TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, seis (6) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Exp. Rad: 66001-23-33-000-2022-00005-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos Actor: Procuradora 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira Demandados: Municipio de Dosquebradas y Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER Coadyuvante: Cotty Morales Caamaño I.
ANTECEDENTES La Procuradora 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira presentó demanda en ejercicio de la acción popular1 consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política, con el fin de que se protejan los derechos e intereses colectivos que considera vulnerados por las entidades accionadas, con fundamento en los siguientes:
HECHOS Como presupuestos fácticos para sustentar sus pretensiones la parte actora indicó los que se resumen así2: 1. Núcleo Constructora S.A.S., presentó dentro de sus proyectos urbanísticos, uno denominado «Ciudad Natura», ubicado en el municipio de Dosquebradas, departamento de Risaralda, conformado por los conjuntos cerrados, Zapán, Teka, Bambú, Olmo, Matiz y Siena entre otros. 1 La cual en el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, es denominada como el medio de control de «Protección de los derechos e intereses colectivos», pero que en esta providencia va a ser llamada acción popular, dado que en la Constitución Política de 1991 así fue consagrada (artículo 88). 2 Página 1 a 17 del archivo 001 del expediente digital.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 2 2. Los compradores del Conjunto Cerrado Teka, y conjuntos aledaños adquirieron sus viviendas, motivados por las zonas verdes y el ambiente saludable que ofrecía la constructora. 3. Posterior a la entrega de los mencionados predios, a partir del 16 de mayo de 2019 para la Etapa 1 del Conjunto Cerrado Teka y a mediados del mes de noviembre de 2019 para la Etapa 2 del mismo Conjunto, las familias que habitan los inmuebles adquiridos, especialmente los apartamentos de la Torre 3 y casas aledañas (Etapa 2 de Teka), advirtieron que la barrera natural que según el folleto de presentación del proyecto Conjunto Cerrado Teka separaba las Bodegas 38 (B, H, JK, E, F, G) ubicadas en la calle 11 Nº 6 – 119 Lote 2 del Barrio la Macarena, la empresa Moduplast S.A.S., y las bodegas 18, 19 y 20 del mismo lugar, fue reemplazada por una valla blanca que no genera ningún aislamiento de los ruidos y perturbaciones ocasionados por las actividades que se realizan en estas bodegas, al igual que el deterioro de la zona protectora que debía separar el Conjunto Cerrado Teka de Multicentro La Macarena ubicado en la carrera 8 No. 14- 103. 4.
Dada la cercanía a las bodegas y fábricas, se empezó a notar perturbación para el descanso en las noches, así como para la realización de labores diarias como trabajo en casa, al mismo tiempo que se notó contaminación del aire y malos olores debido a las actividades que realizan las empresas. 5. Las empresas Moduplast S.A.S., Dala – Empresa de reciclaje, Santa María Trasteos, CM Estructuras S.A.S., Pintartec – Pintura electrostática (Bodega 18), Eticolor S.A., tintorería Sky Blue Jeans, Grupo Diana – Multicentro La Macarena y establecimientos en Bodegas 38 (B, H, JK, E, F, G), cuyas operaciones generan perturbación es constantes, incluso en horarios nocturnos y días festivos, afectan el descanso, la salud respiratoria y la calidad de vida de los residentes, especialmente en la Torre 3 del conjunto TEKA.
Se documentan casos clínicos de tos irritativa, hiperactividad bronquial y trastornos del sueño en mujeres embarazadas. 6. A pesar de múltiples peticiones y requerimientos institucionales, las autoridades demandadas no han adoptado medidas efectivas para mitigar los impactos. La zona carece de planificación adecuada, al haber sido desarrollada en un polígono Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 3 clasificado como industrial según el POT vigente, sin zonas de amortiguación ni control ambiental. 7. La Procuraduría inició acciones preventivas, convocó mesas de trabajo interinstitucionales y constituyó en renuencia a las entidades por omisión en el cumplimiento de sus funciones.
INTERÉS O DERECHO COLECTIVO VULNERADO La actora considera que las omisiones en las que incurren las autoridades demandadas amenazan y afectan los derechos e intereses colectivos al ambiente sano, al equilibrio ecológico, y al desarrollo urbano ordenado, así como una amenaza a derechos fundamentales como la salud, la tranquilidad y la intimidad personal y familiar.
PRETENSIONES En las páginas 23 a 25 del libelo introductorio3, se solicita: «1. Declarar amenazados y vulnerados los derechos colectivos al goce de un ambiente sano; la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y los derechos de los consumidores y usuarios, por las omisiones en las que han incurrido el municipio de Dosquebradas y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CADER- frente al ruido, los olores ofensivos y la contaminación atmosférica que están sufriendo los residentes del sector La Macarena, especialmente, del Conjunto Residencial TEKA. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, ordenar al municipio de Dosquebradas y a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER-, la consecución de los recursos necesarios para luego, ejecutar dentro del plazo que el honorable Tribunal Administrativo de Risaralda ordene, las actividades tendientes a que cese la amenaza y vulneración a los derechos colectivos cuya protección aquí se reclama, y en especial para lo siguiente: • Ordenarle al municipio de Dosquebradas la actualización del plan de ordenamiento territorial del municipio de Dosquebradas, con el pleno cumplimiento de la determinante ambiental de calidad del aire, estableciendo 3 Del archivo 001 del expediente digital.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 4 los sectores y subsectores de acuerdo a los usos permitidos, para que se garanticen los derechos de las personas y evitar que se presenten conflictos socioambientales por la falta de zonas de transición y/o amortiguación entre zonas industriales y residenciales. • Ordenarle a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER- la actualización del mapa de ruido para el municipio de Dosquebradas, que incorpore los puntos de medición en aquellos sectores que tienen más denuncias por ruido y, particularmente, el sector de La Macarena. • Ordenar al municipio de Dosquebradas y a la CARDER que se realice la medición de ruido ambiental en el sector de La Macarena, con el fin de que las actividades que allí se realicen no afecten los derechos colectivos y fundamentales de los residentes. • Ordenar al municipio de Dosquebradas y a la CARDER que realicen operativos de control con miras a iniciar los procesos policivos y/o sancionatorios ambientales por los comportamientos contrarios a la convivencia y constitutivos de infracciones ambientales de los establecimientos de comercio que se encuentran en el sector de La Macarena. • Ordenar que de manera conjunta y articulada entre CARDER y el municipio de Dosquebradas, se establezcan zonas de amortiguación y/o transición, a través de barreras vivas o cualquiera otra que se requiera, con el fin de que se mitiguen los ruidos, olores y contaminación atmosférica hacia los conjuntos residenciales, particularmente TEKA. • Ordenar que la CARDER adelante los procesos de atención de quejas por olores ofensivos en el sector de La Macarena, según la normatividad vigente. • Ordenar que el municipio de Dosquebradas establezca límites y condiciones a las actividades que realizan los establecimientos de comercio en el sector de La Macarena que favorezcan la sana convivencia con los residentes en procura de sus derechos colectivos y fundamentales. 3.
Las demás medidas que sean necesarias para proteger los derechos e intereses colectivos invocados.» II. INTERVENCIONES DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS Y LAS VINCULADAS El municipio de Dosquebradas presentó escrito de contestación a la demanda que obra en el archivo 18 del expediente digital -SAMAI, en el cual se opuso a todas las pretensiones de la demanda, argumentando que no ha incurrido en omisión alguna que implique vulneración de derechos colectivos, y que ha cumplido con su deber de vigilancia y control.
Indicó que ha desplegado múltiples actuaciones administrativas, técnicas y operativas para atender las problemáticas ambientales denunciadas por la comunidad del Conjunto Residencial TEKA, entre los que se encuentran operativos Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 5 interinstitucionales para identificación de fuentes de ruido (25/11/2020, 24/11/2021, 10/12/2021, 11/12/2021), requerimientos a empresas como Eticolor S.A.S. y Núcleo Constructora S.A.S. para realizar estudios técnicos de emisiones conforme a la Resolución 627 de 2006 y la Resolución 8321 de 1983, reuniones de concertación con participación de las Secretarías de Gobierno, Salud, Planeación, Gestión Ambiental y Policía Nacional y programación de mesas técnicas para control de aire y ruido.
Argumenta que no se ha acreditado técnicamente la existencia de niveles de ruido que vulneren derechos colectivos, y que las afectaciones provienen de actividades privadas, no de omisiones del ente territorial. Solicitó la vinculación de Núcleo Constructora S.A.S., Santamaría Trasteos S.A.S., CM Estructuras S.A.S., Eticolor S.A., Sky Blue Jeans Lavandería, Pintura Electrostática – Pintartec., con base en el principio de contradicción y defensa, dado que las actividades de dichas empresas podrían ser la causa material de la presunta vulneración de derechos colectivos.
La Corporación Autónoma Regional de Risaralda- CARDER contestó la demanda con escrito visible en el archivo 19 del expediente digital, en el cual se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que no existe daño ambiental atribuible a dicha entidad, que ha actuado dentro del marco de sus competencias legales y constitucionales, que ha realizado el debido acompañamiento ambiental, con total observancia de los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad y por lo tanto, no ha vulnerado ni se encuentra amenazando los derechos colectivos cuya proyección se demanda.
Citó la Resolución 627 de 2006 como norma técnica aplicable para la medición de ruido ambiental y presenta el estudio de ruido ambiental P-908 de 2020 en el cual se expresan los resultados del monitoreo de ruido ambiental realizado en los municipios de Dosquebradas y Pereira, realizados entre los meses de julio a octubre del año 2020.
Señaló que el mapa de ruido se ha venido actualizando de forma progresiva anualmente, de acuerdo con las nuevas actividades que se vienen desarrollando en Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 6 el municipio de Dosquebradas, cumpliendo de esta forma con la actualización del mapa de ruido a cargo de la entidad. Concluyó que de acuerdo con el oficio del 11 de marzo de 2021 SPMD-282-0517 Rad 295, la administración municipal de Dosquebradas, a través de la Secretaría de Planeación Municipal, reconoce su responsabilidad en el asunto, en especial en la actualización del Plan de Ordenamiento Territorial – POT y conforme este la clasificación de usos del suelo para determinar usos de suelo industrial y usos de suelo residencial que permitan la armonía de las actividades y residentes.
Propuso como excepciones de mérito que denominó: «No hay vulneración a los derechos colectivos por parte de la Corporación», «Falta de legitimación por pasiva» y «excepción genérica». Pidió declarar la improcedencia de la acción popular, que la CARDER no ha vulnerado ni amenaza derechos colectivos y que se exonere de cualquier responsabilidad o deber de hacer.
CM Estructuras S.A.S., vinculada al proceso mediante auto del 3 de junio de 20224, presentó contestación de la demanda en el que solicita la exoneración de responsabilidad. Manifiesta que cuenta con 58 trabajadores formalmente vinculados y que desarrolla actividades de fabricación y montaje de estructuras metálicas, principalmente fuera del municipio de Dosquebradas.
Señala que opera desde hace más de 20 años en la zona industrial sin antecedentes de quejas por afectaciones ambientales. En atención a las inquietudes planteadas por la comunidad en el año 2021, CM Estructuras modificó voluntariamente su horario laboral, restringiéndolo de 7:00 a.m. a 6:00 p.m., y adoptó un plan de acción para minimizar molestias.
Participó en una reunión virtual convocada por líderes comunitarios el 31 de agosto de 2021, en presencia de representantes de la Procuraduría, CARDER, la Alcaldía de Dosquebradas y otras empresas, en la cual expuso las medidas adoptadas y reiteró su disposición de colaboración. Desde dicha reunión, afirma no haber recibido nuevas quejas por contaminación o deterioro ambiental. 4 Archivo 23 del expediente digital.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 7 La empresa aclara que no realiza procesos que generen gases ni maneja líquidos contaminantes, y que sus actividades se limitan al trabajo con hierro, sin emisiones que afecten la calidad del aire. Reconoce que, antes de ser informada por la comunidad, ocasionalmente operaba en horario nocturno, práctica que fue suspendida de manera inmediata y definitiva.
Con base en lo anterior, CM Estructuras S.A.S. solicita ser excluida de cualquier responsabilidad derivada de la acción popular, en virtud de las medidas correctivas adoptadas, la ausencia de afectación ambiental atribuible a su actividad, y el cumplimiento sostenido de los compromisos adquiridos con la comunidad. La sociedad Eticolor S.A., igualmente vinculada al proceso, allegó memorial de contestación5 en el cual expone que en el establecimiento de su propiedad se producen etiquetas autoadhesivas, fundas termo encogibles y empaques flexibles, que se encuentra ubicada desde el año 2008 en el sector industrial «Nuevo Multicentro La Macarena», conforme a lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Dosquebradas (Acuerdo 14 de 2000).
Se indica que entre los años 2016 y 2019 se desarrolló el conjunto residencial Teka dentro de dicha zona industrial, lo cual generó conflictos relacionados con emisiones sonoras provenientes de las instalaciones de la empresa. En atención a ello, Eticolor S.A. adoptó medidas correctivas consistentes en la instalación de silenciadores y cerramientos acústicos con paneles de amortiguación de ruido, así como una estructura especial en el techo de la bodega, con el propósito de mitigar el impacto sonoro.
Resalta que en el hecho décimo segundo de la demanda se reconoce la intervención voluntaria de Eticolor S.A. en las fuentes generadoras de ruido, logrando una mitigación significativa del impacto hacia los habitantes del conjunto residencial. En virtud de lo anterior, solicita que se declare configurado el hecho superado respecto del ruido generado por la empresa, toda vez que, para la fecha de presentación de la demanda (enero de 2022), había adoptado las medidas 5 Archivo 36 del expediente digital.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 8 necesarias para eliminar las circunstancias que pudieran amenazar los derechos colectivos de los residentes del Conjunto Teka. La vinculada Núcleo Constructora S.A.S. presentó escrito en el cual señaló que el desarrollo del proyecto urbanístico Conjunto Residencial Teka, en sus etapas 1 y 2, se realizó conforme a la normativa urbanística y ambiental vigente, cumpliendo con todos los requisitos legales exigidos por las autoridades competentes, tales como la Curaduría Urbana, la Secretaría de Planeación, la CARDER y el Municipio de Dosquebradas.
Respecto a las afectaciones por ruido, humo y olores denunciadas por los residentes del conjunto, la sociedad manifiesta que dichas problemáticas se originan en actividades industriales desarrolladas por terceros en zonas colindantes, específicamente en el sector industrial La Macarena. No obstante, Núcleo Constructora S.A.S. ha actuado con responsabilidad social, coadyuvando en la búsqueda de soluciones mediante la presentación de derechos de petición, participación en mesas técnicas, contratación de estudios acústicos y aportes económicos para la mejora de instalaciones industriales generadoras de emisiones.
La empresa enfatiza que no existe nexo causal entre su actividad constructora y las presuntas vulneraciones de derechos colectivos, toda vez que ha cumplido con la totalidad de sus obligaciones legales, técnicas y contractuales. En consecuencia, solicita declarar la improcedencia de la acción popular respecto de Núcleo Constructora S.A.S. Propuso la excepción de falta de legitimación por pasiva, pues considera que las competencias para controlar y sancionar las actividades generadoras de contaminación corresponden al Municipio de Dosquebradas y a la CARDER.
En audiencia del 28 de junio de 2023 (Archivo 62) se dispuso la vinculación del señor Rufino Santacoloma Villegas en calidad de tercero interesado, al ser propietario de las bodegas donde funciona la vinculada sociedad Santamaria Trasteos S.A.S., quien presentó escrito visible en el índice 64 del expediente digital, en el cual señaló que muchos de los hechos no le constan por tratarse de actuaciones administrativas de otras entidades o por falta de pruebas técnicas que los sustenten; además reconoce la existencia del proyecto Ciudad Natura de Núcleo Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 9 Constructora S.A.S., pero niega que los conjuntos residenciales mencionados en la demanda formen parte de dicho proyecto según el material probatorio. Aclara que varias de las bodegas señaladas en el escrito introductorio no son de propiedad del vinculado, están desocupadas o son ocupadas por empresas no accionadas en el proceso, destaca que las actividades industriales se desarrollan en una zona clasificada como industrial según el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Dosquebradas, lo cual legitima su uso conforme a la normativa vigente.
Indica que no procede declarar la amenaza o vulneración de derechos colectivos y mucho menos impartir órdenes judiciales para su protección, dado que no se allegan estudios técnicos o pruebas fehacientes que demuestren afectación al medio ambiente o a la salud pública. Propuso como excepciones de mérito: «hecho superado» e «inexistencia de vulneración a derechos colectivos».
De acuerdo con la constancia secretarial visible en el archivo 45 del expediente digital, las vinculadas Sky Blue Jeans Lavandería y Santamaría Trasteos S.A.S., concurrieron de manera extemporánea y CM Pintura – Pintartec guardó silencio. COADYUVANCIA Mediante providencia emitida el 19 de septiembre de 20226, se accedió a la solicitud de coadyuvancia efectuada por la señora Cotty Morales Caamaño, quien en escrito visible en el archivo 027 del expediente digital, solicitó ser reconocida como coadyuvante en la acción popular de la referencia. III.
AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Por auto del 7 de marzo de 20237, se convocó a audiencia de pacto de cumplimiento para el día 28 de junio de 2023, en la cual se ordenó dar aplicación al artículo 131 6 Archivo 031 del expediente digital. 7 Archivo 046 del expediente digital. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 10 de la Ley 2220 de 2022 y suspender el proceso por tres meses, autorizando al señor Agente del Ministerio Público para que en los términos de la norma en cita, tratara de lograr fórmulas de arreglo con las entidades demandadas que lleven a la protección en esta sede de los derechos colectivos (archivo 062 del expediente digital).
Sin embargo, el señor Agente del Ministerio Público procedió a allegar informe de gestión del cual se concluyó que no existía ánimo conciliatorio entre las partes y se decidió continuar con el trámite del proceso (archivo 71 expediente digital). IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERÍO PÚBLICO Mediante auto proferido el 5 de agosto de 20248, se ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 33 de la Ley 472 de 1998.
Según constancia secretarial visible en el archivo 101 del expediente digital, las partes concurrieron así: Eticolor S.A., acudió con memorial visible en el archivo 89 del expediente digital en el que destacó que desde su establecimiento en el año 2008 en el nuevo multicentro La Macarena, ha cumplido con los niveles máximos de ruido permitidos para zonas industriales.
No obstante, ante el cambio de uso del suelo y la presencia de viviendas, la empresa adoptó medidas voluntarias de mitigación, consistentes en la instalación de silenciadores y cerramientos acústicos especializados, eliminando así la única fuente de afectación (ruido) atribuible a su actividad, así lo ratificó el testigo Fredy Ernesto Arango García. El señor Rufino Santacoloma Villegas presentó sus alegaciones finales a través de apoderado judicial (archivo 91) solicitando su desvinculación del proceso, pues se percató que, de acuerdo con el certificado de tradición, el inmueble donde se ubican las bodegas objeto del litigio no le pertenecen.
Agregó que el incumplimiento de la franja natural prometida por la constructora Núcleo Constructora S.A.S. como zona de aislamiento entre el conjunto residencial y la zona industrial no le es atribuible, ni las actividades industriales que presuntamente generan ruido y contaminación. 8 Archivo 088 del expediente digital. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 11 Señaló que las bodegas y establecimientos industriales existían antes de la construcción del Conjunto Residencial Teka.
Por tanto, la afectación alegada resulta de una decisión urbanística que acercó una zona residencial a un área industrial autorizada por el POT. Finalmente, sostuvo que empresas como Santamaría Trasteos ya no operan en el lugar desde enero de 2023, y otras bodegas están desocupadas o arrendadas a empresas no vinculadas ni demandadas en el proceso, que no se allegaron estudios técnicos sobre ruido, calidad del aire o afectaciones a la salud que permitan establecer una vulneración real a los derechos colectivos invocados.
El señor Luis Ángel Tapiero Sabogal, como propietario de la empresa SKY BLUE JEANS presentó alegatos de conclusión9 en los que precisó que desde el año 2018 ha participado activamente en mesas de trabajo convocadas por la administración municipal, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER) y la empresa de servicios públicos SERVICIUDAD, con el fin de garantizar el cumplimiento de la normativa ambiental vigente.
Hizo referencia a las medidas adoptadas frente al tratamiento de aguas residuales, manejo de residuos sólidos peligrosos y no peligrosos, disminución de ruido y control de emisiones atmosféricas, y finalmente solicita tener en cuenta las pruebas documentales y técnicas aportadas para considerar que ha cumplido con sus obligaciones legales y ambientales, no siendo responsable de afectaciones a derechos colectivos.
La Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER alegó de conclusión dentro de la oportunidad concedida para el efecto10, escrito dentro del cual manifiesta que ha cumplido con sus funciones como autoridad ambiental, realizando seguimiento técnico y administrativo a las actividades industriales y comerciales desarrolladas en la zona objeto del litigio.
El municipio de Dosquebradas alegó de conclusión oportunamente11 y sostuvo que el sector La Macarena ha sido históricamente destinado a usos industriales y comerciales conforme al Plan de Ordenamiento Territorial (POT) y que la reciente 9 Archivo 93 expediente digital. 10 Archivo 095 del expediente digital. 11 Archivo 096 del expediente digital.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 12 consolidación de usos residenciales ha generado conflictos de convivencia. Aduce que el municipio ha desplegado acciones de control y seguimiento a las actividades industriales, se han realizado mesas de concertación con participación de empresas, comunidad, CARDER, Serviciudad y la Defensoría del Pueblo, y algunas empresas han adoptado medidas correctivas, como inversiones en infraestructura para mitigar impactos ambientales.
Refiere que la comunidad del conjunto residencial TEKA a través de la administradora y el consejo de administración mostraron resistencia a participar en las reuniones convocadas por la Procuraduría y el Municipio, lo cual impidió avanzar en soluciones concertadas y que interpreta esta actitud como falta de interés o como indicio de que los daños alegados han sido superados.
Agrega que las afectaciones señaladas en la demanda derivan de actividades privadas como incumplimientos contractuales por parte de la constructora Núcleo, y que estos hechos no son atribuibles al municipio y deben ser ventilados ante la jurisdicción ordinaria. Afirma que el plan de ordenamiento territorial se encuentra en proceso de revisión y ajuste durante la actual vigencia administrativa (2024-2027), que delimitó en diferentes sectores el suelo urbano del municipio, donde cada sector tiene una norma urbanística y ambiental que le aplica.
También se definen las áreas de actividad y las fichas normativas que contienen las actividades económicas permitidas, condicionadas o restringidas en cada zona. Así mismo, el POT recoge instrumentos de la normatividad ambiental para gestionar el ruido y propone otros para gestionar los conflictos urbanísticos y ambientales actuales y prevenir los futuros.
Núcleo Constructora S.A.S. presentó alegatos de conclusión visibles en el archivo 97 del expediente digital, indicando que quedó demostrado que en la etapa preliminar a la construcción del conjunto residencial TEKA, cumplió con todas las exigencias de tipo legal, tales como el concepto de uso del suelo que permite actividad múltiple (residencial, comercial, industrial), la aprobación de la CARDER de demarcación de suelo de protección, la entrega de áreas de cesión al municipio de Dosquebradas, el licenciamiento de urbanización y la certificación de nomenclatura que confirma la ubicación en eje de actividad múltiple.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 13 Considera que todas estas actuaciones fueron realizadas conforme al Plan de Ordenamiento Territorial vigente, sin que se haya configurado vulneración alguna a derechos colectivos. Reitera que las problemáticas relacionadas con ruido, olores y contaminación atmosférica provienen de actividades industriales colindantes, ajenas al proceso constructivo de NÚCLEO CONSTRUCTORA S.A.S., no obstante, la empresa participó activamente en la búsqueda de soluciones y destaca que los conflictos derivados de la convivencia con la zona industrial no son atribuibles a la empresa.
Finalmente, la parte actora Procuradora 28 Judicial II Para Asuntos Ambientales y Agrarios Pereira presentó escrito que obra en el archivo 98 del expediente digital, en el cual expone el marco normativo constitucional, legal y reglamentario que establece las competencias de las autoridades ambientales y municipales en materia de control de ruido, contaminación atmosférica y olores ofensivos.
Considera que está acreditado que la problemática ambiental en el sector La Macarena, especialmente en el entorno del Conjunto Residencial TEKA, persiste desde el año 2019, sin que las entidades accionadas hayan adoptado medidas eficaces para su solución. Concluye que las omisiones de las entidades demandadas han generado una afectación continua a los derechos colectivos invocados, y que la situación no ha sido superada, por lo tanto, solicita que no prosperen las excepciones propuestas por las entidades accionadas y se acceda a las pretensiones de la demanda.
El Ministerio Público emitió concepto que obra en el archivo 92 del expediente digital en el cual destaca que el municipio debe ejercer sus competencias de manera efectiva, no solo mediante activismo administrativo, sino con resultados concretos que aseguren la calidad de vida de la población. Reconoce que las actividades industriales y comerciales generan impactos ambientales que deben ser regulados y controlados y que la falta de coordinación entre autoridades ambientales, urbanísticas y de salud pública agravan la situación. Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 14 Añade que la empresa Santamaría Trasteos S.A.S. cesó operaciones, sin embargo, persisten violaciones al derecho a un ambiente sano y la prevalencia de la calidad de vida de los habitantes de esta zona de uso múltiple por carencias regulatorias eficaces del municipio de Dosquebradas.
Por lo tanto, encontró que debe declararse la violación de los derechos invocados por parte de las autoridades accionadas y por cada uno de los vinculados en el desarrollo de sus respectivas actividades industriales o comerciales o, en su caso, por las infracciones urbanísticas. V. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Agotado el trámite procesal sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, una vez revisados los presupuestos procesales de la acción y del procedimiento, y al comprender que no se da causal alguna que venga a dejar sin valor la actuación que hasta aquí se ha surtido, procede el Tribunal a decidir, en primera instancia, sobre el fondo del asunto litigado.
2. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.
La mencionada Ley, en su artículo 2º, inciso segundo, señala que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; igualmente el artículo 9º ibidem prevé que este medio de defensa procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que sea violatorio o amenace violar los derechos e intereses colectivos.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 15 Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-630 de agosto 24 de 2011, señaló: «( )Recientemente, a la luz de la jurisprudencia y de la doctrina en la materia, la Corte Constitucional ha sostenido que las acciones populares pueden ser entendidas “[…] como el medio procesal con el que se busca asegurar una protección judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos, afectados o amenazados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un particular, teniendo como finalidad la de a) evitar el daño contingente (preventiva), b) hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre esa categoría de derechos e intereses (suspensiva), c) o restituir las cosas a su estado anterior (restaurativa).” Uno de sus principales objetivos es, entonces, defender los derechos e intereses colectivos de todas las actividades que den lugar a perjuicios para amplios sectores de la comunidad, como por ejemplo la inadecuada explotación de los recursos naturales, los productos médicos defectuosos, la imprevisión, omisión o retraso en la construcción de una obra, el cobro excesivo de bienes o servicios, la alteración en la calidad de los alimentos, la publicidad engañosa o los fraudes del sector financiero, por mencionar tan sólo algunos ejemplos.
Ahora bien, como lo ha indicado la jurisprudencia anteriormente, la acción popular no tiene sus especificidades y particularidades, por lo que no tiene que ser regulada de la misma manera que otro tipo de acciones similares». (Subrayado de la Sala) La jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: a) una acción u omisión de la parte demandada; b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses.
Ahora bien, para resolver la presente causa constitucional resulta oportuno acudir a la jurisprudencia existente respecto de la procedencia y objeto de las acciones populares emanada de la máxima corporación judicial de lo Contencioso Administrativo. Para ello tenemos: El Consejo de Estado en sentencia del 2 de septiembre de 200912, al hacer un análisis respecto a cuál es el objeto de la acción popular; señaló: «La Carta Política brindó una serie de herramientas jurídicas, principalmente las acciones judiciales de rango constitucional, para que cualquier persona pudiera reclamar, ante los jueces de la república, la efectividad de los derechos individuales o colectivos y dentro de aquéllas encontramos las denominadas acciones populares (artículo 88 C.P.), cuyo propósito es la protección, y preservación material y cierta de los derechos e intereses colectivos, ante la vulneración o amenaza – por acción o por omisión – de que pueden ser 12 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Dr. Enrique Gil Botero, expediente 25000-23- 25-000-2004-02418-01.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 16 objeto por parte de los particulares – ejerzan éstos o no función pública-, o de las autoridades y entidades públicas. Con fundamento en el artículo 88 ibídem, el legislador profirió la ley 472 de 1998, en donde instituyó la acción popular como una de aquellas de naturaleza principal y autónoma, cuyo objetivo es la protección de los derechos e intereses colectivos, en la medida que pretenden evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio de que sean objeto los mismos (artículo 2º ley 472 de 1998).
Como quiera que la acción es autónoma y principal, no es viable que se formulen reparos para su ejercicio, diferentes a los que corresponden a las reglas procesales propias para su admisibilidad (artículo 18 ley 472 de 1998); por consiguiente, no resulta pertinente, ni legítimo, que se haga pender la admisión de la acción popular de la procedencia o no de otras acciones principales o subsidiarias, por cuanto ella tiene como objetivo específico y puntal el proteger a los derechos o intereses colectivos invocados en la demanda.
Entonces, si bien podrían existir acciones administrativas o judiciales para juzgar la conducta – activa u omisiva – de las entidades o autoridades públicas, o particulares que cumplen función administrativa en relación con determinados hechos, lo cierto es que su admisión y procedencia no dependerá, en ningún caso, de la interposición o iniciación de aquellas acciones o procedimientos.
En ese contexto, es posible que la conducta de alguna persona que lesiona o trasgreda un derecho o interés colectivo pueda ser revisada vía otras acciones constitucionales u ordinarias, principales o subsidiarias, pero, en todos los casos, procederá la acción popular para el juzgamiento de los hechos y conductas que lesionan o amenazan el respectivo derecho colectivo».
(Negrilla y subraya de la Sala). Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-215 de abril 14 de 1999, Magistrada Ponente: Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Expedientes D-2176, D- 2184 y D-2196, expresó: «…el inciso primero de artículo 88 de la Carta, al consagrar las denominadas acciones populares como instrumentos de defensa judicial de los derechos colectivos, señala también el ámbito material y jurídico de su procedencia en razón de la naturaleza de los bienes que se pueden perseguir y proteger a través de ellas.
Tales mecanismos están concebidos para operar de manera específica, dentro del marco de los derechos e intereses colectivos que son, específicamente, el patrimonio público, igualmente, el precepto constitucional señala como objeto y bienes jurídicos perseguibles y protegidos por virtud de estas acciones, la moral administrativa, el ambiente y la libre competencia económica, sin que esta enumeración sea excluyente de otros derechos o intereses jurídicos de la misma categoría que dentro de sus competencias defina el legislador y que no contraríen la finalidad pública o colectiva y concreta a que quedan circunscritas estas acciones, por sustanciales razones de lógica y seguridad jurídica…».
(Negrillas intencionales) Los anteriores pronunciamientos dejan claro que la acción popular es de naturaleza preventiva y procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas y de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos de manera real, inminente, concreta y actual; lo que indica que la acción procede, sin perjuicio de las demás acciones o recursos que tengan a su favor los ciudadanos. Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 17 Del libelo introductorio, observa este Juez Colegiado que la parte accionante señala como vulnerados por las entidades demandadas, los derechos colectivos consagrados en los literales a), c) y m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 que disponen: «Ley 472 de 1998 “por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. artículo 4.
Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; (…) c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente;
(…) m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; …». A tono con la jurisprudencia y disposiciones normativas citadas, la parte actora indica su vulneración con ocasión de la contaminación auditiva, atmosférica y por olores ofensivos que se presenta en el sector de La Macarena en el municipio de Dosquebradas, especialmente en el conjunto residencial Teka, por la presunta omisión de las entidades demandadas. 3.
EXCEPCIONES La Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- y Núcleo Constructora S.A.S. formularon la excepción de «falta de legitimación en la causa por pasiva». Para resolver dicho medio exceptivo, es preciso hacer alusión a la sentencia del H. Consejo de Estado, proferida el 11 de octubre de 2006, radicación 20001-23-31- Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 18 000-2003-01273-01(AP), consejera ponente Martha Sofía Sanz Tobón, en la cual se abordó el tema de la falta de legitimación en la causa pasiva, en los siguientes términos: «En cuanto a la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por la Corporación Autónoma Regional del Cesar se tiene lo siguiente: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 472 de 1998 la demanda debe dirigirse contra la autoridad o el particular cuya conducta activa u omisiva amenaza o causa agravio a los derechos colectivos, por lo tanto en la demanda debe indicarse con claridad quiénes son esas personas o autoridades.
Ahora bien, la indicación en la demanda de los presuntos responsables de la amenaza o vulneración que se aduce, no implica per se la existencia de responsabilidad pues ello es objeto de prueba que se analiza en la sentencia; de manera que la legitimación por pasiva no depende de la demostración de responsabilidad, sino que se entiende a partir de la imputación o relación que existe entre el demandado y los hechos o conductas referidos en una demanda o entre aquél y su participación real en la causa de tales hechos y conductas.
Sobre el punto, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado: “La legitimación en la causa ha sido estudiada en la jurisprudencia y la doctrina desde dos puntos de vista: de hecho y material. La legitimación de hecho es la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal; es decir es una interrelación jurídica que nace de la imputación de una conducta en la demanda, y de la notificación de ésta al demandado; quien cita a otro y le atribuye está legitimado de hecho y por activa, y a quien cita y le atribuye está legitimado de hecho y por pasiva desde la notificación del auto admisorio de la demanda.
En cambio la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que haya demandado o no, o de que haya sido demandado o no. Por tanto todo legitimado de hecho no necesariamente estará legitimado materialmente, pues sólo lo están quienes participaron realmente en los hechos que le dieron origen a la formulación de la demanda.
En la legitimación en la causa material sólo se estudia si existe o no relación real de la parte demandada o demandante con la pretensión que se le atribuye o la defensa que se hace, respectivamente. En últimas la legitimación material en la causa o por activa o por pasiva es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado.” “La imputación entonces es la atribución de unos hechos o deberes a una persona o autoridad que se estima responsable de la ocurrencia de aquellos o del incumplimiento de éstos; se trata de un presupuesto de responsabilidad, uno de sus elementos, más no la responsabilidad misma.
Por lo tanto, no es aceptable el argumento del Tribunal según el cual, en este caso, se presenta falta de legitimación por pasiva frente a CORPOCESAR por no ser la directa responsable de la producción de los residuos del matadero de Manaure. Tal afirmación implicaría que absolver a un demandado por no haberse demostrado su responsabilidad implica declarar la falta de legitimación por pasiva, lo cual carece de fundamento por las razones señaladas, máxime si se tiene en cuenta que la absolución corresponde a un pronunciamiento de fondo y la falta de legitimación, justamente, impide una decisión de esa naturaleza.» (Negrillas y subrayas de la Sala).
De acuerdo a la jurisprudencia que ha quedado transcrita, para la Sala es claro que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER y Núcleo Constructora Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 19 S.A.S., están legitimadas de hecho por pasiva, dada la relación procesal que se establece entre estas y la parte actora, la cual se hace efectiva mediante las pretensiones formuladas en la demanda.
Ahora bien, aspecto diferente es el hecho de que se configure o no la legitimación material, lo que conlleva necesariamente a un pronunciamiento de fondo. Así las cosas, se considera que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER- y Núcleo Constructora S.A.S. tienen la vocación procesal de comparecer al presente proceso para recibir una sentencia en relación con la vulneración de los derechos colectivos que les ha sido imputada, lo que la legitima por pasiva en la presente causa.
En consecuencia, se declarará no probada dicha excepción. Finalmente, frente a las excepciones de «No hay vulneración a los derechos colectivos por parte de la Corporación» y «la genérica» propuestas por la CARDER y «hecho superado» e «inexistencia de vulneración a derechos colectivos» presentadas por el señor Rufino Santacoloma Villegas, estima la Sala que no constituyen medios exceptivos propiamente dichos, por cuanto no se dirigen a atacar las pretensiones mediante la formulación hechos nuevos que por sí solos tengan la virtud de destruir, aplazar o modificar los efectos de aquellas, sino que, en este caso, van dirigidas a desconocer la vulneración de los derechos colectivos cuya protección aquí se depreca, motivo por el cual no se declararán probadas.
Aunado a lo anterior, dirá esta Sala de Decisión que ningún análisis de fondo resulta procedente, toda vez que al tratarse de una acción constitucional la misma tiene regulación especial, conforme lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 472 de 199813 y allí se dispone lo siguiente: «En la contestación de la demanda sólo podrá proponerse las excepciones de mérito y las previas de falta de jurisdicción y cosa juzgada, las cuales serán resueltas por el juez en la sentencia».
(Resaltos y negrillas intencionales)
4. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO 13 «Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones». Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 20 En el presente caso se planteó la controversia en cuanto a la supuesta problemática presentada en el sector de La Macarena en el municipio de Dosquebradas, especialmente en el conjunto residencial Teka, con ocasión de la contaminación auditiva, atmosférica y por olores ofensivos provocados por las actividades que se realizan en las bodegas 38 (B, H, JK, E, F, G) ubicadas en la calle 11 No. 6 – 119 Lote 2 del Barrio la Macarena, la empresa Moduplast S.A.S., y las bodegas 18, 19 y 20 del mismo lugar, por la presunta omisión de las entidades demandadas.
Así entonces, se ocupará la Sala de Decisión de lo que es objeto de controversia, analizando los siguientes aspectos: i) del derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano, ii) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente, iii) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y iv) el caso concreto. 4.1.
Derecho al goce de un ambiente sano El derecho al medio ambiente sano es protegido constitucionalmente y en los términos de los artículos 79 y 8014 de la Constitución Política de Colombia está catalogado como un derecho colectivo; el cual, a su vez fue consagrado en el literal a) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 y su análisis involucra aspectos directamente relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, la salubridad y la calidad de vida del hombre, entendido este último como parte integrante de ese mundo natural.15 14 Artículo 79.
Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines. Artículo 80.
El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas. 15 Consejo Estado, Sección Primera, consejero ponente Rafael E. Ostau de Lafont, radicación 63001-23-31- 000-2003-00782-01 (AP).
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 21 De conformidad con lo anterior, una vez elevado el derecho al medio ambiente a un rango constitucional, la Corte Constitucional16 ha hecho alusión a este como un conjunto de condiciones básicas que rodean al hombre, que circundan su vida como miembro de la comunidad y que le permiten la supervivencia biológica e individual, además de su desempeño normal y desarrollo integral en el medio social.
De esta manera deben tenerse como fundamentales para la supervivencia de la especie humana. No obstante, el alcance de la protección y conservación del medio ambiente, no debe entenderse únicamente ligado a la supervivencia del ser humano, sino que se le ha elevado a la categoría de bien jurídico protegido de manera autónoma, cuya preservación no depende de acciones aisladas del Estado, sino de la concurrencia de todos los individuos, personas naturales, jurídicas y la sociedad.17 Debe precisarse, que la regulación normativa del medio ambiente no se limita a su consagración constitucional, pues se han ido promulgado normas, de diferente categoría, dirigidas a fortalecer su protección. De ahí que la Ley 99 de 199318 establece que la política ambiental colombiana seguirá, entre otros, los siguientes principios generales: i) el proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de 1992, sobre Medio Ambiente y Desarrollo; ii) en la utilización de los recursos hídricos donde el consumo humano tendrá prioridad sobre cualquier otro uso; iii) la formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica, excepto cuando deba aplicarse el principio de precaución; iv) el Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables; v) el paisaje por ser patrimonio común deberá ser protegido; vi) la prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serían de obligatorio cumplimiento; y vii) los estudios de impacto 16 Véase las sentencias: T- 154 de 2013, magistrado ponente Nilson Pinilla Pinilla, providencia del 21 de marzo de 2013;
T-341 de 2016, magistrado ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, providencia del 29 de junio de 2016; entre otras. 17 Sentencias T-606 de 2015 y C-449 de 2015 18 «Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones» Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 22 ambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o artificial. En ese escenario, se puede anotar que en virtud al derecho a gozar de un ambiente sano se le atribuye al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales que componen el mismo, garantizando su desarrollo sostenible, así como su conservación, restauración o sustitución, previniendo y controlando los factores de deterioro ambiental, imponiendo las sanciones legales a que haya lugar, exigiendo la reparación de los daños causados, y por último preservar y conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines.
Desde el punto de vista constitucional, el medio ambiente involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural. 4.2.
De la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente De acuerdo con lo analizado en precedencia es claro que, en relación con el derecho colectivo al goce de un ambiente sano, nuestro máximo tribunal19 ha indicado que el concepto de ambiente sano debe entenderse a partir de un sentido amplio, el cual incluye la protección del medio ambiente, de la estabilidad ecológica y de la salud colectiva que puede afectarse por factores externos. 19 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA., Bogotá, D.C., dieciséis (16) de enero de dos mil tres (2003)., Radicación número: 05001 23 31 000 2002 0291 01 AP 781 Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 23 Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-595 de 2010, indicó: «(…) La Constitución ecológica lleva implícita el reconocimiento al medio ambiente de una triple dimensión: “de un lado, es un principio que irradia todo el orden jurídico puesto que es obligación del Estado proteger las riquezas naturales de la Nación. De otro lado, aparece como el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho constitucional que es exigible por diversas vías judiciales.
Y, finalmente, de la Constitución ecológica derivan un conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a los particulares.[28] Es más, en varias oportunidades,[29] este Tribunal ha insistido en que la importancia del medio ambiente en la Constitución es de tal magnitud que implica para el Estado “unos deberes calificados de protección”.[30] La defensa del medio ambiente constituye un objetivo de principio dentro de la forma organizativa de Estado social de derecho acogida en Colombia.[31] Ha dicho la Corte que constitucionalmente: “involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural, temas, que entre otros, han sido reconocidos ampliamente por nuestra Constitución Política en muchas normas que establecen claros mecanismos para proteger este derecho y exhortan a las autoridades a diseñar estrategias para su garantía y su desarrollo.
En efecto, la protección del medio ambiente ha adquirido en nuestra Constitución un carácter de objetivo social, que al estar relacionado adicionalmente con la prestación eficiente de los servicios públicos, la salubridad y los recursos naturales como garantía de la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, ha sido entendido como una prioridad dentro de los fines del Estado y como un reconocimiento al deber de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos”.[32] Dados los factores perturbadores y el riesgo que enfrenta el medio ambiente que le ocasionan daños irreparables e inciden nefastamente en la existencia de la humanidad, la Corte ha sostenido el carácter de derecho fundamental por conexidad, al resultar ligado indefectiblemente con los derechos individuales a la vida y a la salud de las personas.[33] Su reconocimiento general en el ordenamiento constitucional es como derecho colectivo, cuya vía judicial de protección son las acciones populares (art. 88 superior) …». 4.3.
La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes En sentencia del 1 de noviembre de 201920, el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo recordó que este derecho colectivo implica «La necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera, sentencia del 1 de noviembre de 2019. Rad. 68001-23-31-000-2012-00104-02(AP). Reiteración de jurisprudencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 6 de marzo de 2008. Rad. No. AP-2005-00901. C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 24 que las autoridades competentes no actúen de forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo.» De igual forma, se recordó que el núcleo esencial de este derecho colectivo comprende los siguientes aspectos: - Respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad; - Protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público y la calidad de vida de los demás habitantes. - Respeto de los derechos ajenos y no abusar del derecho propio; y - Atención de los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible.
De igual manera, al alto Tribunal precisó que se vulnera el derecho colectivo de la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos cuando las autoridades públicas y/o los particulares desconocen la normativa en materia urbanística y usos del suelo y se adelantan actuaciones de manera desordenada y quitando prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes. 4.4.
Caso concreto La Procuraduría 28 Judicial Ambiental y Agraria de Pereira interpuso acción popular en contra del municipio de Dosquebradas y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER-, trámite al cual fueron vinculadas las sociedades CM Estructuras S.A.S., Eticolor S.A., Núcleo Constructora S.A.S., Sky Blue Jeans Lavandería, Santamaría Trasteos S.A.S. y CM Pintartec y el señor Rufino Santacoloma Villegas por la vulneración de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano; a la existencia del equilibrio ecológico y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 25 Ello en virtud de la contaminación auditiva, atmosférica y por olores ofensivos en el sector de la Macarena en el municipio de Dosquebradas, especialmente en el conjunto residencial Teka, a causa de las actividades que se realizan en las bodegas anteriormente señaladas. Pues bien, se desprende de las pruebas aportadas por la demandante que frente a la problemática señalada, se llevaron a cabo mesas de trabajo que quedaron registradas en las actas21 del 10 y 26 de mayo de 2021, 15 de junio de 2021 y 31 de agosto de 2021, en las que hicieron presencia la procuradora 28 judicial II ambiental y agraria, las secretarías de gobierno, ambiental, planeación, desarrollo económico, desarrollo agropecuario y gestión ambiental, salud y seguridad social del municipio de Dosquebradas, la CARDER, Núcleo Constructora S.A.S., representantes de las empresas Eticolor, CM Estructuras y Centro de Eventos Prestige, así como la comunidad afectada del conjunto residencial TEKA, allí se abordaron temas referentes al ruido, emisiones atmosféricas y vertimientos producidas por la actividad de las empresas que ocupan las bodegas del sector, se realizaron compromisos por parte de las entidades para dar soluciones, no obstante, se destacó la existencia de zonas de uso múltiple.
También, se dejó constancia de la medida de suspensión de actividades nocturnas de maquinaria de la empresa Eticolor S.A. por parte de la CARDER, que posteriormente fue levantada22 al constatar que tanto la empresa como parte del conjunto residencial se encuentran ubicados en zona industrial conforme al Plan de Ordenamiento Territorial (POT).
Durante las sesiones, se señaló la necesidad de revisar la zonificación y los usos del suelo establecidos en el POT, así como los conceptos emitidos por las curadurías urbanas. Se resaltó la existencia de zonas de uso múltiple y la falta de claridad sobre la delimitación entre áreas residenciales e industriales, lo cual ha generado conflictos de compatibilidad entre actividades económicas y el derecho al ambiente sano de los residentes. 21 Archivo 4 del expediente digital, carpeta Archivos_Evidencias, nombre del archivo: 9._Actas_Mesas_Problematica_Sector_La_Macarena.pdf 22 Concepto Técnico 735 del 16 de abril de 2021 de la CARDER visible en las páginas 124 y s.s. del archivo 19 del expediente digital.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 26 El representante de la empresa Eticolor S.A. manifestó su disposición para implementar medidas correctivas, tales como la adquisición e instalación de silenciadores y paneles acústicos, así como la realización de estudios técnicos de ruido. Por su parte, la constructora Núcleo S.A.S. se comprometió a evaluar la viabilidad de insonorizar algunos apartamentos y a colaborar en la identificación de predios aptos para reforestación como medida de amortiguación ambiental.
Asimismo, se establecieron compromisos institucionales entre la Procuraduría Ambiental y Agraria, la Secretaría de Planeación, la Dirección Operativa de Gestión Ambiental, la Secretaría de Gobierno y CARDER, orientados a verificar el cumplimiento de los usos del suelo, realizar visitas técnicas y operativas a establecimientos industriales, solicitar estudios de ruido conforme a la Resolución 627 de 2006, promover la reforestación en zonas de protección ambiental, evaluar la modificación de horarios de operación industrial y aclarar la naturaleza jurídica de los predios involucrados.
De otra parte, en el documento identificado con número SDAGA 310-0149 del 18 de febrero de 202223 suscrito por el secretario de desarrollo agropecuario y gestión ambiental del municipio de Dosquebradas, se precisó que en la zona se presenta alto ruido, así: 23 Págs. 14 y s.s. Archivo 18 del expediente digital. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 27 En acta de reunión del 24 de noviembre de 201124 que da cuenta del recorrido por la zona objeto del proceso se indicó: 24 Págs. 17 y s.s. Archivo 18 del expediente digital.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 28 En Oficio SSSSD241.1-0215 del 17 de febrero de 202225 suscrito por el secretario de salud y seguridad social del municipio de Dosquebradas se señala que desde el año 2020 el programa de salud ambiental ha venido realizando actividades en los sectores residencial e industrial para buscar un equilibrio en la interacción entre los grupos humanos y los factores físicos, químicos, biológicos y sociales que se encuentran en el medio, así: «(…) (…) 25 Págs. 22 y s.s. Ibídem.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 29 (…) (…) (…) (…)» Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 30 Se encuentra en las páginas 29 y s.s. del documento 18 las actas de la Dirección Operativa de Orden Público y Control Físico de la Secretaría de Gobierno Municipal de Dosquebradas, en las que consta la revisión de documentos de las bodegas visitadas en el sector.
También obra en el plenario el Oficio SGMDO 220-1118-2022 del 25 de febrero de 202226 suscrito por el secretario de gobierno del municipio de Dosquebradas, dirigido al profesional universitario de la secretaría jurídica del mismo ente territorial, en el cual se informan las acciones tomadas frente a los conflictos de carácter socioambiental del sector La Macarena, donde se encuentra ubicado el conjunto residencial Teka, tales como visitas técnicas en septiembre de 2020, noviembre de 2020, junio de 2021, noviembre de 2021, reuniones con diferentes actores de los sectores residencial e industrial y la CARDER, solicitud de evaluación de ruido a Eticolor S.A.S., solicitud de información a Núcleo Constructora S.A. sobre las acciones adelantadas y traslado a la Inspección Primera Municipal de Policía para la verificación del ejercicio de actividades conforme al uso del suelo.
Llama la atención de la Sala la respuesta de la Secretaría de Salud y Seguridad Social del municipio de Dosquebradas dirigida al señor Fredy Ernesto Arango García, miembro del consejo de administración del conjunto cerrado Teka, visible en el archivo 427, en la cual se informa que la tintorería SKY BLUE JEANS cuenta con los permisos para su buen funcionamiento y se encuentra en zona industrial, de acuerdo con el POT.
Así se observa: Así mismo, se resalta del contenido el oficio SPMD-282-0516 del 11 de marzo de 202128 suscrito por el director de ordenamiento territorial del municipio de 26 Págs. 230 y s.s. Archivo 18 del expediente digital. 27 Carpeta denominada Evidencias_Derecho_De_Peticion, en la cual se encuentra a su vez la carpeta Requerimientos_Secretaria_Salud.
Nombre del archivo: 2020_09_22Respuesta…Secretaria_Salud(1).pdf 28 Archivo 4 del expediente digital, carpeta Archivos_Evidencias, nombre del archivo: 28_Concepto_Uso_Suelo_Secretaria_Planeacion_Dosquebradas.pdf. Visible también en las páginas 130 y s.s. del archivo 19 del expediente digital SAMAI. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 31 Dosquebradas y dirigido al subdirector de gestión ambiental territorial, en el cual se indicó: Y el oficio SPMD -282-1036 del 7 de mayo de 2021 también suscrito por el director de ordenamiento territorial del municipio de Dosquebradas y dirigido a la procuradora 28 judicial II ambiental y agraria en el que se informó: (…) Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 32 Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 33 Lo anterior coincide con el concepto de norma urbanística expedido por el Curador urbano dos del municipio de Dosquebradas visible en el archivo 4 del expediente digital29, que refiere: El concepto técnico No. 735 del 16 de abril de 2021 de la CARDER, visible en las páginas 124 y s.s. del archivo 19 del expediente digital, concluyó que tanto Eticolor S.A. como las torres 2 y 3 del Conjunto Residencial Teka, tienen la misma condición de zonificación industrial, bajo las siguientes gráficas: 29 Nombre del archivo: 27. _2013_09_11_Norma_Urbanistica_La_Macarena_Curaduria 2 de Dosquebradas.pdf Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 34 De otra parte, se encuentra que la sociedad Núcleo Constructora S.A.S. ha emitido una serie de comunicados30 mediante los cuales informa las actuaciones administrativas, técnicas y jurídicas adelantadas frente a las autoridades competentes, con el propósito de mitigar los impactos generados por emisiones atmosféricas, ruidos y olores provenientes de establecimientos industriales colindantes, especialmente la empresa Sky Blue Jeans – Lavandería y Tintorería y posteriormente Eticolor S.A. La CARDER aportó con la contestación de la demanda31 el estudio de ruido ambiental del año 2020 con resultados de monitoreo de ruido ambiental realizado en los municipios de Dosquebradas en 4 puntos y Pereira en 8 puntos.
Los resultados para el ente territorial demandado fueron los siguientes: 30 Archivo 4 del expediente digital, carpeta Archivos_Evidencias, nombre del archivo: 25.1_Circulares_Nucleo_Constructora_y_Respuestas.pdf 31 Págs. 26 y s.s. Archivo 19 del expediente digital. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 35 De otro lado, la parte demandante aportó las historias clínicas de tres habitantes del conjunto residencial TEKA (una de ellas en estado de embarazo), en las que se Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 36 observa que consultaron por tos seca persistente, hiperreactividad bronquial, tos irritativa, somnolencia, entre otros síntomas por contaminación ambiental32. Y en audiencia de pruebas se recibieron las declaraciones de los señores Fredy Ernesto Arango Gaviria, Catherine Arango Martínez y Ricardo Montilla Bolaños, quienes indicaron lo siguiente: El testigo Fredy Ernesto Arango Gaviria declaró que en el año 2019 compró un apartamento sobre planos a la constructora Núcleo S.A.S bajo la promesa de un entorno natural y residencial conforme a la publicidad del proyecto «Ciudad Natura», que recibió la vivienda aproximadamente en el mes de diciembre, con una realidad muy triste para él, porque se encontraba muy cerca de unas bodegas, una tintorería y una recicladora que emiten ruido y humo constante.
Indicó que la barrera natural que se le había prometido con el proyecto fue reemplazada con una valla blanca y que las actividades industriales generan afectaciones respiratorias, perturbación del descanso y dificultades para el trabajo en casa de los habitantes del conjunto residencial. Refirió que al parecer hay bodegas que fueron construidas presuntamente sin licencia, y que se han presentado por parte de la comunidad peticiones ante 15 autoridades, incluyendo la secretaría de gobierno del municipio de Dosquebradas, la CARDER y Núcleo constructora, sin respuesta efectiva.
También se dirigieron a cada uno de los empresarios o dueños de las bodegas, y que la única que respondió de forma positiva y brindó una solución efectiva fue Eticolor S.A., pues realizaron adecuaciones que permiten evitar el ruido que generaba una de sus máquinas. Sostuvo que él y otros residentes han presentado afectaciones respiratorias, documentadas en historia clínica y que incluso algunos vecinos han abandonado sus viviendas debido a las condiciones ambientales.
El testigo presentó varias fotos y videos en los que identifica la ubicación del conjunto residencial y las bodegas, así como la chimenea, camiones y roedores encima del techo de la recicladora, que indicó ha sido utilizada para restaurar y guardar basura. 32 Archivo 4 del expediente digital, carpeta Archivos_Evidencias, nombre del archivo: 23._Historia_Clinica_Prescripcion_Medica (…).pdf Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 37 Señaló que el humo de la chimenea ingresa a sus habitaciones de forma directa, que la empresa tintorería Sky Blue Jeans de propiedad del señor Luis Ángel Tapiero trabaja incluso en horas de la noche. Indicó que como comunidad han solicitado a las empresas que trabajan después de las 10 de la noche, que tengan horarios para trabajar y que aunque algunas les dan una respuesta positiva, quedan supeditados a la voluntad de las personas.
Por su parte, el testigo Ricardo Montilla Bolaños, director de aseguramiento y prestación de servicios en la secretaría de salud del municipio de Dosquebradas, declaró que en años anteriores en esa secretaría se recibieron varias quejas relacionadas con algunas molestias que se venían presentando en el conjunto residencial Teka entre los años 2020 a 2022, principalmente por ruido y olores, las que fueron atendidas por el equipo técnico.
Señaló que para ese momento era el director de salud pública. Declaró que se realizaron visitas técnicas para verificar las afectaciones y mesas interinstitucionales con el objeto de encontrar una solución. Indicó que Serviciudad adoptó unas medidas de tipo sanitario e hizo observaciones a las empresas para que no se produjeran olores, se hizo insonorización de la tintorería, elevación de chimeneas y la CARDER también realizó recomendaciones.
Agregó que los niveles de ruido no alcanzaban umbrales patológicos y que no recordaba con precisión los resultados de las mediciones. La señora Catherine Arango Martínez, quien se desempeñó como profesional de apoyo en el programa de salud ambiental de la secretaría de salud de Dosquebradas para los años 2020 a 2023, declaró lo siguiente: Indicó que realizaba visitas técnicas al sector de la Macarena y al conjunto residencial Teka por la problemática de ruido y olores que se generaban en la zona, y que las visitas incluyeron inspecciones sanitarias y ambientales en coordinación con la Procuraduría Ambiental, CARDER, secretaría de gobierno, Policía Ambiental y planeación. Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 38 Sostuvo que en las primeras visitas que hicieron encontraron que sí existía una contaminación muy alta en el sentido que había empresas que laboraban a altas horas de la noche y el ruido que generaban estaba afectando a los habitantes de Teka. Destacó que frente al tema de la chimenea se hicieron las mediciones por parte de la CARDER y la empresa hizo las adecuaciones, controlando la problemática.
Frente a la empresa recicladora señaló que se realizaron cierres preventivos. Testificó que el POT vigente al momento de las visitas no permitía la coexistencia de zonas industriales y residenciales pero que el nuevo POT contempla zonas de uso comercial e industrial de bajo impacto, con restricciones horarias y de actividad para mitigar afectaciones.
Al ser interrogada sobre el cumplimiento de todos los compromisos adquiridos por parte de los actores involucrados respondió que no todos se cumplieron, que por parte de la secretaría de gobierno quedaron faltando algunos compromisos, como fueron las mediciones de ruido, porque no se contaba con el sonómetro en ese momento. Advirtió que para el año 2023 persistían las quejas por proliferación de vectores y la chimenea, los cuales fueron verificados; en cuanto a los vectores se realizó el cierre preventivo en dos ocasiones y se dejó un plan de mejora, sin embargo, al persistir el problema se trasladó a la secretaría de gobierno y a la inspección para tomar medidas pertinentes como cierre definitivo o traslado a otra zona.
Y en cuanto a la chimenea relató que la empresa hizo un cambio en la chimenea en el año 2020 o 2021 para que funcionara a gas y no con madera. En consecuencia, de las pruebas documentales aportadas al proceso y de los testimonios rendidos por los señores Freddy Ernesto Arango García, Ricardo Montilla Bolaños y Catherine Arango Martínez, se logra extraer que existe una amenaza cierta y persistente a los derechos colectivos invocados en la demanda, se desprende con claridad que la coexistencia de usos de suelo residencial e industrial en el sector objeto de análisis ha generado afectaciones concretas y reiteradas a los derechos colectivos de los residentes, particularmente en lo que respecta al ambiente sano, la salubridad pública y la tranquilidad.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 39 Si bien el uso del suelo industrial y residencial se encuentra permitido conforme al Plan de Ordenamiento Territorial vigente para la época de presentación de la demanda, la ausencia de medidas de mitigación eficaces —como franjas de amortiguación, control de emisiones, regulación de horarios de operación y seguimiento ambiental— ha derivado en una situación de conflicto que vulnera el principio de sostenibilidad urbana y el deber de protección de los derechos colectivos consagrado en el artículo 88 de la Constitución Política.
Los testimonios coinciden en señalar que las actividades industriales desarrolladas en las bodegas contiguas al conjunto residencial Teka, tales como metalistería, reciclaje y tintorería, generan emisiones de humo, ruido excesivo y proliferación de vectores, afectando directamente la calidad de vida de los habitantes. Estas afectaciones han sido constatadas por la Secretaría de Salud en visitas técnicas, y aunque se han adoptado algunas medidas correctivas, como insonorización y cierre preventivo de establecimientos, las acciones han resultado insuficientes para eliminar el riesgo.
En consecuencia, se concluye que existe una amenaza cierta, grave y actual a los derechos colectivos de los residentes del conjunto residencial Teka, vecinos del sector La Macarena del municipio de Dosquebradas, derivada de la omisión de las autoridades competentes en ejercer un control efectivo sobre las actividades industriales que colindan con zonas residenciales.
Tal amenaza se configura no solo por la permisividad normativa, sino por la falta de articulación institucional para garantizar la convivencia armónica entre los distintos usos del suelo. La coexistencia de usos de suelo residencial e industrial, aunque permitida por el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) vigente para la época de presentación de la acción popular, no exonera a las autoridades ni a los particulares de su deber de garantizar la protección de los derechos colectivos.
En efecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que el ejercicio del derecho de propiedad y el desarrollo de actividades económicas deben estar subordinados a la función social y ecológica del suelo y un instrumento como el POT no es razón suficiente para que se autorice la vulneración de los derechos e intereses colectivos, pues es claro que ese no es propósito de este documento de planeación. La Corte Constitucional, en la Sentencia C-192 de 2016, estableció que no existen derechos adquiridos absolutos frente a las regulaciones urbanísticas, y que el Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 40 interés general puede justificar restricciones al uso del suelo cuando se evidencian afectaciones al ambiente sano, la salubridad pública o la seguridad colectiva. En ese sentido, la coexistencia de usos debe estar mediada por medidas de mitigación eficaces, tales como franjas de amortiguación, regulación de horarios, control de emisiones y seguimiento técnico.
Así entonces, dado que la proximidad entre una zona residencial y una industrial puede generar afectaciones graves a la calidad de vida de los habitantes, aun cuando ambas actividades estén autorizadas por el POT, se hace necesaria la adopción de medidas correctivas y preventivas, ante la omisión de las autoridades que configura una amenaza cierta y actual a los derechos colectivos.
Para la Sala, en el caso bajo estudio, los testimonios y las pruebas documentales recaudadas evidencian que las actividades industriales colindantes al conjunto residencial Teka generan emisiones atmosféricas, ruido excesivo y proliferación de vectores, sin que se hayan implementado medidas suficientes para mitigar sus efectos. Esta situación configura una amenaza seria y persistente a los derechos colectivos de los residentes, que debe ser atendida mediante órdenes judiciales que restablezcan el equilibrio entre el desarrollo económico y la protección ambiental.
Por todo lo anterior, se hace necesaria la intervención de este juez constitucional en procura de proteger los derechos colectivos (i) al goce de un ambiente sano, (ii) la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente y (iii) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
En este punto se recuerda que la acción popular tiene un objetivo preventivo para proteger los derechos e intereses colectivos cuando se ven amenazados o están siendo vulnerados, eventos en los cuales, tanto la amenaza como la vulneración debe ser real, directa y concreta de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo, Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 41 aspectos todos que deben ser debidamente demostrados por la parte actora popular, quien tiene la carga de la prueba, así lo ha expresado el Consejo de Estado:33 «[…] La procedencia de la acción popular se sujeta a que, de los hechos de la demanda se pueda deducir siquiera sumariamente una amenaza a los derechos colectivos, entendidos estos como intereses de representación difusa, en la medida en que su titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas, la obligación de que la acción se dirija contra persona natural o jurídica o autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza o viola el interés colectivo, requisito este último que requiere que la acción u omisión sea probada por la parte actora, o que del acervo probatorio obrante en el expediente el juez pueda deducir la vulneración del o de los derechos colectivos pues de lo contrario no puede ni podrá dar orden alguna tendiente proteger y normalizar una situación con la expedición de la sentencia producto de la acción popular […]».
Por otra parte, la Corte Constitucional, en sentencia T- 466 de 2003, manifestó que: «[…] Otra característica esencial de las acciones populares es su naturaleza preventiva, lo que significa que no es ni puede ser requisito para su ejercicio, el que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran.
Desde su remoto origen en el derecho romano, fueron concebidas para precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño […]». En los términos del artículo 8º del Decreto 2811 de 1974,34 son varios los factores que deterioran el ambiente, entre otros, la contaminación del aire, de las aguas, del suelo y de los demás recursos naturales renovables; según la disposición normativa, se debe entender por contaminación la alteración del ambiente con sustancias o formas de energía puestas en él, por actividad humana o de la naturaleza, en cantidades, concentraciones o niveles capaces de interferir el bienestar y la salud de las personas, atentar contra la flora y la fauna, degradar la calidad del ambiente o de los recursos de la nación o de los particulares.
Además, se destaca que se entiende por contaminante cualquier elemento, combinación de elementos, o forma de energía que actual o potencialmente puede producir alteración ambiental de las precedentemente escritas. En ese escenario, se puede anotar que las pruebas recaudadas evidencian que las actividades industriales colindantes al conjunto residencial Teka generan emisiones atmosféricas, olores ofensivos, ruido excesivo y proliferación de vectores, sin que 33 Fallo 00222 de 2019, Consejo de Estado. 34 “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 42 se hayan implementado medidas suficientes para mitigar sus efectos. Esta situación configura una amenaza seria y persistente a los derechos colectivos de los residentes vecinos del sector de la Macarena en el municipio de Dosquebradas, especialmente en el conjunto residencial Teka, que deben ser protegidos en aras de lograr el restablecimiento del equilibrio entre el desarrollo económico y la protección ambiental.
Así las cosas, al encontrarse probada la vulneración de los derechos colectivos mencionados, será del caso establecer las competencias de cada una de las entidades demandadas, respecto de los derechos aquí transgredidos. 4.4.1. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la competencia de los municipios en materia ambiental Conforme al artículo 311 de la Constitución Política de Colombia, el municipio es la entidad territorial fundamental de la división político-administrativa del Estado.
Le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 136 de 1994, modificada por la Ley 1551 de 2012, establece que corresponde al municipio: 1.
Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que determine la ley. 2. Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal. 3. Planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su territorio. 4. Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente. 5.
Reglamentar los usos del suelo y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. 6. Dictar normas necesarias para la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 43 Adicionalmente, el artículo 313 de la Constitución atribuye al concejo municipal la competencia para reglamentar los usos del suelo y ejercer control sobre las actividades urbanísticas, dentro de los límites que fije la ley.
Así entonces, el municipio tiene competencia directa y concurrente en la regulación del uso del suelo, la protección ambiental y la garantía de condiciones de habitabilidad para sus residentes. En el presente caso, en el que hay coexistencia de usos industrial y residencial, el municipio está obligado a adoptar medidas de ordenamiento, control y mitigación para evitar la vulneración de derechos colectivos.
En este punto se destaca que al momento de presentación de la demanda el Plan de Ordenamiento Territorial vigente en el municipio de Dosquebradas era el Acuerdo 014 de 2000, según el cual los predios objeto del proceso, que comprenden el conjunto residencial Teka y las bodegas en las que ejercen sus actividades las empresas mencionadas, se encuentran en una zona de actividad múltiple, que permite usos residencial, comercial, industrial, entre otros.
Sin embargo, el concejo municipal de Dosquebradas el 24 de abril de 2024 expidió el Acuerdo 007 del 24 de abril de 2024, mediante el cual se adoptó la revisión ordinaria del Plan de Ordenamiento Territorial (POT), en el cual la zona denominada La Macarena se encuentra clasificada como área de actividad económica con uso industrial. Esta clasificación, si bien responde a la vocación productiva del territorio, también ha sido reconocida por el mismo instrumento como un escenario prioritario de amenaza y riesgo tecnológico, dadas las afectaciones que se derivan de la concentración de actividades industriales en sectores colindantes con zonas residenciales.
Los artículos 69 y 70 del Acuerdo citado establecen: Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 44 Este POT establece que el municipio tiene la responsabilidad de ejercer control sobre las fuentes fijas de emisión de contaminantes, regular la localización de nuevas actividades industriales, exigir planes de regularización ambiental a las existentes, y garantizar la función aislante de los relictos de bosque que separan las zonas industriales de las residenciales.
Se resaltan las siguientes disposiciones: Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 45 Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 46 Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 47 En este sentido, es deber del municipio adoptar medidas correctivas y preventivas para mitigar los impactos negativos sobre la calidad del aire, el ruido ambiental y los olores ofensivos, conforme a lo dispuesto en las resoluciones ambientales vigentes y en coordinación con la autoridad ambiental competente (CARDER).
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 48 La omisión en el cumplimiento de estas funciones, especialmente en lo que respecta a la protección del derecho colectivo al ambiente sano y a la salubridad pública de los residentes del conjunto residencial Teka y del sector La Macarena, configura una amenaza cierta y actual a los derechos colectivos.
Para el efecto, resulta oportuno traer a colación pronunciamiento del Consejo de Estado35, referente al núcleo esencial del derecho a un ambiente sano: «5.- En orden a resolver lo pertinente, el artículo 79 de la Constitución Política reconoce el derecho que tienen todas las personas de gozar de un ambiente sano. A su vez establece como deber del Estado la protección de la diversidad e integridad del ambiente, la conservación de las áreas de especial importancia ecológica y el fomento de la educación para el logro de estos fines.
Por su parte el Decreto 2811 de 1974 “por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales” dispone en el artículo 1 que como quiera que el ambiente es patrimonio común, el Estado y los particulares tienen el deber de participar en la preservación y manejo del mismo, incluidos los recursos naturales renovables. Sobre los factores que deterioran el ambiente el artículo 8 del Código Nacional de Recursos Naturales enunció los siguientes: a).
La contaminación del aire, de las aguas, del suelo y de los demás recursos naturales renovables. Se entiende por contaminación la alteración del ambiente con sustancias o formas de energía puestas en él, por actividad humana o de la naturaleza, en cantidades, concentraciones o niveles capaces de interferir el bienestar y la salud de las personas, atentar contra la flora y la fauna, degradar la calidad del ambiente de los recursos de la nación o de los particulares.
Se entiende por contaminante cualquier elemento, combinación de elementos, o forma de energía que actual o potencialmente pueda producir alteración ambiental de las precedentemente descritas. La contaminación puede ser física, química o biológica; b). La degradación, la erosión y el revenimiento de suelos y tierras. c). Las alteraciones nocivas de la topografía. d).
Las alteraciones nocivas del flujo natural de las aguas; e). La sedimentación en los cursos y depósitos de agua; 35 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, 4 de febrero de 2010. Radicación número: 76001-23-31-000-2004-00212-01(AP), actor: Diana Sirley Pineda García y otros.
Demandado: Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 49 f). Los cambios nocivos el lecho de las aguas. g). La extinción o disminución cuantitativa o cualitativa de especies animales o vegetales o de recursos genéticos; h). La introducción y propagación de enfermedades y de plagas; i).
La introducción, utilización y transporte de especies animales o vegetales dañinas o de productos de sustancias peligrosas; j). La alteración perjudicial o antiestética de paisajes naturales; k). La disminución o extinción de fuentes naturales de energía primaria; l). La acumulación o disposición inadecuada de residuos, basuras, desechos y desperdicios; m).
El ruido nocivo; n). El uso inadecuado de sustancias peligrosas; o). La eutrificación, es decir, el crecimiento excesivo y anormal de la flora en lagos y lagunas.” (Subrayas y negrillas fuera del texto original). En esa medida el legislador en sentido material consideró que la contaminación de las aguas, las alteraciones nocivas del flujo natural de las aguas y la acumulación o disposición inadecuada de residuos, basuras, desechos y desperdicios; son factores que afectan el derecho al goce de un ambiente sano, tal como lo plantea el artículo 7 del citado decreto.
En relación con el uso, conservación y preservación de las aguas según el artículo 137 ibídem, son objeto de protección y control especial las fuentes, cascadas, lagos y otros depósitos o corrientes de aguas naturales o artificiales que se encuentren en áreas declaradas dignas de protección. Para efectos de las zonas anteriormente mencionadas se prohíbe la descarga de desechos técnicos, la descarga de aguas negras o desechos sólidos, líquidos o gaseosos que provengan de fuentes industriales o domésticas.
(Subrayas en negrilla de la Sala) Y en sentencia del 18 de mayo de 2017, con ponencia del magistrado Roberto Augusto Serrato Valdés, indicó: «Ahora bien, acerca de la noción de medio ambiente y los alcances del derecho al goce del ambiente sano y existencia del equilibrio ecológico, la Sección Primera del Consejo de Estado36 ha precisado lo siguiente: “Así, se ha entendido y desarrollado la noción de medio ambiente como todo lo que rodea a los seres vivos y comprende elementos biofísicos, los recursos naturales como el suelo, el agua, la atmósfera, la flora, la fauna, etc.; y los 36 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 28 de marzo de 2014. Rad.: AP-25000-23-27-000-2001-90479-01. Exps. Acumulados: 54001-23-31-004-2000-0428, 54001- 23-31-004-2001-0122, 54001-23-31-004-2001-0343. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 50 componentes sociales. Las distintas normativas buscan establecer la correcta interrelación de los distintos elementos en aras de salvaguardarlo.
En ese orden de ideas, resulta lógico que dicho derecho cuente con varias dimensiones, toda vez que ostenta la calidad de i) derecho fundamental (por encontrarse estrechamente ligado con los derechos fundamentales a la vida y a la salud); ii) de derecho-deber (todos son titulares del derecho a gozar de un ambiente sano pero, además, tienen la obligación correlativa de protegerlo); iii) de objetivo social (conservación de las condiciones del medio ambiente para garantizar la supervivencia de las generaciones presentes y futuras), iv) de deber del Estado (conservación del medio ambiente, eficiente manejo de los recursos, educación ambiental, fomento del desarrollo sostenible, e imposición las sanciones a que haya lugar) y v) de derecho colectivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 88 superior.
Es así como, en relación con la primera de las dimensiones reconocidas al derecho al ambiente sano, como derecho fundamental por su inescindible relación con los derechos a la vida y a la salud, la Corte Constitucional determinó: “El derecho al medio ambiente no se puede desligar del derecho a la vida y a la salud de las personas. De hecho, los factores perturbadores del medio ambiente causan daños irreparables en los seres humanos y si ello es así habrá que decirse que el medio ambiente es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad.
A esta conclusión se ha llegado cuando esta Corte ha evaluado la incidencia del medio ambiente en la vida de los hombres y por ello en sentencias anteriores de tutelas, se ha afirmado que el derecho al medio ambiente es un derecho fundamental.”37 Por su parte, respecto de la connotación de derecho deber, se ha precisado: “Bajo ese entendido, uno de los principios fundamentales del nuevo régimen constitucional es la obligación estatal e individual de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación, en virtud de la cual, la Constitución recoge en la forma de derechos colectivos y obligaciones específicas las pautas generales que rigen la relación entre el ser humano y el ecosistema.
Estas disposiciones establecen, por ejemplo, (i) el derecho colectivo a gozar de un ambiente sano, (ii) la obligación estatal y de todas las personas de proteger la diversidad e integridad del ambiente, (iii) la obligación del Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro y garantizar un desarrollo sostenible y (iv) la función ecológica de la propiedad.
(…) De ahí que todos los habitantes del territorio colombiano tienen derecho a gozar un entorno o hábitat sano y el deber de velar por la conservación de éste.”38 (Subraya inserta en el texto) En cuanto a la característica de objetivo social -del derecho al ambiente sano, en la Sentencia C-671 de junio 21 de 2001 se precisó que: “La protección del medio ambiente ha adquirido en nuestra Constitución un carácter de objetivo social, que al estar relacionado adicionalmente con la prestación eficiente de los servicios públicos, la salubridad y los recursos 37 Corte Constitucional, Sentencia C – 671 de 2001. 38 Corte Constitucional, Sentencia T – 1085 de 2012.
M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 51 naturales como garantía de la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, ha sido entendido como una prioridad dentro de los fines del Estado y como un reconocimiento al deber de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Artículo 366 C.P. (…) La defensa del medio ambiente constituye un objetivo de principio dentro de la actual estructura de nuestro Estado Social de Derecho.
En cuanto hace parte del entorno vital del hombre, indispensable para su supervivencia y la de las generaciones futuras, el medio ambiente se encuentra al amparo de lo que la jurisprudencia ha denominado ‘Constitución ecológica’, conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la comunidad con la naturaleza y que, en gran medida, propugnan por su conservación y protección”.
De otro lado, en lo relativo al derecho al ambiente sano como deber del Estado, la jurisprudencia constitucional39 ha sostenido que: “Mientras por una parte se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares todas las personas -quienes a su vez están legitimadas para participar en las decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su conservación-, por la otra se le imponen al Estado los deberes correlativos de: 1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4) fomentar la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas de frontera.” Asimismo, en cuanto a la categorización del medio ambiente sano como derecho colectivo, la Corte Constitucional ha expresado que: “La Constitución clasifica el medio ambiente dentro del grupo de los llamados derechos colectivos (C.P. art. 79), los cuales son objeto de protección judicial directa por vía de las acciones populares (C.P. art. 88).
La ubicación del medio ambiente en esa categoría de derechos, lo ha dicho la Corte, resulta particularmente importante, “ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de ‘tercera generación’, sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer”, toda vez que “[l]a humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho”40 Desde luego, la regulación normativa del medio ambiente no se limita a su consagración constitucional, pues se han ido promulgado normas, de diferente categoría, dirigidas a fortalecer su protección. Así, por ejemplo, desde el ámbito normativo legal, la Ley 99 de 1993, establece que la política ambiental colombiana seguirá, entre otros, los siguientes principios generales: 39 Sobre el particular ver sentencias: T – 1085 de 2012 y C – 431 de 2000. 40 Corte Constitucional, Sentencia C – 632 de 2011.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 52 “i) el proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992, sobre Medio Ambiente y Desarrollo; ii) en la utilización de los recursos hídricos donde el consumo humano tendrá prioridad sobre cualquier otro uso; iii) la formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica.
No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución; iv) el Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables; v) el paisaje por ser patrimonio común deberá ser protegido; vi) la prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serían de obligatorio cumplimiento; y vii) los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o artificial”41.
(…)”42 De acuerdo con las sentencias transcritas parcialmente, el derecho colectivo a un ambiente sano está consagrado en la Constitución Política en su artículo 79, y en el Decreto 2811 de 1974, este último definiéndolo como patrimonio común, razón por la cual tanto el Estado como los particulares tienen el deber de preservarlo. Al respecto, es preciso señalar que el artículo 79 de la Constitución Política, reconoce el derecho a gozar de un ambiente sano, atribuyéndole al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de dichos fines; y el artículo 80 ibídem encarga al Estado de planificar «el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución», le asigna el deber de «prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados».
Así mismo, los artículos 6343 y 36644 consagran como finalidades 41 Ver Consejo de Estado, Sala Plena De Lo Contencioso Administrativo. Consejera ponente: María Claudia Rojas Lasso. Bogotá D.C., cinco (5) de noviembre de dos mil trece (2013). Radicación número: 25000-23-25- 000-2005-00662-03(AP). Actor: Sonia Andrea Ramírez Lamy. Demandado: Ministerio Del Medio Ambiente y Otros 42 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. Bogotá, D.C., 18 de mayo de 2017. Rad.: 13001-23-31-000-2011-00315-01 Actor: David Leonardo Sandoval. Demandado: La Nación – Presidencia de la República y otros. Referencia: Reubicación de familias en sede de Acción Popular – Protección de área de manglares y franja de baja mar. 43 «ARTICULO 63.
Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.» 44 «ARTICULO 366. El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado.
Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.» Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 53 sociales del Estado, entre otras, las políticas de conservación del medio ambiente, lo cual hará a través de la conservación de las áreas de especial importancia ecológica, del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Por su parte, el artículo 1 de la Ley 99 de 1993 «Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones», consagra los principios de la política ambiental, así: «Artículo 1°.
Principios Generales Ambientales. La política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios generales: 1. El proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo. 2.
La biodiversidad del país, por ser patrimonio nacional y de interés de la humanidad, deberá ser protegida prioritariamente y aprovechada en forma sostenible. 3. Las políticas de población tendrán en cuenta el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza. 4. Las zonas de páramos, subpáramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga de acuíferos serán objeto de protección especial. 5.
En la utilización de los recursos hídricos, el consumo humano tendrá prioridad sobre cualquier otro uso. 6. La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente. 7.
El Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables. 8. El paisaje por ser patrimonio común deberá ser protegido. 9. La prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento. 10.
La acción para la protección y recuperación ambientales del país es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado. El Estado apoyará e incentivará la conformación de organismos no gubernamentales para la protección ambiental y podrá delegar en ellos algunas de sus funciones. 11.
Los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o artificial. 12. El manejo ambiental del país, conforme a la Constitución Nacional, será descentralizado, democrático y participativo. 13.
Para el manejo ambiental del país, se establece un Sistema Nacional Ambiental, SINA, cuyos componentes y su interrelación definen los mecanismos de actuación del Estado y la sociedad civil. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 54 14. Las instituciones ambientales del Estado se estructurarán teniendo como base criterios de manejo integral del medio ambiente y su interrelación con los procesos de planificación económica, social y física.» Por su parte, la Corte Constitucional, en la sentencia C- 293 de 2002 mediante la cual declaró exequible, entre otros, el artículo 1, numeral 6 (parcial) de la Ley 99 de 1993, que consagra el principio de precaución en los términos en que quedó plasmado en la Declaración de Río de Janeiro de 199245, precisó que, cuando la autoridad ambiental debe tomar decisiones específicas, encaminadas a evitar un peligro de daño grave, sin contar con la certeza científica absoluta, lo debe hacer de acuerdo con las políticas ambientales trazadas por la ley, en desarrollo de la Constitución, en forma motivada y alejada de toda posibilidad de arbitrariedad o capricho.
Por otro lado, la Corte Constitucional ha corroborado la constitucionalidad de instrumentos internacionales que contienen referencias expresas al principio de precaución, entre ellas la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático46, la Enmienda al Protocolo de Montreal aprobada por la Novena Reunión de las partes47 y el Protocolo de Cartagena sobre la Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica48, que integran el bloque de constitucionalidad y forman un parámetro coherente y vinculante para las autoridades.
De acuerdo con la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional49, dicho principio faculta a las entidades públicas para actuar preventivamente con el propósito de proteger el medio ambiente, incluso ante la falta de certeza sobre los riesgos que entrañe la actividad objeto de estudio. Por lo tanto, la Administración está llamada a la aplicación del criterio de anticipación, a través de herramientas técnicas para el conocimiento, manejo y control del riesgo o amenaza, pues el alcance del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente está orientado a la reacción de manera previa y efectiva a la protección de los derechos constitucionales. 45 Declaración de Río de Janeiro de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992): «PRINCIPIO 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades.
Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.» 46 Sentencia C-073 de 1995. 47 Sentencia C-671 de 2001. 48 Sentencia C-071 de 2003. 49 Sentencias T-236 de 2017 y T-338 de 2017.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 55 Adicionalmente se recuerda que el deber del municipio no se agota con reglamentar, controlar y vigilar el uso del suelo, sino que también tiene un deber general de protección a la población en el artículo 2 de la Constitución Política, con competencias desarrolladas en la Ley 715 de 2001, Decreto 919 de 1989 y la Ley 388 de 1997, por lo que existiendo un riesgo para la comunidad es un deber inevitable prevenir la ocurrencia del mismo.
Así entonces, la normatividad y la jurisprudencia traída a colación son claras en determinar que al municipio le asiste el deber de dirigir sus acciones en el sentido de evitar o minimizar los daños ambientales, a la luz del principio de prevención, según el cual, ante la posible producción de daños o de la constatación de la existencia de riesgos frente al medio ambiente, debe adoptar decisiones con antelación a la concreción del riesgo o a la causación del daño. En el presente caso, pese a las múltiples peticiones por parte de la comunidad del sector La Macarena hacia diferentes autoridades, en las cuales se informan las afectaciones por ruido, olores ofensivos, roedores y emisiones atmosféricas, no se han tomado las medidas pertinentes y eficaces para lograr mitigar el impacto ambiental.
Las autoridades ambientales y municipales no pueden soslayar su responsabilidad, pues están llamadas a la aplicación del criterio de anticipación en un asunto en el que está demostrada la afectación y que ha persistido en el tiempo. Para esta Corporación resulta inaceptable que la intervención de la entidad territorial se limite a la realización de mesas de trabajo, entendidas como espacios de concertación entre actores institucionales y comunitarios, que si bien constituyen instrumentos loables, participativos y democráticos de la administración pública, no pueden convertirse en un sustituto del ejercicio efectivo de las competencias legales que le corresponden al municipio.
La concertación no exime a la autoridad de su deber de actuar, ni puede inhibir el uso de mecanismos coercitivos cuando la situación lo exige, especialmente en contextos donde se evidencian afectaciones al ambiente sano, la salubridad pública y la tranquilidad de los ciudadanos. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 56 En consecuencia, la Sala considera que de acuerdo con el marco normativo referido supra corresponde a los alcaldes en materia ambiental, como jefes de la administración local, adelantar, promover y ejecutar programas y políticas que propendan por la protección del medio ambiente, así como ejercer el control y la vigilancia de los recursos naturales en su jurisdicción, debido a que, como primera autoridad de policía del municipio, tiene el deber de garantizar el derecho al medio ambiente de los ciudadanos, cuya función debe ser desarrollada en coordinación con las entidades que integran el Sistema Nacional Ambiental. 4.4.2.
Sobre la competencia de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER en casos como el que aquí se estudia Ahora bien, frente a las responsabilidades de las Corporaciones Autónomas Regionales, es este caso la CARDER, en la Ley 99 de 1993 se establece su objeto: «[…] Artículo. 30. Objeto. Todas las corporaciones autónomas regionales tendrán por objeto la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente […]».
Y el artículo 31 de esta misma Ley, se establecen como funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales, las siguientes: «[…] Artículo 31. Funciones. Las corporaciones autónomas regionales ejercerán las siguientes funciones: […] 2) Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente; 3) Promover y desarrollar la participación comunitaria en programas de protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales renovables; […] 8) Asesorar a las entidades territoriales en la formulación de planes de educación ambiental formal y ejecutar programas de educación ambiental no formal, conforme a las directrices de la política nacional; […] 12) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, solidos (sic) y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos, estas funciones comprenden expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos concesiones, autorizaciones y salvoconductos; […] Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 57 17) Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de daños causados; […]».
(Subraya y resalta la Sala) Aunado a lo anterior, la citada Ley 99 de 1993, dispuso que las Corporaciones Autónomas Regionales ostentan funciones policivas para la imposición y ejecución de las medidas, multas y sanciones que sean aplicables en asuntos ambientales, esto es cuando ocurriere violación de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo de recursos naturales renovables.
Asimismo, en su artículo 85, estableció los tipos de sanciones a imponer, artículo que fue subrogado por la Ley 1333 de 2009.50 En desarrollo de sus funciones como autoridad ambiental regional, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER tiene competencia para ejercer control sobre las fuentes fijas de emisión de contaminantes atmosféricos y olores ofensivos, conforme a lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, el Decreto 948 de 1995 y la Resolución 2254 de 2017 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Asimismo, la Resolución 1541 de 2013 establece los parámetros técnicos para la evaluación y mitigación de olores ofensivos, y facultan a las autoridades ambientales para exigir la formulación de Planes de Reducción de Impacto por Olores (PRIO) a los establecimientos generadores. En el caso bajo estudio, la persistencia de emisiones provenientes de actividades industriales colindantes con zonas residenciales, sin que se haya exigido la implementación de medidas correctivas eficaces, configura una omisión en el ejercicio de las competencias legales de la CARDER.
Además, de acuerdo con el artículo 22 de la Resolución 627 de 2006, corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales elaborar, revisar y actualizar en los municipios de su jurisdicción con poblaciones mayores de cien mil (100.000) habitantes, mapas de ruido ambiental para aquellas áreas que sean consideradas como prioritarias. Se establece que los estudios y mapas de ruido de los municipios mayores de cien mil (100.000) habitantes se deben revisar y actualizar periódicamente cada cuatro (4) años. 50 «Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones».
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 58 También, en la Ley 2450 de 2025 «Por medio del cual se establecen los objetivos, los lineamientos y se establecen las responsabilidades y las competencias específicas de los entes territoriales, autoridades ambientales y de policía para la formulación de una política de calidad acústica para el país», se dispuso que las autoridades ambientales deben formular planes de acción para la prevención, mitigación, evaluación, seguimiento y control de la contaminación acústica y reconoció la concurrencia de competencias entre entidades territoriales y autoridades ambientales.
Ahora bien, en cuanto a la responsabilidad de la CARDER, para la Sala es claro que esta entidad tiene obligaciones legales propias y de acompañamiento, prestando la debida asesoría técnica, en este caso al municipio de Dosquebradas, con la finalidad de que ejecuten un trabajo coordinado y armónico. En el marco del ordenamiento territorial y la gestión ambiental, el municipio de Dosquebradas y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER tienen el deber legal de actuar de manera coordinada, conforme a lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 y en el artículo 6 de la Ley 388 de 1997.
Esta coordinación se materializa en la formulación, ejecución y seguimiento de políticas, planes y programas que garanticen la sostenibilidad ambiental del territorio, especialmente en zonas de conflicto entre usos industrial y residencial y los controles permanentes y atención de quejas con la diligencia debida. Por todo lo aquí demostrado, resulta procedente amparar los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes por parte del municipio de Dosquebradas y la CARDER, contemplados en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, por cuanto se demostró la falta de articulación interinstitucional para la delimitación de áreas de protección, la regulación de actividades contaminantes y la implementación de medidas de mitigación con la diligencia que se exige.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 59 4.5. Órdenes a impartir Se insiste que, en relación con el carácter preventivo de las acciones populares, tanto la Corte Constitucional51 como el Consejo de Estado52, han establecido que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente, siendo necesario en este caso en particular, en aras de evitar la materialización de un daño contingente o amenaza en perjuicio de la comunidad, la adopción de las medidas que se ordenarán. Sobre dicho aspecto, el inciso 2º del artículo 2º de la Ley 472 de 1998 consagra: «Artículo 2o.
Acciones populares. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible».
Ahora bien, resulta pertinente recordar que en materia de acciones populares el principio de congruencia se flexibiliza frente al interés colectivo, el cual el Honorable Consejo de Estado en providencia emitida el 5 de julio de 201853 analizó, así: «Como se observa, en el marco de las acciones populares el principio de congruencia se flexibiliza frente al interés colectivo, que se expresa a través de los derechos por cuya protección propende esta acción, permitiéndole al juez: i) proteger derechos que no han sido invocados en la demanda, siempre y cuando estén vinculados con los supuestos fácticos que fueron debatidos en el proceso, ii) estudiar hechos que no se expusieron en la demanda, bien sea porque no se alegaron específicamente, pero aparecen probados en el proceso, o porque ocurrieron con posterioridad a la presentación del libelo, en uno y otro caso, siempre que tengan relación con la causa petendi, iii) adoptar medidas diferentes a las deprecadas en la demanda, para proteger los derechos colectivos que encuentre amenazados o vulnerados.
De todo lo anterior surge que, a pesar de que el juez de la acción popular cuenta con amplias facultades para proteger los derechos colectivos, tiene también el deber de velar por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el 51 Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 2 de septiembre de 2004, Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Radicación número: N°2002-2693-01. 53 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección A, consejero ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera Bogotá, D.C., cinco (5) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 20001-23-31-000-2010-00478-01(AP).
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 60 equilibrio entre las partes; por ello, sus facultades no son ilimitadas, pues, si bien le está dado amparar derechos colectivos no invocados por la parte actora, estudiar hechos no relacionados en la demanda e, incluso, adoptar medidas de protección diferentes a las deprecadas en el libelo, sólo puede hacerlo si tienen relación con la causa petendi de la demanda, que no puede ser una diferente a la relacionada con la amenaza o transgresión de derechos colectivos, en tanto que otro tipo de imputaciones escapan a la finalidad de la acción popular e impiden que el juicio se surta a través de esta acción».
(Resaltos y negrillas de la Sala) Flexibilización que opera en punto, precisamente, de la protección de los derechos e intereses colectivos y que faculta al juez de la causa para adoptar, incluso, medidas adicionales a las deprecadas en el libelo genitor para proteger los derechos colectivos que se encuentren, como en el presente caso, en riesgo de amenaza y ello porque se considera que con las medidas que se adoptarán en esta providencia se logra la protección de los derechos colectivos.
Cabe anotar, que la decisión que se toma en el presente asunto no obsta para que las entidades demandadas continúen llevando a cabo, además, una adecuada vigilancia y control de lo aquí ordenado. No es de recibo para esta corporación que las sentencias dictadas en acciones populares sean utilizadas por las entidades públicas para amparar su inacción limitándose a cumplir los fallos judiciales sin adelantar acciones adicionales que por la Constitución y la ley les corresponde llevar a cabo, máxime cuando los problemas no solo persisten sino que se amplían en detrimento de los derechos colectivos.
Se precisa que frente a los vinculados CM Estructuras S.A.S., Eticolor S.A., Sky Blue Jeans Lavandería, CM Pintartec y Rufino Santacoloma Villegas, la Sala no dispondrá ninguna orden, bajo el entendido que no existe certeza sobre su permanencia en la zona, pues se trata de un sector comprendido por bodegas que son alquiladas, y se considera que las órdenes impartidas a las entidades demandadas son suficientes para lograr la protección de los derechos colectivos invocados.
En el caso de la vinculada sociedad Santamaría Trasteos S.A.S., quedó acreditado en el plenario que ya no se encuentra ubicada en la zona industrial, por lo que con mayor sentido no existen razones para impartir alguna orden al respecto. Adicionalmente, se precisa que la responsabilidad principal recae sobre las autoridades administrativas, quienes tienen la obligación legal y constitucional de ejercer control, vigilancia y regulación en materia ambiental y urbanística, a la luz del artículo 88 de la Constitución Política y lo dispuesto en las Leyes 99 de 1993 y Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 61 388 de 1997. Por tanto, las órdenes judiciales se dirigen prioritariamente a dichas autoridades, sin perjuicio de que se vinculen particulares cuando exista evidencia clara de su participación activa y actual en la afectación de los derechos colectivos. En consecuencia, se resalta en este punto que en las acciones populares, la vinculación de terceros debe responder a criterios de necesidad, pertinencia y utilidad procesal, conforme al principio de economía procesal y al objeto de la acción, que es la protección de derechos colectivos.
Si bien es legítimo vincular a particulares que tengan relación directa con la problemática denunciada, dicha vinculación no puede convertirse en una herramienta de indagación indefinida ni en una extensión desproporcionada del proceso. En el presente caso, se ha evidenciado que algunas empresas que ocuparon las bodegas industriales en el sector La Macarena ya no operan en el lugar o no han sido plenamente identificadas, lo que impide establecer una relación actual y directa con los hechos objeto de la acción. Por tanto, este Tribunal considera que la vinculación de particulares debe limitarse a aquellos que, realmente tengan una participación activa, verificable y jurídicamente relevante en la situación que genera la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, sin perjuicio de las acciones administrativas o judiciales que puedan adelantarse en otros escenarios.
Ahora, frente a la pretensión de ordenar al ente territorial aquí demandado «la actualización del plan de ordenamiento territorial del municipio de Dosquebradas, con el pleno cumplimiento de la determinante ambiental de calidad del aire, estableciendo los sectores y subsectores de acuerdo a los usos permitidos, para que se garanticen los derechos de las personas y evitar que se presenten conflictos socioambientales por la falta de zonas de transición y/o amortiguación entre zonas industriales y residenciales» la misma será negada, teniendo en cuenta que conforme se indicó en este proveído, el concejo municipal profirió ya el Acuerdo No. 007 de 2024 en el cual se establecen lineamientos técnicos para la gestión del riesgo, la protección ambiental y la regulación de actividades contaminantes.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 62 En cuanto a la vinculada Núcleo Constructora S.A.S., considera esta Corporación que su participación fue determinante en la condición actual del predio, debido a la forma en que promocionó y ejecutó el conjunto residencial Teka, al reemplazar la barrera natural con una valla blanca que colinda con bodegas industriales y la proximidad de las torres con actividades que generan contaminación auditiva y atmosférica.
Tales conductas de la constructora implican una violación de derechos e intereses colectivos, pues la ausencia de dicha barrera, o su sustitución por elementos ineficaces, configura una afectación directa al ambiente sano y a la tranquilidad de los residentes que trasciende las relaciones contractuales entre comprador y vendedor, lo que justifica la imposición de órdenes judiciales orientadas a la ejecución de obras de mitigación ambiental.
La promesa de establecer una barrera natural entre el conjunto residencial y la zona industrial, además de constituir un elemento esencial en la decisión de compra de los residentes, tiene implicaciones directas en el ejercicio de derechos colectivos como el goce de un ambiente sano, la seguridad y la salubridad pública. En consecuencia, el incumplimiento de dicha promesa afecta no solo intereses individuales, sino también derechos de carácter colectivo, lo que justifica la intervención judicial a través de la presente acción popular.
Además, se encuentra demostrado en el plenario el compromiso que adquirió en las diferentes mesas de trabajo con el municipio de Dosquebradas, correspondiente a la identificación de predios aptos para reforestación como medida de amortiguación ambiental. Por lo tanto, se ordenará a la constructora vinculada en esta providencia, colaborar activamente con el municipio de Dosquebradas y la CARDER en la identificación de predios aptos para reforestación o revegetalización, como medida de amortiguación ambiental entre las zonas de uso industrial y residencial.
Y deberá diseñar, implementar y mantener una barrera vegetal de aislamiento ambiental, en las inmediaciones del conjunto residencial TEKA, compuesta por especies nativas de crecimiento rápido y cobertura densa, que cumpla funciones de mitigación de ruido, filtración de partículas y mejora de la calidad del aire. Esta barrera deberá tener una extensión y densidad suficiente para cubrir el perímetro colindante con las bodegas industriales.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 63 Así las cosas, se dispondrán diferentes acciones para las demandadas, de acuerdo a sus funciones y competencias, y otorgando un término prudencial para cada una de ellas, así: El municipio de Dosquebradas, deberá: -Elaborar y adoptar un plan de intervención integral para la zona La Macarena, que incluya medidas de mitigación de impactos ambientales, delimitación técnica de franjas de amortiguación entre usos industrial y residencial, y regulación de horarios de operación de actividades industriales. -Actualizar el inventario de fuentes fijas generadoras de emisiones atmosféricas, ruido y olores ofensivos en la zona, y exija a los titulares de dichas actividades la presentación de planes de regularización ambiental, conforme a lo dispuesto en el POT y en las resoluciones ambientales vigentes. -Coordinar con la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER zonas de amortiguación y/o transición, a través de barreras vivas o cualquiera otra que se requiera, con el fin de que se mitiguen los ruidos, olores y contaminación atmosférica hacia los conjuntos residenciales, particularmente TEKA y adopten medidas para su implementación, recuperación y/o protección. - Coordinar con la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER y realizar la medición de ruido ambiental en el sector de La Macarena, con el fin de que las actividades que allí se realicen no afecten los derechos colectivos y fundamentales de los residentes. -Establecer límites y condiciones a las actividades que realizan los establecimientos de comercio en el sector de La Macarena que favorezcan la sana convivencia con los residentes en procura de sus derechos colectivos y fundamentales.
Para todo lo anterior contará con el término de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, en el cual se incluye el proceso de contratación que para tal efecto deba llevar a cabo. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 64 -Realizar de forma inmediata y periódica operativos de control con miras a iniciar los procesos policivos y/o sancionatorios por los comportamientos contrarios a la convivencia de los establecimientos de comercio que se encuentran en el sector de La Macarena.
Por su parte, La Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, deberá: - Actualizar y publicar el mapa de ruido y el mapa de calidad del aire para el municipio de Dosquebradas, que incorpore los puntos de medición en aquellos sectores que tienen más denuncias y, particularmente, el sector de La Macarena. -Realizar de forma inmediata y periódica operativos de control con miras a iniciar los procesos sancionatorios ambientales por los comportamientos constitutivos de infracciones ambientales de los establecimientos de comercio que se encuentran en el sector de La Macarena. -Adelantar los procesos de atención de quejas por olores ofensivos en el sector de La Macarena, según la normatividad vigente. -Realizar una evaluación técnica ambiental de las actividades industriales localizadas en la zona La Macarena, con énfasis en emisiones atmosféricas, ruido y olores ofensivos, y remita informe detallado al municipio de Dosquebradas para la adopción de medidas correctivas.
Para todo lo cual se le concede un término de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, en el cual se incluye el proceso de contratación que para tal efecto deba llevar a cabo. - Acompañar técnicamente al municipio de Dosquebradas en la formulación de los planes de regularización ambiental exigidos a los titulares de actividades industriales, y ejerza vigilancia sobre su cumplimiento. 5.
COSTAS El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 referente a las costas indicó: «[…] El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 65 a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.
En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar […]». Conforme las previsiones contenidas en el artículo 365 del CGP, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, la condena en costas debe imponerse siempre y cuando se encuentre acreditada su causación, normativa que señala: «[…]
ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. […] 5.
En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7.
Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción […]». (Negrilla fuera de texto). Al respecto, la disposición procesal indica que las costas se integran por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el proceso y por las agencias en derecho. En relación con las costas, éstas se tasarán y liquidarán con criterios Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 66 objetivos y verificables en el expediente. De conformidad con la norma anterior, la parte vencida deberá sufragar las costas de la parte contraria y en casos de dos partes obligadas al pago de costas, se deberá establecer la proporción que debe asumir cada una de ellas, lo anterior, siempre y cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. El Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 6 de agosto de 2019,54 precisando el alcance del artículo 38 trascrito, con el fin de armonizarlo con las normas que reglan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas, fijando las siguientes reglas: «[…] 2.1 El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 2.2 También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe.
En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem. 2.3 Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. 2.5 En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso. 2.6 Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, 54 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, consejera ponente Rocío Araujo Oñate, radicación 15001-33-33-007-2017-00036-01(AP)REV-SU, demandante Yesid Figueroa García, demandado municipio de Tunja, referencia mecanismo de revisión eventual – acción popular, temas acción popular - costas procesales - agencias en derecho.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 67 la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas […]». Ahora bien, dentro del presente asunto la parte accionante es la Procuradora 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira, quien presentó la acción popular en busca del amparo de los derechos colectivos ya aludidos; por lo tanto, pasará a estudiarse los argumentos de la sentencia de unificación para determinar si en el presente asunto se causaron las costas.
La sentencia de unificación define las costas en los siguientes términos: «[…] 72. Las costas procesales son aquella erogación económica que debe asumir la parte que resulte vencida en un proceso judicial, que se compone de las i) expensas y las ii) agencias en derecho. 73. Las primeras responden a los gastos necesarios para tramitar el proceso, tales como son el valor de copias, publicaciones, impuestos de timbre, honorarios de peritos, honorarios de auxiliares de la justicia, gastos de desplazamiento por diligencias fuera del despacho judicial, gasto de traslado de testigos, por citar algunos ejemplos. 74.
Las segundas -agencias de derecho-, obedecen a la suma que el juez debe ordenar en beneficio de la parte favorecida con la condena en costas, para reconocerle los costos afrontados por la representación de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a la causa. 75. De ahí que, por ejemplo, no hay lugar al reconocimiento de las agencias en derecho en los eventos en que resulta vencedor quien no concurre al proceso por apoderado o litigando en causa propia, como sería el caso de la representación por un curador ad litem, sin perjuicio de la condena en costas a cargo del perdedor, que debe incluir las expensas, dentro de la cuales, como se advirtió, están los honorarios que correspondan a los auxiliares de la justicia. 76.
Las costas, tanto en su componente de expensas como de agencias en derecho, son fijadas por el juez de conocimiento bajo los criterios establecidos en la ley, por tanto, no obedecen al arbitrio o discrecionalidad de los sujetos procesales ni tampoco al capricho del fallador. 77. Por el contrario, como el reconocimiento de las costas es un derecho subjetivo, dado el claro carácter indemnizatorio y retributivo que tienen, en ningún caso puede ser fuente de enriquecimiento sin causa, razón por la cual, su condena, es el resultado de aplicar, por parte del juez, los parámetros previamente fijados por el legislador, a efectos de establecer si hay lugar o no a su reconocimiento, con el fin de compensar el esfuerzo realizado y la afectación patrimonial que le implicó la causa a quien resultó victorioso. 78.
Por esta misma razón, la condena en costas, opera de manera objetiva contra la parte vencida en juicio, pero no en forma automática, en tanto el juzgador debe valorar que esté configurada cualquiera de las hipótesis previstas por el legislador. Consecuentemente, aun cuando las partes no Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 68 hubieran solicitado su reconocimiento, corresponde al juez pronunciarse sobre las mismas […]».
Ahora bien, el Consejo de Estado en sentencia del 23 de febrero de 2023 con ponencia de la magistrada Nubia Margoth Peña Garzón, dentro del proceso radicado bajo el número 17001-22-13-000-2017-00820-01, acción popular, actor Javier Elías Arias Idárraga, indicó: «Descendiendo al caso en concreto, la Sala encuentra que no se acreditaron los supuestos contenidos en la sentencia de unificación que dan origen a la condena al pago de agencias en derecho, teniendo en cuenta que el juez de primer grado valoró en debida forma las circunstancias que le impidieron efectuar el reconocimiento de tales emolumentos, pues encontró que el actor no incurrió en gastos o expensas durante el proceso, pues ni siquiera allegó pruebas con el escrito de la demanda y, además, durante el trámite procesal no se advirtió que hubiese incursionado en ningún gasto especial, aunado a que la única actuación que efectuó en primera instancia fue la radicación de la demanda y su adición pues, como ya se indicó, no aportó ni pidió prueba, no participó de la audiencia de pacto de cumplimiento ni alegó de conclusión. Ahora, en segunda instancia interpuso el recurso de apelación sin que hubiera allegado elementos de juicio de los cuales se tenga certeza que el actor sufragó gastos para el impulso del proceso que deban ser reconocidos Por lo expuesto, no le asiste razón al apelante al afirmar que ha debido reconocérsele costas y agencias en derechos, tanto en primera como en segunda instancia, por lo que se confirmará la decisión del Tribunal.» (Negrillas fuera de texto) De acuerdo con la sentencia anterior, la cual fue proferida con posterioridad a la sentencia de unificación mencionada, las costas, que están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso, así como por las agencias en derecho, deben estar probadas.
Al evaluarse en el presente caso la causación de las costas, se encuentra que las mismas no aparecen probadas, en la medida en que no obra elemento de erogación alguno en su consecución, ya que el material probatorio fue documental y testimonial, en los cuales no se demostró que se sufragaran gastos por traslado u otro gasto adicional, toda vez que las audiencias se realizaron de manera virtual por medio de la aplicación LifeSize; y en cuanto a las agencias en derecho tampoco se causaron, pues la parte accionante no tuvo ninguna afectación patrimonial al presentar la presente acción, ni tuvo que asumir una carga de defensa económica, pues la acción popular fue presentada en uso de las funciones como agente del Ministerio Público.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 69 En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, VI. FALLA
1. DECLÁRASE NO PROBADA LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA por pasiva, propuesta por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER y Núcleo Constructora S.A.S., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. DECLÁRASE probada la amenaza a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, con ocasión de las omisiones de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER y el municipio de Dosquebradas frente a las actividades industriales colindantes con zonas residenciales en las circunstancias de modo, tiempo y lugar que han quedado expresadas en la parte considerativa de la presente sentencia, así como la actuación de la constructora Núcleo S.A.S. referida.
3. ORDENÁSE LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS antes descritos, para lo cual las entidades accionadas y la vinculada Constructora Núcleo S.A.S. quedaran obligadas a lo siguiente: 3.1. El municipio de Dosquebradas deberá: 3.1.1. Elaborar y adoptar un plan de intervención integral para la zona La Macarena, que incluya medidas de mitigación de impactos ambientales, delimitación técnica de franjas de amortiguación entre usos industrial y residencial, y regulación de horarios de operación de actividades industriales.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 70 3.1.2. Actualizar el inventario de fuentes fijas generadoras de emisiones atmosféricas, ruido y olores ofensivos en la zona, y exija a los titulares de dichas actividades la presentación de planes de regularización ambiental, conforme a lo dispuesto en el POT y en las resoluciones ambientales vigentes. 3.1.3.
Coordinar con la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER zonas de amortiguación y/o transición, a través de barreras vivas o cualquiera otra que se requiera, con el fin de que se mitiguen los ruidos, olores y contaminación atmosférica hacia los conjuntos residenciales, particularmente TEKA y adopten medidas para su implementación, recuperación y/o protección. 3.1.4.
Coordinar con la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER y realizar la medición de ruido ambiental en el sector de La Macarena, con el fin de que las actividades que allí se realicen no afecten los derechos colectivos y fundamentales de los residentes. 3.1.5. Establecer límites y condiciones a las actividades que realizan los establecimientos de comercio en el sector de La Macarena que favorezcan la sana convivencia con los residentes en procura de sus derechos colectivos y fundamentales.
Para todo lo anterior contará con el término de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, en el cual se incluye el proceso de contratación que para tal efecto deba llevar a cabo. 3.1.6. Realizar de forma inmediata y periódica operativos de control con miras a iniciar los procesos policivos y/o sancionatorios por los comportamientos contrarios a la convivencia de los establecimientos de comercio que se encuentran en el sector de La Macarena. 3.2.
La Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER deberá: 3.2.1. Actualizar y publicar el mapa de ruido y el mapa de calidad del aire para el municipio de Dosquebradas, que incorpore los puntos de medición en aquellos sectores que tienen más denuncias y, particularmente, el sector de La Macarena. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 71 3.2.2.
Realizar de forma inmediata y periódica operativos de control con miras a iniciar los procesos sancionatorios ambientales por los comportamientos constitutivos de infracciones ambientales de los establecimientos de comercio que se encuentran en el sector de La Macarena. 3.2.3. Adelantar los procesos de atención de quejas por olores ofensivos en el sector de La Macarena, según la normatividad vigente. 3.2.4.
Realizar una evaluación técnica ambiental de las actividades industriales localizadas en la zona La Macarena, con énfasis en emisiones atmosféricas, ruido y olores ofensivos, y remita informe detallado al municipio de Dosquebradas para la adopción de medidas correctivas. Para todo lo cual se le concede un término de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, en el cual se incluye el proceso de contratación que para tal efecto deba llevar a cabo. 3.2.5.
Acompañar técnicamente al municipio de Dosquebradas en la formulación de los planes de regularización ambiental exigidos a los titulares de actividades industriales, y ejerza vigilancia sobre su cumplimiento. 3.3. La Constructora Núcleo S.A.S. deberá: 3.3.1. Colaborar activamente con el municipio de Dosquebradas y la CARDER en la identificación de predios aptos para reforestación o revegetalización, como medida de amortiguación ambiental entre las zonas de uso industrial y residencial. 3.3.2.
Diseñar, implementar y mantener una barrera vegetal de aislamiento ambiental, en las inmediaciones del conjunto residencial TEKA, compuesta por especies nativas de crecimiento rápido y cobertura densa, que cumpla funciones de mitigación de ruido, filtración de partículas y mejora de la calidad del aire. Esta barrera deberá tener una extensión y densidad suficiente para cubrir el perímetro colindante con las bodegas industriales. 4.
Se recuerda que las decisiones que se adoptan en el presente asunto no obstan para que las entidades demandadas continúen llevando a cabo una adecuada y permanente vigilancia y control de la zona afectada. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2022-00005-00 Acción Popular 72 5. Para efectos de verificar el cumplimiento de lo ordenado en la presente providencia se nombrará un comité de verificación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, integrado por este Tribunal, la actora popular, el alcalde del municipio de Dosquebradas, el director de la CARDER o la persona que sea designada por dicho funcionario para tal fin.
El Comité de Verificación deberá rendir a esta Corporación informes periódicos acerca del cumplimiento de esta decisión. 6. Se NIEGAN las demás súplicas de la demanda, por lo considerado en la parte motiva de este proveído. 7. El incumplimiento de lo ordenado en el presente fallo será sancionado como desacato de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998. 8.
Sin costas, por lo considerado en la parte motiva de esta providencia. 9. En firme esta decisión, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»