17001-33-33-003-2025-00276-01 Acción de Tutela Sentencia 164 Segunda Instancia 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) RADICADO 17001-33-33-003-2025-00276-01 CLASE TUTELA ACCIONANTE DIANA PATRICIA VALENCIA ACCIONADA COLPENSIONES Procede esta Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, a decidir sobre la apelación presentada por la parte accionante, contra el fallo de tutela proferido el 14 de agosto de 2025 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, mediante la cual negó la tutela interpuesta.
PRETENSIONES Según lo expuesto en el escrito de tutela, la parte actora pretende: Con base en los fundamentos de hecho y de derecho expuestos y citados, me permito solicitarle al señor Juez tutelar con carácter definitivo, los derechos fundamentales del DEBIDO PROCESO, SEGURIDAD SOCIAL, VIDA DIGNA e IGUALDAD que me han sido vulnerados por parte de la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES y como consecuencia de ello, ordenarle a la entidad accionada: 1.
ORDENA R a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES que en el término de 48 horas siguientes a la notificación de la providencia proceda a calificar la pérdida de la capacidad laboral de la señora DIANA PATRICIA VALENCIA, de forma íntegra, determinando el porcentaje, su origen, la fecha de estructuración de la invalidez, y describiendo como está catalogada la enfermedad, si es de tipo CATASTRÓFICA, ALTO COSTO, RUINOSA. 2.
ORDENA R a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES –COLPENSIONES garantizar el debido proceso al señor DIANA PATRICIA VALENCIA, continuando el respectivo trámite ante las Juntas de Calificación de Invalidez, en el 17001-33-33-003-2025-00276-01 Acción de Tutela Sentencia 164 Segunda Instancia 2 evento que la afiliada no se encuentre conforme o de acuerdo con la calificación asignada. 3.
ORDENA R a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES a reconocer a la señora DIANA PATRICIA VALENCIA en caso de ser necesario, los honorarios, gastos de traslado, valoraciones por Especialista y exámenes complementarios, ante la Junta Regional de Calificación de invalidez y la Junta Nacional de calificación de invalidez, con el fin de surtir las etapas de Manifestación de Inconformidad y Recurso de apelación respectivamente. 4.
ORDENA R a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES a desbloquear en el sistema a la señora DIANA PATRICIA VALENCIA para permitirle continuar el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral.
HECHOS Indica que, se encuentra afiliada a la EPS SURA y a Colpensiones, tiene actualmente 48 años, es de escasos recursos económicos y se halla en estado de vulnerabilidad debido a sus condiciones de salud. Manifiesta que padece epilepsia, migraña clásica, esclerosis sistémica, escoliosis, síndrome de Raynaud y polineuropatía axonal desmielinizante de miembros inferiores, además de escoliosis dorsolumbar, entre otras patologías.
Que, debido a lo anterior, inició trámite de pérdida de capacidad laboral ante Colpensiones el 22 de octubre de 2023. El 1 de noviembre de 2023 cumplió con la documentación requerida por la EPS SURA; sin embargo, no fue autorizada, en consecuencia, promovió una acción de tutela, la cual fue resuelta favorablemente a sus pretensiones. Posteriormente, una vez allegados los exámenes solicitados por la entidad, se le notificó lo siguiente: “Ahora, en atención a la petición que nos ocupa, es menester informar que el trámite de Calificación de la Perdida de la Capacidad Laboral de radicado 2023_1713626, solicitado por el accionante bajo los siguientes términos: “…cuenta con un dictamen emitido por el ISS, Colpensiones, EPS, AFP, Junta Regional o Nacional 17001-33-33-003-2025-00276-01 Acción de Tutela Sentencia 164 Segunda Instancia 3 de Calificación de Invalidez con Pérdida de la capacidad Laboral /ocupacional (PCL /PCO) mayor al 50% ” Señala que, cuenta con un dictamen de pérdida de capacidad laboral superior al 50%, identificado con el número 2988, expedido el 23 de agosto de 2023, con fecha de estructuración del 11 de abril de 2019.
No obstante, precisa que dicha calificación fue realizada en calidad de beneficiaria de su madre. Asimismo, menciona que el artículo 55 del Decreto 1352 de 2013 establece que, cuando el interesado ya ha sido calificado, cuenta con un término mínimo de un año para someterse nuevamente a una calificación. Por último, expone que actualmente presenta nuevos diagnósticos que podrían incrementar su porcentaje de pérdida de capacidad laboral.
Finalmente, indica que existe una afectación al debido proceso, toda vez que se le está imponiendo una barrera injustificada para obtener el dictamen, y también una vulneración a su mínimo vital, pues, debido a su estado de salud, no puede trabajar y aún no ha podido iniciar los trámites para obtener un nuevo dictamen con un porcentaje más alto.
INFORME DE LA DEMANDADA COLPENSIONES: informó que, en el fallo de tutela proferido por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Manizales con fecha 11 de marzo de 2024, se ordenó desarchivar y no cerrar la solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral, dejando el trámite vigente y a la espera de que la EPS SURA realice las valoraciones o exámenes complementarios para continuar con el proceso.
Mediante oficio del 23 de septiembre de 2024, comunicó a la accionante que, a través del radicado 2019_1169382 del 28 de enero de 2019, la entidad emitió el dictamen Nro. DML-2988 del 23 de agosto de 2019, en el cual se determinó un 66.15% de pérdida de capacidad laboral, con fecha de estructuración del 11 de abril de 2019 y patologías de origen común, notificado de manera efectiva y ejecutoriado. 17001-33-33-003-2025-00276-01 Acción de Tutela Sentencia 164 Segunda Instancia 4 Manifiesto que, respecto al trámite con radicado 2023_17513626, solicitado por el accionante, fue rechazado, dado que ya contaba con un dictamen superior al 50%.
Señala que, con posterioridad al oficio, no se allegaron exámenes ni documentos adicionales por parte de la accionante. Finalmente, recuerda el carácter subsidiario de la acción de tutela, toda vez que no constituye el mecanismo idóneo para solicitar la calificación de pérdida de capacidad laboral, ya que no se presentaron solicitudes nuevas ni se complementó la información en debida forma dentro de los trámites anteriores.
DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales mediante fallo del 14 de agosto de 2025, negó la tutela interpuesta. Determinó como problema jurídico establecer si, se vulneran los derechos fundamentales de la señora Diana Patricia Valencia, ante la negativa de Colpensiones a recalificar su pérdida de la capacidad laboral, por contar con una calificación anterior con un porcentaje superior al 50%.
Argumenta la parte accionante alega la afectación de sus derechos fundamentales en la respuesta emitida por Colpensiones el 23 de septiembre de 2024, sin embargo, al momento de interponer la tutela había transcurrido casi un año desde dicho pronunciamiento, desconociéndose así el principio de inmediatez, dado que han pasado cerca de 11 meses desde la respuesta de Colpensiones.
Concluye que, si la parte accionante consideraba tener nuevas patologías que modificaran su porcentaje de invalidez, debió presentar ante Colpensiones, conforme al artículo 55 del Decreto 1352 de 2013, una solicitud de revisión de su estado de invalidez y no una de calificación, teniendo en cuenta que ya contaba con un dictamen emitido en 2019, en el cual se le calificó con un 66.15%. 17001-33-33-003-2025-00276-01 Acción de Tutela Sentencia 164 Segunda Instancia 5 Señala además que, no existe prueba de que la actora haya adelantado un trámite adicional para la revisión de su estado de invalidez, razón por la cual la AFP no podría realizar la recalificación solicitada en la presente acción, al no haberse cumplido con la carga que le correspondía para radicar la petición. El juzgado resalta que la respuesta emitida por Colpensiones el 23 de septiembre de 2024 obedeció al fallo de tutela proferido por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Manizales el 11 de marzo de 2024, en el que se dispuso: “CUARTO: ORDENAR a Colpensiones que desarchive y no cierre la solicitud de calificación de pérdida de capacidad de la señora Diana Patricia Valencia, debiendo en todo caso dejar el trámite vigente y a la espera que por parte de Sura EPS le efectúe las valoraciones y/o exámenes complementarios a ella exigidos por la misma Administradora —y cuya prestación se ordenará por la presente providencia—, para continuar con el proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral”.
De manera que, si la interesada consideraba que la entidad no le dio respuesta de fondo a la solicitud inicialmente radicada, tenía la posibilidad de promover un incidente de desacato para exigir el cumplimiento del fallo. En consecuencia, niegan la acción de tutela al no evidenciarse vulneración de derechos fundamentales, dado que no se cumplió con el principio de inmediatez ni se acreditó la radicación de una solicitud de revisión de calificación de invalidez ante Colpensiones.
En virtud de lo anterior se consignó en la parte resolutiva:
PRIMERO: NEGAR la acción de tutela interpuesta por la señora DIANA PATRICIA VALENCIA.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN Dentro del término establecido, la parte accionante impugnó el fallo proferido, argumentando que cuenta con nuevos diagnósticos que permitirían aumentar su porcentaje de pérdida de capacidad laboral. Sostiene que dicha calificación constituye un derecho de todas las personas afiliadas al sistema de seguridad social, sin distinción alguna, y resulta 17001-33-33-003-2025-00276-01 Acción de Tutela Sentencia 164 Segunda Instancia 6 fundamental para garantizar los derechos a la seguridad social, a la vida digna y al mínimo vital.
Señala que, su derecho a la seguridad social se encuentra afectado, en la medida en que, sin la respectiva calificación, no puede iniciar los trámites derivados de la condición de invalidez o discapacidad que se le dictamine. Manifiesta además que, se ha vulnerado su derecho al debido proceso, puesto que se le impone una barrera injustificada y una carga imposible de cumplir para obtener el dictamen.
De igual manera, invoca la afectación de su derecho al mínimo vital, ya que, debido a su enfermedad, no puede trabajar y tampoco ha podido iniciar los trámites para acceder a las coberturas previstas por el sistema de seguridad social para quienes presentan un alto porcentaje de pérdida de capacidad laboral. Por lo anterior, solicita se revoque el fallo de tutela y se ordene a Colpensiones realizar nuevamente la calificación de la señora Diana Patricia Valencia. CONSIDERACIONES Conforme a los hechos y pretensiones de la demanda de tutela, así como el informe dado por la demandada y el escrito de impugnación, le corresponde a esta Sala resolver el siguiente: Problema Jurídico ¿Se vulneró el derecho fundamental de la accionante a la calificación de pérdida de capacidad laboral al negarse la recalificación de su porcentaje, por contar ya con uno superior al 50%? Lo probado en la actuación. ➢ Cédula de ciudadanía. ➢ Solicitud de determinación de pérdida de la capacidad laboral emitida el 22 de octubre de 2023. 17001-33-33-003-2025-00276-01 Acción de Tutela Sentencia 164 Segunda Instancia 7 ➢ Oficio BZ2023_17513626-2972598 por medio del cual le fueron solicitados exámenes completarlos. ➢ Solicitud de derecho de petición a la EPS SURA. ➢ Respuesta al fallo de tutela radicado número 2024_94551978- 2024_4727477 del 02 de septiembre de 2024, donde indican que no procede la calificación por contar con dictamen superior al 50%. ➢ Dictamen DML 2988 de agosto 23 de 2029, expedido por Medicina Laboral de Colpensiones Marco jurisprudencial Respecto al derecho a la salud como derecho fundamental autónomo, la Sentencia T-161 de 2013, establece lo siguiente: “Al definirse los contenidos precisos del derecho a la salud, se genera un derecho subjetivo a favor de los beneficiarios del sistema de salud.
Por lo tanto, cuando las entidades prestadoras de los servicios de salud, se niegan a suministrar tratamientos, medicamentos o procedimientos incluidos en el POS o POS-S, vulneran el derecho a la salud, el cual como se ha reiterado adquiere la condición de derecho fundamental autónomo y éste puede ser protegido por la acción de tutela.” Sobre el derecho de calificación de pérdida de capacidad laboral, la Corte Constitucional en la sentencia T-056 de 2014, estableció: “Para establecer si una persona tiene derecho al reconocimiento de alguna de las prestaciones asistenciales o económicas a que se hizo referencia, se requiere la calificación de la pérdida de capacidad laboral, entendida como un mecanismo que permite fijar el porcentaje de afectación del “conjunto de las habilidades, destrezas, aptitudes y/o potencialidades de orden físico, mental y social, que le permiten al individuo desempeñarse en un trabajo habitual”.
El derecho a la valoración de la disminución de dicha capacidad se encuentra regulado básicamente en las mismas leyes y decretos que desarrollan el SGRP, con mayor énfasis en la Ley 100 de 1993, el Decreto 917 de 1999 y el Decreto 2463 de 2001, en lo que tiene que ver con el procedimiento respectivo. Por expresa remisión del artículo 250 de la Ley 100 de 1993, la clasificación de pérdida de capacidad laboral por accidente de trabajo o enfermedad profesional debe 17001-33-33-003-2025-00276-01 Acción de Tutela Sentencia 164 Segunda Instancia 8 ajustarse a las mismas reglas y procedimientos establecidos para la valoración de pérdida de capacidad laboral para el caso de padecimientos por riesgo común, es decir, la calificación de pérdida de capacidad laboral tiene lugar independientemente de la causa, profesional o común, que determine la necesidad de dicha valoración. Conforme con ello, la calificación de la pérdida de capacidad laboral ha sido considerada por la jurisprudencia constitucional, como un derecho que tiene toda persona, el cual cobra gran importancia al constituir el medio para acceder a la garantía y protección de otros derechos fundamentales como la salud, la seguridad social y el mínimo vital, en la medida que permite establecer a qué tipo de prestaciones tiene derecho quien es afectado por una enfermedad o accidente, producido con ocasión o como consecuencia de la actividad laboral, o por causas de origen común. Es pertinente mencionar que, según lo manifestado por este tribunal, la calificación de la pérdida de capacidad laboral debe atender las condiciones específicas de la persona, apreciadas en su conjunto, sin que sea posible establecer diferencias en razón al origen, profesional o común, de los factores de incapacidad.
En ese mismo sentido, esta valoración puede tener lugar no solo como consecuencia directa de una enfermedad o accidente de trabajo, claramente identificado, también de novedades que resulten de la evolución de la enfermedad o accidente, o de una situación de salud distinta que puede tener un origen común. Marco normativo El decreto 1352 de 2013 en su artículo 55 sobre la revisión de la calificación de incapacidad permanente parcial o de la calificación de invalidez, establece: Artículo 55.
La revisión de la calificación de incapacidad permanente parcial o de la invalidez requiere de la existencia de una calificación o dictamen previo que se encuentre en firme, copia del cual debe reposar en el expediente. La Junta de Calificación de Invalidez en el proceso de revisión de la calificación de la pérdida de capacidad laboral, solo puede evaluar el grado porcentual de pérdida de capacidad laboral sin que le sea posible pronunciarse sobre el origen o fecha de estructuración salvo las excepciones del presente artículo.
Para tal efecto, se tendrá en cuenta el manual o la tabla de calificación vigente en el momento de la calificación o dictamen que le otorgó el derecho. 17001-33-33-003-2025-00276-01 Acción de Tutela Sentencia 164 Segunda Instancia 9 En el Sistema General de Riesgos Laborales la revisión de la pérdida de incapacidad permanente parcial por parte de las Juntas será procedente cuando el porcentaje sea inferior al 50% de pérdida de capacidad laboral a solicitud de la Administradora de Riesgos Laborales, los trabajadores o personas interesadas, mínimo al año siguiente de la calificación y siguiendo los procedimientos y términos de tiempo establecidos en el presente decreto, la persona objeto de revisión o persona interesada podrá llegar directamente a la junta solo si pasados 30 días hábiles de la solicitud de revisión de la calificación en primera oportunidad esta no ha sido emitida.
En los Sistema Generales de Riesgos Laborales y de Pensiones, la revisión pensional por parte de las Juntas será procedente a solicitud de la correspondiente Administradora de Riesgos Laborales o Administradora del Sistema General de Pensiones cada tres (3) años, aportando las pruebas que permitan demostrar cambios en el estado de salud y a solicitud del pensionado en cualquier tiempo.
Copia de todo lo actuado deberá reposar en el expediente y se hará constar en la respectiva acta y en el nuevo dictamen. Parágrafo 1°. En el Sistema General de Riesgos Laborales, si a un pensionado por invalidez se le revisa su grado de invalidez y obtiene un porcentaje inferior al 50%, generándole la pérdida de su derecho de pensión, se le reconocerá la indemnización correspondiente a la incapacidad permanente parcial conforme al artículo 7° de la Ley 776 de 2002 o la norma que la modifique sustituya o adicione.
En caso contrario, si a una persona a la que se le haya reconocido la indemnización por incapacidad permanente parcial, y se le revisa su grado de pérdida de capacidad laboral, cuyo resultado sea una calificación superior al 50%, se le deberá reconocer el derecho a pensión por invalidez, sin realizar descuento alguno. Parágrafo 2°. En caso de detectarse en la revisión de una incapacidad permanente parcial que esta sube al porcentaje del 50% o más se deberá también modificar la fecha de estructuración, de igual forma se procederá cuando un estado de invalidez disminuya a 49% o menos. Solución problema jurídico La parte accionante solicita una nueva calificación de pérdida de capacidad laboral ante Colpensiones, al considerar que su porcentaje puede incrementarse, fundamenta su petición en el artículo 55 del Decreto 1352 de 2013, que establece que quien ya ha sido calificado cuenta con un término mínimo de un año para someterse nuevamente a una evaluación. 17001-33-33-003-2025-00276-01 Acción de Tutela Sentencia 164 Segunda Instancia 10 Mediante oficio del 23 de septiembre de 2024, Colpensiones le informó que, a través de comunicación del 28 de enero de 2019, la entidad había emitido un dictamen fechado el 23 de agosto de 2019, en el cual se le reconoció un porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 66.15%, con fecha de estructuración del 11 de abril de 2019.
El trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral, radicado bajo el número 2023_17513626, fue rechazado debido a que la accionante ya cuenta con un dictamen emitido por Colpensiones que certifica una pérdida de capacidad laboral y ocupacional (PCL/PCO) superior al 50%. “En consecuencia, no procede a esta Administradora realizar una calificación, en atención a la circular interna del 1 y 2 de diciembre de 2019, la cual indica que cuando un usuario cuenta con dictamen superior al 50%, no requiere actualización sin importar la fecha del dictamen, siempre y cuando no se trate de un proceso de revisión de estado de invalidez.
Por lo tanto, con el dictamen con el que ya cuenta la señora DIANA PATRICIA VALENCIA, podrá iniciar lo referente al tramite de reconocimiento de pensión de invalidez, teniendo en cuenta el cumplimiento de los demás requisitos legales para tal proceso”. Es pertinente señalar que, si la parte accionante pretendía que se modificara el porcentaje de incapacidad, el trámite procedente no era una nueva solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral, sino la presentación de una solicitud de revisión de su condición de invalidez.
Esto se explica en la medida en que, desde abril de 2019, ya contaba con un porcentaje de pérdida de capacidad laboral superior al 50%. No obstante, la accionante no promovió el procedimiento correspondiente para que se efectuara dicha revisión, omitiendo así el cumplimiento de los requisitos previos exigidos por la normativa. En consecuencia, tal y como lo señaló el Juez de primera instancia, no se evidencia vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso o a la salud, puesto que no se cumplieron las cargas procesales establecidas para acceder a la revisión de su estado. 17001-33-33-003-2025-00276-01 Acción de Tutela Sentencia 164 Segunda Instancia 11 Por lo discurrido, la Sala Primera de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales el 14 de agosto de 2025, dentro de la demanda que en ejercicio de la acción de tutela interpuso DIANA PATRICIA VALENCIA contra COLPENSIONES.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE conforme lo disponen los artículos 16 y 30 del Decreto 2591 de 1991, y 5 del Decreto 306 de 1992.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ENVÍESE el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, en los términos del artículo 33 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realizada el 25 de septiembre de 2025, conforme acta nro. 089 de la misma fecha. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Ponente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.