, sino que deben mediar razones suficientes para ello, tal como lo señaló la Corte Constitucional, en sentencia C-738 de 2001.
(Énfasis añadido) (…) De conformidad con el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, requerirán autorización del Concejo Municipal: (i) los contratos señalados expresamente en la ley (parágrafo 4º) y (ii) los demás que, en los términos y con los límites señalados en este concepto, determinen los concejos municipales en ejercicio de sus propias competencias (numeral 3º).
Cabe advertir que la postura del actor, consistente en que los alcaldes solo deben contar con aprobación de los concejos para contratar los asuntos enunciados expresamente en el parágrafo 4º del artículo 18 de Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00265-00 Validez Acuerdo 19 la Ley 1551 de 2012, no es de recibo, dado que, además de que esa interpretación de la norma fue desestimada por el Consejo de Estado en el citado pronunciamiento, comporta desconocimiento del principio de jerarquía normativa, por cuanto implicaría, como lo advirtió esta Corporación, asumir que el legislador tiene la potestad de afectar el ejercicio de la facultad constitucional de que trata el artículo 313 (numeral 3) superior, lo cual está proscrito.
(Énfasis añadido) Por otra parte, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional es clara en determinar que la referida facultad de los cabildos debe ejercerse dentro de un margen de proporcionalidad y razonabilidad, pues resulta inapropiado que impongan a los alcaldes contar con su autorización para todos los negocios jurídicos que celebren, premisa que para las autoridades accionadas no trasgrede el proyecto de acuerdo 4 de 28 de febrero de 2022, porque solo limitó ese permiso a los negocios que superen la menor cuantía. Para la Sala la conclusión de los señores magistrados demandados de que la medida del concejo de Pueblo Bello atacada por el tutelante es razonable y proporcional, comporta una deducción plausible del ordenamiento jurídico y de las circunstancias debatidas en el asunto 20001-23-33-000-2022-00141- 00, por tanto, involucra el adecuado ejercicio del principio de autonomía judicial, el cual impide que el juez de tutela se inmiscuya en ese aspecto, por ser del resorte del juez ordinario y no evidenciarse arbitrariedad o capricho.
De acuerdo con lo expuesto, el fallo reprochado no inobserva la Constitución Política, sino que, por el contrario, la acata, puesto que se profirió en atención a su artículo 313 (numeral 3), que establece que los concejos pueden reglamentar su autorización a los alcaldes para suscribir contratos, inclusive en eventos diferentes a los contemplados en el parágrafo 4º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, en armonía con el criterio de esta Corporación.» En conclusión, la regla general es la facultad del alcalde para contratar y la excepción, la necesidad de obtener autorización previa del concejo municipal28.
Y en ese orden de ideas, la atribución de los concejos municipales de señalar qué contratos deben someterse a su autorización no es una potestad absoluta y está referida únicamente a aquellos contratos que excepcionalmente lo requieran por su importancia, cuantía o impacto local. Es de resaltar que los acuerdos que profieren los concejos municipales deben ajustarse tanto a las normas superiores constitucionales, como a la Ley, obligación que constituye el fundamento del cargo esgrimido por el Gobernador de Risaralda.
Observa la Sala que la autorización o delegación de la facultad para contratar y suscribir convenios otorgada por el Concejo Municipal al Alcalde Municipal se concreta en un acuerdo que reglamenta las hipótesis excepcionales en las que el Alcalde debe solicitar la autorización previa del Concejo para celebrar contratos estatales, como las señaladas en el artículo 18 del Parágrafo 4° de la Ley 1551 de 2012; así mismo, las etapas para otorgar la autorización; y los criterios para otorgar 28 Concepto 2284 de mayo 18 de 2016.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00265-00 Validez Acuerdo 20 o negar la autorización; sin embargo, tal reglamentación por parte del Concejo Municipal debe ser racional de modo que no afecte el principio de economía y celeridad, y además no interfiera con la contratación del municipio, ni termine siendo una irrupción en las facultades propias del Alcalde, en cuanto no puede comprender la totalidad de la actividad contractual ni de todos los negocios jurídicos que se celebren, ya que los concejos municipales no se encuentran facultados para limitar, en el tiempo, la autorización para contratar o suscribir convenios de los alcaldes.
Para la Sala es claro que es función de los concejos municipales, en específico, autorizar al alcalde para enajenación y compraventa de bienes inmuebles, por lo que en lo que respecta a la variación de la destinación de aquellos que son de uso público o fiscales, conforme se señala en la “EXPOSICIÓN DE MOTIVOS” del Acuerdo acusado, la Ley 9ª de 1989, en el artículo 629, prevé tal posibilidad, siempre que se materialice su cambio por otros de características equivalente, por lo que sobre este aspecto asintió el acuerdo al otorgar la facultad a la autoridad territorial y converge la legalidad de lo que se constituye en la génesis del artículo tercero demandado, que en el cual se lee: De conformidad con lo expuesto, la Sala encuentra fundado el cargo expuesto por el Gobernador de Risaralda, en cuanto es evidente que el Acuerdo Nº 18 del 22 de septiembre de 2025, por el cual se conceden facultades al ejecutivo en su artículo 3º para «adelantar todos los procesos y gestiones urbanísticas, suscribir Escritura Pública de subdivisión y realizar todos los trámites notariales, registrales y/o administrativos necesarios para configurar e inscribir los cambios de destinación establecidos…» -que se entiende de bien de uso público a bien fiscal y de bien fiscal a de uso público objeto de autorización en los artículos 1º y 2º-, desconoce las facultades otorgadas por la 29 “Artículo 6.
El destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas no podrá ser variado sino por los concejos, juntas metropolitanas o por el consejo intendencial, por iniciativa del alcalde o intendente de San Andrés y Providencia, siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes.
El retiro del servicio de las vías públicas continuará rigiéndose por las disposiciones vigentes. Los parques y zonas verdes que tengan el carácter de bienes de uso público, así como las vías públicas, no podrán ser encerrados en forma tal que priven a la ciudadanía de su uso, goce, disfrute visual y libre tránsito.” (Se subraya) Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00265-00 Validez Acuerdo 21 Constitución y la ley a los alcaldes en el numeral 3° del artículo 315 de la Constitución Política, con lo cual incurre en extralimitación el concejo municipal respecto de las atribuciones conferidas a dicho cuerpo colegiado (artículo 6º de la Constitución Política, artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, en consonancia con la prohibición para intervenir en asuntos que no sean de su competencia conforme el artículo 41 numeral 3º de la misma legislación).
A tono con el análisis que antecede, no era viable exigir una autorización al Alcalde para adelantar todos los procesos y gestiones urbanísticas, suscribir la escritura pública de subdivisión y realizar los trámites notariales, registrales y/o administrativos necesarios para configurar e inscribir los cambios de destinación de los bienes de uso público y/o fiscales establecidos en el Acuerdo, por cuanto deben entenderse tales atribuciones en armonía con el reparto de competencias entre concejos y alcaldes, circunstancia que de acuerdo con la ley, prevé la existencia de una autorización por parte de los primeros para enajenar –en el caso disponer-por parte de los segundos, sin que pueda sobrepasar la autorización de la corporación municipal, dado que la misma es restringida.
El eje argumental de la invalidez que plantea el gobernador, tiene relación directa y concreta con la autorización efectuada por parte del Concejo de Pereira al Alcalde de dicho municipio, respecto de cuestiones que son de atribución propia de este último, que en efecto, a criterio de esta Magistratura, no obstante surgir aquellas de la misma facultad originaria que se concede a través del Acuerdo que se impugna, hacen parte precisamente del ámbito de competencia del mandatario local, según la Constitución y la ley.
Así, para este Tribunal, respaldar la comentada autorización del concejo municipal de Pereira al Alcalde de dicha entidad territorial, desnaturalizaría la distribución de competencias previstas en el ordenamiento jurídico. Conforme lo antedicho, aunque resulta innegable que el Concejo Municipal se encontraba facultado para la expedición del acuerdo cuestionado, la potestad de regulación respecto de las autorizaciones para el cambio de destinación de bien de uso público a bien fiscal y de bien fiscal a de uso público, que implicaría por tanto adelantar en su momento gestiones de tipo urbanístico, suscripción de escrituras públicas resultantes de la subdivisión y demás trámites de índole notarial, registral y/o administrativo que se requieran para materializar o protocolizar la inscripción de tales cambios de destinación de los bienes enunciados, debía ejercerse dentro de Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00265-00 Validez Acuerdo 22 un margen de proporcionalidad y razonabilidad, en cuanto resulta inadecuado que: (i) se imponga a los alcaldes contar con su autorización para todos los negocios jurídicos que se celebren en el municipio o (ii) que se incluya toda la actividad, aun administrativa en la autorización, lo que implica: a) intervenir totalmente en una competencia que es compartida; es decir, no es exclusiva y excluyente del cabildo o, b) despojar toda una competencia constitucional que le es propia al ejecutivo; y en cualquiera de los dos contextos relacionados, se constata una vulneración del ordenamiento jurídico vigente.
En atención a los razonamientos que anteceden, sin necesidad de más consideraciones, se impone para la Sala de Decisión adoptar un fallo estimatorio y, en consecuencia, proceder con la declaratoria de invalidez del artículo 3º del acuerdo acusado, al desbordar la corporación político administrativa las atribuciones o competencias que por disposición de la Constitución y la Ley les corresponden.
Por lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la ley, VI. FALLA:
1. DECLÁRASE LA INVALIDEZ del artículo 3º del Acuerdo 18 del 22 de septiembre de 2025, «POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA LA VARIACIÓN DEL DESTINO DE UN BIEN DE USO PÚBLICO Y SE AUTORIZA LA VARIACIÓN DEL DESTINO DE UN BIEN DE USO FISCAL Y SE ORDENA SU CORRESPONDIENTE SUSTITUCIÓN POR CARACTERÍSTICAS EQUIVALENTES EN EL MUNICIPIO DE PEREIRA», emanado del Concejo Municipal de Pereira, por las razones señaladas en la parte motiva de este proveído. 2.
Comuníquese la presente providencia a los señores Gobernador del Departamento de Risaralda, Alcalde del Municipio de Pereira y Presidente del Concejo Municipal de dicha localidad. 3. Expídanse copia de la presente decisión a costa de los interesados. 4. En firme esta decisión archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00265-00 Validez Acuerdo 23 DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRES MEDINA PINEDA MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»