TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Omar Edgar Borja Soto Sentencia de segunda instancia No. 038 Santiago de Cali, siete (07) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Medio de Control Nulidad y restablecimiento derecho Ref. Proceso 76001-33-33-006-2023-00341-01 Demandante RÁUL ANTONIO SANTACRUZ FLÓREZ melbamontmen@hotmail.com Demandado DISTRITO SANTIAGO DE CALI notificacionesjudiciales@cali.gov.co Asunto Emolumentos Decreto 216 de 1999 – declaratoria nulidad Consejo de Estado – situaciones consolidadas -no derechos adquiridos (apariencia).
Decisión Confirma sentencia que negó las pretensiones. I. OBJETO Decide el Tribunal, a través de la Sala de Decisión conformada por los magistrados JUAN PABLO DOSSMAN CORTEZ, EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS y OMAR EDGAR BORJA SOTO, éste último como ponente sobre el medio de control de la referencia. II.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA 1.1 PRETENSIONES. “Acto Ficto Negativo por la no contestación de la solicitud distinguida con la Radicación No 2019-4152010-023539-2 del 18/09/2019. (…) Se pague a favor de mi patrocinado, todos los emolumentos salariales, prestacionales y demás beneficios cuyo derecho no es objeto de discusión al tratarse de una situación consolidada, resuelta y ejecutoriada durante la vigencia de las disposiciones del Decreto Compilatorio Municipal No 0216 de febrero 18 de 19913, expedido por el Alcalde de Santiago de Cali, emolumentos que deberán satisfacerse a partir del día en que se le dejó de pagar, para lo cual no solo deberán indexarse esas sumas de dinero, sino que, deberán sumarse, pagarse y acreditarse ante la correspondiente Administradora de Pensiones y de Salud en la proporción que corresponda las cotizaciones de pensión y salud a su favor ante el Sistema de Seguridad Social.
(…) Solicito que se repare de manera integral el perjuicio, en atención a su connotación de antijurídico en los términos del artículo 90 de la Carta Política, por cuanto mis representados no están en la obligación jurídica de soportar la lesión a su derecho. (…) En consecuencia, al tratarse de afectación de derechos humanos, los perjuicios morales se estiman en cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes para mi Sentencia de segunda instancia Radicado 76001-33-33-006-2023-00341-01 2 mandante (…)” 1.2 HECHOS.
“PRIMERO: Mi prohijado ingreso a la Administración Central del Municipio de Santiago de Cali, en calidad de empleado público, desde septiembre 18 1992. Con este escrito, se acompaña copia simple del acto de nombramiento junto a las correspondientes actas de posesión.
SEGUNDO: Cuando mi representado ingresó a la entidad demandada, desde el primer día de esa relación legal y reglamentaria, estuvo regulado y remunerado en materia salarial y prestacional por los efectos del Decreto Municipal 0216 de 1991, tal circunstancia está acreditada con los documentos que se allegan con el escrito de la demanda.
Es decir, estamos ante una situación concreta e individual arropada por el acto administrativo (D.M. 0216/91) como circunstancia válidamente definida y, por tanto, sus efectos, frente a mi patrocinado, constituye una situación consolidada, resuelta y ejecutoriada producida durante la vigencia del acto anulado.
TERCERO: La Administración inaplicó de manera directa el contenido del acto administrativo (D.M. 0216/91) de efectos particulares y concretos, creador de situaciones jurídicas de reconocimiento de derechos de igual categoría, sin el consentimiento expreso y escrito del titular que funge ahora como demandante, circunstancia que se erige en los supuestos fácticos que se debaten en esta demanda y que desconoce el debido proceso.
(…)
CUARTO: El Consejo de Estado desató una controversia judicial respecto a la legalidad del acto administrativo contenido en el Decreto Municipal No 0216 de febrero 18 de 1991, emitido por el Alcalde de Santiago de Cali, emitiendo la Sentencia de agosto ocho (8) de dos mil diecinueve (2019) - Radicado 76001-23-31-000-2010- 01485-01-M.P.: CESAR PALOMINO CORTES, en la que determinó: Finalmente, es preciso advertir que aunque se confirmará la sentencia que decretó la nulidad del Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991 expedido por el alcalde municipal de Santiago de Cali, se respetarán los efectos que causó mientras estuvo vigente, por cuanto de su aplicación se han consolidado situaciones jurídicas en lo referente a los factores salariales y prestaciones sociales, por lo que no es pertinente perturbar los derechos adquiridos de buena fe que surgieron en razón de ello.
En consecuencia, la presente sentencia de nulidad tendrá efectos ex tunc o sea, desde el momento mismo de la expedición del Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991; no obstante, se respetaran los derechos adquiridos por los servidores públicos del Municipio de Santiago de Cali, inclusive sobre las doceavas causadas al momento de notificación de esta providencia. ".
QUINTO: La Administración Central Municipal de Santiago de Cali por intermedio de los funcionarios competentes para responder la reclamación a los servidores públicos respecto a la inconformidad del no pago de lo que constituye salario y prestaciones sociales en los términos de lo dispuesto por el Decreto Municipal No 0216 de 1991 y la Sentencia de agosto ocho (8) de dos mil diecinueve (2019) - Radicado 76001-23- 31-000-2010-01485-01 - Μ.Ρ.: CESAR PALOMINO CORTES, proferida por el Consejo de Estado, con su omisión de respuesta, han hecho surgir UN ACTO FICTO NEGATIVO, mediante los actos administrativos negativos se afecta de manera ostensible los derechos laborales de mi patrocinado, que se produce también como consecuencia del silencio administrativo frente a la solicitud distinguida con la Radicación No 2019-4152010-023539-2 del 18/09/2019.” Sentencia de segunda instancia Radicado 76001-33-33-006-2023-00341-01 3 1.3 Normas violadas y concepto de violación: consideró trasgredida la Constitución Política, artículos 1, 4, 83; el Convenio 095 de la OIT, artículos 1, 2, 12; la Ley 22 de 1967 y el Decreto Nacional 1264 de 1997, argumentando: Esta demanda se fundamenta en convenios de la OIT ratificados por Colombia como fuente principal y aplicable directamente para resolver esta clase de controversias.
Además, es importante recalcar que los convenios que integran el bloque de constitucionalidad en sentido lato orientan la interpretación de la norma suprema, y que aquellos convenios que forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto prevalecen en el orden interno. Así habrán de valorarlos especialmente los jueces y los funcionarios administrativos.
En este orden de ideas, la noción de salario ha de entenderse en los términos del Convenio 95 de la Organización Internacional del Trabajo -relativo a la protección del salario-, ratificado por la Ley 54 de 1962, que en el artículo 1º señala:(…) Esto quiere decir que para efectos del significado que en nuestro ordenamiento ha de tener la voz salario y, sobre todo, para la protección judicial del derecho a su pago cumplido, deben integrarse todas las sumas que sean generadas en virtud de la labor desarrollada por el trabajador, sin importar las modalidades o denominaciones que puedan asignarles la ley o las partes contratantes.
Así, no sólo se hace referencia a la cifra quincenal o mensual percibida por el empleado -sentido restringido y común del vocablo-, sino a todas las cantidades que por concepto de primas, vacaciones, cesantías, horas extras -entre otras denominaciones-, tienen origen en la relación laboral y constituyen remuneración o contraprestación por la labor realizada o el servicio prestado.
Las razones para adoptar una noción de salario expresada en estos términos, no sólo se encuentran en la ya referida necesidad de integración de los diferentes órdenes normativos que conforman el bloque de constitucionalidad, sino que son el reflejo de una concepción garantista de los derechos fundamentales…”
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. 2.1 DISTRITO SANTIAGO DE CALI. En detalle expuso: “Me opongo por completo a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, y consecuentemente a que se declare la nulidad del Acto Administrativo ficto con ocasión a la radicación de la petición No. 201941520100235392; pues contrario a lo indicado en el texto del libelo que fue radicado el 5 de diciembre del 2023 (sic) y luego de consultar el gestor documental de la Entidad (Orfeo); se encontró respuesta a la petición con el consecutivo No. 202041370400092591, de fecha 31 de diciembre del 2020 el cual se aporta a la presente contestación, mediante el cual se otorgó respuesta de fondo al aquí demandante, fundamentada en los argumentos que allí se le expusieron y en los que se traen en el presente escrito, pues lo que se reclama se deriva de un acto que fue declarado nulo por el Honorable Consejo de Estado por contravenir las disposiciones constitucionales y legales, y que además, fue derogado expresamente por la Administración Municipal desde 1999, y que no habiéndose pagado desde la fecha anteriormente señalada, produjo SU PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA.
Lo anterior sin perder de vista que con la respuesta aludida habría lugar a establecer la CADUCIDAD DE LA ACCIÓN ante la inactividad de más de dos años contados a partir de la notificación de la respuesta a la petición, para demandar, lo cual se surtió conforme a la constancia electrónica del día 31 de diciembre del 2020 y el hoy demandante no Sentencia de segunda instancia Radicado 76001-33-33-006-2023-00341-01 4 ejerció el medio de control en el término que estable la norma; que para el caso de la nulidad y restablecimiento del derecho es de cuatro meses;
No obstante y en un sentido garantista si se llegare a realizar el ajuste en el medio de control al de reparación directa, tampoco prosperaría por ese medio de control, al haber transcurrido más de dos años que exige ese medio de control. (…) Conforme se expresa en lo pretendido, me permito aclararle al Despacho, que tal y como se desprende de la Historia laboral del aquí demandante, señor RAUL ANTONIO SANTACRUZ FLOREZ, que allegó como prueba documental en el escrito de la demanda, él NUNCA estuvo financiado con recursos del Sistema General de Participaciones consagrados en la Ley 715 de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, tampoco su relación laboral estuvo regida por el Decreto Municipal 0216 de 1991 y mucho menos, prestó sus servicios en Instituciones Educativas administradas por el hoy categorizado Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali, es decir, totalmente alejado de los supuestos facticos descritos en el extinto Decreto Municipal 0216 de 1991 (artículo 1º), teniendo en cuenta además, que el señor RAUL ANTONIO SANTACRUZ FLOREZ, hace parte del área adscrita a la Secretaría de Movilidad careciendo entonces de fuerza su argumento.” 3.
SENTENCIA IMPUGNADA. El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cali con Sentencia No. 252 del 02 de diciembre de 2024, consideró: “…para el Despacho el Alto Tribunal fue suficientemente claro en cuanto a que la decisión de nulidad afecta en forma directa a las situaciones no definidas, bien porque se encontraban en discusión o eran susceptibles de debate en sede administrativa, o porque estuvieren demandadas o pudieren serlo ante la jurisdicción contencioso-administrativa entre el momento de la expedición del acto y la sentencia proferida, como ocurre en este caso.
Ahora, conforme a la documental allegada al plenario, se tiene que si bien el demandante devengó las prestaciones consagradas en el Decreto 216 de 1991 mientras este tuvo vigencia, lo cierto es que no se acreditó que hubiese un acto administrativo o providencia judicial que hiciera tránsito a cosa juzgada, por medio de los cuales se hubiera hecho el reconocimiento de derechos subjetivos respecto de tales prestaciones con posterioridad a la fecha en que su pago fue suspendido y con anterioridad a la declaratoria de nulidad del referido Decreto, de donde se pudiera advertir una verdadera situación consolidada, lo que si hubiera podido dar lugar a la nulidad del acto ficto demandado.
En efecto, para el caso objeto de estudio, el señor Raúl Antonio Santacruz Flórez aún se encuentra en sede judicial discutiendo si tiene derecho al reconocimiento de los factores salariales y emolumentos consagrados en el Decreto 0216 de 1991, por lo tanto, los efectos ex tunc del fallo de la Sección Segunda del Consejo de Estado tienen repercusión directa sobre su situación particular ya que no tiene un derecho definido.
La parte demandante se esfuerza en recalcar que el yerro de la administración consistió en dejar sin efectos un acto administrativo particular y concreto respecto del actor sin su consentimiento. El Despacho no advierte que se haya presentado esa situación pues lo cierto es que no hubo un acto administrativo particular y concreto desconocido de manera arbitraria por parte del Distrito de Santiago de Cali, pues las prestaciones salariales y Sentencia de segunda instancia Radicado 76001-33-33-006-2023-00341-01 5 prestacionales que en algún momento recibieron algunos servidores del hoy Distrito Especial de Santiago de Cali fue por cuenta de lo que dispuso el Decreto 0216 de 1991, un acto administrativo general.
En ese orden de ideas, lo cierto es que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad que cobija al acto ficto demandado y, por consiguiente, no queda camino diferente para el Despacho que negar las pretensiones de la demanda y por tanto, se releva el Juzgado de pronunciarse sobre la excepción de “Prescripción” planteada por la entidad demandada.” Por tanto, falló: “PRIMERO. DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de “Inconstitucionalidad e ilegalidad del decreto 0216 de 1991” y “Caducidad de la acción” propuestas por el Distrito Especial de Santiago de Cali.
SEGUNDO. NEGAR las pretensiones de la demanda, en virtud de lo considerado en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO. Sin condena en costas, conforme a lo señalado en la parte motiva de esta sentencia.” 4. RECURSO APELACIÓN. 4.1 PARTE ACTORA. En detalle expuso: “…la entidad empleadora no podía inaplicar lo regulado en el Decreto 0216 de 1991 frente a mi patrocinado, mientras estuviera vigente, frente a una situación arropada con toda la presunción de legalidad cunado devengaba un salario que nunca desbordó los parámetros establecidos por la Ley 4 de 1992 (…) Y es que el salario no se le debe rebajar a ningún servidor público como ocurrió en el asunto que ocupa esta demanda, por ello, con todo respeto expreso que no resulta de recibo la negación de los derechos que se reclaman (…) También, debe destacarse que en la determinación del régimen salarial al Gobierno le corresponde fijar únicamente el límite máximo de los salarios de los servidores territoriales dentro de los parámetros fijados por la Constitución y la ley y, con base en ese límite, las autoridades municipales competentes pueden fijar los emolumentos de los servidores públicos municipales.
Con fundamento en lo anterior, debemos entender que las condiciones salariales que un empleo público otorgue a quien lo ocupa, debe preservarse mientras el servidor permanezca en él. Cualquier cambio que desconozca o afecte dicha condición favorable resulta ineficaz e infringe la propia Ley 4 de 1992. A mi prohijado se le aplicaron y reconocieron íntegramente los emolumentos regulados en el Decreto Municipal 0216 de 1991, en él se surtieron todos los efectos derivados de la aludida normativa, de tal manera que se constituyó una situación individual consolidada de buena fe que resulta inmodificable por funcionario alguno de la Republica.
Cualquier determinación en contrario, se aleja de la normatividad y precedentes jurisprudenciales, así como de los tratados internacionales ratificados por Colombia - Sentencia de segunda instancia Radicado 76001-33-33-006-2023-00341-01 6 Bloque de Constitucionalidad, por cuanto la situación se arropa en los artículos 53 y 58 de la Constitución Política (…)Y es que el Decreto Municipal 0216 de 1991, en su capítulo III, estableció el reconocimiento por parte de la Administración Municipal de unas primas, entre ellas, "primas semestrales", "prima de vacaciones" y una "prima de antigüedad", en la cuantía y proporción aludidas en los artículos 35, 36 y 37 de ese acto administrativo 1.
Estos conceptos corresponden a factores salariales, es decir, constituyen parte del sueldo Adicional a lo anterior, vale precisar:
PRIMERO: El Decreto Municipal 0216 de 1991 es un decreto compilatorio que recoge normas anteriores que inclusive, cuentan con toda presunción de legalidad por cuanto a hoy, no han sido objeto de demanda no juzgamiento por parte de la Jurisdicción competente.
SEGUNDO: Mi prohijado ingreso a la Administración Central del Municipio de Santiago de Cali, en calidad de empleado (a) público (a), bajo las condiciones salariales y prestacionales establecidas en el Decreto Municipal 0216 de 1991. En consecuencia, resulta relevante en este punto, invocar a la Corte Constitucional cuando en la Sentencia C-1098 de 2001, dijo que la Constitución Política prohíbe por regla general la variación negativa de los salarios de los funcionarios vinculados al Estado (salvo un fin constitucionalmente imperioso) y que, por tanto, decisiones legislativas en ese sentido solo pueden tener efectos hacia futuro, es decir, en relación con quienes lleguen a ingresar servicio y no así respecto de quienes ya tienen una situación salarial consolidada, como es el caso de mi patrocinado.
TERCERO: Así, cuando mi representado ingresa a la entidad accionada, desde el primer día de esa relación legal y reglamentaria, estuvo remunerado en materia salarial y prestacional por los efectos del Decreto Municipal 0216 de 1991, tal situación también está acreditada con los documentos glosados al expediente. Es decir, estamos ante una situación concreta e individual arropada por el acto administrativo (D.M. 0216/91) como circunstancia válidamente definida y, por tanto, sus efectos, frente a mi patrocinado, constituye una situación consolidada, resuelta y ejecutoriada producida durante la vigencia del acto anulado.
(…) En el caso que nos ocupa, nunca ha sido objeto de discusión o debate por parte de mi patrocinado, los derechos salariales y prestacionales confirmados en la Sentencia de agosto ocho (8) de dos mil diecinueve (2019), emitida dentro del proceso tramitado bajo la radicación No 76001-23-31-000-2010-01485-01, por parte del Consejo de Estado, lo que se reclama es la forma violatoria de las actuaciones administrativas que suspendieron en forma inusitada, unilateral, incorrecta y antijurídica su pago, para excluirlas del ámbito jurídico y restablecer el derecho que asiste a quien patrocino.
CUARTO: La Administración inaplicó de manera directa el contenido del acto administrativo (D.M. 0216/91) de efectos particulares y concretos, creador de situaciones jurídicas de reconocimiento de derechos de igual categoría, sin el consentimiento expreso y escrito de mi prohijado que funge ahora como demandante, circunstancia que se erige en los supuestos QUINTO: En consecuencia de lo expuesto, dentro del proceso no se debate el derecho que asiste a mi patrocinado, lo que se discute es el contenido de cualquier actuación y acto administrativo dirigido a ellos donde se hubiere interferido con su pago, que en el caso de mi patrocinado, deberá prolongarse hasta el momento en que deje de prestar sus servicios a la Entidad.
(…)” Sentencia de segunda instancia Radicado 76001-33-33-006-2023-00341-01 7
5. TRÁMITE DE INSTANCIA. Con Auto 017 del 14 de enero de 2025, el a quo concedió el recurso de alzada y dispuso la remisión del expediente a esta Corporación. Con Auto No. 056 del 10 de febrero de 2025, se admitió el recurso de apelación y se informó a las partes que podían pronunciarse sobre el recurso interpuesto, no obstante, guardaron silencio.
CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA. El Tribunal es competente para resolver la controversia de conformidad con lo establecido en el art. 125 de la Ley 1437, en concordancia con lo establecido en el art. 153 ibidem. 2. PROBLEMA JURÍDICO. Corresponderá a la Sala de Decisión determinar la nulidad del acto acusado mediante el cual el Distrito de Santiago de Cali negó la reclamación de las acreencias laborales conforme al Decreto 0216 de 1991 al señor Raúl Antonio Santacruz.
3. TESIS DE LA SALA DE DECISIÓN. Se confirmará la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda, atendiendo la sentencia de nulidad del Decreto 0216 de 1999 proferida por el Consejo de Estado del 08 de agosto de 2019, con efectos ex tunc, es decir, retrotrayendo las cosas a su estado original y respetándose únicamente los derechos adquiridos, las situaciones jurídicas consolidadas.
4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL. DECRETO 0216 DE 1991. El alcalde del Distrito de Santiago de Cali, expidió el Decreto 0216 de 1991 mediante el cual fijó una serie de factores o elementos de salarios o prestaciones sociales para los empleados públicos del territorial, sin embargo, el alcalde carecía de competencia para su expedición atendiendo que régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de los diferentes niveles territoriales están en cabeza del Congreso de la República, por lo que, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B con sentencia del 08 de agosto de 2019 (rad. interno 0046-13), declaró la nulidad del Decreto 0216 de 1991 con efectos ex tunc, en los siguientes términos: Sentencia de segunda instancia Radicado 76001-33-33-006-2023-00341-01 8 “…la Sala destaca que en ausencia de una norma que permitiera crear prestaciones sociales o factores de salario, le estaba vedado al alcalde municipal de Santiago de Cali expedir acuerdos que crearan prestaciones sociales o factores salariales en favor de los servidores públicos.
Es de destacar que de la lectura de la parte considerativa del Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991 no es posible colegir que se trata de un acto administrativo de carácter compilatorio, pues en la parte motiva no hace referencia a las disposiciones que supuestamente está compilando. En todo caso, se reitera que ninguna autoridad de orden territorial tenía habilitación legal para el efecto.
En ese orden de ideas, se concluye que el Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991 expedido por el alcalde municipal de Santiago de Cali está viciado de nulidad, pues esa autoridad carecía de competencia para expedir actos administrativos que crearan elementos de salario o prestación social en favor de los servidores públicos de ese municipio.
En gracia de discusión, si se contrastara el referido acto administrativo, con las disposiciones posteriores a la promulgación de la Constitución Política de 1991, se llegaría a la misma conclusión. Finalmente, es preciso advertir que aunque se confirmará la sentencia que decretó la nulidad del Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991 expedido por el alcalde municipal de Santiago de Cali, se respetarán los efectos que causó mientras estuvo vigente, por cuanto de su aplicación se han consolidado situaciones jurídicas en lo referente a los factores salariales y prestaciones sociales, por lo que no es pertinente perturbar los derechos adquiridos de buena fe que surgieron en razón de ello.
En consecuencia, la presente sentencia de nulidad tendrá efectos «ex tunc», o sea, desde el momento mismo de la expedición del Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991; no obstante, se respetarán los derechos adquiridos por los servidores públicos del Municipio de Santiago de Cali, inclusive sobre las doceavas causadas al momento de notificación de esta providencia.” Se destaca entonces la nulidad del Decreto 0216 de 1991 con efectos ex tunc, es decir, desde el momento mismo de la expedición del acto, teniendo de presente los derechos ya consolidados.
5. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO. En el caso sometido a consideración, se encuentra que el señor Raúl Antonio Santacruz labora como empleado público al servicio del municipio de Santiago de Cali en la Secretaría de Movilidad, desde el 18 de septiembre de 1992, continuando su vinculación al momento de instaurarse la demanda. Narra la parte actora que en virtud de la expedición del Decreto 0216 de 1991 le fue pagado al señor Raúl Antonio Santacruz los emolumentos que dicha norma contempló pero que, arbitrariamente el ente territorial suspendió el pago de los Sentencia de segunda instancia Radicado 76001-33-33-006-2023-00341-01 9 factores, por lo que, tiene derecho al reconocimiento retroactivo de los mismos atendiendo que la sentencia de nulidad del Consejo de Estado del 08 de agosto de 2019 dispuso el respeto de los derechos adquiridos.
Respecto de los derechos adquiridos y las situaciones aparentemente consolidadas existen diferencias sustanciales que vale la pena aclarar. Sobre los derechos adquiridos ha indicado la Corte Constitucional1: «La jurisprudencia de esta Corporación se ha referido en múltiples oportunidades al alcance de la protección a los derechos adquiridos, diferenciándolos de las expectativas legítimas.
A este respecto, ha sostenido que los derechos adquiridos constituyen derechos que son (i) subjetivos; (ii) concretos y consolidados; (iii) cumplen con los requisitos de ley; (iv) se pueden exigir plenamente; (v) se encuentran jurídicamente garantizados; (vi) se incorporan al patrimonio de la persona; (vii) son intangibles y en consecuencia, el legislador al expedir una nueva ley no los puede lesionar o desconocer; y (viii) se diferencian de las expectativas legítimas.» (Negrita fuera del texto).
De otra parte, el Consejo de Estado en decisión de 22 de julio de 20212, estableció la diferencia entre una expectativa legítima y una situación jurídica aparentemente consolidada, señalando que esta última corresponde a: “una prerrogativa reconocida por alguna autoridad estatal mediante acto administrativo normativo o particular que ha generado en el implicado una creencia o confianza de que el referido reconocimiento fue legal y que por lo tanto no habría posibilidad de modificación o extinción por haber ingresado supuestamente a su patrimonio (derivada de la buena fe en el proceder de los organismos públicos)” Adicionalmente, el Consejo de Estado explicó las circunstancias en la que un derecho a pesar de su concesión no puede ser considerado como consolidado, exponiendo: “…, si se tiene como supuesto que un derecho es concedido por una autoridad administrativa con fundamento en un acto viciado de ilegalidad, es decir, sin validez jurídica (por ejemplo, expedido sin competencia como en el presente caso), y esta condición no ha sido revisada en vía judicial, es claro que al momento de ser sometida la decisión al juicio de legalidad propiamente dicho, esa prerrogativa creada para el particular en ningún momento se habría constituido como un derecho adquirido como lo prevé el artículo 58 constitucional, y por lo tanto la administración podrá e incluso deberá, dejar de reconocer su eficacia. 1 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-983 del 1 de diciembre de 2010. Exp. D-8171. 2 Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A. C.P: William Hernández Gómez. 22 de julio de 2021. Rad. 23001- 23-33-000-2013-00163-02(4789-18) Sentencia de segunda instancia Radicado 76001-33-33-006-2023-00341-01 10 Al acontecer lo anunciado, se crea una situación jurídica consolidada pero de forma aparente, puesto que tal como se planteó anteriormente, para que exista un derecho adquirido intangible ante nuevas regulaciones normativas, es indispensable que su causa o fuente haya sido legal, así como su origen y medio de reconocimiento (acto administrativo), pues de no serlo se atentaría contra su misma esencia jurídica y en tal sentido los efectos que este produzca redundarían en una ilegalidad e incluso inconstitucionalidad circular que afectaría otras garantías y eventualmente principios que prevalecen sobre el interés particular que se hubiese consolidado de manera irregular.” En consecuencia, existen derechos que a pesar de haber sido reconocidos y generar beneficios al patrimonio de quien los recibió, no pueden ser considerados como derechos adquiridos en tanto su causa o fuente no fueron legales, configurándose una situación jurídica consolidada pero únicamente en apariencia y, por tanto, lejos de ser inmutables.
Descendiendo nuevamente al sublite se encuentra que el actor afirma tener derecho al pago retroactivo de los emolumentos consagrados en el extinto Decreto 0216 de 1999 desde el momento en que fue suspendido el emolumento y hasta la actualidad. No obstante, a juicio de la Sala de Decisión no hay mérito para acceder a las pretensiones teniendo en cuenta los efectos ex tunc de la sentencia de nulidad, es decir, la extinción del Decreto 0216 desde el mismo momento de su expedición y por tanto, como si nunca se hubiera proferido, por lo que, las situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, aquellas que al momento de conocerse el fallo 8 de agosto de 20193, se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción contenciosa administrativa, no pueden adquirir la connotación de derecho adquirido.
Lo dicho teniendo de presente que, la mencionada característica sólo recae en las situaciones jurídicas que ya han quedado en firme o que han sido objeto de pronunciamiento judicial y que ha hecho tránsito a cosa juzgada. Aunado a lo dicho, si consideró el actor que arbitrariamente se le dejaron de pagar los emolumentos y se disminuyó su salario, debió suscitar la controversia sobre el particular en dicha época, es decir, cuando se dejaron de percibir los emolumentos en el año 2000 con la expedición del Decreto 0731 de 1999 que realizó la modificación, pero no esperar hasta después de la nulidad del Decreto 0216 de 1991 para tal pedimento, siendo claro que con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia de nulidad del Consejo de Estado, no es posible ni en sede administrativa ni judicial acceder a lo pretendido, destacándose la ilegalidad del origen de los factores a los que aspira. 3 Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B – C.P: César Palomino Cortés - Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil diecinueve (2019). - Radicación número: 76001-23-31-000-2010-01485-01(0046-13) Sentencia de segunda instancia Radicado 76001-33-33-006-2023-00341-01 11 Lo dicho destacando que si bien el actor percibió en años anteriores los emolumentos del Decreto 0216 de 1991, aquello no puede considerarse más allá que una situación consolidada únicamente en apariencia debido a la ilegalidad del origen; ello reiterando que, al reclamar el actor el 18 de septiembre de 2019 los factores por los periodos a su juicio faltantes, ya había sido proferida la sentencia de nulidad del Consejo de Estado -08 de agosto de 2019- y en todo caso, ni siquiera existía una situación en controversia ni en sede administrativa, como tampoco judicial.
Así pues, equivoca el recurrente al afirmar que la sentencia de nulidad habilita el reclamo de los factores, por cuanto subyace todo lo contrario, esto es, la imposibilidad de nuevos reconocimientos y pagos con base en un decreto que fue expedido por el alcalde sin competencia no quedando duda de la ilegalidad de los emolumentos. Adicionalmente y en gracia de discusión de que el Consejo de Estado no hubiera declarado la nulidad del Decreto 0216 de 1991, tampoco accedería esta Sala de Decisión a las pretensiones, habida cuenta que reiterada ha sido la jurisprudencia4 en establecer que la competencia en materia salarial de los empleados públicos territoriales es concurrente entre el legislador5, a través de las leyes marco; las Corporaciones Administrativas, por medio de ordenanzas o acuerdos; y el Ejecutivo – con actos administrativos.
Por todo lo expuesto, se concluye que no hay lugar a acceder a los pedimentos del recurso de alzada y, por el contrario, se confirmará la sentencia impugnada que negó las pretensiones. 6. COSTAS. El artículo 188 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, reza: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” 4 Entre otras, pueden consultarse las sentencias: 54001-23-31000-2000-02101-01(4829-05), Actor: Pedro Alfonso Fuentes Torrado, M.P. Jaime Moreno García; 2200-10, actor, Luis Hernando Echevarría Arango;
M.P. Luís Rafael Vergara; 2163-09, actor: Carlos Alirio Castillo Pizza, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. 5 Artículo 150 numeral 19, literales e) y f) de la Carta Política de 1991; numeral 7 artículos 300, 305,313-6 y 315-7. Rad No. 4941-04, actor: Francisco Antonio Melo; M.P. Jesús María Lemus Bustamante. Sentencia de segunda instancia Radicado 76001-33-33-006-2023-00341-01 12 En reciente jurisprudencia del año 2023, el Consejo de Estado ha interpretado sobre las costas6: “92.
En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas a los apelantes, comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en estos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, no puede observarse dicha situación, sino que la intervención de las partes se realizó bajo una seria argumentación jurídica y por ende no se condenará en costas en esta instancia.” En consecuencia, atribuye el Consejo de Estado que la modificación de la Ley 2080 de 2021 introdujo un cambio al criterio objetivo para la condena en costas, debiéndose analizarse actualmente la conducta de las partes a fin de determinar si existió manifiesta carencia de fundamento legal.
Adicionalmente, el artículo 365 del CGP, reza: “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. (…)”.
(Subrayado de la Sala). Así pues, si bien en el sublite no se accederá al recurso de apelación, lo cierto es que no se verifica ni la causación de las costas por la parte demandada en esta instancia, como tampoco una manifiesta carencia de fundamento legal por parte del demandado en la argumentación de su recurso y en tal sentido, no habrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 6 Consejo de Estado. Sección Segunda – Subsección A. C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintitrés (2023). Proceso Ejecutivo, Radicación: 25000-23-42-000-2019-00786-01 (3023-2021) Sentencia de segunda instancia Radicado 76001-33-33-006-2023-00341-01 13 FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la Sentencia No. 252 del 02 de diciembre de 2024 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cali, conforme a lo anotado en la parte motiva.
SEGUNDO. - Sin condena en costas
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión de la fecha (Acta virtual) Los Magistrados, (Firmado electrónicamente por Samai) JUAN PABLO DOSSMAN CORTEZ (Firmado electrónicamente por Samai) EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS (Firmado electrónicamente por Samai) OMAR EDGAR BORJA SOTO IAGS