SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrado Ponente: Iván Fernando Prada Macías Bucaramanga, veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicado 680012333000-2020-00972-00 Medio de control Reparación directa Demandante Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB judiciales@cdmb.gov.co h_alier@yahoo.com Demandado Municipio de Bucaramanga notificaciones@bucaramanga.gov.co carlosalfaroabg7@gmail.com cmalfarof@bucaramanga.gov.co Ministerio Público Procuraduría 159 Judicial II para Asuntos Administrativos nmgonzalez@procuraduria.gov.co Asunto Presupuestos para la existencia del daño. No se determinó la antijuridicidad del daño, pues no puede considerarse que la declaratoria de nulidad de un acto administrativo general tenga efectos ex tunc.
En desarrollo de los artículos 182A y 187 de la Ley 1437 de 2011 o Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, se profiere sentencia anticipada de primera instancia en el proceso de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1. La demanda fue interpuesta mediante apoderado judicial por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, en adelante CDMB, en ejercicio del medio de control de reparación directa, a efectos que se declare administrativa y extracontractualmente responsable al Municipio de Bucaramanga, por el daño antijurídico que se le causó como consecuencia del menoscabo patrimonial derivado de la omisión en la transferencia de los recursos de la sobretasa ambiental a la que está obligado en los términos del artículo 44 de la Ley 99 de 1993, en específico respecto del tercer y cuarto trimestre del año 2018 y el primer, segundo y tercer trimestre del año 2019; para tal efecto, solicitó acceder a las siguientes pretensiones: “1.
Declarativas PRIMERA: Que se DECLARE administrativamente responsable al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA por los perjuicios materiales ocasionados a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE 1 Ver documento “001Demanda” del Expediente Digital contenido en OneDrive – índice 00009 de SAMAI. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2020-00972-00 BUCARAMANGA (CDMB) por haber omitido transferirle los recursos de la sobretasa ambiental a la a que está obligado en los términos del artículo 44 de la ley 99 de 1993, durante el tiempo que más adelante se precisa.
SEGUNDA: Que se DECLARE que MUNICIPIO DE BUCARAMANGA es la entidad encargada de recaudar la sobretasa con destino a la protección del medio ambiente, recaudo que debe transferir a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA (CDMB) de conformidad con lo establecido en el mismo artículo 44 de la Ley 99 de 1993.
TERCERA: Que se DECLARE que la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA (CDMB) es la beneficiaria de la sobretasa ambiental que debe recaudar el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, en los términos de la ley. CUARTA: Que se DECLARE que el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA debe transferir los recursos recaudados por concepto de la sobretasa ambiental de la que es beneficiaria la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA (CDMB), desde la ejecutoría de la sentencia de 21 de junio de 2018, que declaró la nulidad del Acuerdo Metropolitano No. 016 de 31 de agosto de 2012, expedido por el Área Metropolitana de Bucaramanga.
QUINTA: Que se DECLARE que el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA no ha transferido a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA (CDMB) los recursos de la sobretasa ambiental correspondientes al tercero y cuarto trimestres del año 2018, primero, segundo y tercer trimestres del año 2019. SEXTA: Que se DECLARE que los recursos correspondientes a la sobretasa ambiental desde el tercero y cuarto trimestres del año 2018, primero, segundo y tercer trimestres del año 2019 que debe transferir el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA ascienden a la suma de cuarenta y tres mil ciento veintisiete millones ochocientos diecinueve mil doscientos dos pesos ($43.127.819.202).
SÉPTIMA: Que se DECLARE que el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA debe pagar los intereses moratorios de la suma de dinero que debe transferir el municipio desde que se hizo exigible la obligación y que hasta fecha de radicación de la demanda ascienden a la suma de tres mil novecientos treinta y dos millones trescientos cuarenta y tres mil setecientos nueve pesos ($3.932.343.709). 2.
Pretensiones de condena OCTAVA: Que se CONDENE al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA a transferir a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA por concepto de la sobretasa ambiental de que trata el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, la suma de cuarenta y tres mil ciento veintisiete millones ochocientos diecinueve mil doscientos dos pesos ($43.127.819.202), que corresponden al tercero y cuarto trimestres de 2018 y al primero, segundo y tercer trimestres del año 2019.
NOVENA: Que se CONDENE al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA a pagar a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA los intereses moratorios de la suma de dinero que debe transferir el municipio desde que se hizo exigible la obligación, los cuales, hasta la fecha de radicación de la demanda ascienden a la suma de tres mil novecuentos (sic) treinta y dos millones trescientos cuarenta y tres mil setecientos nueve pesos ($3.932.343.709).
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2020-00972-00 DÉCIMA: Que se actualice la suma de cuarenta y tres mil ciento veitisiete (sic) millones ochocientos diecinueve mil doscientos dos pesos ($43.127.819.202), a la fecha de expedición de la sentencia y se CONDENE al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA a pagar el valor correspondiente.
DÉCIMA PRIMERA: Que se CONDENE al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA a pagar a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA intereses moratorios de la suma a la que resultare condenado desde la ejecutoría de la sentencia hasta que se haga efectivo el pago. DÉCIMA SEGUNDA: Que se CONDENE en costas a la parte demandada ” Como hechos relevantes en los cuales se sustenta la pretensión de declaración de responsabilidad y la resarcitoria de los perjuicios, indicó la parte demandante, que en virtud de lo estipulado en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, se estableció la sobretasa ambiental como una fuente de recursos de las Corporaciones Autónomas Regionales; sin embargo, en el año 2012, se expidió el Acuerdo Metropolitano No. 016 del 31 de agosto, donde se “despojó irregularmente a la CDMB de las funciones de autoridad ambiental”, trasladándose dichas competencias al Área Metropolitana de Bucaramanga – AMB y, se dispuso que la misma funcionaría con el 50% del producto correspondiente al “recaudo del porcentaje o de la sobretasa del impuesto predial y de otros gravámenes que sobre la propiedad inmueble tengan predios en el Área Metropolitana de Bucaramanga”.
No obstante, en sentencia de segunda instancia de fecha 21 de junio de 2018, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la nulidad del citado Acuerdo Metropolitano. Por lo tanto, a juicio de la demandante, desde la ejecutoria de la mencionada sentencia, esto es, del 25 de agosto de 2018, “el municipio de Bucaramanga ha debido recaudar la sobre tasa ambiental y transferirla a la CDMB, en calidad de beneficiaria de dichos recursos”.
Empero, si bien se realizó un contrato de transacción parcial entre las dos entidades estatales, el Municipio de Bucaramanga aún le adeuda “la suma (sic) […] $43.127.819.202 […] que corresponde al tercer y cuatro trimestres (sic) de (sic) 2018, y al primer, segundo y tercer trimestres (sic) del año 2019”, suma a la cual le adiciona el valor de “$3.932.343.709 por concepto de intereses desde que se hizo exigible la obligación hasta la fecha de radicación de la presente demanda”.
II. TRÁMITE PROCESAL La demanda fue presentada el día 14 de agosto de 2020, ante el Tribunal Administrativo de Santander2. Mediante providencia de fecha 15 de septiembre de 20213, se admitió la demanda y su reforma, después de haberse inadmitido4 y 2 Ver documento “004ActaReparto” del Expediente Digital contenido en OneDrive – índice 00009 de SAMAI. 3 Ver documento “015AutoAdmiteReformaYDemanda” del Expediente Digital contenido en OneDrive – índice 00009 de SAMAI. 4 Ver documento “007AutoInadmite” del Expediente Digital contenido en OneDrive – índice 00009 de SAMAI.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2020-00972-00 subsanado5 por la parte demandante; en tal sentido, se procedió a impartir el trámite del proceso ordinario6. De esta manera, el día 17 de octubre de 20247, en los términos del artículo 182A del CPACA (norma adicionada por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021), se impulsó el proceso para dictar sentencia anticipada, al considerar que sólo hay lugar a valorar las pruebas documentales aportadas con la demanda y la contestación de la demanda y, por cuanto las pruebas documentales solicitadas por la parte demandada eran innecesarias.
En tal sentido, se corrió traslado para que las partes alegaran de conclusión. De las anteriores actuaciones, convienen destacar: 1. Contestación de la demanda8. En oposición a las pretensiones, el Municipio de Bucaramanga se defendió bajo el argumento, que la competencia del Área Metropolitana de Bucaramanga – AMB como autoridad ambiental no estaba únicamente supeditada al Acuerdo Metropolitano No. 016 del 31 de agosto 2012, sino que también tenía su origen en el Acuerdo Metropolitano No. 031 del 29 de agosto de 2014.
Luego, a juicio de la entidad demandada, este último acto administrativo “se expide en virtud de la atribución legal contenida en la Ley 1625 de 2013, por medio de la cual le asigna de manera específica la función de autoridad ambiental a las áreas Metropolitanas y les confiere competencia expresa en el manejo ambiental en el territorio de su jurisdicción, derogando tácitamente el condicionamiento de la competencia en razón del número de habitantes”.
Por esa razón, expuso, que si bien el Consejo de Estado declaró la nulidad del Acuerdo Metropolitano No. 016 del 31 de agosto 2012, las competencias de autoridad ambiental del Área Metropolitana de Bucaramanga – AMB seguían dadas por el Acuerdo Metropolitano No. 031 del 29 de agosto de 2014, el cual tan sólo fue suspendido en sus efectos de manera provisional por el Tribunal Administrativo de Santander, hasta el día 16 de octubre de 2019, de acuerdo con la medida cautelar proferida en el proceso de simple nulidad con radicado No. 680012333000-2019-00299-00.
En consecuencia, para la parte demandada, la obligación de transferir los recursos de la sobretasa ambiental, establecida en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, surgió a partir del 17 de octubre de 2019, momento en el que la CDMB retomó sus competencias y funciones como autoridad ambiental. Por tal razón, “el Comité de Conciliación del municipio de Bucaramanga llevó a cabo sesión extraordinaria de fecha 6 de agosto de 2020 para aprobar la celebración del contrato de transacción con la CDMB, cuyo objeto consistió en realizar el giro de la SOBRETASA AMBIENTAL correspondiente a los trimestres no girados a partir de la ejecutoria del 5 Ver documento “010MemorialSubsanacionDemanda” del Expediente Digital contenido en OneDrive – índice 00009 de SAMAI. 6 Ver documento “08AutoAdmiteDemanda” del Expediente Digital contenido en OneDrive – índice 00056 de SAMAI. 7 Ver índice 00019 de SAMAI. 8 Ver índice 00012 de SAMAI.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2020-00972-00 auto que ordenó la suspensión provisional del Acuerdo Metropolitano n.° 031 de 2014, es decir, con posterioridad al 17 de octubre de 2019, por la suma de $46.781.206.512”; reconociéndose, en el mismo contrato, “intereses moratorios a una tasa anual del 6%, por la suma de $1.303.908.548”. 2.
Alegatos de conclusión. 2.1. De la parte demandante9. La parte demandante, en sus alegatos de conclusión, propuso como tesis central, que el Municipio de Bucaramanga está obligado a transferir los recursos de la sobretasa ambiental a la CDMB, desde la ejecutoria de la sentencia del Consejo de Estado del 21 de junio de 2018, que declaró la nulidad del Acuerdo Metropolitano No. 016 de 2012; frente a lo cual, consideró, que dicha obligación se mantuvo a pesar de la existencia del Acuerdo Metropolitano 031 de 2014, que también fue declarado nulo con efectos retroactivos por el Tribunal Administrativo de Santander el día 20 de abril de 2023.
En consecuencia, adujo, que la nulidad de dichos Acuerdos implicó que la CDMB recobró sus funciones y competencias como autoridad ambiental y, por lo tanto, es la beneficiaria legítima de los recursos de la sobretasa ambiental. En este sentido, precisó, que el daño antijurídico sufrido por la CDMB, consistente en la omisión del Municipio de Bucaramanga de transferir los recursos de la sobretasa ambiental, es imputable y debe ser indemnizado.
La suma adeudada asciende a $43.127.819.202 más $1.932.343.709, por concepto de intereses moratorios. 2.2. De la parte demandada10. El Municipio de Bucaramanga, en sus alegatos de conclusión reiteró las razones de defensa aducidas en el escrito de contestación de la demanda; para lo cual, afirmó, que durante el tercer y cuarto trimestre de 2018 y el primer, segundo y tercer trimestre de 2019, el Acuerdo Metropolitano No 031 de 2014 confería competencia y funciones de autoridad ambiental a la AMB, el cual gozaba de presunción de legalidad y, sólo a partir del 17 de octubre de 2019, fecha en la cual se decretó la suspensión provisional del mencionado acto administrativo en el proceso con radicación 68001233300020190029900, puede considerarse que la CDMB ostenta la competencia y las funciones de autoridad ambiental. 3.
Ministerio Público. La representante del Ministerio Público se abstuvo de rendir concepto de fondo. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA Concluido el trámite procesal sin que la Sala advierta irregularidad alguna con eficacia para invalidar la actuación cumplida y, hallándose estructurados los 9 Ver índice 00025 de SAMAI. 10 Ver índice 00024 de SAMAI.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2020-00972-00 presupuestos de Ley para decidir el fondo de la cuestión, procederá la Corporación a proferir el fallo de primera instancia. 1. Competencia. Conforme al artículo 152 del CPACA (vigente para el momento de la presentación de la demanda), el Tribunal Administrativo es competente para conocer en primera instancia de las demandas que, en ejercicio del medio de control de reparación directa se promuevan con cuantía superior a 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes. 2.
Asunto objeto de decisión y planteamiento del problema jurídico a resolver. Los hechos sustanciales controvertidos por las partes, bajo el principio dispositivo11, determinan que el thema decidendum al que se debe enfrentar la Sala de Decisión, consiste en dar respuesta al siguiente planteamiento interrogativo: ¿Estaba obligado el Municipio de Bucaramanga a transferirle a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB los recursos de la sobretasa ambiental a partir de la declaratoria de nulidad de Acuerdo Metropolitano 016 del 31 de agosto 2012, sin perjuicio de lo dispuesto en el Acuerdo Metropolitano 031 del 29 de agosto de 2014? Como plan metodológico de la decisión, la Sala analizará, a partir de la apreciación material de las pruebas que obran en el proceso, cada uno de los elementos sobre los cuales se cimienta la responsabilidad del Estado conforme al artículo 90 de la Constitución Política; esto es, en un primer momento se revisará la acreditación del daño –como primer elemento de la responsabilidad, esto es, si el daño ocasionado a la CDMB reviste las características de ser antijurídico; para luego de ello, con fundamento en alguno de los títulos de imputación aceptados por la jurisprudencia administrativa, proceder a valorar si el daño es imputable a la entidad demandada. 3.
Análisis y decisión del caso concreto. Desde una perspectiva constitucional, el carácter de Estado Social y Democrático de Derecho impone a toda manifestación del poder público una serie de vínculos 11 En este sentido, el Consejo de Estado a través de la Sección Cuarta, en sentencia de fecha ocho (08) de marzo de dos mil diecinueve (2019) radicación número: 76001-23-31-000-2011-01132-01(21295), indicó: “…el principio dispositivo “tiene doble connotación, sustancial y procesal.
En lo sustancial, implica que es el propio demandante quien puede disponer de los derechos subjetivos y quien incita la función judicial a través de los actos de postulación, lo cual ha llevado a la doctrina a precisar que «el juez no puede inmiscuirse en aquello que las partes no aduzcan como thema decidendum»11; en lo procesal, el principio dispositivo se materializa en el cumplimiento de las cargas procesales.
Así, corresponde a las partes conducir el debate judicial a partir de las actuaciones procesales que ellos ejerzan dentro de los lineamientos de la ley, sin perjuicio de la actividad probatoria oficiosa que puede realizar el juez para resolver aspectos oscuros o dudosos que le impidan dirimir la controversia…” Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2020-00972-00 sustanciales o primarios, que se materializan en los derechos subjetivos y los fines esenciales del Estado, que establecen un sistema marco de deberes consistentes en obligaciones de prestación o en prohibiciones de lesión y, de manera correlativa, aparecen vínculos secundarios o mecanismos de tutela efectiva de la persona – como lo es cláusula general de responsabilidad del Estado – como garantía de reparación que opera en caso de que los vínculos sustanciales sean vulnerados o desconocidos por la acción o la omisión del Estado.
Con lo cual, desde la dogmática constitucional, el instituto de la responsabilidad es una garantía dispuesta para la protección de la dignidad del ser humano, que vela por el restablecimiento de la crisis del sistema de gobernabilidad generada por el daño. Bajo esta dimensión constitucional, la responsabilidad patrimonial del Estado se entiende como el mecanismo de protección integral de los intereses y derechos de las personas, que se activa frente a los daños causados por la actuación de la administración12, tiene como sustrato constitucional el artículo 90 Superior, norma que contiene la denominada “Cláusula general de la responsabilidad del Estado”13, a partir de la cual la jurisprudencia Contenciosa Administrativa, teniendo como fundamento la determinación del daño antijurídico y la imputación del mismo a la administración (ejes axiales para su configuración), ha desarrollado el juicio de responsabilidad.
De esta manera, para el análisis del juicio de responsabilidad del Estado, se deberá seguir un orden lógico que inicia con la constatación del daño como primer elemento de la responsabilidad; de aceptarse su configuración se procede con la imputación fáctica y jurídica, entendida la primera como el juicio de atribución material que se lleva a cabo para identificar al autor o autores del hecho catalogado como dañino y, la segunda, que es el juicio normativo que se adelanta para determinar cuál es el fundamento jurídico de la responsabilidad; finalmente, sólo de llegarse a acreditar los elementos del juicio de responsabilidad, se abre paso la valoración del daño, aspecto que hace referencia a determinar la magnitud del perjuicio y, por lo tanto, las medidas idóneas para resarcirlo, conforme lo establece el principio de reparación in integrum, integrado al ordenamiento jurídico interno a través del artículo 16 de la Ley Estatutaria 446 de 1998.
Así las cosas, sólo de la sumatoria de cada uno de los elementos estructurales del juicio de responsabilidad, surge plenamente el deber de reparar el daño, haciéndose efectivo el principio neminem laedere. 12 Conforme lo ha expuesto la Corte Constitucional en sentencia C 333 de 1996, la “responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo de protección de los administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual puede ocasionar daños, que son resultado normal y legítimo de la propia actividad pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de los particulares.
Por ello el actual régimen constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del estado de responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio antijurídico y éste sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de indemnización”.
En igual sentido, consúltese la sentencia C 892 de 2001. 13 Cfr. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C. Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 73001-23-31-000-2006-01328-01(36565). Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2020-00972-00 Lo anterior, más allá de consistir en una metodología sugerida por la Sala, atiende a una lógica en la que, naturalmente, ante la ausencia del daño como primer elemento estructural del instituto resarcitorio, el análisis del elemento subsiguiente carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no será posible declarar responsabilidad patrimonial de la Administración.14 3.1.
De la acreditación del daño. El daño como presupuesto primigenio del juicio de responsabilidad del Estado requiere que sea cierto, actual, real, determinado o determinable y protegido jurídicamente; o en términos de la jurisprudencia del Consejo de Estado15, frente al daño se torna imprescindible que se acrediten los siguientes aspectos relacionados con la lesión o detrimento cuya reparación se reclama: i) que sea cierto en oposición al daño hipotético, esto es, que se pueda apreciar material y jurídicamente –que no se limite a una mera conjetura o eventualidad–, y que suponga una lesión o infracción a un derecho, bien o interés legítimo16 que se encuentre tutelado en el ordenamiento jurídico, y ii) que sea personal, es decir, que sea padecido por quien lo solicita, en tanto se cuente con la legitimación en la causa para reclamar o debatir el interés que se debate en el proceso, bien a través de un derecho que le es propio (iure proprium) o uno que le deviene por la vía hereditaria o bajo la figura procesal de la acción iure hereditatis, en el entendido que los herederos de un causante pueden solicitar la indemnización de perjuicios de los daños directos que este último sufre como consecuencia de un acto lesivo en sus derechos e intereses legítimos, por cuanto el derecho a reclamar por los daños sufridos es susceptible de trasmitirse por causa de muerte17. 14 Frente a la existencia del daño como elemento de la responsabilidad, la Corte Suprema de Justicia ha considerado, que: “cabe afirmar que dentro del concepto y la configuración de la responsabilidad civil, es el daño un elemento primordial y el único común a todas las circunstancias, cuya trascendencia fija el ordenamiento.
De ahí que no se dé responsabilidad sin daño demostrado, y que el punto de partida de toda consideración en la materia, tanto teórica como empírica, sea la enunciación, establecimiento y determinación de aquel, ante cuy falta resulta inoficiosa cualquier acción indemnizatoria”. Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 4 de abril de 1968.
Por su parte, el profesor Fernando Hinestrosa expresa sobre este particular lo siguiente: “La responsabilidad, entendida latamente como la obligación de resarcir daños y perjuicios, parte de un dato imprescindible: el daño. La presencia de un quebranto, independientemente del esmero en su definición y de la exigencia de actualidad o consolidación de él, o de su certidumbre o su advenimiento más o menos probable.
En ausencia de daño no hay obligación, y el aserto, por demás obvio, pone de presente el carácter estrictamente resarcitorio de la responsabilidad en el derecho de tradición romanista.” Hinestrosa, Fernando., “Devenir del derecho de daños”, Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 32, enero-junio de 2017, 5-26.
Pág. 6. 15 Cfr. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA- SUBSECCIÓN C. Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO. Bogotá D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil doce (2012). Expediente: 05001232500019942279 01. Radicación interna No.: 21.861. 16 Fernando Hinestrosa, identifica el daño con la “lesión del derecho ajeno consistente en el quebranto económico recibido, en la merma patrimonial sufrida por la víctima, a la vez que en el padecimiento moral que la acongoja”16; de igual manera, entendió por daño, como fenómeno inherente del ser humano, la “lesión a su integridad psico-física, siguiendo con el menoscabo de su patrimonio, hasta llegar a otras manifestaciones más sutiles, más refinadas o complejas de la lesión a derechos o a intereses suyos” - HINESTROSA, FERNANDO. prólogo al libro El Daño, análisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del Estado en Derecho Colombiano y Francés del Dr. Juan Carlos Henao.
Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1998. Págs. 11 a 23. 17 Al respecto, la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Civil, en providencia de fecha 27 de julio de 2016 radicado 73001-31-10-005-2004-00327-01, indicó que “…Tal situación se presenta en la sucesión mortis causa y la herencia no yacente, pues ciertamente no es un ente moral, de modo que no puede ser parte demandante ni demandada en un proceso, pero si lo pueden ser los herederos, que en su calidad de tales representan al causante; por eso, demandar o pedir para la sucesión es hacerlo para los herederos en tal carácter, es decir, como copartícipes en la comunidad universal hereditaria. // A la muerte del causante, los herederos lo suceden Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2020-00972-00 No obstante, en materia de responsabilidad del Estado para que el daño tenga la entidad jurídica de “resarcible”, se requiere, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, que tenga la condición de antijurídico, esto es, que no se tenga la obligación de soportar el menoscabo o detrimento de la situación favorable18, por ausencia de causa jurídica que lo justifique.
En este sentido, la Corte Constitucional en sentencia C-333 de 1996, sostuvo que la responsabilidad del Estado se cimienta en el hecho según el cual la víctima no tiene el deber jurídico de soportar el daño, en el entendido que es el Estado quien, bajo la égida del principio de legalidad – entiendo por aquel, el respeto irrestricto a todo bloque de juridicidad –, tiene la en sus derechos y obligaciones, y por esta razón son ellos quienes concurren al juicio, bien sea integrando la parte demandante o como demandados. // 3.2.
En relación con el primero de esos supuestos, ha sostenido esta Sala que «cuando se demanda para una sucesión, la Corte, respecto de la legitimación en la causa “por activa”, tiene dicho que “cada heredero, en razón de suceder al causante en todos sus derechos y obligaciones transmisibles (artículo 1008 del Código Civil), y de la representación del causante en tales derechos y obligaciones (artículo 1155 ibídem), puede demandar para todos los herederos» (CSJ SC, 14 Ago. 2006, rad. 1997-2721-01). // «Lo que pertenece a la sucesión -explicó- es de los herederos.
Ellos no tienen un derecho personal, o crédito, sino un derecho real: el de herencia sobre la universalidad jurídica, con la esperanza de concretarse en el dominio sobre uno o más bienes. Antes de la partición hay una comunidad sui generis; un patrimonio común destinado a liquidarse". // (…) Cuando se demanda a la 'sucesión' o para 'la sucesión', la parte demandada' está constituida por todos los herederos y la parte actora lo está por el heredero o los herederos que piden para la comunidad.
Por un imperativo de lenguaje se habla en uno y otro caso de 'la sucesión'; pero bien analizadas las cosas, detrás de esta colección de bienes se perciben los herederos como personas físicas" (G, J. XLIII, 789) (CSJ SC, 28 Oct. 1954, G.J. T. LXXVIII, núm. 2147, p. 978-980; CSJ SC, 2 Feb. 2000, rad. 7935). // Los herederos asumen -explicó- el carácter de parte, por activa o por pasiva, no personalmente ni como representantes de una entidad que carece de personería jurídica, sino por la calidad de herederos de que están investidos», lo cual es indicativo de la existencia de una tercera categoría dentro del presupuesto procesal de capacidad para ser parte que «es precisamente el caso de quien no comparece en propio nombre, ni en representación de otro, sino por virtud del cargo o calidad, es decir, en el evento contemplado por ser heredero» (CSJ SC, 21 Jul. 1959, G.J. T. XCI nº. 2214, p. 52). // (…) el heredero representa al causante «“en todos sus derechos y obligaciones transmisibles” (C. Civil, arts. 1008 y 1155)» (CSJ SC, 5 Ago. 2002, rad. 6093), por lo que su participación en el proceso beneficia o afecta a los otros sucesores mortis causa, vinculándolos en todos los efectos de la relación jurídico procesal, de tal forma que el fallo que se profiera en ese trámite produce cosa juzgada en favor o en contra de todos los integrantes de la comunidad hereditaria. // Como sucesor de todos los derechos transmisibles del causante y como titular del dominio per universitatem sobre los bienes relictos -indicó esta Corporación- aunque éste no se concrete sino en la partición, el heredero tiene desde la delación de la herencia todas las acciones que el de cujus tenía (C. C., artículos 1008 y i013), y por ende puede, demandando para la sucesión, incoar cualquier acción tal cual podría haberlo hecho el mismo causante (CSJ SC, 28 Oct. 1954 G.J. T. LXXVIII, n. 2147, p. 978-980). // 3.3.
El derecho a una herencia no otorga per se acción para reclamar los bienes que la constituyan como si fueran de propiedad del heredero, razón por la cual aun siendo único, el legislador no le autoriza ejercitar las acciones reales o personales que correspondían al causante, de modo que debe obrar jure hereditario, lo que supone reivindicar «para la comunidad conformada por los herederos de la universalidad de derecho que dejó el causante» (CSJ SC, 13 Dic. 2000, rad. 6488).” 18 La definición clásica de daño, por excelencia, es la propuesta por el profesor Adriano De Cupis, quien lo identificó, con una síntesis magistral, como el “nocimiento o perjuicio, es decir, aminoración o alteración de una situación favorable” - DE CUPIS, ADRIANO. El daño. Teoría general de la responsabilidad civil.
Barcelona, Editorial BOSCH, 1975. Página 81. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2020-00972-00 obligación de preservar los derechos y libertades fundamentales19. De igual manera, el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado20 precisa que: “…La antijuridicidad del daño va encaminada a que no sólo se constate la materialidad y certidumbre de una lesión a un bien o interés amparado por la ley, sino que, precisamente, se determine que la vulneración o afectación de ese derecho contravenga el ordenamiento jurídico, en tanto no exista el deber jurídico de tolerarlo.
“Como se aprecia, el daño antijurídico es el principal elemento sobre el cual se estructura la responsabilidad patrimonial de la administración pública, a la luz del artículo 90 de la Carta Política, entidad jurídica que requiere para su configuración de dos ingredientes: i) uno material o sustancial, que representa el núcleo interior y que consiste en el hecho o fenómeno físico o material (v.gr. la desaparición de una persona, la muerte, la lesión, etc.) y ii) otro formal que proviene de la norma jurídica, en nuestro caso de la disposición constitucional mencionada.21 “En ese orden, el daño antijurídico no puede ser entendido como un concepto puramente óntico, al imbricarse en su estructuración un elemento fáctico y uno jurídico; se transforma para convertirse en una institución deontológica, pues sólo la lesión antijurídica es resarcible integralmente en términos normativos (artículo 16 de la ley 446 de 1998) y, por lo tanto, sólo respecto de la misma es posible predicar consecuencias en el ordenamiento jurídico.
“De allí que, sólo habrá daño antijurídico cuando se verifique una modificación o alteración negativa fáctica o material respecto de un derecho, bien o interés legítimo que es personal y cierto frente a la persona que lo reclama, y que desde el punto de vista formal es antijurídico, es decir no está en la obligación de soportar porque la normativa no le impone esa carga.”22…” Pues bien, el caso bajo estudio, como fue ilustrado ad supra, la CDMB hace consistir el daño en la lesión o afectación de su patrimonio, por la no transferencia de los recursos de la sobretasa ambiental del tercer y cuarto trimestre del año 2018 y el primer, segundo y tercer trimestre del año 2019, a la que estaba, presuntamente, obligado el Municipio de Bucaramanga en los términos del artículo 44 de la Ley 99 de 1993. 19 Sentencia C-333 de 1996: “…El perjuicio que es provocado a una persona que no tiene el deber jurídico de soportarlo.
La Corte considera que esta acepción del daño antijurídico como fundamento del deber de reparación del Estado armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado Social de Derecho, pues al propio Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los particulares frente a la actividad de la administración. Así, la responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo de protección de los administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual puede ocasionar daños, que son resultado normal y legítimo de la propia actividad pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de los particulares.
Por ello el actual régimen constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del Estado de responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio antijurídico y éste sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de indemnización. Igualmente no basta que el daño sea antijurídico sino que éste debe ser además imputable al Estado, es decir, debe existir un título que permita su atribución a una actuación u omisión de una autoridad pública…”. 20 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C. Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil catorce (2014).
Radicación: 41001233100019960894501 (30812). 21 Cf. DE CUPIS, Adriano “El Daño”, Ed. Bosch, Barcelona, 2ª edición, 1970, pág. 82. 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 1º de febrero de 2012, Exp. 21.466 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2020-00972-00 Al respecto, para acreditar el daño en el caso concreto, debe recordarse que en desarrollo del mandato constitucional previsto en el inciso 2 del artículo 317 de la Constitución Política, la propiedad privada de los inmuebles podrá ser gravada por parte de los municipios y, la “Ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción”.
Con fundamento en la anterior previsión constitucional, se expidió la Ley 99 de 199323, la cual, en el artículo 44, creó el porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble, el cual, se calcula sobre el total del recaudo por concepto del impuesto predial, porcentaje que le corresponde fijar a los respectivos concejos municipales o distritales, y que no puede ser inferior al 15% ni superior al 25.9% del total del recaudo del impuesto predial y, en el inciso 5 establece la obligación de los municipios y distritos, y por lo tanto el correlativo derecho, de transferir el valor del porcentaje ambiental por trimestres; veamos: “…ARTÍCULO
44. PORCENTAJE AMBIENTAL DE LOS GRAVÁMENES A LA PROPIEDAD INMUEBLE. Establécese, en desarrollo de lo dispuesto por el inciso 2o. del artículo 317 de la Constitución Nacional, y con destino a la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial, que no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25.9%.
El porcentaje de los aportes de cada municipio o distrito con cargo al recaudo del impuesto predial será fijado anualmente por el respectivo Concejo a iniciativa del alcalde municipal. Los municipios y distritos podrán optar en lugar de lo establecido en el inciso anterior por establecer, con destino al medio ambiente, una sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial.
Los municipios y distritos podrán conservar las sobretasas actualmente vigentes, siempre y cuando éstas no excedan el 25.9% de los recaudos por concepto de impuesto predial. Dichos recursos se ejecutarán conforme a los planes ambientales regionales y municipales, de conformidad con las reglas establecidas por la presente ley. Los recursos que transferirán los municipios y distritos a las Corporaciones Autónomas Regionales por concepto de dichos porcentajes ambientales y en los términos de que trata el numeral 1o. del artículo 46, deberán ser pagados a éstas por trimestres, a medida que la entidad territorial efectúe el recaudo y, excepcionalmente, por anualidades antes del 30 de marzo de cada año subsiguiente al período de recaudación. Las Corporaciones Autónomas Regionales destinarán los recursos de que trata el presente artículo a la ejecución de programas y proyectos de protección o restauración del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción. Para la 23 Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2020-00972-00 ejecución de las inversiones que afecten estos recursos se seguirán las reglas especiales sobre planificación ambiental que la presente ley establece.
PARÁGRAFO 1. Los municipios y distritos que adeudaren a las Corporaciones Autónomas Regionales de su jurisdicción, participaciones destinadas a protección ambiental con cargo al impuesto predial, que se hayan causado entre el 4 de julio de 1.991 y la vigencia de la presente Ley, deberán liquidarlas y pagarlas en un término de 6 meses contados a partir de la vigencia de la presente Ley, según el monto de la sobretasa existente en el respectivo municipio o distrito al 4 de julio de 1991;
PARÁGRAFO 2. <Parágrafo modificado por el artículo 110 de la Ley 1151 de 2007. El nuevo texto es el siguiente:> El cincuenta por ciento (50%) del producto correspondiente al recaudo del porcentaje o de la sobretasa del impuesto predial y de otros gravámenes sobre la propiedad inmueble, se destinará a la gestión ambiental dentro del perímetro urbano del municipio, distrito, o área metropolitana donde haya sido recaudado el impuesto, cuando la población respectiva, dentro del área urbana, fuere superior a un millón de habitantes, exceptuando el megaproyecto del río Bogotá. Estos recursos se destinarán exclusivamente a inversión…” Ahora bien, respecto al patrimonio y rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales, advierte la Sala que el artículo 46 de la Ley 99 de 1993 señala que está constituido por las sumas que, por concepto de porcentaje ambiental del impuesto predial, les transferirán los municipios y distritos.
Dicho porcentaje, de acuerdo con el artículo 2.2.9.1.1.3 del Decreto 1076 de 2015, debe ser transferido, a más tardar, dentro de los 10 días hábiles siguientes a la terminación de cada trimestre Según la base normativa descrita, en el presente caso, el Municipio de Bucaramanga, como administrador de los tributos sobre inmuebles de su comprensión territorial, está en la obligación de recaudar y transferir a la autoridad ambiental correspondiente, un porcentaje del gravamen de la propiedad denominado sobretasa ambiental, con el fin que esta última entidad invierta los valores exclusivamente a la protección del medio ambiente.
En este sentido, es necesario aclarar, que el porcentaje que los municipios le deben transferir a las Corporaciones Autónomas Regionales, no les pertenece; sino que la legislación establece que es el municipio quien lo recauda y lo transfiere; así, el Consejo de Estado ha precisado, que “el pago efectivo de las transferencias ambientales, en tanto, no corresponde a un gasto presupuestal de los municipios, ni a una obligación de dar, sino a una obligación de hacer en virtud de la calidad de recaudadores del porcentaje ambiental con destino al patrimonio de las Corporaciones Autónomas Regionales”24.
De donde se puede concluir, que entre los municipios y las Corporaciones Autónomas Regionales, se crea una relación de coordinación o colaboración armónica de funciones, en tanto los primeros, asumen como simples recaudadores al momento de cobrar el impuesto predial y, le surge la 24 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA.
Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 08001-23-33-000-2018-01048- 01(25280). Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2020-00972-00 obligación de trasferir los valores a las CAR, para que esta los destine a la protección del medio ambiente.25 Ahora bien, conforme a las pruebas obrantes en el plenario, se tiene que la afectación patrimonial que reclama la CDMB asciende a la suma de $43.127.819.202, conforme al siguiente cálculo26: Proyección que, si bien fue realizada por la parte demandante, no fue desconocida en el marco del derecho de contradicción y defensa por el extremo demandado; luego, a partir de lo expuesto, entiende la Sala que el daño, entendido desde una connotación jurídica como la vulneración de un interés tutelado por el ordenamiento legal, a consecuencia de una acción u omisión humana, que repercute en una lesión 25 Cfr. Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil.
Bogotá, D. C., doce (12) de mayo de dos mil cinco (2005) Radicación número: 1637 “En esta relación jurídica entre entidades públicas, las corporaciones autónomas son titulares de un derecho derivado de la ley a percibir unos recursos públicos y, a su turno, los municipios tienen a su cargo la obligación correlativa de realizar la transferencia. Analizado el deber legal impuesto a los municipios, puede afirmarse que el contenido prestacional de la obligación consiste en desarrollar la actividad administrativa indispensable para hacer llegar los recursos recaudados a su destino, esto es, una obligación de hacer o de realizar una conducta.
( ) La relación entre las corporaciones autónomas y los municipios o distritos se caracteriza por la colaboración entre estos organismos públicos, la cual consiste en la obligación de transferencia a cargo de la entidad territorial y el derecho de las corporaciones autónomas regionales a percibir sus ingresos patrimoniales, con el fin último de atender la protección del medio ambiente.
(…) De lo expuesto es entonces claro que se está en presencia de una "transferencia" que los municipios hacen a las corporaciones autónomas regionales, y no de un tributo u obligación fiscal a su cargo, y que por lo mismo estos recursos no les pertenecen, sino que son ingresos propios de las corporaciones autónomas regionales, sobre los cuales las entidades territoriales son meros recaudadores. // Utilizando el lenguaje del derecho civil para efectos de aclarar el concepto, se puede afirmar que estas rentas son de "propiedad" de las corporaciones, por lo que frente a ellos los municipios son "tenedores por cuenta ajena" y por lo mismo no existe, ni puede existir un "ánimo de señor y dueño" de estas entidades territoriales sobre los recursos cuyas características se analizan.
En palabras del derecho administrativo se tiene entonces que estos recursos tienen origen en un impuesto cuyos sujetos pasivos son los propietarios o poseedores de los inmuebles, los sujetos activos son las corporaciones autónomas regionales quienes deben incluirlas en su presupuesto de ingresos, mientras que los municipios son recaudadores del mismo, de manera que no pueden presupuestarlos como ingresos municipales, sino como transferencias” (énfasis de la Sala. 26 Ver folio 104 del documento “003AnexosDemanda” del Expediente Digital contenido en OneDrive – índice 00009 de SAMAI.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2020-00972-00 a bienes como el patrimonio o la integridad personal, y frente al cual se impone una reacción a manera de reparación o, al menos, de satisfacción o consuelo cuando no es posible conseguir la desaparición del agravio; en el presente caso se encuentra acreditado. 3.2.
De la atribución del daño. Como lo exige el juicio de responsabilidad del Estado integrado en el artículo 90 Constitucional, no es suficiente con constatar la existencia del daño, pues es necesario realizar el correspondiente juicio de imputación que permita determinar si aquel daño que se encuentra acreditado, puede ser atribuido desde un nivel fáctico y jurídico a la entidad que conforma el extremo por pasiva, pues sólo a partir de ello se puede establecer si el daño deviene, o se torna, en antijurídico, y por ende que es merecedor de impartir tutela aquiliana en virtud del principio de reparación integral27 o, si por el contrario, se estructura alguna de las causales de exoneración de responsabilidad, o se produce un evento que impida realizar la atribución jurídica del daño. Razón por la cual, se torna en imperativo para la Sala a establecer, si se acredita la imputación como elemento estructural de la responsabilidad del Estado que permitirá determinar si el daño acreditado es o no antijurídico, o lo que es lo mismo, si puede impartirse las medidas que propendan por resarcir los perjuicios irrogados.
Para lo cual, como quedó expuesto en el problema jurídico, le corresponde a la Sala establecer si ¿Estaba obligado el Municipio de Bucaramanga a transferirle a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB los recursos de la sobretasa ambiental a partir de la declaratoria de nulidad de Acuerdo Metropolitano 016 del 31 de agosto 2012, sin perjuicio de lo dispuesto en el Acuerdo Metropolitano 031 del 29 de agosto de 2014? Pues bien, para dar respuesta al planteamiento anterior es necesario recordar, que a través de Acuerdo No. 016 del 31 de agosto de 2012, el Área Metropolitana de Bucaramanga, en adelante AMB, con fundamento en lo dispuesto, entre otras normas, en los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 y el Decreto 632 de 1994; se constituyó y organizó como autoridad ambiental metropolitana; disponiendo para tal efecto: “…ARTÍCULO 1.
Facultar al Área Metropolitana de Bucaramanga, constituida como Autoridad Ambiental Metropolitana, para asumir las funciones ambientales atribuidas por la ley a los grandes centros urbanos, en especial: 1. Otorgar licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponda otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecución de obras dentro del territorio de su jurisdicción. 2.
Efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos. 3. Dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales 27 Artículo 16. Valoración de daños. Dentro de cualquier proceso que se surta ante la Administración de Justicia, la valoración de daños irrogados a las personas y a las cosas, atenderá los principios de reparación integral y equidad y observará los criterios técnicos actuariales.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2020-00972-00 4. Adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación. 5. Ejercer las demás atribuciones ambientales que le determine la ley.
ARTÍCULO 2. Facultar a la Dirección del Área Metropolitana de Bucaramanga, para crear la Subdirección Ambiental adscrita al Área Metropolitana de Bucaramanga, que ejercerá las funciones de autoridad ambiental metropolitana.
ARTÍCULO 3. Aprobar la estructura, funciones y asignaciones salariales para el funcionamiento de la Autoridad Ambiental Metropolitana, soportada en los anexos que hace parte integral del presente acuerdo.
ARTÍCULO 4. Comité Asesor Ambiental. Estará integrado por: 1. Los miembros de la Junta Metropolitana o sus delegados 2. El Director de la CDMB o su delegado 3. Un (1) representante de los gremios 4. Un (1) representante de las ONG ambientales 5. Un (1) representante de las universidades PARÁGRAFO 1. La elección de los miembros del Comité Asesor Ambiental, de los que hablan los numerales 3, 4 y 5, del presente artículo se realizará para periodos de dos (2) años.
PARÁGRAFO 2. La elección de los miembros del Comité Asesor Ambiental, de los que hablan los numerales 3, 4 y 5, del presente artículo será realizada por ellos mismo, previa solicitud que sobre el tema realice la entidad.
ARTÍCULO 5. El Comité Asesor Ambiental, sesionará al menos una vez al mes y en este se analizarán y debatirán las políticas y directrices que en materia ambiental, se deben implementar en los municipios integrantes del AMB, así como las problemáticas que en esta materia surjan en ellos y frente las cuales el Área Metropolitana de Bucaramanga deba actuar en su calidad de Autoridad Ambiental Metropolitana, en defensa del medio ambiente.
ARTÍCULO 6. La Autoridad Ambiental Metropolitana, funcionará con el cincuenta por ciento (50%) del producto correspondiente al recaudo del porcentaje o de la sobretasa del impuesto predial y de otros gravámenes que sobre la propiedad inmueble tengan los predios ubicados en el Área Metropolitana de Bucaramanga.
ARTÍCULO 7 TRANSITORIO. El AMB, asumirá las funciones de las que se habla en el presente acuerdo, de forma gradual, dando prioridad a los temas de residuos sólidos; mantenimiento y mejoramiento de parques y zonas verdes y ordenamiento territorial. Concédase un término de dos (2) años, contados a partir de la vigencia del presente acto, para asumir integralmente las funciones asignadas por la ley 99 de 1993.
ARTÍCULO 8. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias…” Posteriormente, el AMB mediante el Acuerdo No. 031 del 29 de diciembre de 2014, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 7 literal j de la Ley Orgánica 1625 de 2013, dispuso que ejercería “de manera integral las funciones y competencias de autoridad ambiental de conformidad con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993 y demás normas que la complementen, sustituyan o modifiquen”.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2020-00972-00 Por su parte, la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de fecha 21 de junio de 2018, proferida dentro de los expedientes acumulados 68001-23-33- 000-2012-00213-00, 68001-23-33-000-2012-00193-00, 68001-23-33-000-2012- 00199-00, 68001-23-33-000-2012-00205-00, 68001-23-33-000-2013-00258-00, 68001-23-33-000-2013-00348-00; decretó “la nulidad del Acuerdo Metropolitano nro. 016 de 31 de agosto de 2012 demandado, expedido por la Junta Metropolitana de Bucaramanga”28; como fundamento de la nulidad consideró, que: “…fluye con claridad que para que las áreas metropolitanas sean competentes para ejercer, dentro de su perímetro urbano, las funciones descritas en los artículos 55 y 66 de la Ley 99, esto es, otorgar licencias ambientales, permisos, concesiones y autorizaciones, así como las mismas atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano, deben cumplir con el requisito de tener una población urbana igual o superior a 1.000.000 de habitantes.
En igual sentido, deben cumplir dicho requisito a fin de que se les destine el cincuenta por ciento (50%) del producto correspondiente al recaudo del porcentaje o de la sobretasa del impuesto predial y de otros gravámenes sobre la propiedad inmueble. (…) En el caso bajo examen, el legislador no estableció una regla especial para determinar el número de habitantes o la población, necesario a fin de que las áreas metropolitanas sean competentes para ejercer, dentro de su perímetro urbano, las funciones descritas en los artículos 55 y 66 de la Ley 99, y se le les destine el cincuenta por ciento (50%) de la sobretasa ambiental, por lo que se debe aplicar la referida regla general y tener en cuenta el resultado del Censo Nacional de Población y Vivienda realizado el 15 de octubre de 1985.
En este orden de ideas, cuando la Junta Metropolitana de Bucaramanga, a través del Acuerdo Metropolitano nro. 016 de 31 de agosto de 2012 demandado, dio por cumplido el requisito de un (1) millón de habitantes, a través de la citada certificación de 20 de marzo de 2012, expedida por el DANE, con una proyección definida a 30 de junio del mismo año, para constituir el Área Metropolitana de Bucaramanga como autoridad ambiental metropolitana y le otorgó las demás facultades y funciones indicadas en el citado Acuerdo, violó lo señalado en los artículos 54 Transitorio de la Constitución Política, 7º de la Ley 79, en concordancia lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 67, e incurrió en una falsa motivación. Las consideraciones precedentes constituyen razón potísima para que la Sala revoque la sentencia apelada y, en su lugar, declare la nulidad del Acuerdo Metropolitano nro. 016 de 31 de agosto de 2012 demandado, expedido por la Junta Metropolitana de Bucaramanga…” De igual manera, se tiene que sobre el Acuerdo Metropolitano No. 031 de 2014, el Tribunal Administrativo de Santander29 a través de providencia de fecha 10 de octubre de 201930 ordenó, como medida preventiva, la suspensión provisional de sus efectos en los términos del artículo 230 numeral 3 del CPACA y, que mediante 28 680012333000-2012-00213-01 29 Proceso de Nulidad No. 680012333000-2019-00299-00 30 Proceso de Nulidad No. 680012333000-2019-00299-00 índice 00018 de SAMAI.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2020-00972-00 sentencia de fecha 20 de abril de 2023, declaró su nulidad31, decisión que fue notificada el día 2 de mayo de 202332, quedando ejecutoriada sólo hasta el día 9 de noviembre de 2023, teniendo en cuenta que en dicho momento quedó ejecutoriado el auto de fecha 3 de noviembre de 202333 por medio del cual se aceptó el desistimiento del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia que declaró la nulidad Acuerdo Metropolitano No. 031 de 2014.
Ahora, para el caso concreto, una vez examinadas las sentencias de nulidad, se comparte lo planteado por la parte demandante, en el sentido de que no manifestaron su posición frente a los efectos jurídicos “ex tunc” o “ex nunc” de la nulidad declarada. Lo anterior, a juicio de esta Sala, era importante precisarlo por la incidencia de dicho fallo.
En consecuencia, con miras a establecer si al Municipio de Bucaramanga le asiste el deber de resarcir el daño alegado y acreditado por la CDMB, se torna imperioso determinar los efectos de las sentencias que decretan la nulidad de actos administrativos generales; pues por sabido se tiene que, en modo general, antes de que un acto administrativo pierda presunción de legalidad, dado el carácter ejecutorio34 éste ha producido consecuencias en el mundo jurídico, porque, entre otras, sus disposiciones pudieron haber concretado un derecho o una garantía; por lo que surge entonces la controversia sobre cuál debe ser el alcance temporal de la decisión anulatoria, particularmente en cuanto a la legalidad de los hechos o actos acaecidos mientras estuvo vigente, esto es, si se deben mantener y conservar su validez o si también siguen la suerte del acto administrativo anulado.
Frente a ello, es necesario determinar si la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de carácter general, solamente puede tener efectos hacia el futuro, es decir “ex nunc”, o si por el contrario los efectos de la decisión pueden retrotraerse hasta el momento de expedición del acto, o sea, “ex tunc”.35 De entrada, se debe aclarar, como lo ha considerado la jurisprudencia del Consejo de Estado, que la respuesta a este interrogante han sido puras construcciones jurisprudenciales36, 31 Proceso de Nulidad No. 680012333000-2019-00299-00 índice 00148 de SAMAI. 32 Proceso de Nulidad No. 680012333000-2019-00299-00 índice 00151 de SAMAI. 33 Proceso de Nulidad No. 680012333000-2019-00299-00 índice 00177 de SAMAI. 34 ARTÍCULO
89. CARÁCTER EJECUTORIO DE LOS ACTOS EXPEDIDOS POR LAS AUTORIDADES. Salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia, su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad. Para tal efecto podrá requerirse, si fuere necesario, el apoyo o la colaboración de la Policía Nacional. 35 La expresión «ex nunc», significa «en adelante» o «desde ahora», es decir los efectos se dan a partir de la ejecutoria de la sentencia; y al hablar de «ex tunc» hacemos referencia a «desde el origen» o «desde siempre»; quiere decir que la declaratoria de nulidad retrotrae sus efectos a partir del momento en que entró en vigor la norma de carácter general, para este caso, la ordenanza objeto de este proceso.
De manera excepcional a los efectos indicados, y de manera reciente en el ordenamiento jurídico, surge la figura de la modulación de los efectos de la decisión judicial 36 Al respecto, el la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia de fecha 27 de abril de 2017 proferida en el proceso con radicación 11001032500020130108700 (2512-2013), consideró que “En efecto, revisada la legislación anterior al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contenido en la Ley 1437 de 2011, esto es, Leyes 130 de 1913 y 167 de 1941 y Decreto Ley 01 de 1984, no encuentra la Sala norma alguna que regule los efectos en el tiempo de las sentencias de nulidad.
En el marco de la Ley 1437 de 2011, los efectos de las sentencias están regulados de manera general en el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, únicamente respecto de la configuración de la cosa juzgada, así: i) Las que declaren la nulidad tienen fuerza de cosa juzgada «erga omnes»; y ii) Las que nieguen la nulidad pedida, producirán la misma consecuencia pero únicamente en relación con la «causa petendi» juzgada, es decir, Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2020-00972-00 puesto que no ha existido una fuente normativa positiva que regule la materia, de ahí que, para llenar el vacío legal descrito, el Consejo de Estado, como se precisó en la sentencia de fecha 24 de octubre de 2024 radicación 76001-23-33-000-2016- 00716-01 (3126-2021), ha venido construyendo desde 1915, a través de su jurisprudencia, básicamente, dos maneras de dimensionar los alcances en el tiempo de las sentencias de nulidad; así, “La primera tesis jurisprudencial se refiere a las posibles consecuencias que la decisión judicial pueda tener sobre los efectos anteriores a ella que hayan sido producidos por los actos administrativos generales anulados.
Así, los efectos «ex tunc» implican la eficacia retroactiva de la sentencia que decreta la nulidad de un acto administrativo. La segunda tesis se concreta en los efectos «ex nunc» e implica la carencia de esa eficacia, con lo que los efectos del acto administrativo anulado, producidos con anterioridad a la decisión judicial, se mantienen y conservan plena validez”; de donde se advierte, que los criterios o pautas elaborados por el Consejo de Estado para atribuir determinados efectos a las sentencias de nulidad de los actos administrativos generales, no ha sido pacífica ni unánime “pues, los criterios examinados nunca agotarán las posibilidades de la realidad, por lo que siempre será necesario un análisis de cada caso en concreto”.
Empero, si bien no existe una postura unificada de los efectos en el tiempo de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos, si se puede advertir un criterio diferenciador cuando quiera que se trata de actos administrativos de carácter general, pues frente a ello se ha considerado que sus efectos son “ex nunc” o hacía futuro, en tanto a través de esta figura se busca la efectividad de las decisiones judiciales y la concreción de garantías de orden fundamental que lleguen a verse involucradas en los efectos de la decisión, en términos de Morand – Deviller37 “la evolución actual tiende a hacer el juez responsable del “después de la sentencia” (I´après jugement)… al confiarle el cuidado de identificar las “medidas necesariamente implicadas” por la decisión contenciosa.
Tres objetivos son perseguidos y se cruzan: facilitar la ejecución de la decisión, evitar la desestabilización de las situaciones jurídicas, servir al interés general”; veamos: El primer supuesto, se encuentra, entre otras decisiones, en la sentencia de fecha 1 de octubre de 2019, la Sala 22 Especial de Decisión del Consejo de Estado en el proceso 66001-33-31-002-2007-00107-01, recordó que respecto de las situaciones jurídicas consolidadas, los efectos de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo general son inmediatos a futuro: “(…) los efectos de un fallo de nulidad del acto general son «ex nunc», respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas.
En contraste, las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten ante las autoridades administrativas o ante la autoridad jurisdiccional, que son sub júdice y, por ende, pasibles de ser judicializadas, debatidas, analizadas y decididas, el efecto de la nulidad es exclusivamente en lo que se refiere a los cargos planteadas en la demanda que originó la providencia y, como es obvio, en lo atinente a los problemas jurídicos resueltos en ella.
Así las cosas, es claro que la norma en comento no hace referencia a las consecuencias en el tiempo que pueda llegar a tener la declaratoria de nulidad de un acto administrativo.”. 37 Morand – Deviller, J. (2010). Curso de Derecho Administrativo. Temas de Reflexión. Comentarios y Análisis de Fallos. Traducción de Zoraida Rincón Ardila y Juan C. Peláez Gutiérrez.
Bogotá: Universidad Externado de Colombia. Página 790 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2020-00972-00 inmediato, lo que quiere decir que para el momento en que se define la situación particular debe tenerse en cuenta que el juez ya no puede aplicar la norma o el acto administrativo anulado dada su inexistencia derivada de la declaratoria de nulidad con efectos ab initio (…)” La anterior postura, ha sido aplicado por el Consejo de Estado de manera unánime, al punto que puede tenerse como regla de derecho, que se excluyen de los efectos retroactivos o “ex tunc” las situaciones jurídicas consolidadas38, por respeto al principio de intangibilidad (como expresión de la garantía de los “derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles” – artículo 58 Constitucional) y el reconocimiento de la seguridad jurídica.
De acuerdo con lo anterior, surge entonces el siguiente interrogante ¿Cuándo se determina que una situación jurídica se ha consolidado, para considerar que escapa de los efectos retroactivos de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de contenido general y abstracto? Ante lo cual debe indicarse, que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en providencia de fecha dieciséis (16) de octubre de dos mil dieciocho (2018) radicación interna 2392, número único 11001 0306 000 2018 00153 00, precisó que “la situación jurídica consolidada se da cuando el asunto ya ha sido definido en sede administrativa y no está siendo discutido, ni ante la administración ni ante la jurisdicción. Bajo esta concepción, podría afirmarse que la situación jurídica se consolida cuando el acto administrativo definitivo de alcance particular queda en firme, siempre que no se haya pedido judicialmente su nulidad y que el respectivo proceso no se encuentre en curso al momento de quedar ejecutoriada la sentencia que declara la nulidad del acto administrativo general”, y, además, en los eventos en los cuales “el acto administrativo de alcance particular no pueda ser revisado ya en sede judicial, lo cual supone que se encuentre vencido el término de caducidad o de prescripción que la ley establezca para pedir su nulidad”. 38 Sobre los efectos inmediatos de la anulación de un acto administrativo de carácter general en las situaciones jurídicas no consolidadas, la Sección Cuarta del Consejo de Estado en providencia de fecha veintiséis (26) de febrero de dos mil catorce (2014) radicación número 25000-23-27-000-2008-00141-01 (19684), señaló: “De acuerdo con lo señalado por la Sala, que en esta oportunidad se reitera, los efectos de los fallos de nulidad de los actos de carácter general, son inmediatos frente a las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten ante las autoridades administrativas o ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, toda vez que cuando se define la situación jurídica particular y concreta, la norma que debía tenerse en cuenta para resolver el caso resulta inaplicable porque fue declarada nula.” De este modo, es claro que las sentencias proferidas en procesos de nulidad simple tienen, por regla general, efectos retroactivos o ex tunc; y, entonces, las razones que informan la interpretación jurisprudencial sobre los efectos ex tunc de las sentencias que declaran la nulidad de los actos administrativos, pueden resumirse así: a) Las sentencias que declaran nulos los actos de carácter general tienen efectos ex tunc, es decir, retroactivos, porque las causales establecidas en la ley se configuran antes de la expedición del respectivo acto o en ese mismo momento, y porque, con su demostración, se desvirtúa la presunción de legalidad. b) Los efectos ex tunc afectan las situaciones jurídicas no consolidadas, por cuanto la anulación del acto general configura la pérdida de los fundamentos de derecho de las actuaciones en curso.
La jurisprudencia define la situación jurídica no consolidada como aquella que se encuentra en discusión ante las autoridades administrativas o judiciales. Esta categoría también puede incluir aquellas situaciones ya definidas en sede administrativa, pero que, al momento de proferirse la sentencia de anulación del acto general, pueden ser demandadas aún por la vía judicial, en razón a que no ha operado la caducidad de la acción, ni respecto de ellas existe cosa juzgada. c) Los efectos ex tunc no afectan las situaciones jurídicas consolidadas, entendiéndose por tales las creadas, modificadas o extinguidas por un acto particular y concreto que no puede ser objeto ya de revisión, ni en sede administrativa ni en sede judicial, ya sea porque fueron objeto de decisiones judiciales con efecto de cosa juzgada, o bien porque los términos para el ejercicio de los recursos ordinarios o de los medios de control judicial ya vencieron”…” Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2020-00972-00 Ahora, el segundo supuesto parte de diferenciar entre actos administrativos de carácter general y de contenido particular y concreto; de donde se tiene, que sólo frente a los actos administrativos particulares, sus efectos son retroactivos o “ex tunc”, es decir, desde el momento mismo en que se profirió el acto anulado, lo que sugiere, que por tener efectos hacia el pasado las cosas deben retrotraerse al estado en que se encontraban, hasta antes de la expedición del acto anulado, en la medida que así se posibilita el restablecimiento del derecho, cuando quiera que el acto administrativo cause un agravio a un derecho subjetivo; en tanto que, si se trata de un acto administrativo de carácter general, los efectos de una decisión de nulidad, sólo regirán hacía futuro o “ex nunc” y, por lo mismo, no afecta las situaciones concretas e individuales definidos durante su vigencia. En este sentido, se pronunció la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de fecha 7 de septiembre de 2023, proferida en el proceso 25000-23-26- 000-2007-00735-01 (43.678): “…13) Finalmente, alude la demandante que con posterioridad a la presentación de la demanda se declaró por parte de esta jurisdicción la nulidad de los apartes de las resoluciones de las que depreca se aplique la excepción de ilegalidad, sin embargo, esta Corporación definió que la “decisión de ilegalidad de un acto no afecta la legalidad de los efectos de carácter particular que hubiera podido haber causado, los cuales a su vez deben ser demandados por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que es el mecanismo idóneo para desvirtuar su presunta ilegalidad39.” Adicionalmente, cuando el acto administrativo es de contenido general, tal como ocurre en el caso objeto de análisis, y este es retirado del ordenamiento jurídico, existe cosa juzgada absoluta y los efectos jurídicos son ex nunc, es decir a futuro, de modo que todo lo que se hizo, ejecutó y consumó bajo el amparo del acto administrativo que se retira se mantiene intangible.
Distinto sucede tratándose de actos administrativos de contenido particular y concreto, pues, la tesis mayoritaria es que cuando se declara la nulidad (invalidez) de dicho acto, los efectos son ex tunc (esto es, desde siempre), la nulidad se da desde el mismo momento de la expedición del acto administrativo, los efectos se retrotraen al pasado, eso significa que con la nulidad el acto administrativo es como si aquel nunca hubiera existido…” El anterior criterio, lo comparte esta Sala de Decisión, en la medida que los efectos de las sentencias de nulidad de los actos administrativos de carácter general (normativos, esto es, considerados leyes en sentido lato), deben garantizar, conforme al principio de la seguridad jurídica, las situaciones que resultan de la ejecutoria y ejecutividad de actos administrativos; en consecuencia, si ganó o adquirió determinado derecho, quiere decir que consolidó una situación jurídica favorable que incluso pudo haber entrado a su patrimonio económico o moral y, si bajo determinado acto administrativo general, una persona debió atender una obligación o desprenderse definitivamente de cierto derecho, eso significa que hubo a su vez un derecho en favor de otro (acreedor, que puede ser el Estado), que bien pudo consolidar una situación favorable para aquel pero desfavorable para el deudor (contribuyente).
En este último caso también hubo situaciones jurídicas 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 17 de febrero de 2005, rad. 28.296, CP María Elena Giraldo Gómez. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2020-00972-00 consolidadas para ambos sujetos jurídicos.
De ahí que, como lo ha dicho el Consejo de Estado, “Ni la inexequibilidad de la ley ni la nulidad del acto administrativo normativo o general pueden implicar ope legis que se deshagan las situaciones que se consolidaron para sostener que nunca existieron y que las cosas volverían al estado en que se encontraban antes, lo cual suele resultar incluso imposible” 40.
Además de lo anterior, para la Sala, la presunción de legalidad que acompañó al acto administrativo durante la vigencia previa a su anulación hace que las situaciones que creó, modificó o extinguió, a partir de la orden general, impersonal y abstracta que condicionó la actuación de las personas, genera una intangibilidad; pues lo cierto es que la actuación que se desarrolló en vigencia del acto administrativo, fue condicionadapor expectativas ciertas, razonables y fundadas que tienen los administrados con relación a las actuaciones del Estado, por ello, ha sido reconocido por la jurisprudencia constitucional y de lo contencioso administrativo, que “la seguridad jurídica y la confianza legítima proyectan el principio constitucional de la buena fe consagrado en el artículo 83 superior, que irradia toda la actividad estatal, incluida la judicial. // partir del principio de la seguridad jurídica y de la buena fe, en los administrados se pueden generar expectativas ciertas, evidentes y fundadas sobre la manera en que se regulan determinadas situaciones o eventos, de forma tal que un cambio súbito en las reglas juego o en la manera en que se interpretan las normas, puede resultar contrario a lo que razonable y fundadamente se espera de las autoridades estatales conforme a su comportamiento anterior, afectándose entonces la confianza legítima de los destinatarios” 41.
En consecuencia, el principio de la confianza legítima es un ingrediente interpretativo que permite considerar que los efectos de la nulidad de un acto administrativo general sólo puedan predicarse hacía futuro o que cada comportamiento activo o pasivo que, por la condición de ejecutoria y ejecutividad que acompaña al acto administrativo, que se materializó en vigencia de la presunción de legalidad, debe ser salvaguardado en atención al interés general que lleva inherente el acto administrativo general.
Amén de lo expuesto, en la sentencia de fecha 24 de octubre de 2024 radicación 76001-23-33-000-2016-00716-01 (3126-2021), el Consejo de Estado recordó las posturas de la jurisprudencia administrativa que abogan por efectos ex nunc de la nulidad de actos administrativos generales; veamos: “…La postura jurisprudencial expuesta, aunque reiterada, no ha sido unívoca al interior del Consejo de Estado, pues, desde 1969, con algunas intermitencias, principalmente las Secciones Cuarta y Quinta de esta Corporación42 se han 40 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA.
Bogotá, D. C., tres (3) de agosto de dos mil dieciséis (2016). Referencia: 130012331000200900087 01. 41 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA. Bogotá D.C., nueve (9) de mayo del dos mil veinticuatro (2024). Referencia: Nulidad. Radicación: 11001-03-28-000- 2023-00038-00. 42 Sobre los efectos «ex tunc» de las sentencias de nulidad de los actos administrativos generales se pueden consultar los siguientes fallos: 1) Sección Cuarta.
Consejera ponente: MARIA INÉS ORTIZ BARBOSA. 25 de septiembre de 2006. Radicación 08001-23-31-000-2002-00737-01(15304). Actor: Sociedad Hijos de A. Pardo. Demandado: DIAN.; 2) Sección Cuarta. Consejera ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ. 9 de marzo de 2006. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2020-00972-00 apartado del mencionado criterio, con el objeto de modular, condicionar o asignarle efectos diferidos hacia el futuro o «ex nunc» a las sentencias de nulidad.
Precisa la Sala, que el latinazgo «ex nunc», significa «en adelante» o «desde ahora»; por ejemplo, la rescisión de un contrato se efectúa a partir de que se pronuncia, la inexequibilidad de una ley o la nulidad de un acto administrativo, a partir de que se declara. Los efectos hacia el futuro o «ex nunc» de la declaratoria judicial de nulidad de un acto administrativo, encuentran un sólido respaldo en la realización de valores y principios universales del derecho como los de la separación de poderes, la cosa juzgada, la seguridad jurídica, la buena fe, el respecto por las situaciones jurídicas consolidadas y la confianza legítima, ello en atención a que hasta el momento de declararse la nulidad, el acto administrativo anulado gozaba de presunción de legalidad y por lo tanto, es legítimo asumir que los ciudadanos orientaron su comportamiento confiados en su validez.
Así mismo, al amparo de la hipótesis «ex nunc», es decir, la que estima hacia futuro el alcance de las sentencias de nulidad, la jurisprudencia de esta Corporación ha tenido en cuenta como sustento para decantarse por dicha postura, consideraciones relacionadas con i) las consecuencias que la decisión judicial pueda tener en los diferentes ámbitos de la vida nacional o local, como por ejemplo, la estabilidad institucional43 y económica;44 ii) la naturaleza y contenido del acto administrativo Radicación: 25000-23-25-000-2005-01458-01(AC).
Actor: Felisa Romero. Demandado: Departamento de Cundinamarca, Beneficencia de Cundinamarca y Ministerio de Hacienda.; 3) Sección Cuarta. Consejera ponente: MARIA INÉS ORTIZ BARBOSA. 16 de junio de 2005. Radicación: 25000-23-27-000-2001-00938- 01(14311). Actor: CARREFOUR. Demandado: Cámara de Comercio de Bogotá y Superintendencia de Industria y Comercio.; 4) Sección Cuarta.
Consejero ponente: JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIE. 7 de febrero de 2008. Radicación: 25000-23-27-000-2002-00616-01(15443). Actor: Concentrados Cresta Roja S.A. Demandado: DIAN.; 5) Sección Tercera. Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ. 10 de marzo de 2005. Radicación número: 11001-03-26-000-1992-07961-01(7961). Actor: Germán Cavalier Gaviria.
Demandado: Ministerio de Minas y Energía.; 5) Sección Cuarta. Consejero ponente: JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIE. 23 de marzo de 2001. Radicación número: 76001-23-24-000-1997-4782-01(11598). Actor: Brako LTDA. 43 En esta misma línea se inscribe la sentencia de 21 de agosto de 2008, proferida en el expediente 11001032500020070005800(1185-07), con ponencia del Consejero Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en la que resuelve una demanda de Nulidad de los actos administrativos de contenido general de convocatoria al concurso de méritos para la provisión de cargos en la rama judicial expedidos en el año 2003.
La sentencia apartándose de los tradicionales efectos «ex tunc» de las nulidades hace un análisis de la consecuencia que tendría la declaratoria de nulidad con efectos retroactivos y modula la decisión, disponiendo en lugar de la norma derogada, una nueva regla a ser aplicada en el proceso de concurso: «En lo que concierne con el tercer aspecto, en cuanto a cómo se modula en este caso la decisión de nulidad, precisamos, que la declaratoria de nulidad del inciso acusado, habrá de modularse en sus efectos, tomando en cuenta el precedente normativo de la propia acción de la Administración, de manera que sirva como referencia racional para purgar la ilegalidad, a fin de que la purga reemplace el efecto tradicional ex tunc de las decisiones de nulidad, por el precedente administrativo.
En consecuencia se declarará la nulidad de la norma demandada, pero atando los efectos de esa declaratoria de nulidad a una consecuencia reparatoria del orden jurídico, que consiste en habilitar el 30% estipulado sobre la base del número de vacantes por proveer, lo cual consecuencializa que la Administración sumará al 30% de aspirantes que convocó, el número de vacantes por proveer».
Aunque no profundiza en el punto, se resaltan las argumentaciones y justificaciones que la referida providencia incorpora para darle ese particular alcance a la nulidad que decreta: «En lo que tiene que ver con el segundo punto, en el sentido de por qué se debe modular la nulidad evidenciada, se advierte que, la modulación se hace necesaria en este caso, porque de no producirse dicha modulación; de una parte, podrían verse afectadas las situaciones jurídicas consolidadas de carácter individual y de otra parte, se podrían afectar intereses de la Administración, que están ligados íntimamente al interés general, en cuanto que implicaría la creación de una carga onerosa, inútil e irracional.» 44 En ese sentido, en sentencia de 6 de octubre de 2011, la Sección Quinta de esta Corporación, con ponencia del Consejero Alberto Yepes, exp. 11001-03-28-000-2010-00120-00 (2010-00120), pese a declarar la nulidad de la elección de los magistrados del Consejo Nacional Electoral de ese entonces, señaló lo siguiente: «La Sala es consciente de las importantes funciones que desempeña el CNE como una de las principales autoridades de la Organización Electoral y de las repercusiones negativas que se generarían si en época electoral se desintegra dicha Corporación. En consecuencia, si bien la Sección Quinta de esta Corporación decretará la nulidad del acto que declaró la elección de los miembros del CNE, contenida en el Acta de sesión plenaria del 30 de agosto de 2010, del Congreso de la República y se ordenará a dicha Corporación que, antes del quince (15) de diciembre de dos mil once (2011), se lleve a cabo una nueva elección, los efectos anulatorios del presente fallo se modularán de forma tal que se garantice que el CNE esté conformado para la próximas elecciones que se llevarán a cabo el 30 de octubre del año en curso, así como en la etapa postelectoral.
(…) Con ocasión de la Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2020-00972-00 anulado; iii) la razón, vicio o causal por el cual fue anulado; iv) la existencia comprobada de situaciones jurídicas consolidadas,45 etc. Anota la Sala adicionalmente, que como soporte de la hipótesis «ex nunc», en algunos momentos la jurisprudencia de esta Corporación ha justificado el conferir alcances hacia adelante a las sentencias de nulidad bajo la consideración de que el control de legalidad de los actos administrativos, en especial de los de carácter general, se asemeja al examen de constitucionalidad de las leyes, a partir de lo cual se ha concluido, según esta variante de la regla «ex nunc», que al igual que las sentencias que declaran la inexequibilidad de una ley, las que declaran la nulidad de un acto administrativo también debe tener efectos pro futuro.46 nulidad diferida que habrá de decretarse, y con el fin de evitar que la Organización Electoral quede acéfala en época electoral, los actuales magistrados del CNE seguirán fungiendo como tales para todos los efectos legales, máximo hasta el quince (15) de diciembre de dos mil once (2011), momento para el cual el Congreso de la República deberá haber cumplido con las órdenes impartidas en la parte resolutiva de esta providencia. Por primera vez en materia electoral, se fija un alcance diferido a la eficacia de la sentencia con argumentos que superan la discusión tradicional de la retroactividad como condición necesaria de la nulidad y que introducen la evaluación de las consecuencias de la decisión en el caso concreto».
En la sentencia parcialmente trascrita se disponen los efectos diferidos de la misma, en virtud a que si se hubiese declarado la nulidad con los tradicionales efectos «ex tunc», o sea desde el momento de su expedición, las consecuencias para la organización electoral y para el sistema político hubiesen sido indeseables. En ese sentido, la providencia introduce como criterio para la definición de los efectos de la sentencia, la evaluación de las consecuencias de la decisión en el caso concreto. 45 Ejemplo de esta postura la encontramos en la sentencia de 31 de mayo de 1994, de la Sección Segunda de esta Corporación, con ponencia de la Consejera Ponente Dolly Pedraza de Arenas, exp. 7245, en la que se considera el respeto de las situaciones jurídicas consolidadas al momento de determinar el efecto de la anulación: “En efecto, el acto se cometió y fue sancionado bajo la vigencia de dicho Acuerdo, y la resolución respectiva no ha sido anulada por la jurisdicción; los efectos de la nulidad del Acuerdo en cita produjeron efectos erga omnes, pero sólo para el futuro, no para situaciones que ya se encontraban consolidadas”.
Otro ejemplo de este criterio jurisprudencial nos lo ofrece la sentencia del 24 de marzo de 2000, exp. 9551, con ponencia del Consejero Delio Gómez Leyva: “Sobre los efectos de los fallos de nulidad ha sido abundante la jurisprudencia de la Sala en el sentido de que, en relación con las situaciones jurídicas no consolidadas, son ex- tunc, es decir, desde entonces, y se retrotraen al momento en que nació el acto, y como consecuencia de ello, las cosas se retrotraen al estado en que se encontraban antes de la expedición del mismo, por lo que las situaciones no consolidadas entre el momento de la expedición del acto y la sentencia anulatoria del mismo, son afectadas por la decisión que en esta última se tome (expediente No 4614 del 21 de enero de 1994)”.
La situación jurídica consolidada entonces, empieza a ser el factor determinante para que el juez establezca realmente cuál es el alcance temporal de su fallo que anula un acto administrativo general, de manera que corresponderá en cada caso estudiar si se está en presencia o no de este tipo de situaciones. En ese mismo sentido, en la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, del 13 de diciembre de 2011, con ponencia de la Consejera Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, exp. 17709, se manifestó que “En estas circunstancias se hacen extensivos los efectos ex nunc, es decir, hacía el futuro de la sentencia (…) mencionada, toda vez que (…) las situaciones producidas al amparo del acto declarado nulo no estaban consolidadas, porque estaban pendiente de decisión en la jurisdicción contenciosa”. 46 Así lo dijo la Sección Cuarta de esta Corporación en sentencias de 23 de febrero y 21 de julio de 2011, en los expedientes 17139 y 16356, con ponencia del Consejero Hugo Bastidas.
Cercana a esta posición estuvo la reciente sentencia de la Sección Segunda de 23 de marzo pasado, cuyo ponente fue el Consejero Gabriel Valbuena Hernández, en el expediente 11001-03-25-000-2016-00019-00 (0034-2016), en la que se declaró la nulidad del Decreto 2552 de 30 de diciembre de 2015, por medio del cual se fijó el salario mínimo para el año 2016.
Se afirmó en dicha providencia, que como la Ley 1437 de 2011 no regula de manera específica lo relacionado con los efectos de las sentencias de nulidad de los actos administrativos de carácter general, es necesario «acudir a lo que establece el inciso 3 del artículo 189 del CPACA en cuanto regula los efectos de las sentencias de nulidad por inconstitucionalidad, norma cuyo tenor literal es el siguiente: “Las sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, tiene efectos hacia el futuro y de cosa juzgada constitucional.
Sin embargo, el juez podrá disponer unos efectos diferentes.” La analogía propuesta se soporta en que, al igual que el medio de control de simple nulidad (art. 137 CPACA), la nulidad por inconstitucionalidad (art. 135 CPACA) se reputa objetiva en consideración a que su objeto se circunscribe a la protección del ordenamiento jurídico. Esta coincidencia, que valga decirlo, parte de la esencia de ambos medios de control, permite que se acuda a la regulación establecida en cuanto los efectos de la sentencia proferida en sede de nulidad por inconstitucionalidad para suplir el vacío normativo que en este punto aqueja al medio de control de nulidad.
En consecuencia, la Sala concluye que la sentencia en el caso concreto produce efectos hacia el futuro en aplicación de lo previsto en el anotado inciso 3 del artículo 189 del CPACA. En este orden de ideas, la declaratoria de nulidad del Decreto 2552 de 2015 no tendrá, por las razones expresadas, ningún efecto respecto del salario que con fundamento en él devengaron los trabajadores durante el año 2016, tampoco afectará ningún valor que haya tenido como parámetro el salario mínimo, como por ejemplo las cuantías para determinar competencias administrativas o judiciales, multas, sanciones, contratos, tarifas, cuotas alimentarias y en general todo aquello que tome como referencia el salario mínimo».
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2020-00972-00 Sobre el particular hay que aclarar, que el artículo 45 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia señala, que las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control «tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario».
En razón de dicha norma, la Corte ha señalado, que no siempre las sentencias de inexequibilidad tienen efectos hacia futuro, pues, en algunos eventos, teniendo en cuenta las particularidades del caso y del tipo de norma que se excluye del ordenamiento jurídico, es posible atribuir efectos retroactivos a la declaración judicial de inconstitucionalidad, como ocurre por ejemplo, en los casos donde se ejercita el control de constitucionalidad durante los estados de excepción, en los que la Corte ha dicho que se debe valorar con especial importancia la necesidad de conceder efectos retroactivos a sus decisiones, con el propósito de asegurar la supremacía efectiva de la Constitución y de los principios y valores en ella señalados, pues, no se pueden avalar excesos o abusos cometidos durante ese período con el simple argumento de proteger la seguridad jurídica o la buena fe, cuando es evidente que un régimen de excepción implica de suyo un debilitamiento de esos principios como consecuencia de una situación de anormalidad…” Así, de conformidad con la argumentación realizada hasta este momento, no puede estructurarse la responsabilidad que predica la CDMB del Municipio de Bucaramanga, por el sólo hecho de la declaratoria de nulidad del Acuerdo Metropolitano 016 del 31 de agosto 2012 y del Acuerdo Metropolitano 031 del 29 de agosto de 2014, pues, como se indicó ad supra, la anulación de dichos actos administrativos generales, no afecta las transferencias de la sobretasa ambiental que, en virtud de la presunción de legalidad que los acompañaba, realizó el Municipio de Bucaramanga a la AMB, quien se constituyó en autoridad ambiental despojando de tal facultad a la CDMB.
Aclarado que por el sólo hecho de la anulación de los Acuerdos Metropolitanos citados no se conduce, de manera inexorable, a la responsabilidad del Municipio de Bucaramanga; pasa la Sala a determinar si respecto de los precisos extremos temporales sobre los cuales edifica la CDMB la lesión a su patrimonio por la omisión de transferencia de la sobretasa ambiental le asistía el deber al Municipio de Bucaramanga de realizar la citada transferencia; así, recuérdese, que la causa petendi se circunscribe a la transferencia de los recursos correspondientes al tercer y cuarto trimestre del año 2018 y el primer, segundo y tercer trimestre del año 2019; en esa medida, habrá que determinarse la vigencia y eficacia de los actos administrativos que asignaban a la AMB como autoridad ambiental; para lo cual, la Sala tomará la siguiente línea de tiempo: En este sentido, frente los precisos extremos temporales que reclama la CDMB, a saber los meses comprendidos entre julio de 2018 y septiembre de 2019; al Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2020-00972-00 Municipio de Bucaramanga le correspondía la actividad administrativa indispensable de hacer llegar los recursos recaudados respecto de la sobretasa ambiental a la AMB, pues en dicho período se encontraba vigente el Acuerdo Metropolitano No. 031 de 2014, el cual sólo perdió ejecutoriedad (numeral 1 del artículo 91 del CPACA), hasta el día 10 de octubre de 2019, en virtud de la suspensión provisional de sus efectos, por decisión de esta Corporación proferida en el proceso 680012333000-2019-00299-00.
En todo caso, debe señalarse, con fundamento en las consideraciones que han sido expuestas, que la sentencia que declaró la nulidad del Acuerdo Metropolitano No. 016 de 2012, no impone el desvanecimiento de las facultades como autoridad ambiental que se abrogó el AMB a través del Acuerdo 031 de 2014, pues ello no produce un evento de “decaimiento por anulación”; en el entendido que, al margen que dicha discusión ya fue zanjada por la Jurisdicción, dicho Acuerdo dispuso que el AMB ejercería las funciones o facultades de “autoridad ambiental”, al fundamentarse en las funciones dispuestas en la Ley Orgánica 1625 de 2013 de las Áreas Metropolitanas, en específico del artículo 7 literal j; en tanto que, el Acuerdo No. 016 de 2012 se fundamentó en la Ley 128 de 1994.
Así, en el sub examine, se observa que el daño alegado por la parte demandante no puede ser atribuido al Municipio de Bucaramanga, pues es innegable que el daño que la CDMB pretende derivar en lo que se constituyó la causa petendi de este proceso, no deviene en antijurídico, circunstancia que da lugar a negar las pretensiones solicitadas; dicho en otros términos, el daño materializado en la omisión de realizar la transferencia de la sobretasa ambiental, no comporta que sea antijurídico y, por lo mismo, no es resarcible.
Ahora, sin perjuicio de lo anterior, si se admitiera que la declaratoria de nulidad del acto general, para el caso los Acuerdos Metropolitanos 016 de 2012 y 031 de 2014, pone en evidencia y al descubierto, por la declaratoria expresa jurisdiccional, el actuar irregular de la administración; ello no implica per se la ocurrencia de daño antijurídico y menos permite presumir el nexo de causalidad y, por ende, tampoco es vía para concluir a priori la responsabilidad patrimonial del Municipio de Bucaramanga; pues de aceptar lo anterior, es claro que sobre la entidad territorial demandada se estructuraría una ausencia de legitimación material en la causa, por la potísima razón que no fue la autoridad pública que expidió el acto administrativo y, por cuanto tan sólo puede considerársele que se trata de un obligado al contenido normativo dispuesto en los actos administrativos demandados.
En consecuencia, la acción resarcitoria bajo tal consideración debió ser ejercida en contra de la persona derecho público que expidió los actos administrativos que a la postre fueron declarados nulos, esto es, en contra del Área Metropolitana de Bucaramanga. Así mismo, como lo ha considerado la Sección Tercera del Consejo de Estado, debe indicarse que “la vía indemnizatoria directa cuando se está frente a la nulidad del acto general, debe analizarse cuidadosamente según las circunstancias de cada Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2020-00972-00 caso, pues la reparación directa o la acción de grupo no puede constituir mecanismo judicial adecuado, si el interesado legalmente tenía la carga de agotar un trámite previo ante la entidad o generar una decisión administrativa particular expresa o presunta, aunado a la demostrativa de haber padecido un daño, pero no cualquiera, sino aquel de alcance y estirpe antijurídico”47.
Y, en el presente caso, para la Sala, desde un punto de vista material, el medio de control que debió interponerse era el de la nulidad y de restablecimiento del derecho en contra de cada Acuerdo Metropolitano que le restringió la facultad de autoridad ambiental a la CDMB y, que por tanto, conllevó el efecto de que no se le transfiriera la sobretasa ambiental; pues aquel, como está determinado en el artículo 138 del CPACA, puede intentarse también contra actos administrativos de carácter general siempre que el acto de que se trate contenga efectos concretos o individuales de manera directa, de suerte que los eventuales perjuicios que pueda causar a una persona en particular se desprenden directamente de su texto, tal y como sucede en este asunto, además, para su activación se requiere que se interponga dentro del término previsto por el legislador para el efecto48.
Razón por la cual, podría considerarse que en el presente asunto se estructuraría una indebida escogencia de la acción. 4. De la condena en costas. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo del artículo 365 del C.G.P., sería procedente condenar en costas a la parte vencida en esta instancia; sin embargo, la Sala se abstendrá de emitir condena en costas, teniendo en cuenta que, conforme al numeral 8 del artículo 365 del C.G.P., en el expediente no se advierten pruebas que las demuestren o justifiquen.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Santander, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política y la Ley, FALLA PRIMERO. DENIEGUENSE las pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia SEGUNDO. SIN CONDENA EN COSTAS, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. Una vez en firme esta providencia, ARCHIVESE el expediente, previas las constancias de rigor en Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 47 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA- SUBSECCIÓN C. Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). Radicación: 25000-23- 41-000-2023-00716-00 (71252) 48 Cfr. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B. Bogotá DC, siete (7) de septiembre de dos mil veintitrés (2023).
Expediente: 25000-23-26- 000-2007-00735-01 (43.678) Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2020-00972-00
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. [Firma electrónica] IVAN FERNANDO PRADA MACÍAS Magistrado Salvamento de voto [Firma electrónica] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado [Firma electrónica] CLAUDIA XIMENA ÁRDILA PÉREZ Magistrada