TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Andrés Medina Pineda Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, 12 de marzo de 2026 Tema: Validez de Acuerdo por medio del cual se conceden facultades al ejecutivo para contratar y suscribir convenios / Enajenación de bienes / Constituir Fiducias /Declara la invalidez del Acuerdo 1.- OBJETO A DECIDIR El señor Gobernador del departamento de Risaralda, en ejercicio de las atribuciones conferidas en el numeral 10 del artículo 305 de la Carta Política, remitió escrito a este Tribunal en el que solicitó la declaratoria de invalidez de los artículos 37, 44 y 45 del Acuerdo N° 33 del 29 de noviembre de 2025, “por el cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos del capital y apropiaciones para gastos del municipio de Pereira, para la vigencia comprendida entre el 1° de enero y el 31 de diciembre del año 2026”, emanado por el Concejo Municipal de Pereira, Risaralda. 2.- ANTECEDENTES 2.1.-LA DEMANDA 2.1.1.
Pretensiones1: La parte actora solicita se declare la invalidez de los artículos 37, 44 y 45 del Acuerdo N° 33 del 29 de noviembre de 2025 “por el cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos del capital y apropiaciones para gastos del municipio de Pereira, para la vigencia comprendida entre el 1° de enero y el 31 de diciembre del año 2026”, emanado por el Concejo Municipal de Pereira, Risaralda. 1 Páginas 2 -10 del archivo 01 en SAMAI VALIDEZ DE ACUERDO Asunto: Sentencia de única instancia Radicación: N° 66001-23-33-000-2026-00009-00 Autoridad: Departamento de Risaralda Acto Administrativo: Acuerdo N° 33 del 29 de noviembre de 2025, “por el cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos del capital y apropiaciones para gastos del municipio de Pereira, para la vigencia comprendida entre el 1° de enero y el 31 de diciembre del año 2026”, emanado por el Concejo Municipal de Pereira, Risaralda.
Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 2.1.2.- Hechos relevantes2: Señala que, el Concejo Municipal de Pereira, aprobó el Acuerdo N° 33 del 29 de noviembre de 2025, “por el cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos del capital y apropiaciones para gastos del municipio de Pereira, para la vigencia comprendida entre el 1° de enero y el 31 de diciembre del año 2026”.
Indica que, el Acuerdo N° 33 del 29 de noviembre de 2025, fue radicado en el Departamento de Risaralda el día 10 de diciembre de 2025. 2.1.3.- Normas Violadas y Concepto de Violación3: Señala como normas violadas, los numerales 3 y 5 del artículo 313, artículo 315 y artículo 345 de la Constitución Política, los artículos 11 y 32 de la Ley 80 de 1993, artículo 32 de la Ley 136 de 1994 y los artículos 77, 80 numerales 4 y 5 del Decreto 111 de 1996.
Como concepto de violación manifiesta que, el artículo 37 del Acuerdo N° 033 de 2025 es violatoria de los artículos 313 numeral 3° y 315 numeral 3 de la Constitución Política al otorgar una autorización general, innecesaria e indeterminada para contratar, ya que esta es excepcional y no la regla general, pues la facultad de contratar corresponde de manera general y permanente al alcalde.
Añade que se configura una extralimitación de la competencia del Concejo Municipal pues el artículo 313 numeral 3° faculta a los concejos municipales para autorizar al alcalde para celebrar contratos únicamente en casos excepcionales, no para otorgar permisos generales permanentes, no obstante, el aparte acusado autoriza al Alcalde de Pereira para: celebrar los contratos requeridos para la ejecución del presupuesto, ejecutar el plan de desarrollo municipal, gestionar créditos internos y externos, y celebrar convenios y contratos con entidades públicas y privadas de cualquier orden, sin discriminar por tipo contractual, cuantía, objeto ni temporalidad y abarca de manera indeterminada la totalidad de la actividad contractual del municipio.
Explica que, el ordenamiento jurídico ya prevé de manera expresa los eventos contractuales que requieren autorización previa del Concejo Municipal, tales como la celebración de empréstitos, la asunción de vigencias futuras o la enajenación de bienes inmuebles, entre otros, sin embargo, la norma acusada no se circunscribe a estos casos excepcionales, sino que reitera una facultad general que ya posee el alcalde, lo cual la torna innecesaria, redundante y contraria al marco constitucional y legal vigente. 2 Página 1 del archivo 01 en SAMAI 3 Páginas 3 - 9 del archivo 01 en SAMAI Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 Solicita se invalide el artículo 44 del Acuerdo N° 33 de 2025 pues considera que incurre en vicios de inconstitucionalidad e ilegalidad al desconocer los requisitos de temporalidad (por tempore) y precisión que rigen las autorizaciones otorgadas por los concejos municipales a los alcaldes, conforme al reparto constitucional de competencias.
Indica que, el artículo 44 demandado, autoriza al alcalde de Pereira para enajenar bienes inmuebles sin establecer un término de vigencia de la autorización, convirtiéndola en una habilitación de carácter indefinido y permanente, lo cual vacía de contenido la competencia del Concejo Municipal y vulnera de manera directa el carácter pro tempore exigido por la Constitución Política.
Agrega que, la Constitución exige que las funciones delegadas sean precisas, lo cual, en materia de enajenación de bienes inmuebles, implica la identificación clara e individualizada de los predios sobre los cuales recae la autorización; sin embargo, la norma acusada faculta al alcalde para enajenar “los bienes inmuebles que se requieran”, expresión abierta, genérica e indeterminada, que impide establecer con certeza cuáles bienes del patrimonio municipal pueden ser objeto de disposición. Pretende la nulidad del artículo 45 del Acuerdo N° 33 de 2025 ya que, adolece de un vicio de competencia por extralimitación de las funciones del Concejo Municipal y, de forma subsidiaria, vulnera los requisitos sustanciales que la ley impone para la celebración de negocios fiduciarios por parte de entidades estatales, pues las autorizaciones del Concejo son de carácter excepcional y solo proceden en los casos taxativamente señalados por la ley o en aquellos que el propio Concejo determine, siempre bajo criterios de razonabilidad y sin interferir en las potestades del alcalde.
Precisa que el contrato de fiducia no se encuentra dentro del listado de negocios jurídicos que, según el parágrafo 4 del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, requieren obligatoriamente de la venia del concejo, por lo tanto, al expedir el artículo 45, el Concejo de Pereira otorgó una autorización para un tipo contractual que no la requiere legalmente, al hacerlo actuó por fuera de sus competencias constitucionales y legales, configurándose un claro vicio de extralimitación de funciones.
Explica que, si bien la Sentencia C-086 de 1995 eliminó el requisito de la autorización previa, no modificó ni eliminó las exigencias de fondo que el mismo numeral 5 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 impone a las entidades estatales al celebrar estos Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 negocios, por lo tanto, el artículo 45 demandado, al conceder una facultad genérica para "celebrar contratos de fiducia”, sin delimitar su objeto, finalidad, los recursos a afectar o un término para su ejercicio, desconoce de manera flagrante este mandato legal.
Sostiene que, el artículo 45 del Acuerdo Municipal N° 33 de 2025 incurre en violación material del ordenamiento jurídico, al permitir la utilización de esquemas fiduciarios sin una definición clara y previa del objeto, la destinación y la correspondencia presupuestal del gasto, en contravía de los principios de planeación y especialidad que rigen la gestión fiscal y administrativa de las entidades territoriales.
Añade que, al permitir la celebración de contratos de fiducia sin una delimitación precisa del objeto ni de la destinación de los recursos, el artículo 45 acusado posibilita la ejecución de gastos de manera indeterminada, desdibujando la relación entre la autorización presupuestal y la ejecución efectiva del gasto. Agrega que, la autorización genérica contenida en la norma acusada, al no exigir parámetros claros de objeto, finalidad y correspondencia presupuestal, debilita el control fiscal y administrativo, en la medida en que impide verificar si los recursos administrados a través de la fiducia se ajustan a las apropiaciones aprobadas y a los fines del gasto público. 2.2.
LAS INTERVENCIONES. 2.2.1. El Municipio de Pereira – Risaralda no intervino en la oportunidad procesal concedida. 2.2.2. El Ministerio Publico no emitió concepto en el proceso. 3.- EL RESUMEN DE LA CRÓNICA PROCESAL ÚNICA INSTANCIA Actuación procesal Archivo en SAMAI Fechas o asuntos Por reparto ordinario se asignó el conocimiento a este Despacho 02 16 de enero de 2026 Se requiera a l Gobernador 04 21 de enero de 2026 Respuesta del Gobernador al requerimiento 08 26 de enero de 2026 Se ordena fijar en lista 11 28 de enero de 2026 Fijación en Lista por diez días 13 229 de enero de 2026 Auto incorpora pruebas 17 17 de febrero de 2026 Ingresa Despacho 20 24 de febrero de 2026 Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00
3. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 3.1. Competencia: De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, así como en los artículos 119 y s.s. del Decreto 1333 de 1986, y el artículo 151-2 del C.P.A.C.A., es competente este Tribunal para conocer del presente asunto, en única instancia. 3.2. Problema jurídico: De conformidad con los hechos expuestos y a la identificación que hiciera el Gobernador del acto administrativo sobre el que debe pronunciarse este Tribunal, considera la Sala que, los problemas jurídicos a resolver se circunscriben en determinar la legalidad o la invalidez: Del artículo 37 del Acuerdo N° 33 del 29 de noviembre de 2025, “por el cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos del capital y apropiaciones para gastos del municipio de Pereira, para la vigencia comprendida entre el 1° de enero y el 31 de diciembre del año 2026” emanado del Concejo Municipal de Pereira, Risaralda, por considerarlo violatorio de normas constitucionales y legales, en tanto, configura una extralimitación por parte del Concejo Municipal respecto de la autorización dada al alcalde para contratar, en tanto este ya ostenta la capacidad, además se hace de manera indeterminada y genérica.
Del artículo 44 del Acuerdo N° 33 del 29 de noviembre de 2025, “por el cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos del capital y apropiaciones para gastos del municipio de Pereira, para la vigencia comprendida entre el 1° de enero y el 31 de diciembre del año 2026” emanado del Concejo Municipal de Pereira, Risaralda por considerarlo violatorio de normas constitucionales y legales al autorizar al alcalde de Pereira para enajenar bienes inmuebles sin establecer un término de vigencia de la autorización y sin individualizarlos Del artículo 45 del Acuerdo N° 33 del 29 de noviembre de 2025, “por el cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos del capital y apropiaciones para gastos del municipio de Pereira, para la vigencia comprendida entre el 1° de enero y el 31 de diciembre del año 2026” emanado del Concejo Municipal de Pereira, Risaralda por considerarlo violatorio de normas constitucionales y legales, por cuanto, el Concejo de Pereira otorgó una autorización para un tipo contractual (fiducia) que no la requiere legalmente y además lo hizo de forma genérica sin delimitar objeto, finalidad o un término para su ejercicio. 3.3.
El caso concreto: Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 La inconformidad del Gobernador del Departamento de Risaralda se centra en señalar la ilegalidad parcial en la que incurrió el Concejo Municipal de Pereira, en los artículos 37, 44 y 45 el Acuerdo N° 33 del 29 de noviembre de 2025, “por el cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos del capital y apropiaciones para gastos del municipio de Pereira, para la vigencia comprendida entre el 1° de enero y el 31 de diciembre del año 2026” por extralimitación por otorgar una facultad que ya ostenta el alcalde y una que no lo requiere e indeterminación del objeto y término Aduce el Departamento de Risaralda que, el Acuerdo N° 33 del 29 de noviembre de 2025 “por el cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos del capital y apropiaciones para gastos del municipio de Pereira, para la vigencia comprendida entre el 1° de enero y el 31 de diciembre del año 2026” expedido por el Concejo Municipal de Pereira infringe las siguientes disposiciones: Constitución Política: "ARTÍCULO 209.
La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. (Ver Ley 1066 de 2006) Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. Artículo 313°. Corresponde a los concejos: ( ) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro témpore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. (…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.
(…) "Artículo 315°. Son atribuciones del alcalde (…) 3 Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes.
(…)”
ARTÍCULO 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 Decreto Ley 111 de 1996:
ARTÍCULO 12. Los principios del sistema presupuestal son: la planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la especialización, la inembargabilidad, la coherencia macroeconómica y la homeóstasis (L. 38/89, art. 8; L. 179/94, art. 4).
ARTÍCULO 13. Planificación. El presupuesto general de la Nación deberá guardar concordancia con los contenidos del plan nacional de desarrollo, del plan nacional de inversiones, del plan financiero y del plan operativo anual de inversiones (L. 38/89, art. 9; L. 179/94, art. 5).
ARTÍCULO 18. Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas (L. 38/89, art. 14; L. 179/94, art. 55, inc. 3). Ley 80 de 1993 “ARTÍCULO 11: DE LA COMPETENCIA PARA DIRIGIR LICITACIONES Y PARA CELEBRAR CONTRATOS ESTATALES.
En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2° 3° Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva: ( ) b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capital y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades.
( ) (…) 11. Las corporaciones de elección popular y los organismos de control y vigilancia no intervendrán en los procesos de contratación, salvo en lo relacionado con la solicitud de audiencia pública para la adjudicación en caso de licitación. De conformidad con lo previsto en los artículos 300, numeral 9o. y 313, numeral 3o. de la Constitución Política, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales autorizarán a los gobernadores y alcaldes respectivamente, para la celebración de contratos ( )”
ARTÍCULO
32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. <Ver Notas del Editor> Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 5o.
Encargos Fiduciarios y Fiducia Pública. 5o. Encargos Fiduciarios y Fiducia Pública. <Inciso INEXEQUIBLE>. Los encargos fiduciarios que celebren las entidades estatales con las sociedades fiduciarias autorizadas por la Superintendencia Bancaria, tendrán por objeto la administración o el manejo de los recursos vinculados a los contratos que tales entidades celebren.
Lo anterior sin perjuicio de lo previsto en el numeral 20 del artículo 25 de esta ley. Los encargos fiduciarios y los contratos de fiducia pública sólo podrán celebrarse por las entidades estatales con estricta sujeción a lo dispuesto Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 en el presente estatuto, únicamente para objetos y con plazos precisamente determinados.
En ningún caso las entidades públicas fideicomitentes podrán delegar en las sociedades fiduciarias la adjudicación de los contratos que se celebren en desarrollo del encargo o de la fiducia pública, ni pactar su remuneración con cargo a los rendimientos del fideicomiso, salvo que éstos se encuentren presupuestados. Los encargos fiduciarios y los contratos de fiducia mercantil que a la fecha de promulgación de esta ley hayan sido suscritos por las entidades estatales, continuarán vigentes en los términos convenidos con las sociedades fiduciarias. <Inciso modificado por el artículo 25 de la Ley 1150 de 2007.
El nuevo texto es el siguiente:> La selección de las sociedades fiduciarias a contratar, sea pública o privada, se hará con rigurosa observancia del procedimiento de licitación o concurso previsto en esta ley. No obstante, los excedentes de tesorería de las entidades estatales, se podrán invertir directamente en fondos comunes ordinarios administrados por sociedades fiduciarias, sin necesidad de acudir a un proceso de licitación pública.
Los actos y contratos que se realicen en desarrollo de un contrato de fiducia pública o encargo fiduciario cumplirán estrictamente con las normas previstas en este estatuto, así como con las disposiciones fiscales, presupuestales, de interventoría y de control a las cuales esté sujeta la entidad estatal fideicomitente. Sin perjuicio de la inspección y vigilancia que sobre las sociedades fiduciarias corresponde ejercer a la Superintendencia Bancaria y del control posterior que deben realizar la Contraloría General de la República y las Contralorías Departamentales, Distritales y Municipales sobre la administración de los recursos públicos por tales sociedades, las entidades estatales ejercerán un control sobre la actuación de la sociedad fiduciaria en desarrollo de los encargos fiduciarios o contratos de fiducia, de acuerdo con la Constitución Política y las normas vigentes sobre la materia.
La fiducia que se autoriza para el sector público en esta ley, nunca implicará transferencia de dominio sobre bienes o recursos estatales, ni constituirá patrimonio autónomo del propio de la respectiva entidad oficial, sin perjuicio de las responsabilidades propias del ordenador del gasto. A la fiducia pública le serán aplicables las normas del Código de Comercio sobre fiducia mercantil, en cuanto sean compatibles con lo dispuesto en esta ley.
So pena de nulidad no podrán celebrarse contratos de fiducia o subcontratos en contravención del artículo 355 de la Constitución Política. Si tal evento se diese, la entidad fideicomitente deberá repetir contra la persona, natural o jurídica, adjudicataria del respectivo contrato.
PARÁGRAFO 1 o. <Parágrafo modificado por el artículo 15 de la Ley 1150 de 2007. El nuevo texto es el siguiente:> Los Contratos que celebren los Establecimientos de Crédito, las compañías de seguros y las demás entidades financieras de carácter estatal, no estarán sujetos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a dichas actividades.
En todo caso, su actividad contractual se someterá a lo dispuesto en el artículo 13 de la presente ley.
PARÁGRAFO 2 o. <Parágrafo derogado por el artículo 39 de la Ley 1508 de 2012> Ley 136 de 1994 “Artículo 32 Modificado por la Ley 1551 de 2012, artículo 18. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 Parágrafo 4”.
De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5.
Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” Las normas transcritas son el fundamento de la invalidez parcial de los artículos 37, 44 y 45 del Acuerdo se centra en la extralimitación por parte del Concejo Municipal de Pereira al expedir Acuerdo N° 33 del 29 de noviembre de 2025, y para realizar el análisis jurídico respectivo, se hace necesario trascribir los apartes respectivos del acto demandado y los antecedentes, con el fin de establecer si le asiste razón al Gobernador.
Por medio del Acuerdo N° 33 del 29 de noviembre de 2025, el Concejo Municipal de Pereira - Risaralda expide el presupuesto de rentas y gastos del Municipio de Pereira para la vigencia comprendida entre el 1° de enero y 31 de enero de 2026, y los artículos 37, 44 y 45 fueron redactados en los siguientes términos4: «POR EL CUAL SE EXPIDE EL PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS Y RECURSOS DEL CAPITAL Y APROPIACIONES PARA GASTOS DEL MUNICIPIO DE PEREIRA, PARA LA VIGENCIA COMPRENDIDA ENTRE EL 1° DE ENERO Y EL 31 DE DICIEMBRE DEL AÑO 2026 EI CONCEJO MUNICIPAL DE PEREIRA, en uso de sus facultades legales y en especial las conferidas por el numeral 5 del artículo 313 de la Constitución Política, ACUERDA: (…) TERCERA PARTE DISPOSICIONES GENERALES (…)
ARTÍCULO 37. El Alcalde Municipal de Pereira, podrá celebrar los contratos que se requieran para la ejecución del presupuesto y del Plan de Desarrollo Municipal, para gestionar créditos internos y externos y para la celebración de convenios y/o contratos con entidades públicas y privadas internacionales, nacionales, departamentales y municipales que beneficien al Municipio.
(…)
ARTÍCULO 44. El Alcalde Municipal podrá adquirir y enajenar los bienes muebles e inmuebles que se requieran para la ejecución de proyectos de inversión conforme al Plan de Desarrollo.
ARTÍCULO 45. El Alcalde Municipal podrá celebrar contratos de fiducia con entidades debidamente vigiladas por la Superintendencia Financiera, quedando facultado para suscribir dichos contratos, previo cumplimiento de los requisitos legales, y en desarrollo de éstos cumplirá con las garantías exigidas.» (…) PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE” 4 Folios 13 - 40 del Archivo 01 en SAMAI Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 El Concejo Municipal de Pereira – Risaralda decidió otorgar facultades para contratar y suscribir convenios exponiendo los siguientes motivos5: “ 5 Folios 41 – 23 del Archivo 01 en SAMAI Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00.” El Acuerdo fue discutido y aprobado el 29 de noviembre de 2025, según la constancia expedida por la secretaria del Concejo Municipal de Pereira – Risaralda y Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 posteriormente sancionado por el alcalde municipal el 10 de diciembre de 2026, tal como se constata en la siguiente captura de pantalla6: Como se indicó, la invalidez alegada por el señor gobernador se fundamenta básicamente en la trasgresión de normas constitucionales y legales por parte del Concejo Municipal de Pereira – Risaralda al expedir el Acuerdo N° 33 del 29 de 6 Folio 12 del Archivo 01 en SAMAI Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 noviembre de 2025, por cuanto en el artículo 37 se extralimita en sus funciones al otorgar facultades para contratar al alcalde municipal ya que este ostenta dichas facultades, además se hace de manera genérica e indeterminada.
Sostiene que, en el artículo 44 no se realizó la limitación en el tiempo de la facultad concedida para enajenar, ni se precisó sobre que bienes recaía. Por último, en relación con el artículo 45 indica que, adolece de un vicio de competencia por extralimitación, en tanto la celebración de contratos fiduciarios ya no requiere autorización del Concejo Municipal y de forma subsidiaria por vulneración de los requisitos sustanciales para la celebración de negocios fiduciarios.
Delimitado lo anterior, procede la Sala a resolver los problemas jurídicos planteados, para lo cual resulta pertinente señalar en relación con el primer cargo y segundo dirigidos contra los artículos 37 y 44 que la potestad de otorgar facultades pro tempore al ejecutivo territorial por parte del Concejo Municipal, se desprende del numeral 3 artículo 313, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 313.
Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. (…)” En relación con las facultades otorgadas por el Concejo Municipal de Pereira al Alcalde Municipal, se observa que, mediante el artículo 37 del Acuerdo N° 33 del 29 de noviembre de 2025 se facultó al alcalde municipal para celebrar los contratos que se requieran para la ejecución del presupuesto y del Plan de Desarrollo Municipal, para gestionar créditos internos y externos y para la celebración de convenios y/o contratos con entidades públicas y privadas internacionales, nacionales, departamentales y municipales que beneficien al Municipio.
Si bien la norma en cita faculta a los concejos municipales para que autoricen al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponde a la corporación de elección popular, lo cierto es que la facultad general para contratar y suscribir convenios reside en el Alcalde Municipal, facultad que podrá ser regulada por los concejos, en principio sólo respecto de la actividad contractual que requiere autorización, tal como lo consagra la Ley 136 de 1994 en su artículo 32 que señala: “ARTÍCULO 32.- Atribuciones.
Modificado por el art. 18, Ley 1551 de 2012. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la Ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…) Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.
(…)
PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 3o. del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” Como se puede observar, la facultad para contratar no puede ser objeto de delegación en cabeza del alcalde municipal por parte del Concejo Municipal, en tanto la misma de forma general ha sido otorgada al representante de la entidad territorial, tal como lo dispone el numeral 9° del artículo 315: “ARTÍCULO 315.
Son atribuciones del alcalde: (…) 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto. (…)” Norma concordante con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 29 de la ley 1551 2012 que en su literal d) numeral 5 señala: “Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo.
Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) d) En relación con la Administración Municipal: (…) 5. Ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables. (…)” Tal como se señaló en líneas anteriores, la facultad para celebrar contratos y convenios reside en el alcalde municipal como principal autoridad administrativa, lo cual además de las normas citadas encuentra fundamento en el artículo 11 de la Ley 80 de 1993 que contempla: “ARTÍCULO
11. DE LA COMPETENCIA PARA DIRIGIR LICITACIONES O CONCURSOS Y PARA CELEBRAR CONTRATOS ESTATALES. <Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007> En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2o.: Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 1o. <Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007> La competencia para ordenar y dirigir la celebración de licitaciones o concursos y para escoger contratistas será del jefe o representante de la entidad, según el caso. 2o.
Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la Nación, el Presidente de la República. 3o. Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva: a) Los ministros del despacho, los directores de departamentos administrativos, los superintendentes, los jefes de unidades administrativas especiales, el Presidente del Senado de la República, el Presidente de la Cámara de Representantes, los Presidentes de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y de sus Consejos Seccionales, el Fiscal General de la Nación, el Contralor General de la República, el Procurador General de la Nación, y el Registrador Nacional del Estado Civil. b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capital y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales7, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades. c) Los representantes legales de las entidades descentralizadas en todos los órdenes y niveles.” (Negrilla fuera del texto original) De acuerdo con lo expuesto, las funciones en materia contractual atribuidas a los alcaldes de conformidad con el artículo 91 de la Ley 136 de 1994 los faculta para celebrar “contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables”.
De igual forma, la Ley 80 de 1993 asignó competencia a estos para celebrar contratos en nombre de los municipios, en atención su condición de representantes legales de los mismos, lo anteri0r sumado las facultades constitucionales otorgadas por el artículo 313, por lo tanto, si bien existe una distribución de funciones entre el Concejo Municipal y el Alcalde Municipal, este último tiene un conjunto de competencias y funciones que le permiten satisfacer las necesidades públicas y cumplir con las obligaciones encomendadas, por lo cual, la intervención del Concejo Municipal en cuanto a autorizaciones y delegaciones es excepcional, tal como lo ha concluido el H. Consejo de Estado, el cual al referirse al tema señaló8: “1.
La facultad de los alcaldes para contratar y los casos en que requiere autorización previa del concejo municipal. Reiteración Sobre la facultad de los alcaldes para contratar y los casos en que requiere autorización previa del concejo municipal, esta Sala ya se ha pronunciado en Conceptos 1371 de 2001 y 1889 de 2008 y, recientemente, en los radicados con los números 2215 de 2014 y 2230 de 2015.
Particularmente, en estos dos últimos conceptos la Sala señaló, como ahora se reitera, las siguientes reglas de interpretación de las normas constitucionales y legales aplicables al caso: 7 Aparte subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-374-94 de 25 de agosto de 1994, M.P. Dr. Jorge Arango Mejía 8 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA, Bogotá D.C., once (11) de marzo de dos mil quince (2015), Radicado número: 11001-03-06-000-2014-00285-00 (2238), Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 1.1.
Los alcaldes tienen competencia constitucional y legal propia para suscribir contratos De conformidad con los artículos 315-39 de la Constitución Política, 11-310 de la Ley 80 de 1993, 91-D-511 de la Ley 136 de 1994 y 11012 del Decreto 111 de 1996, por regla general los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal.
En este sentido, el entendimiento de que cada año o período de sesiones el concejo municipal debe autorizar al alcalde para suscribir contratos, de modo que si esa autorización no se produce la contratación del municipio se paraliza, es constitucional y legalmente incorrecta, pues además de que no se deriva de los artículos 313-3 de la Constitución Política y 32-3 de la Ley 136 de 1994 (que adelante se revisan), desconoce las facultades contractuales y de ejecución presupuestal del alcalde contenidas en las disposiciones anteriormente citadas.
Además, una interpretación de esa naturaleza sería contraria a los principios de eficiencia, transparencia, celeridad y economía que orientan la actuación administrativa (artículos 209 C.P. y 3º de la Ley 489 de 1998). En este sentido la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló recientemente lo siguiente: “A juicio de la Sala la lectura correcta con el propósito de que todas las disposiciones antedichas puedan tener un efecto legal útil es la siguiente: la regla general para la celebración del contrato estatal es la no intervención del Concejo Municipal en el procedimiento de contratación y por lo tanto las autorizaciones o aprobaciones que le competen a esa Corporación solo pueden requerirse de acuerdo con la Ley o con el reglamento del respectivo Concejo Municipal, antes de iniciar el procedimiento respectivo.”13 1.2.
Solo excepcionalmente el alcalde necesitará autorización del concejo municipal para contratar Excepcionalmente, el alcalde necesitará autorización previa del concejo municipal para contratar en dos eventos: a. En los casos expresamente señalados en el parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, que exige siempre la referida autorización para los siguientes contratos: 9 “Artículo 315.
Son atribuciones del alcalde: (…) 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo (…)”. 10 “Artículo 11. De la competencia para dirigir licitaciones o concursos y para celebrar contratos estatales (…) 3o. Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la Entidad respectiva: (…) b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capitales y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades.” 11 “Artículo 91º.- Modificado por el art. 29, Ley 1551 de 2012.
Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) D) En relación con la Administración Municipal: (…) 5.
Ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables.” 12 “Artículo 110. Los órganos que son una sección en el presupuesto general de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.
Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las disposiciones legales vigentes (…) En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica.” 13 Sección Tercera, sentencia del 29 de mayo de 2014, expediente 2004-02098.
Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 “Parágrafo 4°. De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3.
Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” b. En los casos adicionales que señale expresamente el concejo municipal mediante acuerdo, de conformidad con los artículos 313-3 de la Constitución Política y 32-3 de la Ley 136 de 1994, que establecen: “Artículo 313.
Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. Artículo 32º.- Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la Ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.” Sobre el alcance de esta última potestad se ha aclarado que a pesar de su aparente amplitud, las normas citadas solo facultan al concejo municipal para (i) señalar los casos excepcionales en que el alcalde requiere autorización previa para contratar y (ii) reglamentar el trámite interno (dentro del concejo) para dicha autorización14.
Se ha indicado, por tanto, que la atribución del concejo municipal es restringida y exige un entendimiento sistemático y coherente con las potestades del alcalde para contratar, de manera que “los concejos municipales deben actuar con razonabilidad, de modo que solo estén sometidos a ese trámite aquellos tipos contractuales que lo ameriten por su importancia, cuantía o impacto en el desarrollo local”15.
Así pues, se debe reiterar que a través de la atribución constitucional del artículo 313-3 de la Constitución Política, de naturaleza netamente administrativa, el concejo municipal no puede (i) someter todos los contratos que vaya a suscribir el alcalde a su autorización previa, sino solamente aquellos que por su naturaleza, monto, o materia pueden afectar de manera importante la vida municipal;
(ii) modificar el estatuto de contratación pública o sus normas reglamentarias o establecer trámites o requisitos adicionales para el respectivo contrato; o (iii) interferir en las potestades contractuales que la Constitución y la ley le asignan al alcalde como representante legal del municipio16. Al respecto esta Sala indicó: “En efecto, la atribución de los concejos municipales de señalar qué contratos deben someterse a su autorización tiene límites derivados (i) de la naturaleza jurídica administrativa de la función (en ningún caso legislativa);
(ii) de las competencias privativas del Congreso de la República para expedir el estatuto general de contratación pública (artículo 150, inciso final, C.P.); y (iii) de las competencias propias de los alcaldes para ejecutar el presupuesto local, dirigir la actividad contractual del municipio y asegurar la prestación eficiente y oportuna de los servicios a su cargo.”17 14 Sentencia C-738 de 2001 y Concepto 2215 de 2014. 15 Concepto 2215 de 2014.
En la Sentencia C-738 de 2001 la Corte Constitucional también había señalado que: “Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución que les confiere la norma que se analiza debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada.” 16 Conceptos 1889 de 2008, 2215 de 2014 y 2230 de 2015. 17 Concepto 2215 de 2014.
Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 1.3 Síntesis: la regla general es la facultad del alcalde para contratar y la excepción es la necesidad de obtener autorización del concejo municipal Como ha quedado expuesto y puede observarse a través de los diferentes conceptos de esta Sala sobre la materia18, ha habido un cambio paulatino pero radical en la interpretación del artículo 313-3 de la Constitución Política sobre la autorización de los concejos municipales a los alcaldes para contratar.
En efecto, si bien en un principio se pensaba que el alcalde no podía contratar mientras que el concejo municipal no lo autorizara para tales efectos, lo que usualmente se traducía en el convencimiento de que era necesario obtener por el alcalde un acuerdo municipal anual que le otorgara dicha habilitación, actualmente es claro que esa interpretación no es la que corresponde al análisis sistemático de las disposiciones constitucionales y legales que regulan la materia.
Por el contrario, debe entenderse según los artículos 313-3 de la Constitución y 32 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con los artículos 315-3 de la Constitución Política, 11-3 de la Ley 80 de 1993, 91-D-5 de la Ley 136 de 1994 y 110 del Decreto 111 de 1996, que los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal, salvo en dos casos: (i) cuando así lo haya previsto la ley; y (ii) cuando así lo haya dispuesto el concejo municipal expresamente mediante acuerdo.
(Énfasis añadido) De este modo, en caso de silencio de la ley o en ausencia de acuerdo que someta un determinado contrato a autorización previa del concejo municipal, habrá de entenderse que el alcalde puede celebrarlo, sin necesidad de tal autorización, con base en sus facultades constitucionales y legales en materia contractual. (Énfasis añadido) Tesis que ha sido reiterada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado la cual señaló19: “De las normas transcritas se tiene que la autorización que le confirió la Ley 80 a los Alcaldes, debe interpretarse armónicamente con las atribuciones constitucionales que le fueron conferidas a los concejos y alcaldes, en las que se colige de la posibilidad de autorización por parte del cabildo para el alcalde en el ejercicio de la contratación; sin embargo, esta no puede entenderse como supeditada a toda la contratación que esté a cargo de los alcaldes.
A tal conclusión se arriba en virtud de las precisiones que sobre el particular realizó la Corte Constitucional en la sentencia C-738 de 200120 al examinar y declarar exequible el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 136, respecto de la función de los concejos de autorizar al Alcalde para 18 Conceptos 1371 de 2001 y 1889 de 2008 y, recientemente, en los radicados con los números 2215 de 2014 y 2230 de 2015. 19 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN, Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), Radicación número: 50001-23-31-000-2010-00548-01, Actor: JOSÉ CAMILO CIFUENTES MUÑOZ, Demandado: MUNICIPIO DE INÍRIDA – CONCEJO MUNICIPAL, Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD, Tesis: LOS CONCEJOS MUNICIPALES PUEDEN AUTORIZAR A LOS ALCALDES MUNICIPALES PARA LA CELEBRACIÓN DE CONTRATOS EN LOS CASOS EN QUE HAYAN REGLAMENTADO ESTA ATRIBUCIÓN, BAJO CRITERIOS DE RAZONABILIDAD.
LOS ALCALDES TIENEN LA FACULTAD GENERAL DE SUSCRIBIR CONTRATOS Y DIRIGIR LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL DE LOS MUNICIPIOS SIN NECESIDAD DE UNA AUTORIZACIÓN PREVIA, GENERAL O PERIÓDICA DEL CONCEJO MUNICIPAL, PUES ESTA DEBE ESTAR DELIMITADA A LOS CASOS EXPRESAMENTE FIJADOS O A LOS DETERMINADOS POR LA LEY. SE CONFIRMA LA SENTENCIA APELADA 20 Corte Constitucional.
Sentencia C-738 de 11 de julio de 2001.M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 contratar, de cara a la atribución constitucional conferida en el numeral 3° del artículo 313 Superior. Sobre el particular se puntualizó: “[…] Sin embargo, debe advertir esta Corporación que la atribución otorgada en la norma bajo estudio, siendo como es una función administrativa, sólo podrá ser ejercida por los Concejos con el alcance y las limitaciones propias de su naturaleza.
Así, cualquier reglamentación efectuada por dichas Corporaciones, debe ser respetuosa del ámbito reservado constitucionalmente al Legislador, por lo cual no puede entrar a establecer procedimientos de selección, normas generales aplicables a los contratos, etc., puesto que ello forma parte del núcleo propio del Estatuto de Contratación. Igualmente, al constituir esta función una manifestación de la colaboración armónica que, en virtud del artículo 116 Superior, debe existir entre los distintos órganos del Estado -tanto entre los pertenecientes a una misma rama del poder público, como entre las distintas ramas-, a ella es aplicable lo dispuesto por esta Corte en cuanto al tema de las leyes de autorizaciones, en virtud de las cuales podrá el Congreso autorizar al Ejecutivo para contratar (art. 150-9, C.P.).
En ese orden de ideas, debe tenerse en cuenta lo que se estableció en la sentencia C-466/97, en los siguientes términos: “La introducción del concepto de ley de autorizaciones en la Carta de 1991 corresponde a una tradición constitucional, pues el artículo 76 numeral 11 de la Constitución de 1886 otorgaba al Congreso la facultad para conceder autorizaciones al Gobierno para la celebración de contratos, como quiera que la creación de vínculos jurídicos individuales siempre se han considerado como asuntos propios de la mecánica de ejecución de programas gubernamentales, por lo cual son asuntos de la naturaleza administrativa del gobierno. Por consiguiente, la ley de autorizaciones se ha entendido como el beneplácito legislativo para que el Gobierno ejerza una función propia dentro de su ámbito constitucional.
Por lo tanto, el ejercicio mismo de la actividad contractual es una actividad privativa del Gobierno, que debe contar con la aprobación del Congreso, como manifestación del ejercicio coordinado y armónico de la función pública. ( ) De lo anteriormente expuesto se colige que, frente a la facultad para celebrar contratos creadores de situaciones jurídicas concretas, la Constitución faculta al Legislador para que permita al Gobierno que se vincule jurídicamente y por ende se obligue en el campo contractual.
Sin embargo, la Carta no autoriza que el Legislador le imponga al Ejecutivo la celebración de un contrato específico, pues la autorización del Congreso está sometida a la realización de un acto de naturaleza administrativa. Por lo tanto, los artículos impugnados transgreden la Constitución”. El anterior razonamiento es aplicable, mutatis mutandi, a las autorizaciones que los concejos municipales otorgan a los alcaldes para contratar, y por lo mismo, a la reglamentación que sobre el particular expidan tales Corporaciones, en ejercicio de lo dispuesto en la norma acusada.
Por lo mismo, NO PODRÁN LOS CONCEJOS, SO PRETEXTO DE REGLAMENTAR EL TEMA DE LAS AUTORIZACIONES, EXTRALIMITARSE EN SUS ATRIBUCIONES E INTERVENIR SOBRE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL PROPIAMENTE DICHA; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta.
En otras palabras, la reglamentación que expidan estas corporaciones deberá limitarse a trazar las reglas aplicables al acto concreto y específico mediante el cual el concejo autoriza al alcalde para contratar, señalando los casos en que es necesario, sin entrar a regular aspectos como la selección de los contratistas, los contratos específicos a realizar, etc.
Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución que les confiere la Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 norma que se analiza debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; Y QUE NO SE PUEDE INTERPRETAR DICHA NORMA EN FORMA TAL QUE SE OBLIGUE AL ALCALDE A SOLICITAR AUTORIZACIONES DEL CONCEJO EN TODOS LOS CASOS EN QUE VAYA A CONTRATAR, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política.
Debe resaltarse, por último, que, contrario a lo que presupone la argumentación del actor, lejos de ser un límite a la autonomía municipal, el régimen previsto por la Ley 80 de 1993 está construido sobre la base de la autonomía de las entidades estatales en materia contractual, tanto que otorga a ciertas entidades y dependencias que no cuentan con personería jurídica, una capacidad especial de contratación y puedan gestionar mejor los aspectos que a ellas atañen.
Para la Corte, igual sucede con la norma bajo estudio, ya que, al reafirmar la competencia reglamentaria constitucional de los concejos municipales, no sólo presupone, sino que desarrolla su autonomía real. Así, a través de regímenes reglamentarios que no lesionen lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 y en las demás normas legales aplicables, los concejos podrán decidir cómo ha de surtirse el proceso de autorización, en los casos en que sea necesario de conformidad con los intereses locales.
En otras palabras, la norma acusada fomenta el ejercicio autónomo de las competencias municipales, así como su adecuación a las necesidades particulares del ente respectivo, sin que por ello pueda generar un estímulo para la existencia de diversos Códigos Fiscales Municipales, puesto que siempre habrá de respetarse lo dispuesto por el legislador en la Ley 80 de 1993 y demás legislación aplicable.
Finalmente, es pertinente precisar que, si bien el artículo 32-3 de la Ley 136/94, que se estudia, confirma una atribución de tipo normativo de las aludidas corporaciones municipales, no por ello es lesivo del artículo 151 Superior, en virtud del cual deberá tramitarse mediante ley orgánica lo relacionado con "la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales".
Ello, por dos razones concurrentes: (i) tal y como lo ha establecido esta Corte, la reserva de ley orgánica es una excepción a la cláusula general de competencia del legislador ordinario, por lo cual constituye una norma de interpretación restrictiva: sólo deben entenderse abarcadas por ella las materias específicamente señaladas por el Legislador (sentencias C-540/01, C-5 /01); y (ii) según lo ha precisado también esta Corporación (sentencia C-152/95), la asignación de competencias normativas de la que habla el artículo 151 de la Carta es la misma a la que se refiere el artículo 288 Superior cuando habla de la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.
Así, al no tratarse en este caso de la asignación de una competencia normativa nacional a los municipios, sino por el contrario, del desarrollo de una competencia que les es propia por virtud del artículo 313-1 constitucional, no puede hablarse de una violación al artículo 151 de la Carta. […]” Esta interpretación impone concluir que, la competencia con la que cuenta el alcalde municipal para contratar no está sometida de manera general a toda la actividad contractual que sobre el particular desarrolle la administración municipal a través de su representante legal.
Esta autorización de parte del Concejo debe ser determinada y restringida y, solo frente a los asuntos contractuales que expresamente estuvieran reglamentados por el concejo municipal. Tal posición encontró eco posteriormente en la modificación de la Ley 136, en cuanto enumera los eventos en los que según el transcrito artículo 32, requieren de autorización por el concejo municipal.
Esta lista se introdujo Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 mediante la Ley 155121 de julio 6 de 201222, que modificó el citado el artículo 3223 al adicionar el siguiente parágrafo que, prevé: “[…]
PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. De estas disposiciones y el fundamento jurisprudencial de la Corte Constitucional que fue transcrito, se tiene que a los concejos municipales les corresponde establecer los contratos que deben ser autorizados por esa Corporación a los alcaldes municipales, bajo los criterios de razonabilidad en que debe fundarse la expedición de dicha reglamentación. De lo anterior, se concluye, como lo dijo el a quo que esta atribución de autorización no puede comprender la totalidad de los contratos que suscriba un alcalde municipal, en tanto se restringe únicamente y de manera excepcional a "los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Constitución Política."24.
Incluso dicho tema, ha sido abordado en sede de tutela contra sentencia por el H. Consejo de Estado, providencia en la que señaló25: “2.5.2 Violación directa de la Constitución Política. La violación directa de la Constitución se configura cuando el juez ordinario adopta una postura que la desconoce, y en el evento de la tutela contra providencia judicial, cuando (i) en esta se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de acuerdo con el precedente constitucional, (ii) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y (iii) el juez en sus decisiones vulnera derechos fundamentales sin aplicar el principio de interpretación conforme a la Carta Política.
En el asunto sub judice el demandante sostiene que la providencia cuestionada incurre en violación directa de la Constitución Política, comoquiera que al considerar que el proyecto de acuerdo 4 de 28 de febrero de 2022, aprobado por el concejo de Pueblo Bello, se ajusta al marco jurídico, se inobservan los numerales 3 y 9 del artículo 315 superior, que le atribuyen a los alcaldes las potestades de dirigir la acción administrativa de los municipios y ser los organizadores del gasto, pues se consiente que esas facultades se las atribuya el cabildo del referido municipio, pese a no estar señaladas en el artículo 313 de la Carta Política.
Con la finalidad de determinar si el anterior argumento tiene o no asidero jurídico, resulta oportuno advertir que el artículo 1º de la Constitución Política prevé que «Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus 21 Esta Ley empezó a regir con posterioridad a la expedición del Acuerdo acusado. 22 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 23 Según lo dispuesto en el artículo 18. 24 Sentencia C-738 de 11 de julio de 2001 25 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., treinta (30) de enero de dos mil veintitrés (2023) Acción: Tutela (impugnación) Expediente: 11001-03-15-000-2022-04186- 01 1 Actor: Municipio de Pueblo Bello Demandados: Magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 entidades territoriales […]», cláusula superior que se traduce en la facultad que tienen los entes territoriales de gobernarse por sí mismos, para lo cual deben darse sus propias regulaciones.
El sistema normativo establece varias formas de descentralización, dentro de las que se encuentran la territorial, por servicios25, por colaboración26 y por estatuto personal27. La primera consiste en la potestad de la que gozan los municipios, departamentos, distritos y territorios indígenas28 de asumir atribuciones propias del Estado, con el propósito de satisfacer las necesidades de la población que allí habita, para cuyo efecto cuentan con autodeterminación, la cual ha de ejercerse con estricto apego al marco jurídico general, por cuanto Colombia es una nación unitaria, condición que impone el sometimiento de todos los entes a unas normas comunes.
Ahora bien, los alcaldes son los «jefe[s] de la administración local […] y representante[s] legal[es] de l[os] municipio[s]» 29 y tienen como atribuciones, entre otras, las consagradas en los numerales 3 y 9 del artículo 315 de la Constitución Política, así: Son atribuciones del alcalde: […] 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes. […] 9.
Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto […]. Igualmente, el numeral 5 de la letra d del artículo 91 de la Ley 136 de 199430 (modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012)31 estipula que a los burgomaestres les corresponde, en relación con la administración municipal, «[o]rdenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables».
Por otra parte, el artículo 312 de la Constitución Política establece que «[e]n cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denomin[a] concejo municipal […]», cuyas funciones están contempladas en el artículo 313 ibidem, entre las cuales se destaca la estipulada en su numeral 3, que consiste en «[a]utorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden» a esa Corporación. Adicionalmente, cabe precisar que el artículo 32 (numeral 3) de la Ley 136 de 1994, antes de la modificación efectuada mediante el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, preveía que a los concejos municipales les asistía la facultad de «[r]eglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere [su] autorización previa», norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-738 de 200132.
En el mencionado pronunciamiento el alto tribunal indicó que como los cabildos tienen la facultad constitucional de reglamentar la autorización que le conceden al alcalde para celebrar contratos, su ejercicio comporta una función administrativa, por ende, pueden establecer «[…] el procedimiento interno que se deberá seguir […] para [su obtención], los criterios […] para otorgarla, así como los casos en los cuales [ello] es necesari[o]», sin estar sujetos a leyes que regulen su ejercicio, dado que tiene raigambre constitucional.
No obstante, la Corte Constitucional aclaró que lo anterior no conlleva asumir que la referida potestad se ejerce sin limitaciones, puesto que se deben observar el artículo 20933 de la Constitución Política y los parámetros previstos en el estatuto de Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 contratación, el cual impide crear procedimientos de selección diferentes a lo allí estipulados y la forma como se debe contratar.
Sobre el particular, se dijo: (Énfasis añadido) […] deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución que les confiere la norma que se analiza [numeral 3 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, antes de ser modificado] debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; y que no se puede interpretar dicha norma en forma tal que se obligue al alcalde a solicitar autorizaciones del concejo en todos los casos en que vaya a contratar, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política.
Ahora bien, el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 fue modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, en el sentido adicionar, entre otros acápites, el parágrafo 4º, que consagra que «el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar» en casos relacionados con contratos que involucren empréstitos, compromisos de vigencias futuras, enajenación y compraventa de bienes inmuebles, enajenación de activos, acciones y cuotas partes, concesiones y «los demás que determine la Ley».
(Énfasis añadido) Cabe advertir que de la precitada norma se derivan varias interpretaciones. Por un lado, se infiere, como lo hace el tutelante, que los primeros mandatarios locales solo deben contar con autorización de los cabildos para celebrar los contratos allí enunciados, por ende, para suscribir otros que no atañen a esos asuntos, no es necesario contar con beneplácito alguno. Por otro lado, se puede deducir que al no señalar que el permiso de los concejos solo procede para esas determinadas materias, es dable que establezcan otros eventos en los que es obligatorio contar con su consentimiento previo, hermenéutica acogida en la providencia atacada.
(Énfasis añadido) Ante la indeterminación del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, el Ministerio del Interior acudió al Consejo de Estado (sala de consulta y servicio civil), con la finalidad de que indicara el alcance de ese precepto, que el 9 de octubre de 201434 concluyó, luego de estudiar las facultades constitucionales de los alcaldes para celebrar contratos y de los cabildos para consentir esa actividad contractual, que los concejos «sí pueden someter a su autorización otros contratos adicionales a los señalados en la ley».
En el citado pronunciamiento, esta Corporación dijo: (Énfasis añadido) […] no se encuentra ninguna contradicción o antinomia entre los contenidos normativos del numeral 3 y del parágrafo 4º del nuevo artículo 32 de la Ley 136 de 1994, pues no se puede afirmar que el señalamiento por el legislador de ciertos contratos que requieren autorización del concejo municipal (parágrafo 4º) implique necesariamente una restricción o derogación tácita de la atribución general que el mismo artículo confiere a los concejos municipales para señalar otros contratos que también deban sujetarse a su autorización previa (numeral 3º).
Por el contrario, la Sala observa que el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 puede leerse de manera armónica y con respeto tanto por las competencias propias de los concejos municipales en su condición de órgano de participación y representación popular a nivel local (artículo 313 C.P.), como del Congreso de la República en su posición de legislador y ordenador general del régimen territorial (artículo 287 C.P.).
También se precisó que la interpretación de la norma, según la cual los alcaldes solo deben contar con autorización de los concejos para suscribir los contratos de que trata el parágrafo 4º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, comporta Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 desconocimiento del artículo 313 (numeral 3) superior, que les otorga a esas corporaciones político-administrativas la facultad de «[a]utorizar al alcalde para celebrar contratos», lo que equivaldría a afirmar que el legislador puede modificar normas de rango constitucional.
(Énfasis añadido) Por último, el Consejo de Estado advirtió que los cabildos deben ejercer la mencionada prerrogativa constitucional en forma razonable y proporcional, dado que es no admisible que sometan a su aprobación todos los contratos que celebre el alcalde, sino que deben mediar razones suficientes para ello, tal como lo señaló la Corte Constitucional, en sentencia C-738 de 2001.
(Énfasis añadido) Efectuadas las anteriores precisiones jurídicas, en el sub lite se observa que en la providencia cuestionada se declararon infundadas las objeciones formuladas por el alcalde de Pueblo Bello contra el proyecto de acuerdo 4 de 28 de febrero de 2022, con el que el concejo de ese ente territorial dispuso que aquel debía contar con su autorización para suscribir contratos de servicios que superen la menor cuantía, puesto que esa decisión comporta el uso de la facultad de los cabildos de que trata el artículo 313 (numeral 3) de la Constitución Política, postura que el actor considera contraria al marco constitucional, porque soslaya las potestades de las que gozan los burgomaestres de suscribir negocios jurídicos y ser organizadores del gasto.
(Énfasis añadido) En atención a lo expuesto en precedencia, la Sala evidencia que la sentencia cuestionada no trasgrede directamente la Constitución Política, puesto que a los concejos les asiste la facultad de reglamentar la aprobación que deben obtener los alcaldes para celebrar contratos, conforme al artículo 313 (numeral 3) superior, por ende, en su ejercicio es dable que dispongan los casos en los que los burgomaestres deben contar con su beneplácito.
(Énfasis añadido) En ese orden de ideas, el artículo 3º del proyecto de acuerdo 4 de 28 de febrero de 2022, aprobado por el concejo de Pueblo Bello, en el que se establece que «el Alcalde solicitará autorización previa para la contratación de servicios que superen la menor cuantía», cuenta con sustento constitucional, dado que materializa, se reitera, el ejercicio de la atribución prevista en el numeral 3 del artículo 313 de la Carta Política.
Ahora bien, el accionante indica que el cabildo de Pueblo Bello se extralimitó en sus funciones constitucionales al señalar que su aprobación era necesaria en los contratos que superen la menor cuantía, puesto que estos no están consagrados en el parágrafo 4º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, el cual estipula los únicos eventos en los que procede ese permiso (empréstitos, compromisos de vigencias futuras, enajenación y compraventa de inmuebles, enajenación de activos, acciones y cuotas partes y concesiones), aserción que para la Sala carece de asidero jurídico, porque los concejos pueden reglamentar la autorización para suscribir negocios jurídicos que no estén establecidos en la referida norma, como lo concluyó el Consejo de Estado35, en los siguientes términos: (Énfasis añadido) De conformidad con el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, requerirán autorización del concejo municipal: (i) los contratos señalados expresamente en la ley (parágrafo 4º) y (ii) los demás que, en los términos y con los límites señalados en este concepto, determinen los concejos municipales en ejercicio de sus propias competencias (numeral 3º).
Cabe advertir que la postura del actor, consistente en que los alcaldes solo deben contar con aprobación de los concejos para contratar los asuntos enunciados expresamente en el parágrafo 4º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, no es de recibo, dado que, además de que esa interpretación de la norma fue desestimada por el Consejo de Estado en el citado pronunciamiento, comporta Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 desconocimiento del principio de jerarquía normativa36, por cuanto implicaría, como lo advirtió esta Corporación, asumir que el legislador tiene la potestad de afectar el ejercicio de la facultad constitucional de que trata el artículo 313 (numeral 3) superior, lo cual está proscrito.
(Énfasis añadido) Por otra parte, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional es clara en determinar que la referida facultad de los cabildos debe ejercerse dentro de un margen de proporcionalidad y razonabilidad, pues resulta inapropiado que impongan a los alcaldes contar con su autorización para todos los negocios jurídicos que celebren, premisa que para las autoridades accionadas no trasgrede el proyecto de acuerdo 4 de 28 de febrero de 2022, porque solo limitó ese permiso a los negocios que superen la menor cuantía. Para la Sala la conclusión de los señores magistrados demandados de que la medida del concejo de Pueblo Bello atacada por el tutelante es razonable y proporcional, comporta una deducción plausible del ordenamiento jurídico y de las circunstancias debatidas en el asunto 20001-23-33-000- 2022-00141-00, por tanto, involucra el adecuado ejercicio del principio de autonomía judicial, el cual impide que el juez de tutela se inmiscuya en ese aspecto, por ser del resorte del juez ordinario y no evidenciarse arbitrariedad o capricho.
De acuerdo con lo expuesto, el fallo reprochado no inobserva la Constitución Política, sino que, por el contrario, la acata, puesto que se profirió en atención a su artículo 313 (numeral 3), que establece que los concejos pueden reglamentar su autorización a los alcaldes para suscribir contratos, inclusive en eventos diferentes a los contemplados en el parágrafo 4º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, en armonía con el criterio de esta Corporación.” Vale la pena resaltar que, los acuerdos que profieren concejos municipales deben ajustarse tanto a las normas superiores constitucionales, como a la Ley, siendo esta obligación el fundamento del cargo esgrimido por el Gobernador de Risaralda.
Observa la Sala que, la autorización o delegación de la facultad para contratar y suscribir convenios otorgada por el Concejo Municipal al Alcalde Municipal se concreta en un acuerdo que reglamenta las hipótesis excepcionales en las que el Alcalde debe solicitar la autorización previa del Concejo para celebrar contratos estatales, como las señaladas en el artículo 18 del Parágrafo 4° de la Ley 1551 de 20121; así mismo, las etapas para otorgar la autorización; y los criterios para otorgar o negar la autorización; sin embargo, tal reglamentación por parte del Concejo Municipal debe ser racional de modo que no afecte el principio de economía y celeridad, y además no interfiera con la contratación del municipio ni termine siendo una irrupción en las facultades propias del Alcalde, pues no puede comprender la totalidad de la actividad contractual, ya que los concejos municipales no se encuentran facultados para limitar, en el tiempo, la autorización para contratar o suscribir convenios de los alcaldes.
De conformidad con lo expuesto, la Sala encuentra fundado el cargo expuesto por el Gobernador de Risaralda, pues es evidente que, el artículo 37 del Acuerdo Nº 33 del 29 de noviembre de 2025, mediante el cual se faculta al ejecutivo para “celebrar los contratos que se requieran para la ejecución del presupuesto y del Plan de Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 Desarrollo Municipal, para gestionar créditos internos y externos y para la celebración de convenios y/o contratos con entidades públicas y privadas internacionales, nacionales, departamentales y municipales que beneficien al Municipio”, desconoce las facultades otorgadas por la constitución y la ley a los alcaldes, en el numeral 9° del artículo 315 de la Constitución Política, el artículo 11 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 Siguiendo el hilo argumental, de acuerdo al análisis realizado, no era viable otorgar una autorización de manera general para adelantar la contratación y suscripción de convenios del municipio, por cuanto debía determinarse las razones o fundamentos para delimitar la materia y tipología contractual y temporalmente las facultades otorgadas constitucional y legalmente al Alcalde de Pereira, situación que no se constata en el presente proceso, pues de la lectura del acto demandado y la exposición de los motivos no se evidencia un fundamento normativo ni la proporcionalidad de la decisión, en tanto como se evidenció del marco legal, sí existe actividades contractuales del municipio que requieren una autorización previa.
Nótese, que el eje de la invalidez del primer cargo que plantea el gobernador tiene relación directa y concreta con la autorización efectuada por parte del Concejo de Pereira al Alcalde municipal de dicho municipio, y si bien resulta ser cierto que se asume la tesis que aquella únicamente es posible respecto de específicas materias, no resulta menos cierto que se resalta que aquello se hizo respecto a todo el universo de contratación del ente territorial y que ello no es posible según el marco normativo vigente; ante lo detallado, resulta ineludible remarcar que al respecto existen al menos dos tesis que fueron reseñadas en la trascripción del fallo de Tutela que se hizo en esta providencia; luego entonces, la forma como se plantea el problema jurídico; esto es, la autorización o habilitación tal como fue materializada por el concejo municipal Pereira permite a esta sala de decisión, adoptar un fallo favorable a las pretensiones de invalidez.
Continuando con el estudio del escenario judicial concreto, esta colegiatura concluye que, una vez examinado el contenido del acto demandado, le asiste razón al señor Gobernador del Departamento de Risaralda, cuando manifiesta que, el Acuerdo N° 33 del 29 de noviembre de 2025, emanado del Concejo Municipal de Pereira lleva consigo la vulneración de las disposiciones constitucionales invocadas; esto es, artículos los artículos 313 y 315 de la Constitución Política, artículo 11 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, pues la delegación pro tempore de facultades para contratar y suscribir convenios de forma total y generalizada, no resulta ajustada al ordenamiento jurídico vigente, configurando una extralimitación en la funciones del Concejo Municipal de Pereira.
Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 En el presente caso, resulta innegable que el Concejo Municipal se encontraba facultado para la expedición del Acuerdo cuestionado; sin embargo, la potestad de regulación respecto a las autorizaciones para contratar, debía ejercerse dentro del marco jurídico que regula la materia y tal como lo ha establecido la jurisprudencia, que ha señalado que la referida facultad de los cabildos debe ejercerse dentro de un margen de proporcionalidad y razonabilidad, pues resulta inadecuado que (i) impongan a los alcaldes contar con su autorización para todos los negocios jurídicos que se celebren en el municipio o (ii) que se incluya toda la actividad contractual en la autorización, lo que implica que, (I) intervienen totalmente en una competencia que es compartida; es decir, no es exclusiva y excluyente del cabildo o (II) se despojan totalmente de una competencia constitucional que le es propia y en cualquiera de los dos contextos relacionados, se constata una vulneración del ordenamiento jurídico vigente.
En relación con el segundo cargo elevado contra el artículo 44 del Acuerdo N° 33 del 29 de noviembre de 2025 el cual se centra en señalar la omisión por parte del concejo municipal respecto de determinar la temporalidad y precisar la autorización para enajenar bienes discriminándolos, tal como se indicó en líneas anteriores, el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política citado permite establecer que el ejercicio de la facultad por parte del Concejo Municipal respecto del alcalde debe precisar los extremos temporales durante los cuales se va a ejercer; es decir, que debe contener un límite temporal so pena de que se genere una nulidad, así lo ha señalado el H. Consejo de Estado26: “3.- Sobre el término para el ejercicio de las facultades extraordinarias.
El Título XI de la Constitución Política, Capítulo 3, en el artículo 313 sobre el Régimen Municipal, establece que corresponde a los concejos municipales: “3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. Dicho artículo constitucional fue violado en tanto no se limitó el tiempo de ejercicio de las facultades extraordinarias.
En efecto, basta con ver el texto del acto acusado como nulo, para ver cómo no existe la cláusula limitativa del tiempo, lo que equivale a que el Concejo en verdad se despojó de una competencia constitucional que le es propia, con el peligro de que el Alcalde dictara cuantos decretos quisiera y a su antojo en el tiempo, todo por obra de la omisión de fijar un límite en el acto que confirió las facultades, que justamente por ser extraordinarias, porque transfieren al Alcalde el poder propio de las corporaciones de elección Popular, deben restringirse temporalmente y no quedar en la indeterminación. Con apego al Título XI de la Constitución Política, Capítulo 3º, artículo 313 sobre el Régimen Municipal, la esencia de las facultades es la de ser “pro tempore …”, luego si es de la esencia la temporalidad de la asunción de una función ajena, la del Concejo Municipal, no podía esa Corporación desprenderse de ella sin fijar los límites temporales.” (Énfasis añadido) 26 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: DR. VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA Bogotá D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil diez (2010) Radicación número: 50001-23-31-000-2003- 30017-01(1056-07) Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 En igual sentido y, atendiendo que los criterios generales resultan válidos para el caso de las facultades extraordinarias que conceden los concejos a los alcaldes, el Consejo de Estado27 se pronunció, así: «Con relación al carácter pro tempore de la autorización en comento, se advierte que para que el Alcalde pueda ejercer la facultad otorgada por el Concejo debe cumplir estrictamente con el numeral 3º del artículo 313, es decir que en el Acuerdo se fije como límites de sus efectos un período determinado, lo cual en el inciso cuarto demandado del Acuerdo 38, no se señaló (…) la limitación de orden temporal y la precisión de las funciones es una exigencia que emerge de la lectura y correcta interpretación del numeral 3º en análisis, pudiéndose observar además que el artículo 328, inciso cuarto del Acuerdo 38 de 1990, expedido por el Concejo de Medellín, como ya se dijo encuadra en las funciones que el artículo 313 constitucional le atribuye a los concejos municipales, en especial la señalada en el citado numeral 3º, pero no en lo atinente al período indefinido establecido por dicha Corporación en el mencionado artículo 328 del Acuerdo 38.” “De suerte que al no existir dentro del texto del inciso cuarto del aludido Acuerdo un período determinado para que el Alcalde ejerza la específica función otorgada por el Concejo, está demostrando que tal omisión hace que el cargo formulado por el actor sea llamado a prosperar.
Así las cosas, al a quo le asiste razón en lo atinente a haber decretado la nulidad del precitado inciso cuarto del artículo 328 del Acuerdo 38, expedido por el Concejo de Medellín, ya que se reitera, se omitió señalar un período dentro del cual el Alcalde pudiera ejercer la función designada por dicho Ente corporativo.» (Énfasis añadido por el Tribunal) De las consideraciones expuestas para el nivel nacional se entiende que, de forma análoga, el Constituyente quiso limitar la posibilidad de delegación de funciones propias de los Concejos Municipales de manera indefinida en los alcaldes, para evitar que estos en su condición de jefes del ejecutivo, pudieran ostentarlas de forma perpetua, lo cual desnaturalizaría la distribución de funciones y competencias previstas en el ordenamiento jurídico entre dichas corporaciones y los alcaldes.
Ahora bien, ubicados en la precisa causal de invalidez propuesta y de conformidad con lo expuesto, la Sala encuentra fundado el cargo planteado por el Gobernador de Risaralda, pues analizado el artículo 44 del Acuerdo 33 del 29 de noviembre de 2025, por medio del cual se otorgan facultades para enajenar bienes muebles e inmuebles, no contempló ni estableció un plazo para el ejercicio de dicha competencia, lo anterior en atención a la característica pro tempore que tiene la figura tal como se constata en el numeral 3º del artículo 313 de la Constitución Política, lo expuesto en concordancia con Artículo 167 del Decreto Ley 1333 de 1986 que establece que “la administración y disposición de bienes inmuebles municipales, incluyendo los ejidos, estarán sujetas a las normas que dicten los Concejos Municipales.” y 27 Sentencia de 16 de febrero de 2012.
M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 05001-23-31-000-2004-03952-01 Actor: Fernando Antonio Fuentes Perdomo. Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 el parágrafo 4° del del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 modificada por el artículo 18 de la Ley 1551 de 201228 De acuerdo al estudio realizado, no era viable el otorgamiento de facultades sin establecer un término, pues la condición pro tempore de la delegación implica que el Concejo Municipal no se puede se desprender de forma indefinida de sus competencias, ya que esta figura hace alusión a un otorgamiento transitorio del ejercicio de sus funciones y la trasladada al alcalde municipal para que la ejerza en su nombre durante un lapso determinado, por lo tanto, al finalizar el termino establecido, las atribuciones otorgadas no se pueden seguir ejerciendo, en virtud de un mandato constitucional y legal, en consecuencia, la autorización realizada mediante el Acuerdo 33 del 29 de noviembre de 2025 se encuentra viciada.
Se resalta que, la delegación de facultades de forma ilimitada; dicho de otra forma, sin establecer un período específico para su ejercicio, se constituye en una causal de invalidez del acto, dado que, la misma se ejerce pro tempore, por lo tanto ante la ausencia de orden temporal se torna improcedente, en cuanto a la indeterminación del término, la autorización para enajenar bienes muebles e inmuebles de propiedad del municipio, pues esta atribución requiere que se determine el plazo en el que puede actuar.
En el presente caso, resulta concluyente que el Concejo Municipal se extralimitó al expedir del acuerdo cuestionado; pues la potestad debía ejercerse dentro del marco legal que regulaba la materia, sin que fuera posible delegar de forma ilimitada la facultad, como ocurrió en el presente caso con el artículo 44 del Acuerdo 33 del 29 de noviembre de 2025, lo que contradice la naturaleza pro tempore de la delegación. Finalmente, sobre el cargo de invalidez elevado contra el artículo 45 del Acuerdo N° 33 del 29 de noviembre de 2025 mediante el cual se autoriza la celebración de contratos de fiducia al alcalde, el fundamento es doble, pues se centra en señalar una extralimitación por cuanto dicha facultad no requiere autorización del concejo municipal y además señala que fue indeterminado en el tiempo; sobre el primer punto indica que, mediante Sentencia C-086 de 1995 se declaró inexequible el inciso del numeral 5° del artículo 32 de la Ley 80 de 199329 que así lo disponía, añade 28 “(…) Parágrafo 4°.
De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: ( ) 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. ( )” 29 "5). Encargos fiduciarios y fiducia pública. "Las entidades estatales sólo podrán celebrar contratos de fiducia pública, cuando así lo autorice la ley, la Asamblea Departamental o el Concejo Municipal, según el caso.
Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 además que la falta de precisión de la autorización contradice los principios de planeación y de la especialidad del gasto lo que afecta el control fiscal y administrativo. La Sala corrobora que efectivamente mediante Sentencia C-086 de 1995 la Corte Constitucional declaro inexequible el inciso del numeral 5° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 mediante el cual, para celebrar encargos fiduciarios y fiducia pública, las entidades estatales se requería autorización de la ley, la Asamblea Departamental o el Concejo Municipal, según el caso.
Ahora bien, tal como se señaló en líneas anteriores, el artículo 313 de la Constitución Política, concede la posibilidad a los concejos municipales de autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. Así mismo, se reitera que, los alcaldes tienen competencia constitucional y legal propia para suscribir contratos de conformidad con los artículos 315 numeral 3 de la Constitución Política30, 11-3 de la Ley 80 de 199331, numeral 5 literal d del artículo 91 de la Ley 136 de 199432 y 110 del Decreto 111 de 1996, por regla general los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal, con excepción de los enlistados en el parágrafo 4° del artículo 32 de la Ley136 de 1994, esto es: 1.
Contratación de empréstitos, 2. Contratos que comprometan vigencias futuras, 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles, 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes, 5. Concesiones y 6. Las demás que determine la ley. Como se puede observar, dentro de los contratos enlistados que requieren autorización del Concejo Municipal no se incluyeron los de fiducia pública y en atención a la declaratoria de inexequilidad del inciso primero del numeral 5° del (…)” 30 Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes. 31 ARTÍCULO 11.- De la competencia para dirigir licitaciones o concursos y para celebrar contratos estatales.
En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2. (…) 3o. Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la Entidad respectiva (…) b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capitales y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades. 32 5.
Ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables. Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00009-00 artículo 32 de la Ley 80 de 1993, se infiere que la misma carece de fundamento, por lo tanto, le asiste razón la Gobernador de Risaralda al señalar que el Concejo Municipal de Pereira se extralimitó en sus funciones al aprobar el artículo 45 del Acuerdo Nº 33 del 29 de noviembre de 2025 mediante el cual se señala que “el Alcalde Municipal podrá celebrar contratos de fiducia con entidades debidamente vigiladas por la Superintendencia Financiera, quedando facultado para suscribir dichos contratos, previo cumplimiento de los requisitos legales, y en desarrollo de éstos cumplirá con las garantías exigidas.” Dado que, para la Sala el cargo esgrimido por el Gobernador de Risaralda contra el artículo 45 del Acuerdo Nº 33 del 29 de noviembre de 2025 prospera, no se hace necesario analizar la indeterminación temporal, puesto que se concluye que no tenía faculta para autorizar la celebración de contratos de fiducia. Decisión: En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR la invalidez de los artículos 37, 44 y 45 del Acuerdo Nº 33 del 29 de noviembre de 2025 “por el cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos del capital y apropiaciones para gastos del municipio de Pereira, para la vigencia comprendida entre el 1° de enero y el 31 de diciembre del año 2026”, emanado del Concejo Municipal de Pereira - Risaralda, de conformidad con lo expuesto en la presente providencia.
SEGUNDO: Comuníquese la presente providencia al señor Gobernador del Departamento, al señor Alcalde, al señor Personero y al Presidente del Concejo Municipal de Pereira. El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por la Sala Ordinaria, en sesión presencial de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co»