Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Bucaramanga, veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA EXPEDIENTE: 680012333000-2023-00883-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CLINICA MATERNO INFANTIL SAN LUIS S.A. juridica@clinicasanluis.com.co francoabogadousta@hotmail.com DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO notificacionesjud@sic.gov.co MINISTERIO PUBLICO: EDDY ALEXANDRA VILLAMIZAR eavillamizar@procuraduria.gov.co SENTENCIA No. 061 TEMA: SANCIÓN ADMINISTRATIVA POR INFRACCIÓN EN DISPOSICIONES RELACIONADAS CON LA CIRCULAR NO. 04 DE 2018 DE LA COMISIÓN NACIONAL DE PRECIOS DE MEDICAMENTOS Y DISPOSITIVOS MÉDICOS – Otros MAGISTRADA PONENTE: CAROLINA ARIAS FERREIRA Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de la referencia, previa la siguiente reseña: 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1.1.1. Hechos1 Mediante Resolución 31239 del 25 de junio de 2020, la Superintendencia de Industria y Comercio. inició procedimiento administrativo sancionatorio y formuló cargos a la sociedad Clínica Materno Infantil San Luis S.A., aduciendo se estaría incurriendo en 1 Expediente OneDrive – Archivo 01, Folios 2 - 8 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Primera Instancia Demandante: Clínica Materno Infantil San Luis Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio Radicado: 680012333000-2023-00883-00 2 la presunta vulneración del régimen de control de precios de la Circular 04 de 2018 expedida por la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos (CNPMDM o la Comisión), al sobrepasar el precio máximo de venta de medicamentos durante los meses de enero a diciembre de 2018.
Mediante Resolución 79885 del 14 de diciembre de 2020, la Superintendencia de Industria y Comercio decretó la nulidad de todo lo actuado con posterioridad a expedición de la Resolución 31239 del 25 de junio de 2020 «Por la cual se da inicio a un procedimiento administrativo sancionatorio y se formulan cargos»; ordenando notificar en debida forma el mencionado acto administrativo.
El 15 de enero de 2021, la Clínica Materno Infantil San Luis S.A. ejerció su derecho de contradicción y defensa, allegó escrito de descargos, aportó los medios de prueba y justificó la diferencia con el precio regulado. Mediante Resolución No. 57486 del 26 de agosto de 2022, notificada por aviso a la sociedad Clínica Materno Infantil San Luis S.A. el día 6 de septiembre de 2022, la Superintendencia de Industria y Comercio, resolvió sobre la investigación administrativa, declaró que la Clínica Materno Infantil San Luis S.A., infringió lo dispuesto en el artículo 2° de la Circular 04 de 2018 de la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos al exceder el precio máximo de venta de los medicamentos en listados en el hecho primero. Acorde con la anterior decisión, se impuso a la Clínica Materno Infantil San Luis S.A., una sanción pecuniaria total de 15.287,86 UVT, que representan QUINIENTOS OCHENTA Y UN MILLONES DE PESOS ($581.000.000 COP), equivalentes a quinientos ochenta y un (581) SMMLV., Mediante escrito presentado el día 06 de septiembre de 2022, la Clínica Materno Infantil San Luis presentó recurso de reposición en subsidio apelación contra la decisión sancionatoria.
El recurso de reposición fue resuelto por la Superintendencia de Industria y Comercio mediante Resolución No. 35851 del 29 de junio de 2023, en el sentido de confirmar la Resolución 57486 del 26 de agosto de 2022, y ordenó la remisión del expediente al Superintendente Delegado para el Control y Verificación Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Primera Instancia Demandante: Clínica Materno Infantil San Luis Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio Radicado: 680012333000-2023-00883-00 3 de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal, para que resuelva el recurso de apelación subsidiariamente interpuesto.
Mediante Resolución Nro. 47521 de 2023 del 11 de agosto de 2023 la Superintendencia Delegada para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal resolvió el recurso de apelación en el sentido de confirmar íntegramente la Resolución No. 57486 del 26 de agosto de 2022. 1.1.2. Las pretensiones2 Con la demanda se pretendió, lo siguiente: «PRIMERA: Se declare la nulidad de la Resolución No. 57486 DE 2022 “POR LA CUAL SE RESUELVE UNA INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA”.
SEGUNDA: Se declare la nulidad de la Resolución No. 35851 DE 2023 ‘’POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE REPOSICIÓN Y SE CONCEDE EL DE APELACIÓN’’. TERCERA: Se declare la nulidad de la Resolución No. 47521 DE 2023 “POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE APELACIÓN”.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, se absuelva a la entidad de los cargos y DECLARE que la CLINICA MATERNO INFANTIL SAN LUIS S.A., no está obligada al pago de la sanción impuesta en las RESOLUCIONES NO. 57486 DE 2022 “Por la cual se resuelve una investigación administrativa”; NO. 35851 DE 2023 ‘’Por la cual se resuelve un recurso de reposición y se concede el de apelación’’ y NO. 47521 DE 2023 “Por la cual se resuelve un recurso de apelación”. en cuantía de QUINIENTOS OCHENTA Y UN MILLONES DE PESOS ($ 581.000.000COP).
QUINTO: En caso de haberse efectuado algún tipo de cobro en virtud de las precitadas resoluciones, a la CLINICA MATERNO INFANTIL SAN LUIS S.A, por parte de la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO., se deje sin efecto tales actuaciones y se restituyan los valores cobrados.
SEXTO: Se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada.» 2 Expediente OneDrive – Archivo 01, Folios 1-3. Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Primera Instancia Demandante: Clínica Materno Infantil San Luis Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio Radicado: 680012333000-2023-00883-00 4 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación3 Como concepto de violación, se formularon los siguientes cargos: 1.1.3.1 Infracción de las normas en las que debía fundarse el acto objeto de la censura Argumentó que la Superintendencia de Industria y Comercio quebranta el ordenamiento jurídico al imponer una sanción onerosa para el demandante, desatendiendo las condiciones del marco en el que ha de partir la sanción en cuanto a las condiciones sustantivas para imponerla, incrementando para cada medicamento auditado el monto de la sanción de manera discrecional, y en unos casos excesivos, si bien se argumenta de manera general la cuantía a imponer, el rasero utilizado para cada medicamento no parece tener sustento, no se analiza para cada caso (pues en cada caso se impuso la multa y se sumó), la prueba aportada, su comportamiento frente al ente de control, y como ya se dijo, se nota la discrecionalidad entre una y otra cuantía impuesta como multa para cada medicamento, impidiendo una contradicción adecuada.
Refirió que la Clínica informó que adelantó todas las actuaciones tendientes a restablecer de manera adecuada el Quantum de los medicamentos y que no se causó un agravio o lesión a ninguna persona usuaria del servicio de salud, aspecto que debe ser tenido en cuenta en este proceso. Citó jurisprudencia de la H. Corte Constitucional4, según la cual para el ejercicio de la potestad sancionatoria a cargo de la administración se requiere: (i) una ley previa que determine los supuestos que dan lugar a la sanción, así como la definición de los destinatarios de la misma, -sin que necesariamente estén desarrollados todos los elementos del tipo sancionatorio-, ya que es válida la habilitación al ejecutivo con las limitaciones que la propia ley impone;
(ii) que exista proporcionalidad entre la conducta o hecho y la sanción prevista, de tal forma que se asegure tanto al administrado como al funcionario competente, un marco de referencia que permita la 3 Expediente OneDrive – Archivo 01, Folios 10 – 12. 4 Sentencia C-412 de 2015 M.P. Alberto Rojas Ríos. Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Primera Instancia Demandante: Clínica Materno Infantil San Luis Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio Radicado: 680012333000-2023-00883-00 5 determinación de la sanción en el caso concreto, y (iii) que el procedimiento administrativo se desarrolle conforme a la normatividad existente, en procura de garantizar el debido proceso. 1.1.3.2 Falsa Motivación Reiteró que en relación con el de la sanción pecuniaria no se asigna análisis de razonabilidad en la tasación y proporcionalidad en la adjudicación de esta y por ende la cuantía resulta arbitraria, lo que afecta la motivación del acto administrativo tanto en la dimensión fáctica como jurídica. 1.1.3.3 Caducidad de la facultad sancionatoria Expresó el artículo 52 del CPACA, consagra que la facultad de las autoridades para imponer sanciones, caduca dentro de los tres años de ocurrido el hecho, conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone sanción debe ser expedido y notificado, sin embargo, en este caso la Resolución sancionatoria Nro. 57486 de 2022 fue notificada la Clínica Materno Infantil San Luis el día 6 de septiembre de 2022 por hechos ocurridos en diciembre de 2018.
Argumentó que acorde con lo anterior, es claro que configuró una pérdida de competencia para continuar el trámite sancionatorio, pues contrario a lo expresado por la demandada, no es posible contabilizar el término de caducidad de la facultad sancionatoria a partir de la fecha en que el investigador conoció del hecho, pues dicha posición comporta una interpretación errada del artículo 52 del CPACA al no resultar razonable que este fenómeno extintivo quede en la indeterminación, y a merced de una denuncia tardía, o el ejercicio a su vez tardío de la facultad de control y vigilancia. Concluyó que, como la Superintendencia de Industria y Comercio, alude que, durante el periodo en verificación, es decir, durante enero a diciembre de 2018 presuntamente se presentó la comercialización de medicamentos excediendo el límite fijado por la CNPMDM en la Circular 04 de 2012, es este periodo el que se debe tomar para iniciar el conteo del término de la caducidad, en cumplimiento de lo establecido en el enunciado artículo 52 del CPACA.
Entonces, tomando el último mes del periodo Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Primera Instancia Demandante: Clínica Materno Infantil San Luis Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio Radicado: 680012333000-2023-00883-00 6 auditado (diciembre de 2018), a la fecha del acto administrativo que impone la sanción transcurrieron más de 3 años desde el hecho que se imputa a la demandante, por lo que los actos administrativos que la sanciona se hallan fuera del término establecido en la regla referenciada, siendo procedente declarar la caducidad de la facultad sancionatoria. 1.2.
Trámite de primera instancia La demanda fue presentada el día 15 de diciembre de 20235 y admitida mediante auto del diez (10) de mayo de dos mil veinticuatro (2024)6. Dicha decisión, fue notificada a la parte demandante7 el día 14 de mayo de 2025 y a la parte demandada y al Ministerio Público el día 29 de mayo de 20248 Mediante auto del treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) se ordenó impartir el trámite para proferir sentencia anticipada, conforme con lo establecido en el artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021.
La parte demandante presentó recurso de reposición y fue resuelto mediante auto del 18 de noviembre de 2024, en el sentido de disponer el recaudo de un medio de prueba. 1.2.1 Contestación de la demanda 1.2.1.1 Superintendencia de Industria y Comercio9, se opuso a la prosperidad de todas y cada una de las pretensiones considerando que las mismas carecen de asidero jurídico pues no existen elementos jurídicos que sustenten la causal de nulidad que se invoca.
Frente al cargo de falsa motivación señaló que, es cierto que el valor total de la multa impuesta a la hoy demandante corresponde a 15.287,86 UVT3, que representan QUINIENTOS OCHENTA Y UN MILLONES DE PESOS ($ 581.000.000 COP), 5 Consecutivo 001 One Drive 6 Consecutivo 007 One Drive 7 Consecutivo 008 One Drive 8 Consecutivo 009 One Drive 9 Consecutivo 011 One Drive Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Primera Instancia Demandante: Clínica Materno Infantil San Luis Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio Radicado: 680012333000-2023-00883-00 7 equivalentes a quinientos ochenta y un (581) SMMLV, sin embargo, debe probarse dentro de la presente demanda por parte de CLÍNICA MATERNO INFANTIL SAN LUIS S.A. que dicho valor pone en riesgo su equilibrio financiero para la prestación del servicio de salud al ser esta desproporcionada y no cumplir en consecuencia la función que pretende.
Agregó que es cierto, que la sanción administrativa fue notificada el 6 de septiembre de 2022 por medio de Aviso, encontrándose vigente la facultad sancionatoria por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio. En lo atinente a la caducidad de la facultad sancionatoria expresó que las funciones de inspección, vigilancia y control de esta Superintendencia recaen sobre las transacciones de venta realizadas en medicamentos regulados por parte de agentes obligados a cumplir con el régimen de control directo de precios.
Explicó que la venta de dichos productos se respalda en una factura de venta expedida por el agente de la cadena que ostenta el rol de vendedor por lo que dicha relación comercial solo es conocida por los agentes involucrados. Así, la Superintendencia de Industria y Comercio solo tiene conocimiento de la presunta vulneración del precio máximo de venta fijado por la Comisión cuando de manera oficiosa o mediante denuncia, se advierte la existencia de una venta realizada excediendo el precio establecido por la autoridad regulatoria.
Adujo que, para el caso de la actuación administrativa adelantada en contra de la demandante, el conocimiento de la presunta infracción de los precios máximos fijados por la CNPMDM trascendió a la luz pública, es decir, fue de conocimiento de la Superintendencia, desde el momento en que se practicó la visita de inspección y vigilancia a saber, los días 9 y 10 de septiembre de 2019, en consecuencia En consecuencia, es a partir del 9 de septiembre de 2019 que comenzó a contarse el término de los tres años de que trata el artículo 52 del C.P.A.C.A, pues fue la fecha en la cual esta Superintendencia tuvo conocimiento de los hechos presuntamente infractores sin que sea contabilizar el término de caducidad de la facultad sancionatoria a partir de la emisión del título valor, pues dicha exigencia supondría que la expedición de las facturas de ventas de medicamentos sujetos al control directo de precios fuese concomitante al ejercicio de la facultad de vigilancia, inspección y Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Primera Instancia Demandante: Clínica Materno Infantil San Luis Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio Radicado: 680012333000-2023-00883-00 8 control por parte de esta entidad con respecto a esos títulos valores y que a todas luces resultaría materialmente imposible de cumplir. 1.2.2 Alegatos de conclusión 1.2.2.1 La parte demandante10 ratificó en su integridad los argumentos plasmados en la demanda en virtud de los cuales en este caso se configura la caducidad de la facultad sancionatoria aunado que los actos administrativos fueron expedidos con falsa motivación al imponer una sanción desproporcionada que no se ajusta a los supuestos fácticos y jurídicos por lo cual ha de declararse su nulidad. 1.2.2.2 La parte demandada Superintendencia de Industria y Comercio11: Presentó sus alegaciones finales y reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda según los cuales los actos administrativos enjuiciados se encuentran ajustados a la legalidad en virtud de lo cual han de despacharse en forma desfavorable las pretensiones de la demanda. 1.2.2.3.
La representante del Ministerio Público no rindió concepto de fondo. 2. CONSIDERACIONES 2.1. De la competencia en primera instancia De conformidad con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 152 del CPACA, este Tribunal Administrativo es competente para conocer en primera instancia de los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 2.2.
Problema Jurídico Acorde con los argumentos expresados por las partes, procede la Sala a fijar los siguientes problemas jurídicos, los cuales se circunscriben a determinar si: 10 Consecutivo 019 y 028 One Drive 11 Consecutivo 016 One Drive Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Primera Instancia Demandante: Clínica Materno Infantil San Luis Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio Radicado: 680012333000-2023-00883-00 9 P.J.1 ¿Se configura en este caso la caducidad de la facultad o potestad sancionatoria que le asiste a la Superintendencia de Industria y Comercio para adelantar la investigación administrativa en contra de la Clínica Materno Infantil San Luis S.A.? En caso de no encontrar configurada la caducidad de la facultad sancionatoria, deberá determinar la Sala si: P.J.2.
¿Hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos enjuiciados a través de los cuales se impuso sanción de multa en contra de la Clínica Materno Infantil San Luis por haberse expedido con infracción a las normas en que debían fundarse y falsa motivación? Con el propósito de resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala considera necesario referirse a los siguientes temas: (i) marco normativo, en el que se estudiará el término de caducidad de la facultad sancionatoria, (ii) proporcionalidad de las sanciones administrativas, y (iii) se analizarán las pruebas de cara a los planteamientos aquí señalados. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. De la caducidad de la facultad sancionatoria Al respecto, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado ha considero que, al igual que los derechos reconocidos a los ciudadanos, las potestades otorgadas a la Administración no son absolutas y por lo tanto deben ser limitadas para que su ejercicio no sea arbitrario.
En el ámbito sancionatorio una de las garantías más importantes reconocidas al ciudadano, es precisamente la certeza sobre el carácter temporal del uso del poder punitivo del Estado. Se trata de un presupuesto de seguridad jurídica, ya que ante la inactividad del aparato administrativo el ordenamiento jurídico prevé una consecuencia: la perdida Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Primera Instancia Demandante: Clínica Materno Infantil San Luis Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio Radicado: 680012333000-2023-00883-00 10 de competencia para imponer el castigo e incluso para adelantar el procedimiento mismo.
De igual forma, no se puede concebir un poder punitivo indefinido, pues por razones de orden público e interés general, no cumple función preventiva alguna la sanción que se impone en periodos de tiempo prolongados luego de que se ha cometido la infracción, lo cual se acompasa con el carácter mínimo de intervención del ius puniendi. Al igual que ocurre en materia penal, el trascurso del tiempo jurídicamente produce un efecto de estabilización de las situaciones jurídicas, razón por la cual el no ejercicio de la potestad sancionadora dentro de los límites temporales genera para el ciudadano una posición favorable porque aun cuando sea responsable por incurrir en una infracción administrativa, el legislador deshabilita a los órganos competentes, toda vez que ejercicio del ius puniendi en estas circunstancias generaría una actuación arbitraria.12 Como garantía o límite en el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, se establece el plazo razonable para que las autoridades administrativas resuelvan la situación jurídica de quien es investigado, en aras de los principios del debido proceso y legalidad que debe aplicarse durante su trámite.
En desarrollo de lo anterior, el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, ha previsto la caducidad de la facultad sancionatoria de la siguiente manera: «Artículo 52. Caducidad de la facultad sancionatoria. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones, caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.
Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente15, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver. 12 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA SUBSECCION C Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil doce (2012) Radicación número: 05001- 23-24-000-1996-00680-01(20738) Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Primera Instancia Demandante: Clínica Materno Infantil San Luis Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio Radicado: 680012333000-2023-00883-00 11 Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria» (Resalta y subraya la Sala).
En lo referente al cómputo de la caducidad de la facultad sancionatoria el alto Tribunal ha expresado lo siguiente: «[…] 221. Aclarado lo anterior, pasa la Sala a referirse al primer punto del análisis de la ocurrencia de la caducidad, esto es, determinar el momento a partir del cual comienza a contabilizarse el ejercicio oportuno de la potestad sancionatoria de la Administración, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara en señalar que se debe tener en cuenta el tipo de conducta que es objeto de sanción. 222.
Según la jurisprudencia de la Sección Primera de esta Corporación13, este término empieza a contabilizarse, generalmente, y como ya lo ha sostenido esta Corporación14, desde (i) la realización del acto de ejecución instantánea, (ii) la cesación de la conducta continuada, (iii) la fecha en la que se debió cumplir un deber15, o (iv) de manera individual frente a cada una de las conductas homogéneas reiteradas. 223.
En ese sentido, cabe precisar que estas hipótesis tienen como común denominador la realización del hecho, conforme lo dispone el artículo 38 del CCA y lo ha precisado esta Corporación, entre otras, en sentencias de 13 de marzo de 2014 (Expediente Núm. 4400123310002008-00124-01, M.P. Marco Antonio Velilla y de 23 de febrero de 2012, M.P. María Elizabeth García González).
Por tanto, para contabilizar el término de caducidad de la facultad sancionatoria, se debe, en cada caso, determinar el tipo de conducta objeto de infracción. 224. En ese orden de ideas, cuando se trata de una conducta de ejecución instantánea, el término para investigar y sancionar al administrado se debe contabilizar desde que se produce el hecho; mientras que cuando se trata del segundo tipo de conductas, el término de los tres (3) años de que trata el artículo 38 del C.C.A., comienza a contarse a partir del momento en que cesa la conducta reprochable16. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera, Sentencia de 12 de septiembre de 2019, rad. 25000-23-24-000-2011-00494-01, C. P. Nubia Margoth Peña Garzón, actor: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS – SSPD. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta, sentencia de 8 de febrero de 2018, rad. 25000- 23-24-000-2008-00045-02, C. P. Rocío Araújo Oñate, actor: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá – ESP. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Quinta, Sentencia de 10 de mayo de 2018, rad. 25000- 23-24-000-2009-00353-01, C. P. Rocío Araújo Oñate, actor: Chevron Petroleum Company. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera, Sentencia del 18 de agosto de 2011, Radicación número: 11001-03-24-000-2007-00013-01. C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.
Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Primera Instancia Demandante: Clínica Materno Infantil San Luis Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio Radicado: 680012333000-2023-00883-00 12 225.Ahora bien, respecto del término con que cuenta la administración para hacer uso de su potestad sancionatoria, la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación unificó su jurisprudencia mediante sentencia de 29 de septiembre de 200917, en el sentido de determinar que el factor temporal para ejercer la facultad debe contarse hasta el momento que se expida y notifique el acto principal y, no frente a aquellas actuaciones posteriores que se surten en virtud del agotamiento de la vía gubernativa.»18 (Resalta la Sala). 2.4.
Hechos probados Los medios probatorios documentales obrantes en el expediente serán valorados teniendo en cuenta las reglas previstas en los artículos 243 a 262 del CGP, en atención a que fueron incorporados en legal forma, no fueron tachados ni desconocidos por las partes en contienda. De ese modo, a partir de los mismos, encuentra la Sala acreditado, lo siguiente: -Los días 9 y 10 de septiembre de 2019 la Superintendencia de Industria y Comercio realizó una inspección administrativa a la sociedad CLÍNICA MATERNO INFANTIL SAN LUIS S.A. identificada con NIT. 890.208.758-8, en la ciudad de Bucaramanga – Santander con la finalidad de verificar la observancia del régimen de control de precios de medicamentos; en el marco de dicha inspección, suscribió la correspondiente acta radicada bajo el número 19-200691- -00001-0000.19 -Mediante Resolución Nro. 31239 de 25 de junio de 2020 la Directora de Investigaciones para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal de la Superintendencia de Industria y Comercio inició el proceso administrativo sancionatorio contra la CLÍNICA MATERNO INFANTIL SAN LUIS S.A., por la presunta infracción de las normas de control directo de precios de medicamentos, formulando 47 cargos.20 17 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de Unificación del 29 de septiembre de 2009.
Rad. 11001-03-15-000-2003-00442- 01. M.P. 18 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-24-000-2012-00678-03 Actor: ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD SANITAS S.A. – EPS SANITAS Demandado: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO – SIC Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 19 Así consta en el numeral PRIMERO de la parte considerativa de la Resolución Nro. 31239 de 25 de junio de 2020 “Por la cual se da inicio a un procedimiento administrativo sancionatorio y se formulan cargos” (Consecutivo 025 Fol. 19) y en el numeral PRIMERO de la Resolución Nro. 57486 de 26 de agosto de 2022 (Consecutivo 003 Escrito de demanda fol. 26) 20 Consecutivo 025 One Drive Fol. 19 - 50 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Primera Instancia Demandante: Clínica Materno Infantil San Luis Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio Radicado: 680012333000-2023-00883-00 13 -Mediante Resolución 79885 del 14 de diciembre de 2020, se decretó la nulidad de todo lo actuado con posterioridad a expedición de la Resolución 31239 del 25 de junio de 2020 «Por la cual se da inicio a un procedimiento administrativo sancionatorio y se formulan cargos»; ordenando notificar nuevamente la referida Resolución 31239 a la CLÍNICA MATERNO INFANTIL SAN LUIS S.A..21 -El día 07 de febrero de 2022 se profirió la Resolución Nro. 4176 por la cual se incorporaron pruebas y se corrió traslado para alegar de conclusión.22 -Mediante Resolución Nro. 57486 de 26 de agosto de 2022 la Directora de Investigaciones para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal de la Superintendencia de Industria y Comercio resuelve la investigación administrativa declarando que la sociedad CLÍNICA MATERNO INFANTIL SAN LUIS infringió las disposiciones del artículo 1° de la Circular 04 de 2018 emanada de la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos al exceder el precio máximo de venta de 47 medicamentos imponiendo frente a cada uno sanción de multa23, decisión que fue notificada a la parte demandante el día 06 de septiembre de 2022.24 -Contra la anterior decisión se interpuso recurso de reposición en subsidio apelación que fue resuelto por la Directora de Investigaciones para el Control y verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal mediante Resolución No. 35851 del 29 de junio de 2023 que confirmó la Resolución 57486 del 26 de agosto de 2022, y ordenó la remisión del expediente a la Superintendencia Delegada para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal, para resolver el recurso de apelación subsidiariamente interpuesto.25 -Mediante Resolución Nro. 47521 de 11 de agosto de 2023 la Superintendencia Delegada para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal 21 Consecutivo 025 One Drive Fol. 3 - 5 22 Consecutivo 025 One Drive Folio 65 - 67 23 Consecutivo 025 One Drive Folio 89 - 146 24 Consecutivo 024 One Drive Folio 6 - 7 25 Consecutivo 025 One Drive Folio 144 - 155 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Primera Instancia Demandante: Clínica Materno Infantil San Luis Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio Radicado: 680012333000-2023-00883-00 14 decidió el recurso de apelación interpuesto confirmando íntegramente la Resolución Nro. 57486 del 26 de agosto de 2022.26 2.5.
Análisis del caso concreto Tal como se anticipó, corresponde a la Sala dilucidar, si en este caso se configura o no la caducidad de la facultad sancionatoria de la Superintendencia de Industria y Comercio frente a la sanción de multa impuesta en contra de la sociedad CLÍNICA MATERNO INFANTIL SAN LUIS S.A. y por tanto, una violación a la competencia de la entidad demandada para proferir los actos administrativos que hoy son atacados bajo el presente medio de control.
En tal virtud se analizará puntualmente si, la facultad sancionatoria con la que contaba la Superintendencia de Industria y Comercio se desarrolló bajo los principios de legalidad y debido proceso, al analizar el plazo razonable con el que contaba para resolver la situación jurídica de quien es investigado o sancionado. De la prueba documental allegada se extrae que en este caso la Superintendencia de Industria y Comercio en ejercicio de sus funciones de control y vigilancia en materia de metrología legal, realizó inspección administrativa a la Clínica demandante, los días 9 y 10 de septiembre de 2019, durante la cual se valoraron facturas de venta de medicamentos encontrando que: «[…] al comparar los precios unitarios de venta de 47 medicamentos comercializados por la CLÍNICA MATERNO INFANTIL SAN LUIS S.A., durante el periodo comprendido entre el mes de marzo y el mes de diciembre de 2018, con los precios máximos de venta fijados en la Circular 04 de 2018, existe una diferencia monetaria entre los mismos.
Así las cosas, los medicamentos analizados se habrían vendido por encima del tope máximo señalado por la autoridad regulatoria en materia de precios, en consecuencia, la CLÍNICA MATERNO INFANTIL SAN LUIS S.A. estaría incurriendo en una presunta 26 Consecutivo 024 One Drive Folio 168 - 183 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Primera Instancia Demandante: Clínica Materno Infantil San Luis Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio Radicado: 680012333000-2023-00883-00 15 vulneración al régimen aplicable en control de precios de medicamentos dispuesto en la Circular 04 de 2018 de la CNPMDM.»27 [Subraya la Sala].
Al respecto debe recordarse que frente a la caducidad de la potestad sancionatoria el artículo 52 del CPACA indica que la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones, caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término durante el cual el acto administrativo que impone sanción debe haber sido expedido y notificado.
Así mismo la norma en cita contempla que cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. De acuerdo con la norma se precisa que la investigación adelantada por la Superintendencia de Industria y Comercio advirtió la infracción al régimen de control de precios de medicamentos por parte de la CLÍNICA MATERNO INFANTIL SAN LUIS S.A. en el periodo comprendido entre marzo y diciembre de 2018, durante el cual se emitieron facturas de venta con precios superiores a los establecidos en el artículo 1° de la Circular 04 de 2018.
En tal virtud es claro que en este caso se configuró una conducta de ejecución sucesiva que se prolongó en el tiempo, lo que significa que la comisión de la misma, tiene el carácter de permanente o continuada, de tal suerte que la facultad sancionatoria de la administración debe computarse a partir de la comisión o realización del último acto de ejecución, que, para el periodo inspeccionado se produjo el 28 de diciembre de 2018 con la expedición de la última factura de venta, por lo que el término de caducidad debe contabilizarse a partir de 29 de diciembre de 2018, día siguiente a la cesación de la ejecución de la conducta.
Así las cosas, el término de tres (3) años previsto en el enunciado artículo 52 del CPACA se extendía hasta el día 29 de diciembre de 2021, sin embargo, la Resolución Nro. 57486 por medio de la cual se impuso sanción a la demandada fue expedida el 26 de agosto de 2022 y notificada a la demandante el día 06 de 27 Así se consignó en el numeral QUINTO de la parte considerativa de la Resolución Nro. 31239 de 2020 “Por la cual se da inicio a un procedimiento administrativo sancionatorio y se formulan cargos (Consecutivo 025 folio 43) Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Primera Instancia Demandante: Clínica Materno Infantil San Luis Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio Radicado: 680012333000-2023-00883-00 16 septiembre de 202228, esto es, por fuera del término establecido para el ejercicio oportuno de la potestad sancionatoria de la Administración. En virtud de lo expuesto, la Sala difiere de los argumentos presentados por la parte demandada según los cuales el término de caducidad de la facultad sancionatoria debe contabilizarse a partir de la fecha en que la autoridad tuvo conocimiento de los hechos - que para el sub judice se configuró el día 09 de septiembre de 2019 fecha en que se suscribió el acta de inspección Nro. 19-200691-00001-0000-, pues aceptar dicha tesis implicaría desconocer las previsiones del artículo 52 del CPACA y ampliar indefinidamente el término para el ejercicio de la potestad sancionatoria, sujetándolo a los cronogramas establecidos por la entidad pública para el ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia, lo que conllevaría al desconocimiento de una de las garantías más importantes reconocidas a los administrados, cual es precisamente la certeza sobre el carácter temporal del uso del poder punitivo del Estado.
Se precisa que si bien la demandada sustentó su postura en una decisión del H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca29 lo cierto es que, a la fecha, la misma corresponde a un criterio jurídico de dicha corporación y no a un precedente jurisprudencial dado que la consulta en Sistema de Gestión Judicial SAMAI indica que el expediente se encuentra en el H. Consejo de Estado para proferir sentencia de segunda instancia. Finalmente debe señalarse que, tal y como se indicó en los actos administrativos demandados, el ejercicio de la facultad sancionatoria por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio se ejerce en el marco de las disposiciones de la Ley 1437 de 2011 -CPACA y demás normas concordantes, de lo cual se deriva que dentro de la etapa de averiguaciones preliminares enunciada en el artículo 47 ibidem, se incluyen las actuaciones adelantadas por la entidad como resultado del ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control, lo cual significa que las mismas forman parte del procedimiento administrativo sancionatorio que ha de adelantarse en el término de tres (3) años, ejerciendo oportunamente la potestad sancionatoria con la expedición y notificación del acto administrativo que impone la sanción. 28 Consecutivo 024 One Drive Folio 6 - 7 29 Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Sección Primera. Sub Sección B. Sentencia del 27 de octubre de 2016. Expediente No. 25000-23-41-000-2013-02171-00. Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Primera Instancia Demandante: Clínica Materno Infantil San Luis Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio Radicado: 680012333000-2023-00883-00 17 2.6.
Conclusión Teniendo en cuenta que el asunto bajo estudio se demostró que la expedición de la última factura de venta con precios de medicamentos en montos superiores a los establecidos en a Circular 04 de 2018 se produjo el día 28 de diciembre de 2018, acorde con las disposiciones del artículo 52 del CPACA el término de caducidad de la facultad sancionatoria debe contabilizarse a partir del día siguiente esto es, a partir de 29 de diciembre de 2018 extendiéndose el término de tres (03) años hasta el día 29 de diciembre de 2021, sin embargo el acto administrativo sancionatorio contenido en la Resolución 57486 fue expedido el 26 de agosto de 2022 y notificado a la demandante el día 06 de septiembre de 2022 en virtud de lo cual se configuró la caducidad de la potestad sancionatoria y por ende la pérdida de competencia temporal para su ejercicio.
En consecuencia, la Sala declarará la nulidad de los actos administrativos demandados y accederá a la pretensión de la parte demandante en el sentido de ordenar se ordenar a la Superintendencia de Industria y Comercio, a título de restablecimiento del derecho que, en caso de haberse efectuado algún tipo de cobro en virtud de las sanciones impuestas, se deje sin efecto tales actuaciones y se restituyan a favor de la Clínica Materno Infantil San Luis S.A. los valores que se hubieren cobrado.
Cabe resaltar que ante la configuración de la caducidad de la facultad sancionatoria queda relevada la Sala del estudio de los demás cargos de nulidad formulados. 3. Condena en costas De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, no se impondrá condena en costas en esta instancia. Esto se debe a que, en la demanda y en la respectiva contestación, no se evidenció una falta de fundamentación legal y/o una actuación temeraria que justificara tal imposición. Por el contrario, ambas partes en sus escritos manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.
Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Primera Instancia Demandante: Clínica Materno Infantil San Luis Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio Radicado: 680012333000-2023-00883-00 18 Esta decisión, cabe destacar, está alineada con la reciente postura jurisprudencial del H. Consejo de Estado30, que ha abandonado el criterio objetivo-valorativo en favor de un criterio subjetivo para el análisis del caso concreto en materia de costas procesales. 4.
Decisión En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones No. 57486 del 26 de agosto de 2022 y Resolución Nro. 35851 de 29 de junio de 2023 proferidas por Dirección de Investigaciones para el Control y Verificación de reglamentos técnicos y Metrología legal de la Superintendencia de Industria y Comercio por medio de las cuales se impuso sanción y se resolvió recurso de reposición respectivamente, así como la Resolución Nro. 47521 de 2023 del 11 de agosto de 2023 proferida por el Superintendente Delegado para el control y verificación de reglamentos Técnicos y Metrología Legal de la misma entidad por medio de la cual se confirmó íntegramente la Resolución Nro. 57486 de 2022 con fundamento en las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaratoria de nulidad y a título de restablecimiento del derecho se ordena a la Superintendencia de Industria y Comercio que, en caso de haberse efectuado algún tipo de cobro en virtud de las sanciones impuestas, se deje sin efecto tales actuaciones y se restituyan a favor de la Clínica Materno Infantil San Luis S.A. los valores que se hubieren cobrado.
TERCERO: NO CONDENAR en costas, conforme lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Primera Instancia Demandante: Clínica Materno Infantil San Luis Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio Radicado: 680012333000-2023-00883-00 19 CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, por conducto del Escribiente G-1 ARCHIVAR el proceso de la referencia, previas las constancias de rigor en la plataforma SAMAI.
QUINTO: REGISTRAR la actuación en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, por la Auxiliar Judicial del Despacho de la magistrada ponente.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, Aprobado por la Sala como consta en Acta No. 008/2025. Aprobado en sesión electrónica a través de la herramienta Tecnológica TEAMS, la cual de conformidad con el artículo 186 del CPACA, garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la Ley. -Firmado a través del Sistema de Gestión SAMAI- CAROLINA ARIAS FERREIRA Magistrada Ponente -Firmado a través del Sistema de Gestión SAMAI- MARIA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada -Firmado a través del Sistema de Gestión SAMAI- LUISA FERNANDA FLÓREZ REYES Magistrada