SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAGISTRADO PONENTE: JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Bucaramanga, cinco (05) de marzo de dos mil veinticinco (2025). MEDIO DE CONTROL REVISIÓN DE ACUERDO MUNICIPAL ACCIONANTE SERGIO ANDRES PAEZ VASQUEZ contactenos@macaravita-santander.gov.co;
ACCIONADO CONCEJO MUNICIPAL DE MACARAVITA concejo@macaravita-santander.gov.co; MINISTERIO PÚBLICO XIRYS MARÍA MORA ALVARADO xmora@procuraduria.gov.co RADICADO Y LINK DEL EXPEDIENTE 68001233300020250005800 TEMA REVISIÓN DE ACUERDO MUNICIPAL No. 003 de 2024 La Sala procede a decidir sobre la validez del acuerdo referido, a solicitud del Alcalde Municipal de Macaravita, Santander, en ejercicio de las competencias establecidas en el artículo 80 de la Ley 136 de 1994 I. DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN El Alcalde del Municipio de Macaravita Santander solicita la revisión del Acuerdo 003 del 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE RECONOCE Y SE INSTITUCIONALIZA EL BOLO CRIOLLO COMO UNA EXPRESION CULTURAL EN LA MODALIDAD DEPORTIVA DEL MUNICIPIO DE MACARAVITA – SANTANDER” manifestando que el Concejo Municipal vulneró el principio de legalidad en materia presupuestal consagrado en el artículo 313 de la Constitución Política.
Se argumenta que el acuerdo mencionado contraviene la Constitución y las leyes, bajo el entendido que afecta el presupuesto municipal sin contar con el aval del alcalde. En particular, se señala que, conforme al artículo 41 de la Ley 136 de 1994, en sus numerales 2 y 8, está prohibido destinar las rentas municipales a fines distintos del servicio público y para ello advierte que el artículo 41 establece lo siguiente: 'ARTÍCULO 41.
Prohibiciones. Es prohibido a los concejos: 2. Aplicar o destinar los bienes y rentas municipales a objetos distintos del servicio público; 8. Tomar parte en el trámite o decisión de asuntos que no son de su competencia”. Asimismo, señala que dicho acuerdo no está contemplado en el plan de desarrollo aprobado por el Concejo Municipal, indicando que la facultad de incluir actividades en pro del municipio dentro del plan de desarrollo es inherente al Alcalde, según lo establece el artículo 71, parágrafo 1, de la Ley 136 de 1994, que dispone: 'PARÁGRAFO 1.
Los acuerdos a los que se refieren los numerales 2, 3 y 6 del artículo 313 de la Constitución Política, solo podrán ser dictados a iniciativa del alcalde'. También menciona que el presidente del Concejo Municipal de Macaravita, en el año 2024, se limitó a realizar modificaciones sin contar con el debido debate en el concejo, tal como lo exige el artículo 30 de la Ley 136 de 1994 que reza: “ARTÍCULO 30.- Mayoría. En los concejos y sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial”.
SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander II. EL ACUERDO OBJETO DE LA REVISIÓN. Por iniciativa del concejo municipal de Macaravita, se aprobó el ACUERDO MUNICIPAL No. 003 DEL 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE RECONOCE Y SE INSTITUCIONALIZA EL BOLO CRIOLLO COMO UNA EXPRESION CULTURAL EN LA MODALIDAD DEPORTIVA DEL MUNICIPIO DE MACARAVITA – SANTANDER”.
III. CONTESTACIÓN Mediante escrito de contestación manifiesta el señor Lenin Mauricio Figueroa Gómez, en calidad de ex presidente del concejo municipal de Macaravita que, no se presentaron objeciones por parte del Alcalde municipal frente al proyecto No. 003 de 2024, al contrario, la comunicación presentada se trataba de una observación, la cual fue atendida en debida forma, acatándose la observación, la cual hacía referencia a la transcripción que tenía que ver con el título propuesto inicialmente.
Agrega que, el tema del uso de los recursos para una expresión cultural en modalidad deportiva sí es parte del servicio público, cosa diferente es que se le ordene gastar dinero en una fiesta religiosa en un país laico, por ejemplo. Además, se indica que es importante recordar la congruencia que existe entre el programa de gobierno con el que se hizo elegir el señor alcalde y el plan de desarrollo municipal 2024 – 2027 Unidos avanzando por el futuro de Macaravita, en el subtítulo “Festividades y Eventos culturales (…) A continuación, se enuncian las festividades y eventos municipales que se celebran en el municipio de Macaravita a lo largo del año: • Fiestas patronales • (…) • Torneo de Bolo Criollo” se concluye en el escrito de contestación que, No es clara la pretensión del señor alcalde Sergio Andrés Páez Vásquez, al procurar la nulidad de un acuerdo del cual nunca solicito las objeciones debidas conforme al reglamento y la Ley.
“Es decir, el trámite es: 1. Se presenta la iniciativa al honorable concejo municipal 2. Se surten los dos debates de que trata el reglamento y la Ley 3. Se certifica y se envía para la sanción al alcalde 4. Si el alcalde considera que es contrario a la Ley o la Constitución, lo debe objetar y devolver al Honorable Concejo Municipal 5.
Si el Concejo no considera las objeciones puede ser sancionado por el presidente de la corporación”. Así mismo señala que, no es claro lo que se pretende, el archivo adjunto de correcciones simplemente formales hace riña con lo que se manifiesta en el concepto de violación a las normas, es decir, no es congruente y dicha acción, no está llamada a prosperar por falta de legitimación y por las razones expuestas.
SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander IV. TRÁMITE El suscrito Magistrado ponente ordenó fijar en lista el asunto por el término de 10 días. Durante la fijación en lista, el señor Lenin Mauricio Figueroa Gómez en calidad de concejal por el Partido Alianza Social Independiente – ASI, expresidente del Concejo Municipal y autor del proyecto 003 de 2024 compareció al proceso mediante memorial de fecha 20 de febrero de 20251.
Por su parte, la Agencia del Ministerio Público no presentó concepto. V. CONSIDERACIONES 4.1 Competencia. Recae en la Sala en orden a lo dispuesto en los artículos 151.4 de la Ley 1437 de 2011 y 119 del Decreto-Ley 1333 de 1986. 4.2 Problema jurídico. Con base en la reseña hecha en acápites anteriores, la Sala plantea el problema jurídico, así: De acuerdo con el motivo de censura del acuerdo sometido a revisión, el problema jurídico a resolver se contrae en establecer si el acto administrativo acusado transgrede el principio de legalidad establecido en el artículo 313 de la Constitución Política y en consecuencia se hace necesario invalidarlo, puntualmente en lo referente a la apropiación presupuestal. 4.3 Marco Normativo y jurisprudencial El trámite de la revisión de acuerdo municipal, encuentra sustento y regulación normativa en la Ley 136 de 1994 y en el Decreto 1333 de 1986, por tal razón y existiendo norma especial la Sala se referirá a tales preceptos.
El artículo 119 del Decreto 1333 de 1986, respecto a la oportunidad para presentar la solicitud expresa: “Artículo 119. Si el Gobernador encontrara que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los 20 días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez”.
(Subrayas de la Sala). De conformidad con lo dispuesto en la norma transcrita, el alcalde Municipal cuenta con el termino de 20 días siguientes a la fecha en que se haya recibido el acuerdo. De la competencia para efectuar modificaciones al presupuesto de las entidades territoriales. Respecto a la competencia que recae sobre los órganos colegiados del municipio, el artículo 313 de la Constitución Política determinó: 1 Aplicativo samai, índice 10 SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander “Art. 313.- Corresponde a los concejos: (…) 3.
Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones que le corresponden al concejo. (…..) 5. Dictar normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos." (Resaltado de la Sala)” A su turno, el numeral 9° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 estableció como competencia de los concejos municipales la expedición del presupuesto anual del ente territorial: “ARTICULO 32.
ATRIBUCIONES: Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…) 9. Dictar las normas orgánicas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al Plan Municipal o Distrital de Desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. (…)” Bajo este contexto, puede afirmarse que el Concejo Municipal es competente, en materia de presupuesto, para dictar las normas orgánicas del mismo y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, sin embargo, al alcalde municipal, le corresponde la presentación oportuna del proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual, así como la ordenación del gasto y la celebración de contratos, conforme al reglamento que expida el Concejo, de acuerdo con el plan de desarrollo y presupuesto.
Sobre el particular, conviene destacar lo puntualizado por la H. Corte Constitucional en sentencia C-1072-2022: “En la medida en que el principio de legalidad es inherente al proceso presupuestal en las etapas de elaboración y ejecución1 (CP. Artículo 345), cualquier gasto público deberá haber sido decretado por la respectiva corporación (Congreso, asamblea, concejo), según la existencia de fondos, sean estos ingresos corrientes o recursos de capital” Ahora bien, el Decreto 111de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto” constituye el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo.
El artículo 77 del ejusdem autoriza al Gobierno (Alcalde en el caso de los Municipios) para reducir y aplazar, total o parcialmente, las apropiaciones presupuéstales; así mismo prevé la posibilidad de que el Congreso (Concejo en el caso municipal) a iniciativa del Gobierno (Alcalde), decrete los traslados presupuestados o abra créditos adicionales, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprometidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión. SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander A su vez, el artículo 81 ibidem estableció: "Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones” (Ley 38/89, artículo 67).
Bajo este escenario, en virtud de las competencias asignadas a los alcaldes, gobernadores, asambleas y concejos en los artículos 300, 305, 313 y 315 de la Constitución Política y la prohibición señalada en el artículo 345, es acertado concluir que el principio de legalidad del gasto, que delimita los órganos que pueden autorizar el monto de los gastos públicos y su destinación, también es aplicable a las entidades territoriales.
Por otro lado, es preciso hacer mención de lo sostenido por el H. Consejo de Estado2 en relación con las modificaciones al presupuesto anual, teniendo en cuenta las distintas situaciones, que, no fueron previstas en la etapa de programación, y que posteriormente pueden presentarse, (…) 2.3. Sobre las modificaciones al presupuesto anual: Por disposición constitucional, la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios, como entidades territoriales que son, se regulan por la misma Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto y las normas orgánicas que compete dictar a los concejos en ejercicio de la atribución conferida por el artículo 313, numeral 5º, superior, aplicando en lo pertinente "los principios y las disposiciones" establecidos en el Título XII de la Carta.
El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional 111 de 1996, determina las reglas para las "modificaciones al presupuesto", como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones: a). La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. b).
Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley. La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una 2 Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil concepto del 5 de junio de 2008 C.P. William Zambrano Cetina Rad.
Num. 11001030600020080002200 (1889) SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander partida. En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c).
Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan "traslados presupuestales internos".
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular. Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal” Con fundamento en el anterior recuento normativo, la competencia de los órganos colegiados se extiende a la aprobación de las rentas, apropiaciones y destinación de los recursos.
En lo que atañe a la modificación de los mismos, se requiere la aprobación de la corporación de elección popular, en este caso, concejo municipal, salvo algunas operaciones presupuestales en las que se pueden alterar esos elementos directamente por el Ejecutivo. VI. CASO EN CONCRETO Atendiendo el anterior marco normativo, procede la Sala analizar si el proyecto de Acuerdo No. 003 de 2024 vulnera las disposiciones contenidas en la Ley 136 de 1994 y el artículo 313 de la Constitución Política, comoquiera que la iniciativa propuesta, esto es, “el bolo criollo”, no se encuentra contemplada dentro del plan de desarrollo municipal, el cual sólo puede ser modificado por la autoridad territorial (alcalde).
Así las cosas, se observa que dentro del plenario se encuentran acreditados los siguientes hechos: • Que, mediante certificación emitida por el Concejo Municipal de fecha 26 de febrero de 2024, se remitió al despacho del señor alcalde de Macaravita el proyecto de acuerdo, el cual fue discutido y aprobado en dos debates, de conformidad con el título VII y VIII del reglamento interno y la ley 136 de 19943. 3 Expediente digital, samai índice 0003 SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander • Mediante oficio de fecha 19 de marzo del 2024, el señor alcalde Municipal solicitó al Concejo de Macaravita se realizarán unas correcciones simples y de forma contenidas en el Proyecto de Acuerdo No. 003 de 2024. • Que, a través del oficio No. 106.05.12.2024 de fecha 05 de diciembre del 2024, el concejo municipal de Macaravita allegó respuesta al oficio de correcciones simples formales en el proyecto de acuerdo No. 003 de 2024.
En virtud de lo expuesto y conforme a las circunstancias previas, se observa que el numeral 7 del proyecto de acuerdo No. 003 de 2024, contempla lo siguiente: “ “ Se observa del anterior numeral que, el Concejo Municipal de Macaravita otorga la faculta al alcalde municipal para que realice las apropiaciones presupuestales necesarias para la ejecución de las acciones, obras e intervenciones para garantizar la protección, rescate, promoción y difusión de la manifestación cultural y deportiva del juego de bolo criollo (en los tres palos).
Así las cosas, atendiendo el marco jurisprudencial que se cita en precedencia, debe señalar esta instancia que corresponde a los concejos municipales la función constitucional de “dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos”. Se observa igualmente que, el estatuto orgánico del presupuesto dispone en su artículo 76 y subsiguientes que, en caso de surgir situaciones o presentarse circunstancias que ameriten la modificación del presupuesto, las mismas podrán ejecutarse previendo para ello escenarios tales como la reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales total o parcialmente, las adiciones al presupuesto o créditos adicionales para aumentar el monto y, movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento.
SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander En ese orden de ideas se observa que, si bien, es cierto, los Concejos Municipales tienen a su cargo la facultad de armonizar los planes de desarrollo con el respectivo presupuesto, no lo es menos que, ello no debe entenderse como una amplía facultad para modificar el presupuesto susceptible de ser concedida al ejecutivo municipal, sobre todo si se tiene en cuenta que el precitado numeral del proyecto de acuerdo no precisa con puntualidad si los ajustes presupuestales ordenados podría implicar adiciones o traslados de créditos presupuestales que requieran la presentación de un proyecto de acuerdo frente al órgano colegiado que es el competente en dichos casos.
Conforme a lo anterior, se dispondrá invalidar el numeral 7 del acuerdo No. 003 de 2024, objeto de revisión en la presente oportunidad en cuanto a la facultad para realizar apropiaciones presupuestales. En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Santander,
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR la invalidez del artículo 7 del acuerdo No. 003 de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Macaravita, Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. COMUNICAR por Secretaría de esta Corporación la presente decisión. Asimismo, al alcalde municipal de Macaravita y al Presidente del Concejo Municipal de dicho ente territorial.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE [Aprobado por medio virtual] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado [Aprobado por medio virtual] [Ausente con permiso] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ CAROLINA ARIAS FERREIRA Magistrada Magistrada