17001-33-33-002-2024-00097-02 Incidente de Desacato A.I. 385 Segunda Instancia 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) ASUNTO Procede la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas a revisar en grado jurisdiccional de consulta la sanción impuesta por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales mediante auto del 19 de septiembre de 2025 a Fabio Cortés Cruz en su calidad de gerente regional del Centro Occidente de Nueva EPS y a Gloria Libia Polania Aguillón en su calidad de interventora de la NUEVA EPS, de multa equivalente a dos (02) salarios mínimos legales mensuales vigentes a cada uno.
ANTECEDENTES El señor José Isidro Martínez Valencia, interpuso tutela contra Nueva EPS con el fin de que se le protegiera su derecho de salud y seguridad social, solicitando se ordenara los servicios médicos que requiere para el manejo de su patología. El Juzgado Segundo mediante sentencia proferida el 18 de abril de 2024, dispuso lo siguiente:
PRIMERO: TUTELAR el derecho fundamental a la salud al señor JOSÉ ISIDRO MARTÍNEZ VALENCIA, por lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la señora MARTHA IRENE OJEDA SABOGAL, Directora Zonal Caldas de la NUEVA E.P.S., o a quien haga sus veces, que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a autorizar, agendar y materializar la reparación artroscópica de manguito rotador, acromioplastia y sinovectomía total de hombro por artroscopia; y anclajes para manguito rotador set 17001-33-33-002-2024-00097-02 Incidente de Desacato A.I. 385 Segunda Instancia 2 completo, schaver y radiofrecuencia al señor José Isidro Martínez Valencia.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia conforme lo previsto por el Decreto 2591 de 1991 en su artículo 30, y por el artículo 5º del Decreto 306 de 1992.
CUARTO: Si no fuere impugnado este fallo, inmediatamente ejecutoriado, ENVÍESE por el citador la actuación a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión.
QUINTO: COPIAR y posteriormente ARCHIVAR en la oportunidad procesal correspondiente. Revisado el sistema SAMAI se pudo constatar que el fallo en mención no fue objeto de impugnación. Posteriormente la parte accionante informó acerca del incumplimiento de lo ordenado en el fallo de tutela en mención, y que a la fecha de presentación del escrito no ha sido posible que la EPS de cumplimiento al fallo de tutela.
Apertura formal del incidente Mediante oficio del 09 de septiembre de 2025 se requirió el cumplimiento del fallo, ante el cual los funcionarios de la Nueva EPS guardaron silencio. Posteriormente y ante la falta de prueba del cumplimiento del fallo por auto del 15 de septiembre de 2025 se dio apertura del incidente frente a FABIO CORTÉS CRUZ en su calidad de gerente regional del Centro Occidente de Nueva EPS teniendo en cuenta que de acuerdo a manifestaciones realizadas por parte de la Interventora de la Nueva EPS es este funcionario el encargado del cumplimiento de los fallos de tutela relacionados con temas de salud; de igual forma se dio apertura frente a LUIS FERNANDO BERNAL JARAMILLO en su calidad de representante legal para asuntos judiciales y de tutela o quien haga sus veces, y a GLORIA LIBIA POLANIA AGUILLÓN en su calidad de interventora de la NUEVA EPS, como superior jerárquico del directo responsable o a quien haga sus veces.
Dicha decisión fue notificada mediante mensaje de datos enviado a las direcciones de correo electrónico secretaria.general@nuevaeps.com.co. 17001-33-33-002-2024-00097-02 Incidente de Desacato A.I. 385 Segunda Instancia 3 Pronunciamiento frente al incidente de desacato La Nueva EPS, conforme a lo informado por el juzgado de conocimiento, no se pronunció respecto del cumplimiento del fallo de tutela pese a los requerimientos efectuados.
Es por ello que a través de providencia del 19 de septiembre de 2025, el Juzgado Segundo al resolver el incidente de desacato, luego de hacer un estudio normativo y jurisprudencial sobre los elementos que se deben revisar para entender que se está frente a un desacato, indicó respecto del caso concreto que se encontraba demostrado que no se ha dado cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela, toda vez que no existe prueba alguna que dé cuenta del suministro del servicio médico que requiere el actor.
De igual forma y de acuerdo con lo consignado en la página www.rues.org.co el 15 de septiembre de 2025 bajo el número 03297359 del Libro IX, aparece inscripción en el Certificado de Existencia y Representación Legal de la Nueva EPS la terminación del contrato del señor LUIS FERNANDO BERNAL JARAMILLO como representante legal para cumplimiento de tutelas, por lo que se decidió no imponer sanción en su contra.
Conforme a lo anterior, resolvió:
PRIMERO: DECLARAR que FABIO CORTÉS CRUZ, gerente regional del Centro Occidente de Nueva EPS y GLORIA LIBIA POLANIA AGUILLÓN, interventora de la NUEVA EPS, INCURRIERON EN DESACATO a las órdenes impartidas por el Despacho, contenidas en el fallo de N°48 del dieciocho (18) de abril de dos mil veinticuatro (2024), proferido en la acción de tutela instaurada por JOSÉ ISIDRO MARTÍNEZ VALENCIA.
SEGUNDO: IMPONER a FABIO CORTÉS CRUZ y a GLORIA LIBIA POLANÍA AGUILLÓN, multa por valor de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, que equivalen a 57,16 UVT (unidad de valor tributario), a cada uno, los cuales deberán pagar de su propio peculio, a favor del Consejo Superior de la Judicatura, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de este auto, los que consignarán en la cuenta DTN –Multas y Cauciones Efectivas, Banco Agrario No. 3-0820-000640-8.
TERCERO: Transcurrido el término concedido sin que se haya efectuado el pago de la sanción referida, REMITIR 17001-33-33-002-2024-00097-02 Incidente de Desacato A.I. 385 Segunda Instancia 4 copia con constancia de ser la primera, y que presta mérito ejecutivo, con destino a la Oficina de Jurisdicción Coactiva de la Rama Judicial en esta ciudad.
CUARTO: REQUERIR una vez más a FABIO CORTÉS CRUZ y a GLORIA LIBIA POLANÍA AGUILLÓN, para que, en el término de 8 horas contadas a partir de la notificación de esta decisión, procedan a actuar conforme a lo ordenado en el N°48 del dieciocho (18) de abril de dos mil veinticuatro (2024), y procedan a realizar los trámites necesarios para que se proceda a autorizar, agendar y materializar la reparación artroscópica de manguito rotador, acromioplastia y sinovectomía total de hombro por artroscopia; y anclajes para manguito rotador set completo, schaver y radiofrecuencia al señor José Isidro Martínez Valencia.
QUINTO: NOTIFICAR personalmente esta providencia a FABIO CORTÉS CRUZ y a GLORIA LIBIA POLANÍA AGUILLÓN, mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales destinado para tal efecto, para lo que se anexará copia de esta providencia.
SEXTO: CONSULTAR esta providencia con el Tribunal Administrativo de Caldas, en efecto DEVOLUTIVO, en los términos del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Competencia del Tribunal De conformidad con lo previsto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, esta Corporación es competente para revisar en grado jurisdiccional de consulta, la legalidad de la sanción impuesta por desacato a una tutela a Fabio Cortés Cruz en su calidad de gerente regional del Centro Occidente de Nueva EPS y a Gloria Libia Polania Aguillón en su calidad de interventora de la NUEVA EPS, de multa equivalente a dos (02) salarios mínimos legales mensuales vigentes a cada uno. Sentido y alcance del incidente de desacato En relación con el objeto y alcance del desacato, la H. Corte Constitucional en la sentencia T- 1113 de 28 de octubre de 2005, señaló1: 1 H. Corte Constitucional.
Sala Cuarta de Revisión. Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Treviño. Sentencia T-1113 del 28 de octubre de 2005. Referencia: expediente T-1130243. Accionante: Edna Margarita Acosta Vega. Contra: Juzgado Cuarenta Civil Municipal de Bogotá. 17001-33-33-002-2024-00097-02 Incidente de Desacato A.I. 385 Segunda Instancia 5 “…De acuerdo con la sentencia T-188/02 el objeto del incidente de desacato es “sancionar con arresto y multa, a quien desatienda las órdenes o resoluciones judiciales que se han expedido para hacer efectivo la protección de derechos fundamentales, a favor de quien o quienes han solicitado su amparo”.
En otras palabras, el objeto del incidente no es la imposición de la sanción en sí misma, sino proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado. Así, la sanción es concebida como una de las formas a través de las cuales el juez puede lograr el cumplimiento de la sentencia de tutela cuando la persona obligada ha decidido no acatarla. 9.
Respecto a los límites, deberes y facultades del juez de tutela que conoce del incidente de desacato y en virtud de lo que hasta ahora ha sido señalado, debe reiterarse que el ámbito de acción del juez está definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente. Por lo tanto, es su deber verificar: (1) a quién estaba dirigida la orden;
(2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)2. Adicionalmente, el juez del desacato debe verificar si efectivamente se incumplió la orden impartida a través de la sentencia de tutela y, de existir el incumplimiento, debe identificar si fue integral o parcial.
Una vez verificado el incumplimiento debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada. Finalmente, si existe responsabilidad deberá imponer la sanción adecuada – proporcionada y razonable – a los hechos.
Al momento de evaluar si existió o no el desacato, el juez debe tener en cuenta circunstancias excepcionales de fuerza mayor, caso fortuito o imposibilidad absoluta jurídica o fáctica para cumplir, las cuales deben estar siempre avaladas por la buena fe de la persona obligada. En este sentido, conviene recordar que la Corte ya ha señalado que no se puede imponer una sanción por desacato: (i) cuando la orden impartida por el juez de tutela no ha sido precisa -porque no se determinó quien debe cumplirla o su contenido es difuso-;
(ii) cuando el obligado de buena fe quiere cumplir la orden pero no se le ha dado la oportunidad de hacerlo3. 10. En todo caso el trámite del incidente de desacato debe adelantarse respetando las garantías del debido proceso del cual son titulares todas las partes. En este sentido, la Corte ha precisado que: “La sanción, desde luego, sólo puede ser impuesta sobre la base de un trámite judicial 2 Cita de cita: Sentencias T-553/02 y T-368/05. 3 Cita de cita: Sentencia T-368/05. 17001-33-33-002-2024-00097-02 Incidente de Desacato A.I. 385 Segunda Instancia 6 que no por expedito y sumario puede descuidar el derecho de defensa ni las garantías del debido proceso respecto de aquél de quien se afirma ha incurrido en el desacato…”4 Conforme a la jurisprudencia en cita, frente al desacato a una providencia judicial, el juez debe sancionar al incumplido para corregir su actitud omisiva o desobediente, y proveer a la inmediata efectividad de la orden, garantizando así su cumplimiento como mecanismo de protección de los derechos fundamentales.
Ahora bien, para la imposición de la sanción, el juez no se puede basar únicamente en un juicio objetivo, sino que debe revisar el contexto de la orden, y examinar si existe alguna justificación que pueda excusar la omisión. Adicionalmente se debe revisar si se agotó a cabalidad las exigencias que para esa imposición trae el artículo 27 del Decreto 2591.
En este orden de ideas, Procederá la Sala a determinar, si en el caso bajo estudio, se cumplieron los parámetros establecidos por las normas y la jurisprudencia, antes transcritas, para imponer la sanción. La EPS no se pronunció respecto del incidente, por lo que no obra prueba dentro del cartulario que dé cuenta del cumplimiento del fallo de tutela.
Conforme a lo anterior es claro que aún no se ha dado cumplimiento al fallo de tutela, puesto que no se ha suministrado al actor los servicios médicos que requiere y que fueran amparados. Ahora bien, en el presente asunto, considera esta Sala que efectivamente hay lugar a mantener la sanción por las siguientes razones: Objetivas: I. Imposibilidad fáctica: No se encuentra dentro del cartulario prueba alguna que la EPS hubiere adelantado todas las actuaciones administrativas necesarias, con el fin de brindar los servicios médicos que requiere el actor.
De otro lado es claro para 4 Cita de cita: Sentencia T-766/03, T-368/05 y Auto 118/05. 17001-33-33-002-2024-00097-02 Incidente de Desacato A.I. 385 Segunda Instancia 7 esta Sala que es la EPS es la encargada de brindar los servicios que requiere el accionante, por ser funciones propias de la misma. II. El contexto de la orden Observa la Sala que la orden de tutela va dirigida a que se adelanten todas las actuaciones administrativas necesarias, con el fin de que se brinden los servicios médicos que requiere el actor, de tal suerte que en consideración de este Juez Plural la orden dada es de aquellas que hacen parte de las obligaciones y funciones de la EPS y que debe afrontar en su giro normal de actividades, no necesitando para la prestación de los servicios médicos asumir costos extraordinarios o celebrar contratos adicionales a los que normalmente debe celebrar.
III. Estado de cosas inconstitucionales: La orden dada no es de aquellas que puedan rebosar el alcance institucional de la EPS, por el contrario, es una orden que la EPS debe estar en capacidad de ejecutar, luego no se observa un estado de cosas inconstitucional que impida cumplir con el fallo de tutela. IV Complejidad de las Órdenes: La orden dada en el fallo de tutela no demanda para su cumplimiento de expensas extraordinarias, contratación de personal especializado diferente al que debe tener una EPS, ni de convenios interadministrativos con otras empresas de salud, de lo que se deriva la inexistencia de una complejidad de tal magnitud, que impida a los funcionarios sancionados dar cumplimiento a las órdenes de tutela.
VI Competencia Funcional Directa De acuerdo a lo anterior se reitera que, en la apertura del incidente de desacato se indicó con claridad los funcionarios que debían cumplir la orden emitida, esto es Fabio Cortés Cruz en su calidad de gerente regional del Centro Occidente de Nueva EPS quien conforme a lo consignado por el Juzgado de conocimiento es el encargado de dar cumplimiento a los fallos 17001-33-33-002-2024-00097-02 Incidente de Desacato A.I. 385 Segunda Instancia 8 de tutela relacionados con salud teniendo en cuenta la terminación del contrato del Representante legal para asuntos judiciales y cumplimiento de fallos de tutela, y Gloria Libia Polania Aguillón interventora de la NUEVA EPS en su calidad de superior jerárquica del gerente regional del Centro Occidente de la Nueva EPS.
También observa esta Sala que, conforme a la orden dada y referida en líneas anteriores, la misma se encuentra dentro del resorte funcional de las personas sancionadas, por lo que la sanción se impuso a los funcionarios que conforme a la ley y la jurisprudencia deben cumplir o hacer cumplir la orden. VII- Plazo Otorgado En el fallo de tutela se ordenó que la prestación de los servicios médicos que requiere el actor, evidenciando este Juez Plural de Decisión que ha transcurrido un tiempo más que justificado para el cumplimiento del fallo desde que se dio la orden de tutela, esto es desde el 18 de abril de 2024.
Factores Subjetivos: I. Culpa o dolo. El no cumplir la orden, sin que se hubiere dado alguna justificación razonable para ello, permite considerar que hay culpa por parte de los sancionados, al menos en el grado de negligencia, pues teniendo la competencia, la capacidad, y no encontrase en un estado de cosas inconstitucionales, solo permite evidenciar una falta de diligencia y cuidado en el ejercicio de sus responsabilidades.
II. Allanamiento a las órdenes: Si bien no se observa que se opongan a las órdenes dadas, tampoco se evidencia la diligencia para su cumplimiento, o que efectivamente hayan hecho todos los esfuerzos necesarios para ello. 17001-33-33-002-2024-00097-02 Incidente de Desacato A.I. 385 Segunda Instancia 9 III. Acciones Positivas para el Cumplimiento: En el cartulario no se evidencia que se hayan realizado actividades positivas encaminadas a dar cumplimiento a la orden dada por el Juez Constitucional, evidenciándose una actitud evasiva de los funcionarios no solo respecto de la orden dada si no frente a los requerimientos efectuados por el A Quo en los cuales se exhorta el cumplimiento del fallo de tutela.
Así las cosas, al verificarse que no se ha dado cumplimiento al fallo y que los derechos fundamentales de la actora siguen siendo vulnerados, en consideración de este Juez Plural de Decisión Fabio Cortés Cruz en su calidad de gerente regional del Centro Occidente de Nueva EPS y Gloria Libia Polania Aguillón en su calidad de interventora de la NUEVA EPS, incurrieron en desacato a la orden de tutela dada desde el pasado 18 de abril de 2024.
Ahora bien, respecto de la multa impuesta considera esta Sala que la misma debe ser modificada puesto que de un lado se evidencia que es el primer incidente que se presenta y de otro lado, si bien ha transcurrido un tiempo prudente para el cumplimiento del fallo, no existe un reiterativo incumplimiento de la orden judicial, por lo que de acuerdo al criterio adoptado por parte de la Sala Plena de este Tribunal la sanción pecuniaria impuesta a los funcionarios debe corresponder a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a cargo de cada una, la cual deberá ser asumida por las mismas de su propio patrimonio.
De otro lado, se le precisará al juzgado de primera instancia, que dentro del trámite del incidente de desacato cuenta con diferentes herramientas establecidas en la normativa vigente, tales como el deber derivado del artículo 53 del Decreto-Ley 2591 de 1991, en el sentido de compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación para que se investigue la posible comisión del delito de fraude a resolución judicial; el envío de copias para la iniciación del proceso sancionatorio ante la Superintendencia de Salud para determinar posibles faltas administrativas; y la compulsa de copias disciplinarias a la Procuraduría General de la Nación, con el fin de garantizar el cumplimiento del fallo de tutela. 17001-33-33-002-2024-00097-02 Incidente de Desacato A.I. 385 Segunda Instancia 10 En esa medida, SE EXHORTARÁ al juzgado para que realice las compulsas de copias previamente referidas.
Finalmente, y reiterando que el objeto del incidente no es la imposición de la sanción en sí misma, sino proteger el derecho fundamental amenazado Fabio Cortés Cruz en su calidad de gerente regional del Centro Occidente de Nueva EPS y Gloria Libia Polania Aguillón en su calidad de interventora de la NUEVA EPS, deberán de manera inmediata suministrar los servicios médicos que requiere el actor y que fueran ordenados por el médico tratante y cubiertos en el fallo de tutela.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: MODIFICASE PARCIALMENTE el ordinal segundo del auto consultado, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, el 19 de septiembre de 2025, en cuanto a la multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, en su lugar se impone a Fabio Cortés Cruz en su calidad de gerente regional del Centro Occidente de Nueva EPS y a Gloria Libia Polania Aguillón en su calidad de interventora de la NUEVA EPS, multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a favor del Consejo Superior de la Judicatura, los cuales deberán ser cancelados dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de este auto para lo cual se hará consignación en la cuenta de depósitos judiciales.
SEGUNDO
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás el auto consultado.
TERCERO: SE EXHORTA al Juzgado de conocimiento, se expidan copias de esta decisión a la Fiscalía General de la Nación para que se investigue la posible comisión del delito de fraude a resolución judicial; el envío de copias para la iniciación del proceso sancionatorio ante la Superintendencia de Salud para determinar posibles faltas administrativas; y la compulsa de copias disciplinarias a la Procuraduría General de la Nación, con el fin de 17001-33-33-002-2024-00097-02 Incidente de Desacato A.I. 385 Segunda Instancia 11 garantizar el cumplimiento del fallo de tutela, respecto de los funcionarios sancionados.
CUARTO: En consecuencia, de lo anterior, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.
QUINTO: Contra esta decisión no procede recurso alguno.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realizada el 25 de septiembre de 2025, conforme acta nro. 089 de la misma fecha. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.